（公共管理专业论文）论区域内政府合作机制的构建.pdf

摘要 作为一个发展中国家，2 0 世纪9 0 年代以来伴随着计划经济体制向市场经济体制 的转型，我国区域经济的发展进入一个新的重要阶段，我国中央政府和地方各级政府 在区域经济和社会发展中起着举足轻重的作用。各个地方政府在经济发展的激烈竞争 中意识到，构建良好的政府间合作机制，对实现自身利益、推动区域共同发展具有重 要的意义。 对区域内政府合作机制的研究，一方面能够为区域发展提供理论上的指导甚至直 接出谋划策，提出有的放矢的政策建议和方案咨询。另一方面，能够为公共管理学科 研究带来理论创新。如何构建一个科学合理、行之有效的区域内政府合作机制，可以 说是一个重要的理论问题和现实问题。对此，笔者对区域内政府合作机制问题的研究， 依据政治学和行政学、新制度经济学、公共选择和公共政策等基础理论，在分析我国 区域内政府合作现状、存在问题和制度困境的基础上，对区域内政府合作机制进行较 为深入的理论分析，阐述了政府合作的理论依据，并运用机制设计的理论从区域内政 府合作的动力机制、运行机制和调控机制三个方面对本选题进行了较为深入的探讨论 证，特别是在动力机制的研究上构建了理论模型，具有一定的创新性。最后，根据对 区域内政府合作机制的理论分析结果，具有针对性的从制度环境、运行组织和保障机 制三个方面提出了构建我国区域内地方政府合作机制的制度安排和具体措施。 关键词：区域发展；地方政府；合作机制 英文摘要 t h i sp a p e r , o nt h eb a s i so fp o l i t i c a ls c i e n c e ，a d m i s t r a t i v es c i e n c e ，n e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，p u b l i cc h o i c ea n dp u b l i cp o l i c y , m a k e sat h o r o u g h t h e o r e t i c a la n a l y s i so nr e g i o n a lg o v e r n m e n t sc o o p e r a t i v em e c h a n i s mw i t hi t s p r e s e n ts i t u a t i o n ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n ds y s t e md i l e m m a i te l a b o r a t e st h e t h e o r e t i c a lb a s i so fg o v e r n m e n t a lc o o p e r m i o n ，d i s c u s s e sa n dd e m o n s t r a t e st h e m o t i v em e c h a n i s m ，o p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma n dc o n t r o lm e c h a n i s mo fr e g i n a l g o v e m m e n t sc o o p e r a t i o nb yu s i n gm e c h a n i s md e s i g nt h e o r y p a r t i c u l a r l y , i t b u i l d st h e o r i t i c a lm o d e lo nt h er e s e a r c h o fm o t i v em e c h a n i s mw h i c hi s i n n o v a t i v e i nc o n c l u s i o n ，a c c o r d i n gt ot h et h e o r e t i c a la n a l y s i sr e s u l t so f r e g i o n a lg o v e m m e n t sc o o p e r a t i v em e c h a n i s m ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h e i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n ta n ds p e c i f i cm e a s u r e so fb u i l d i n gt h i sm e c h a n i s mi n c h i n af r o mt h ea s p e c t so fi n t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t ，r u n n i n go r g a n i z a t i o na n d g u a r a n t e em e c h a n i s m k e y w o r d s ：r e g i o n a ld e v e l o p m e n t ；l o c a lg o v e r n m e n t ；c o o p e r a t i v em e c h a n i s m 2 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在 校攻读学位期问论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证， 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位 为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：，埠指导教 砂p d 罗年沙月扩日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注 利致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：型 1 。户年月扩h 1 绪论 1 1 问题的提出 作为一个发展中国家，2 0 世纪9 0 年代以来伴随着计划经济体制向市场经济体制的 转型，我国区域经济的发展进入一个新的重要阶段，我国中央政府和地方各级政府在 区域经济和社会发展中起着举足轻重的作用。9 0 年代的分权改革进一步增加了地方政 府发展本地区经济的自主性和主动权，地方政府的地区利益意识开始勃兴，在追求本 地区利益最大化的强烈刺激下，各个地方政府围绕经济发展展开了激烈的竞争。在竞 争中，市场机制在一定程度上实现了资源的合理配置、促进了经济的增长，但是越来 越多的地方政府陷入了恶性竞争的泥淖，导致了资源的浪费和经济结构的不合理等诸 多弊端。对此，各地方政府认识到要想在竞争舞台上赢得一席之地，就必须优化资源 配置，促进市场要素有序有利的流动，营造区域的整体竞争力。区域竞争力的高低与 区域内各地方政府能否大力合作，构建良好的政府间合作机制，积极制订合理可行的 区域公共政策、推动区域内各领域的合作有着非常密切的关系。为了取得这种独特的 区域竞争优势，提升区域的整体竞争力，作为区域内重要领导力量的各地方政府展开 了充分的区域合作。 经济合作发展组织( o e c d ) 把这种全球范围内的府际合作趋势，归结为如下原因： 第一，由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协作处理； 第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须合作解决失业和贫穷等社会问题；第三， 在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须借由资源和行动的整合，以发挥综合作 用，提升区域竞争力；第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私营部门或非 政府组织建立伙伴关系，但这些伙伴关系仍是政府层面合作关系所无法取代的。 在这种竞争与合作并存的境况下，区域内政府之间各种形式的协作呈现新的发展 态势。同时，现代化进程中跨区域问题的频繁出现及矛盾冲突的产生也促使各地区政 府寻求解决问题的有效途径，跨区域或区域公共管理也在这时应运而生。在很多经济 o e c d l o c a lp a r t n e r s h i p sf o rb e r t e rg o v e r n m a n c e j o e c d ， 2 0 0 1 9 0 v e r n m e n t 4 学家看来，要打破行政区市场壁垒和地方保护主义，消除市场分割状态，促进统一市 场形成，推动区域经济社会发展，只能寄望于市场经济的发展和完善。因为市场的力 量迟早要冲破行政区划的边界从而促进经济的合理分工与协作，促进资源的合理配 置，一旦企业主导型的区域经济合作组织定格为区域经济合作的主角，一个国家便步 入了兴旺发达的现代化快车道。 但笔者认为，从目前各地、各类区域一体化发展的实践现状来看，区域一体化发 展中的矛盾和冲突不断增多和复杂起来，在我国市场经济体制尚不完善、法治不健全 条件下，仅靠经济发展的市场力量很难冲破由地方政府间保护性竞争所带来的市场壁 垒等体制性障碍。所以，除非政府之间达成共识，通过政府间合作，依靠一致性的行 政力量、中央政府的政策资源和法律制度去实现区域经济合作发展，否则在政府之外 几乎没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变迁。当然，以政府合作来推动区域 经济合作与发展，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是试图通过区域内地方政 府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为区域内社会经济资源 的优化配置提供一个良好的制度平台。这就应该从政治学、新制度经济学和公共管理 学相结合的角度入手，通过对区域内政府合作的动力、合作的模式、合作的范畴和原 则等具体问题的研究，寻求构建科学有效的区域内政府合作机制的制度安排，从而有 效解决地方保护主义的根源问题，使之融合于市场机制并促进统一市场形成，推动区 域经济发展。能否回应这些现实诉求，应对这些严峻挑战，不仅仅是一个实践问题， 还是一个重大的理论问题。 1 2 选题的意义 对区域内政府合作机制的研究，一方面能够为区域发展提供理论上的指导甚至直 接出谋划策，提出有的放矢的政策建议和方案咨询。比如，通过对我国区域内政府间 的“地方保护主义 问题、“一国两制”下的地区间的合作与协调问题、市( 县) 乃 至省级行政区划调整问题的公共管理模式比较研究，提出对策和建议。另一方面，从 学科发展的角度看，对作为区域公共管理研究重要内容的区域政府合作机制的研究， 张可云：区域大战与区域经济关系眺 民主与建设出版社2 0 0 1 年版 将会带来两方面的理论创新。首先，是推动区域科学研究的创新。区域科学几千年以 来已形成蔚为壮观的研究范式和研究体系，如从公元前3 世纪开始，地理学就最早关 注区域问题并慢慢发育成区域地理学和区域规划学。后来随着其他社会科学如经济 学、政治学、社会学、人类学等学科对区域研究的“添砖加瓦 ，逐渐发展出区域经 济学、地缘政治学、区域社会学、区域人类学等分支学科，使区域科学研究领域愈加 广泛。但是从当今世界范围内来看，随着市场经济的飞速发展，既有的行政区划疆界正 日益受到冲击，但行政区划的法定边界和按特定地区设置的政府管理行为却在一定程 度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。因此，协调政府之间的关系，调适政府 管理行为与经济发展之间的关系，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡 发展，应该成为公共行政学研究的一个新领域。从这个意义而言，区域科学研究中的 公共管理视角和公共管理方法，将会使区域学科研究范畴更加丰富和完善。其次，对 区域公共管理研究的具体和深入，至少能够带来公共管理学科自身的创新。其一，是 研究方法的创新。在国内公共行政学界，学科研究的方法论一直滞后于现实发展的要 求。研究方法上的陈旧和单一，早已成为制约我国公共行政学进一步发展的“硬伤 和瓶颈。而区域公共管理的研究，首先就是方法论上的创新研究。它特别需要以经济 学、政治学、社会学、地理学、法学等学科理论为基础，交叉运用区域科学和公共管 理学的综合知识，进行理论与实证相结合的原创性研究。在具体的研究方法上，应采 用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、合作收益分析法、比较分析 和个案研究等方法的综合运用。其二，是研究内容的创新。公共行政或说公共管理学 科创立以来，最初和相继问世的著作都集中或侧重研究政府与行政的理论和实践，行 政学也就成了政治学的分支二级学科。换句话说，当时把公共管理仅局限于研究 政府组织与管理。多年来国内的公共管理学研究事实上是“政府管理研究”，其关注 的焦点是政府职能、政府组织、政府人事、政府决策、政府效率、政府监督、政府改 革等静态的、制度上的“内向型行政 内容，但是却少有问津动态的更为广泛空间上 的区域公共管理问题，“区域经济研究的深入化，却暴露出公共行政学研究中的一个 6 盲点，即对与区域经济发展相对应的政府间关系协调的忽视”。因此，区域公共管 理研究的深入，为公共管理的研究内容注入了新鲜血液，在很多方面已拓宽甚或超越 了传统行政学研究的框架，具有理论创新意义。 1 3 研究方法 本文采用的研究方法主要有以下几个方面： 1 、文献研究法。本研究充分查阅相关图书、报刊，充分利用中国知识基础设施 工程( c n k i ) 数字图书馆数据库、万方数据资源系统、人大复印资料检索数据库等网络 知识信息工具，广泛搜集有关区域经济、政府竞争、政府合作相关研究的文献资料， 在对这些理论研究成果进行归纳总结的基础上予以吸收和借鉴，并进行一定程度上的 创新性结合，构建本研究选题的理论支撑。 2 、归纳分析法。通过对国内外区域政府合作模式与机制的归纳比较，重点研究 区域内政府合作的动力、合作的方式与手段、合作组织形式的创新以及合作的经验与 教训等问题，为区域政府合作机制研究提供理论分析框架。 3 、合作收益分析法。合作收益分析方法的条件是：( 1 ) 存在着一类公共事务；( 2 ) 对这类公共事务的解决需要不同的参与主体联合互动；( 3 ) 人类行为动机中的利他主 义。对于区域一体化发展中的各地方政府而言，在一定程度上都符合上述条件。同时， 区域公共管理中的政府合作，需要有一个有效的机制设计或日制度安排来实现，而合 作收益分析框架正可以为公共事务的集体决策提供一种制度分析基础。因此，利用合 作收益分析作为本研究的一个方法论，对于研究区域公共管理模式的改进，构建合理 可行的区域内政府合作机制具有一定意义。 1 4 研究思路和论文框架 本研究的思路是依据政治学和行政学、新制度经济学、公共选择和公共政策等基 础理论，在对当前我国区域内政府合作现状实证分析的基础上，再对区域内政府合作 进行较为深入的理论分析，最后论证提出构建我国区域内政府合作机制的制度安排。 本论文共分六个部分： 陈瑞莲：试论区域经济发展中政府间关系的协调 j 中国行政管理2 0 0 2 ( 1 2 ) 7 第一部分绪论，对本文所要论述的问题和选题的背景、意义，以及研究方法和结 构安排进行了简要说明。 第二部分为理论基础，对本研究的相关核心概念进行界定，明确相关基础理论， 并对国内外关于区域内政府合作机制研究的文献进行综述和简要评价。 第三部分分析了我国区域内政府合作机制的现状和存在问题。 第四部分为区域内政府合作机制的理论分析，阐述了政府合作的理论依据，并运 用机制设计的理论从区域内政府合作的动力机制、运行机制和调控机制三个方面对本 选题进行了较为深入的理论分析。 第五部分为构建科学有效的区域内政府合作机制的制度安排。提出构建科学有效 的区域内政府合作机制，必须立足于改进合作的动力机制、运行机制和调控机制，在 合作的制度环境、组织安排和合作规则上进行创新和完善。 第六部分为结束语。 2 区域内政府合作机制研究的理论基础 2 1 概念界定 2 1 1 区域 张可云在中国区域经济调控体系研究一文中曾对地区、地方、区域等概念作 过区分。“空间是与时间相对应的概念，其外延包括区域、地区、地方等。地区是指 地球表面的一部分，其边界是任意的，是根据方便划定的。区域在这里是经济区( 域) 的简称，是经济上具有同质性或内聚性的地区，是通过选择与特定经济问题相关的特 征并排除不相关特征而划定的。地方是与中央相对应的各级行政区的统称 。本文 所指的区域不是地方政府所管辖的行政区域，而是指随着经济社会发展到一定阶段， 在经济上具有互补性和关联性、社会文化风俗上具有同质性、地理位置上比邻的各地 方政府由于经济行为和经济活动频繁发生交往和联系而形成的一定范围内的经济共 同体所在地区。出于研究的方便，本文所指的区域为国内省级或省辖市级行政区基于 张町云：中国区域经济调控体系研究 j 学术研究1 9 9 3 ( 1 ) 8 经济交往和联系而形成的经济区。 2 1 2 区域内政府 本文所指区域内政府为特定经济区域在一体化发展进程中具有主体作用的各地 方政府，因为地方政府是一个国家出于政治、经济、社会的管理需要而在该国所辖的 某一地区设置的具有垄断性质的国家行政管理组织。但本文所指的区域内政府不包括 区域内各级地方政府，而是指区域内最高一级的地方政府，如省级经济区仅指各省级 政府，省辖市组成的经济区仅指各市级政府，而不包括下辖的县、乡政府。 2 1 3 政府合作 本文中的政府合作是指区域内各地方政府围绕共同的发展目标，以协商一致的方 式规范彼此的行动，通过创设一定的合作组织形式，就相互关心的重要议题和区域性 公共事务进行交流、磋商、谈判，以实现各自利益最大化并推动区域共同发展的过程。 就是在一定区域内的政府( 两个或两个以上) 为了促进区域的发展而相互间协调关系， 寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更 优质的公共服务。 2 1 3 政府合作机制 本文中的政府合作机制是指，区域内各地方政府基于共同的发展目标以及协商一 致的行动，围绕合作的内容范畴、主体构成、组织形式、方式手段和保障规则等内容 而构建的一系列制度安排。随着经济全球化与区域经济一体化进程的加快，特别是城 市化进程的快速发展，大都市圈和城市群内的各地方政府围绕共同的目标而采取协商 一致的行动，不仅有利于实现各自的利益诉求，而且通过共同的行动将不同层级的城 市政府有机地连接起来，从而为推进区域协调发展提供了制度基础和体制保障。 2 2 理论基础 2 2 1 新公共管理理论 新公共管理理论有两个基本理念，即管理的自由化和市场化。其中，市场化取 向有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门的普遍化。新公共管理要求政府下放权 力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化其内部结构 9 上的等级。政府在行政管理工作中，应该引进市场机制，改善公共服务，以市场为依 托，通过市场的力量推动改革。公共产品和服务的市场化要求公共部门之间展开竞争 与合作，私人和公共部门之间展开合作。因为随着区域经济一体化的发展，公共问题 呈现区域化、多样化。政府面临更加复杂的区域公共问题，任何地方政府不可能解决 所有问题，必须与其他政府开展合作，以达到资源共享，资源配置优化和增强区域整 体竞争力的目的。 2 2 2 复合行政理论 所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨 行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经 交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”理念具有以下核心 思想：第，多中心。跨行政区公共产品和服务的提供，不能仅仅依赖中央政府或上 级政府这个单中心以行政命令的方式集中提供，而应该在中央政府或上级政府的允许 和支持下，通过地方政府之间的合作形成多中心的供给主体。第二，交叠与嵌套。“复 合行政”强调，跨行政区公共产品和服务的提供，不能仅仅限于同级政府之间的合作， 而是跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府组织之间，通过上下左右交叠与嵌套 而形成的多层次合作。第三，自主治理。在这种合作机制中，应该发挥地方政府的自 主性，发挥非政府组织自发参与性，采取民主合作的方式，形成自主治理网络。各个 行政区政府的地位是平等的，并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共产品和服 务的决策往往通过民主协商的方式作出，充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听 取和采纳非政府组织的意见。 2 2 3 行政区与经济区关系理论 行政区与经济区是两种具有不同特点的区域类型。行政区的划分综合考虑社会、 经济、自然等因素，其范围大小及层次多少取决于行使职权的需要，故行政区的划分 带有明显的政治色彩，属于上层建筑范畴；而经济区的划分着眼点以经济为主，其大 小规模主要取决于中心城市经济实力、区域经济联系、交通条件等，故经济区是一种 王健等：复合行政的提出一解决当代中国区域经济一体化和行政区划冲突的新思路 j 中国行政管理2 0 0 4 ( 3 ) l o 不以人的意志为转移的客观存在，属于经济基础范畴。这种以行政区划为单元的地 区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出于自身利益的考虑，各级地方政 府经常按照行政区来组织和调控经济发展。在经济市场化进程中，行政区经济使区域 经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向。这种行政区经济的最大问题在于两个方 面：一是行政区经济源于政府对经济的干预，同时也强化了政府对经济的干预。二是 行政区经济阻碍了区域经济一体化甚至全国统一市场的形成和发展。行政区与经济区 的内在发展逻辑，让我们清楚地认识到要推进区域共同发展，就必须解决实践中行政 区与经济区的二元重叠、相互制约的问题。即使调整行政区划，并不能彻底解决“行 政区经济所带来的问题，因为区域的界限永远都是存在的，同时也会带来新的“行 政区经济现象。但在行政区划一般较难改变的前提下，与其承担因行政区划调整带 来的巨大成本，不如强调行政区之间的合作与协调，研究探寻在尊重既有的行政区划 的背景下，如何创设更好的区域经济一体化的体制机制条件。 2 2 4 博弈理论 博弈理论研究的是不同利益主体在利益博弈过程中所采取的策略选择及其相互 影响。一定区域内各地方政府是独立的利益主体，但同时也是关联度非常高的利益相 关者，为实现自身利益的最大化，为推进自身发展所作出的战略抉择、所采取的各种 政策、措施，必然对其它各方所采取的行动和抉择产生十分深刻的影响，这是一种典 型的政治博弈。这种政治博弈是采取合作策略还是非合作策略，对研究区域内城市政 府合作机制问题具有重要意义。 2 3 国内外研究文献综述 从目前笔者掌握的有限资料来看，国内外关于区域内政府合作机制的大量研究 主要包括以下几个方面： 2 3 1 关于政府合作的理论来源 对于政府合作的理论研究，早先主要由于经济发展的需要而进行研究的。赫克歇 尔一俄林的要素禀赋理论( 该定理最早由赫克歇尔于1 9 1 9 年提出，俄林1 9 3 3 年在其经 。刘德君等：中国行政区划的理论与实践 m 上海华东师范火学 乜版社1 9 9 6 年版 典著作区际贸易与国际贸易对该定理模型进行深入发展) 认为，由于国与国之间 要素禀赋存在差异，使得要素价格也产生差异，进而导致生产成本和产品价格的差 异，通过国际贸易可以增进两国利益。该理论也适用于一国内区域之间的合作，拥有 不同要素禀赋优势的地区通过区域间的合作可以带来合作各方的福利的增加。 巴拉萨提出“市场+ 制度理论，主要是应用于国家与国家之间的合作，它强调 市场的微观基础作用，但更加重视国家及制度特别是超国家机构的调节作用，认为 区域经济合作成功的关键在于通过参与各方的谈判，达成共识，最终形成一个超国 家的调节机制。 都市联盟理论也是政府合作的理论来源。唐亚林认为，在联邦主义的国家结构体 制下，联邦宪法还是州宪法的主旨之一是推进不同层级政府或跨区域政府之间的相 互融合，如联邦政府与州政府、州政府之间、州政府与地方政府、地方政府之间的相 互合作，这种不同层级政府或跨区域政府之间的相互合作，又是建立在双方或多方 共识的基础之上的，而这种共识的建立基础，则是靠双方或多方共同的利益。在联邦 主义的国家结构体制下，不同层级政府或跨区域政府之间相互合作的理论基石，是 由特殊地区利益所决定的自治和某些共同利益或目的所推动的共治而结成的政治体 制模式。 府际管理理论为政府合作研究提供了更为直接的理论依据。政府间合作模式问题 的研究在国际上一般被称为府际管理( i n t e r g o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t ，i g m ) ，府际 管理理论是基于2 0 世纪9 0 年代各国政府再造和地方政府间伙伴关系建立而提出来的， 府际管理是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式，是为了实现公共政策 目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、谈判和合作等手段，是依靠非层级 节制的一种网络行政新视野。 治理理论也是政府合作的理论来源。在近期的西方学者中，萨瓦斯最为系统地划 分政府治理的工具，他概括了公共物品供给的十种制度安排，即十种政治理论工具 。 唐弧林：长三角城市政府合作体制反思 j 探索与争鸣2 0 0 5 ( 1 ) 汪伟全：论府际管理兴起及其内容 j 南京社会科学2 0 0 5 ( 9 ) 美 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系e m 周志忍译中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版 1 2 这十种制度安排中就有政府服务：政府出售政府间协议三种。政府间协议是指地方政 府之间或政府部门之间商定协议，一方安排并购买另一方生产的公共产品和服务。这 表明公共服务在不同行政区域间的重新配置和调整以便更好地解决地区性问题，实 施合作的政府可以是平级之间的政府，也可以是上下级间的政府。另外，赵永茂阐 述地方政府间积极开展跨域合作时，提出了新管理体制理论、限定目的政府理论、区 域政府理论、中间机关理论等予以阐释。 2 3 2 关于政府合作的意义 政府合作意义是政府合作研究的主要内容，研究者从理论和实践方面提出了政府 合作的意义。学者林尚立指出，良好的政府间合作网络和合作基础能转化为经济和社 会发展的重要资源。但实际上，我们现在的各级地方政府由于受地方保护主义惯性的 影响，都还普遍缺乏这方面的战略思考和战略准备，层次越是低的政府，这种情况 越是严重。仔细考察目前国内各地方的经济和社会发展的实际情况，我们不难发现一 个共同的现象：经济和社会发展好的地方，往往具有比较好的政府间合作网络和合 作基础。 汪伟全认为，府际管理的兴起将打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由 传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和 区域合作的新地方主义。它对中国的政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义： 是府际管理有利于治理运动的深入。二是府际管理有利于建立公共物品与服务供给 的多中心、多层次制度。一些跨地区、大范围的公共物品与服务，需要政府间协调和 管理；在提供公共物品与服务时，应该鼓励政府、企业、个人、n g o 等各类主体之间 的竞争，提高供给效率。三是府际管理有利于处理好政府间在竞争与合作中出现的问 题。府际管理倡导的政府间信息共享、资源优化配置、共同规划、联合经营等方式，将 为这些问题的解决提供新思路。固 唐娟：政府治理理论 m 中国社会科学出版社，2 0 0 6 年版 圆赵永茂：法国区政府等体制对精省后政府组织变革启发区域政府对中间机关等理论的分析 j 理论 与政策，1 4 ( 1 ) 4 3 4 6 林尚立：地方政府合作与地方区域发展 j 中国政治学在线2 0 0 6 汪伟全：府际管理的兴起及其内容 j 中共天津市委市委党校学报2 0 0 5 ( 3 ) 还有研究者从实践的角度指出，在我国现行体制下，政府间合作是推动区域经 济一体化进程的关键力量。在区域经济合作中，地方政府有潜在的利益。因而，地方 政府的行为是促进区域经济一体化的关键变量。以长三角为例，我们看出地方政府在 推动区域经济一体化中的作用表现为：地方政府的合作共识是区域经济一体化的前提； 制度层的整合是推动区域经济一体化的关键。 2 3 3 关于政府合作的模式 国外学者h e l e ns u l l i v a n 和c h r i ss k e l c h e r 分析英国地方跨域合作演进的原因， 指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素，欲促使跨域间问题 能获致圆满解决，可以采用契约( c o n t r a c t ) 、伙伴关系( p a r t n e r s h i p ) 及网络 ( n e t w o r k ) 三种形态，利用可行的合作机制、协同发展组织，甚至用“公司治理 来 增进其解决能力，以提供政府经营之重要发展途径。 唐亚林认为，在实践中不同层级政府或跨区域政府之间的相互合作往往体现在金 融、法律、政治和行政等层面上。囝林尚立指出，政府间关系实际上一个网络体系，包 括横向、纵向和斜向的关系。在理论上，每一个地方政府都可以以自身为出发点，建 立起一个与网络体系中每一个结点建立联系的关系网络。还有人将行政合作按地域 分，分为国内行政合作；区际间的行政合作；国际行政合作。国内行政合作又分为 同一地域的行政主体之间的行政合作，主要为行政联合执法( 综合执法) 方面的合作； 不同地域的行政主体之间的行政合作，主要为行政联合发展经济的合作。 通过对泛珠三角区域各地政府的研究，陈瑞莲等认为现行政府合作的制度安排 主要有论坛和合作洽谈会；高层联席会议制度；日常办公制度；部门衔接落实制度， 合作主要方式有学习考察、对口支援、干部交流、信息共享、项目合作等。 2 3 4 关于政府合作的路径 。许欢科：长三角地方政府在区域经济一体化中的作用分析 j 行政论坛2 0 0 6 ( 6 ) 吲普永贵：近年来政府合作问题研究的回顾与展望 j 云南行政学院学报2 0 0 8 ( 2 ) 掣唐亚林：长三角城市政府合作体制反思 j 探索与争鸣2 0 0 5 ( 1 ) 叫林尚立：地方政府合作与地方区域发展 j 中国政治学在线2 0 0 6 掣李延，罗海峰：行政合作新论 j 前沿2 0 0 6 ( 1 ) 唧陈瑞莲，刘亚平：泛珠三角区域政府的合作与创新 j 学术研究2 0 0 7 ( 1 ) 1 4 进一步完善政府合作的路径，是多数研究者的研究归宿。他们从不同角度提出了 诸多方案，尽管有的是从个别地方的视角来研究，但依然具有普遍的借鉴意义。许源 等认为，在府际合作机制的建构中创新是问题关键所在，必须从政治层面、管理层面、 法制层面着手，在政治层面建立具有全局利益观的、开放的的地方政府；在管理层面 建立协商谈判、财政补贴平衡、协调联动制度，在法制层面建立冲突协调机制，使府 际合作更为高效、有序。陈剩勇等认为构建区域间政府合作机构必须要有良好的制 度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规划。圆 多数研究者以区域研究为视角，通过对长三角、珠三角等区域进行个案研究，提 出了完善政府合作的相关建议。唐勇认为，长三角地方政府间建设相关合作机制，应 做到“虚 与“实”的结合。“虚”指长三角1 5 个城市地方政府应建设从全局出发的 共同研究机制。地方政府之间应紧密合作，共同研究事关全局的发展战略、指导方针 等。“实”指地方政府之间应参考世界上比较成功的区域经济一体化组织经验，建设 能够真正发挥合作功能的组织、机构和相关的法规、协议、规定等。同时还要做到制 度化建设与非制度化建设并举，现阶段则更应强调合作的制度化建设。并指出长三角 目前应该建立的机制主要包括：长三角区域的立法与协商机制；长三角区域的监督与 执法机制；长三角地方政府管理的信息对称机制；合作区的吸纳与退出机制等。 还 有人认为，目前政府间的合作机制难以从根本上消除长三角一体化进程中一些体制性 难题，现在可以在政府主导以外寻求建立一个长三角“第二合作平台”，通过组建区 域性行业协会，将区域内的企业按行业组织起来，形成市场力量的利益共同体，建立 市场与政府间相对均衡的沟通和对话渠道，以此推动政府合作向纵深发展，加快区域 体化进程。固 徐晓林等还运用府际管理的基本理论，结合中国政治行政体制的特点，提出以构 建政务环境、经济环境、生态环境和信息环境为基础平台的网状政府合作制度安排， 汪伟令，许源：地方政府合作的现存问题及对策研究 j 社会科学战线2 0 0 5 ( 5 ) 陈剩勇，马斌：区域问政府的合作：区域经济一体化的路径选择 j 政治学研究2 0 0 4 ( 1 ) 唐勇：长三角地方政府合作模式与机制 j 中共浙江省委党校学报2 0 0 7 ( 2 ) 李荣：政府合作难解长三角难题 r 中国改革报2 0 0 5 1 2 2 其中特别强调从制度设计的角度来制约政府的毁约和不合作行为，要求政府间合作 项目必须由以“法规、监督、激励”思想为核心的制约制度来保证实施。 从以上对国内外的区域内政府合作问题的研究中可以看到，目前的研究呈现出多 元化的态势，笔者认为原因在于很多研究者是基于不同的理论基础而得出的结论，也 有的是借鉴国外尤其是美国地方治理的有益经验进而提出的观点，还有许多研究是从 个案分析、实证研究得出的结论，但是殊途同归，目的都是为中国的政治、经济改革 提供新的思路和方法，从而促进区域经济的协调发展和区域经济的竞争能力，提升我 国在国际经济舞台上的竞争力。但同时我们也应看到当前的研究也有不足之处，一是 大多数研究还是偏重于中央与地方之间关系的研究，对地方政府间横向关系研究较 少。对于地方政府间关系的研究也多偏重于经济关系，对地方政府间的行政关系分析 较少；二是大多研究往往关注分散的政治、经济、法律等制度的改革，缺乏对地方政 府间合作机制的构建进行系统、整体的思考；三是单纯借鉴国外大都市群合作模式和 区域公共问题治理模式，往往忽视了我国同外国政治体制的根本差异，国外比较成功 的区域合作模式是建立在联邦制的国家结构形式上的，这种国情决定了外国地方政府 在区域合作中具有充分的自由裁量权，而我国是单一制的国家结构形式，这种国情背 景差异使得在区域内政府合作实践中不能简单照搬套用。四是在研究方法上，实证分 析较多而理论分析不足，尤其是对区域内地方政府合作机制的内在逻辑进行系统理论 分析的较少。因此，本文认为对区域内政府合作机制的研究，应该在运用国内外比较 成熟、系统的相关理论基础上，通过对不同模式政府合作机制的归纳比较分析揭示现 存的问题和弊端，然后通过对区域内政府合作机制内在逻辑的理论分析，提出构建科 学有效的区域内政府合作机制的制度安排。 3 当前我国区域内政府合作的现状和问题 3 1 我国区域内政府合作的历史背景 我国地方政府间横向关系的发展，可以以1 9 7 8 年十一届三中全会为界大致分为两 傅永超，徐晓林：府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制 j 公共管理学报2 0 0 7 ( 2 ) 1 6 个阶段。第一阶段：上世纪5 0 年代开始，大行政区是地方的最高行政单位，拥有较大 的财政审批使用权和对企事业进行管理的自主权。1 9 5 4 年大行政区被取消，主要是从 政治和行政集权的角度考虑的，并没有从合作和发展的角度考虑。1 9 5 7 年形成了以条 块结合、条条为主的集权式经济管理体制。1 9 5 8 年中央第一次向地方放权，但由于条 条专政，地方政府间的关系比较薄弱，放权之后中央为了建立比较合理的地方工业体 系，很快又以原先6 大行政区为框架，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、 西南和西北7 个协作区，并分别成立协作区委员会。1 9 6 0 年9 月，中共中央决定成立6 个中央局，即华东局、中南局、东北局、话南局、西北局、华北局，分别直接领导所 辖省市自治区党委，一直延续到上世纪7 0 年代末。这一阶段的实际情况表明，在传 统计划经济模式下，地方政府间的联系被阻隔，即使存在中央统一规划的合作，也不 是真正意义上的合作，而是中央政权意志的表现。 1 9 7 8 年十一届三中全会以后，我国进入改革开放时代，从计划经济体制开始向社 会主义市场经济体制转型。1 9 8 0 年国务院出台的关于推动经济联合的暂行规定有 助于推动各种形式的经济联合体发展，随后1 9 8 4 年中共中央关于经济体制改革的决 定又指出“对外要开放，国内各地区之间更要相互开放 。1 9 8 6 年3 月2 3 日国务院 发布的关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定代替1 9 8 0 年国务院出台的关 于推动经济联合的暂行规定。随着我国经济的开放搞活，地方政府间的横向联系也 日益增多，同时中央政府在政策上的大力支持也促进了地方政府间合作的发展。“1 9 8 4 年开始的以城市为重点的经济体制改革，非常重视以城市为中心的经济区的建设，并 试图以经济区管理来逐步取代行政区管理。因此，在此过程中，地方政府间的横向合 作有了很大发展，这种横向合作都是以经济协作作为媒介的。据统计，n j 1 9 8 6 年，仅 以大中城市为中心的跨省、市的经济协作区全国就有2 4 个”。 地方政府间关系的发 展中由于地方政府的自主性的扩大出现了一系列的问题，如区域大战、地方保护主义 等，这无疑成为地方政府间合作关系发展的障碍。于是，1 9 9 0 年国务院又出台了关 林尚立：国内政府间关系 j 浙江人民出版社1 9 9 8 年 h 版第3 1 3 3 1 4 页 林尚立：国内政府间关系 j 浙江人民出版社1 9 9 8 年出版第3 3 2 页 1 7 于打破地区间市场封锁，进一步搞活商品流通的通知，其中指出“各地区、各部门 自觉制止和纠正地区封锁的错误做法 。1 9 9 3 年国务院出台的中共中央关于建立社 会主义市场经济体制若干问题的决定更进一步规范了区域经济合作。2 0 0 1 年4 月国 务院发布了关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定，2 0 0 3 年1 0 月1 4 日中 共中央在十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 中提出“统筹区域发展气“形成促进区域经济协调发展的机制”。2 0 0 7 年3 月5 同第十 届全国人民代表大会第五次会议开幕，国务院总理温家宝作的政府工作报告中提出 “要坚持统筹兼顾、合理规划、发挥优势、落实政策，促进区域协调发展 。中央的 这些做法无疑为促进地方政府间形成合作关系起到了积极的推动作用。 3 2 我国区域内政府合作的主要形式 在建立各种形式经济区的过程中，区域内各地方政府间的横向联系具有不同的 组织形式，归纳起来主要有以下几种： 3 2 1 高层领导联席会议。实行高层次领导对话，加强经验信息交流，是区域内地 方府际合作的重要形式。现实中主要表现为合作区域内不同地区之间开展双向经验交 流和参观学习，高层领导互访，尤其是峰持定期轮换地点召开高层领导联系会议，建 立省市长联席会。以长三角经济区为例，到1 9 8 6 年7 月上海经济区已包括上海、江苏、 浙江、安徽、江西、福建等五省一市。在这个经济区内，不仅有省级政府之问的联合， 而且有市级政府间的联合。经济区于1 9 8 5 年成立了经济区省长市长会议制度，省市长 会议由上海市市长、其他五省省长和经济区规划办主要负责人组成，会议每年在区域 内各省市轮流召开一次，由东道主的省长市长担任主席，主持会议。省长市长会议实 行民主协商一致的原则，形成的决议共同遵守。此外，经济区内还建立了银行、统计、 轻工纺织、机械仪表等多个跨省市、跨部门的行业联席会议制度，由各地有关行业的 主要领导参加。 3 2 2 城市政府联合体。这主要是城市政府之间在经济、行政和文化等方面的合作。 以沈阳为例，1 9 8 4 年，沈阳与丹东、辽阳、本溪、抚顺、铁岭和鞍山共同成立城市联 。张万清：区域合作和经济网络 m 北京经济科学出版社1 9 8 7 年版第3 8 页 合体，到1 9 8 8 年这些城市在工业、农业、商业、文教、物资等部门中建立2 5 个行业联 合体，签订经济协作项目6 1 6 项。1 9 8 6 年由沈阳为首组织东北经济区内的大连、长春、 哈尔滨、赤峰4 个市和呼伦贝尔、兴安、哲木三个盟的市长、盟长召开联席会议，成 立“五市三盟”区域性经济协作组织。到1 9 8 8 年，各市、盟之间己经签订经济技术协 作项目3 0 3 项，相互投资5 5 7 6 万元，培训各种人才2 8 0 0 多人。此后，又出现上海为 首的上海都市圈；以北京、天津为主轴，以唐山、保定为两翼的京津冀都市圈；以郑 州为轴心，包括开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、深河、济源的中原城市群。 3 2 3 政府倡导下的非政府组织合作论坛。这类组织为区域内政府间共同制定区域 公共政策提供了学术交流的平台，也可视为区域内府际合作的重要内容。这些非政府 组织在加强区域合作理论和实践宣传、探讨总结和交流区域合作经验和对策方面作了 大量工作，其中创办刊物和组织研讨会是两种最主要的方式。长江三角洲地区和长江 沿岸城市市长专员联席会等区域内非政府组织创办了自己的刊物，并定期总结发布有 关信息。 3 2 4 区域内经济贸易协调会。这是区域内地方政府进行交流与合作的重要组织。 与8 0 年代相比，“八五 以来全国区域政府间合作组织的基本类型没有变化，仍是省 际间的经济协作区，如西南五省七方经济协调会、环渤海经济区、由中南六省( 区) 三市九方( 粤、桂、湘、鄂、豫、琼、穗、汉、深) 组成的中南经济协作区、淮海( 苏 鲁、豫、皖) 、中原( 晋、冀、鲁、豫) 、闽粤赣三边协作区等。城市间经济协作网 络，如长江沿江沿岸中心城市协调会等。 除上述几类区域内政府合作形式的主要制度安排之外，还有一些更为具体的合作 组织方式，如学习考察、干部交流、对口支援、信息共享和项目合作等具体制度规定。 3 3 区域内政府合作个案分析 前面对我国近年来各地发展区域一体化的主要合作形式进行了简要的概括总结， 为了深入分析区域内政府合作的现状和问题，本文还选取了陕西省西安市和咸阳市的 。国家经济体制改革委员会编：中国经济体制改革十年 m 经济科学出版社1 9 9 4 年版第6 0 4 页 。潘捷军：从行政区经济走向经济区经济 j 浙江经济2 0 0 2 ( 2 1 ) 庞效民：90 年代我国区域经济合作政策效果分析 j 地