（公共管理专业论文）我国政府突发性自然灾害危机管理对策研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害种类多，发生频率高、分 布广泛且造成的损失严重。频发的突发性自然灾害已成为制约我国经济发展的重要瓶 颈，也成为影响我国政治、经济和社会稳定的重要因素。政府作为社会公共物品的提 供者，理应提升其突发性自然灾害危机管理水平，更积极地履行其职责和发挥其作用。 当代政府一方面面临突发性自然灾害对社会生产生活造成日益严重的破坏的现实，另 一方面又面临着掌控的防灾减灾救灾资源日益减少的困境，这给我国政府突发性自然 灾害危机管理带来了巨大的挑战。如何在政治、经济体制改革过程中实现我国政府有 效地突发性自然灾害危机管理，如何在最短的时间内动员更多的社会主体有序参与危 机管理，如何健全政府突发性自然灾害危机管理法制体系，如何完善政府突发性自然 灾害危机管理组织体系和运行机制等等都成为政府部门和学术界非常关心的问题。可 以说，政府的突发性自然灾害危机管理能力和实施效果衡量和反映了政府的统治能 力，特别是体现了政府决策机构和领导的执政能力，因此加强这方面研究相当必要， 并且迫在眉睫。 本文第一章为导论，主要介绍了选题的目的意义，危机管理的国内外研究现状和 发展趋势，以及本文的研究分析框架、研究内容、研究思路方法。 第二章对危机的定义、特征和分类；危机管理的定义和危机的发展周期理论作了 介绍，并根据上述概念和理论结合突发性自然灾害特点对突发性自然灾害危机管理作 了定义，本文在研究中把突发性自然灾害危机分为了潜伏期( 发生前) 、突发期( 发 生中) 和恢复期( 发生后) 三个阶段。同时对本文引入的h a d d o n 模型的来源以及其 在交通伤害预防、疾病防疫中运用进行了简单介绍，并根据突发性自然灾害危机的阶 段和其预防治理的实际，建立了预防和治理突发性自然灾害危机的模型简表。 第三章主要介绍我国政府突发性自然灾害危机管理现状，利用建立的预防和治理 突发性自然灾害危机的模型简表，分析提出了我国政府在突发性自然灾害危机管理中 存在的问题，并分别分析了各个问题的成因。存在的问题主要表现为以下四个方面： 突发性自然灾害危机管理法律体系不完备、突发性自然灾害危机管理机制存在缺陷、 政府和公众突发性自然灾害的危机意识薄弱、非政府组织参与突发性自然灾害危机管 理面临困境。 第四章针对我国政府在突发性自然灾害危机管理中存在的问题提出完善和改进 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 的对策。主要包括：健全政府突发性自然灾害危机管理法律体系、构建符合我国国情 的突发性自然灾害危机管理机制、提高突发性自然灾害危机和危机管理意识、积极引 导非政府组织参与我国政府突发性自然灾害危机管理。 关键词：突发性自然灾害；危机管理；h a d d o n 模型；对策 a b s t r a c t c l l i n ai so n eo ft h ew o r l d sc o u n t r i e st oh a v et h ew o r s tn a t u r a ld i s a s t e r s t h e s ea r e d i 毹r e n tk i n d so fn a t u r a ld i s a s t e r sa n dt h e ya l w a y sh a p p e nf r e q u e n t l ya n dw i d e s p r e a d t h e u n e x p e c t e dn a t u r a l d i s a s t e r sh a v eb e c o m ea ni m p o r t a n tb o t t l e n e c ki n c o n s t r a i n i n g e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da l s oh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tf a c t o rb yi n f l u e n c i n gp o l i t i c a l ， e c o n o m i ca n ds o c i a ls t a b i l i t y a st h ep r o v i d e ro fp u b l i cg o o d s ，g o v e r n m e n t ss h o u l d e n h a n c et h e i rc r i s i sm a n a g e m e n t ，p e r f o r mt h e i rd u t i e sa c t i v e l ya n dp l a ym o r ep o s i t i v er o l e s d u r i n gt h ep r o c e s so fm a j o ru n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s o no n eh a n d ，t h eg o v e r n m e n t s a r e f a c i n gt h er e a l i t yt h a ts o c i a l1 i f ea n dp r o d u c t i o n sh a v eb e e nd a m a g e db yu n e x p e c t e dn a t u r a l d i s a s t e r s o nt 1 1 eo t h e rh a n d ，t h e ya r ef a c i n gt h eh a r ds i t u a t i o nt h a tt h e r e s o u r c e sf o r p r e v e n t i o na n dr e d u c t i o nh a v ed i m i n i s h e d t h ec r i s i sm a n a g e m e n to fs u d d e n n a t u r a l d i s a s t e r sh a sb r o u g h tg r e a tc h a l l e n g e st oo u rg o v e r n m e n tb u ta l s ot h ep e r f e c to p p o r t u n i t i e s f o r 也ec h i n e s eg o v e r n m e n tt oe s t a b l i s ha u t h o r i t ya n dt og a i nag o o dr e l a t i o n s h i po ft r u s t a n ds u p p o r tf r o mt h ep u b l i c t h e r ea r em a n yp r o b l e m sl i k et h a th o wt oa c h i e v et h e e f f e c t i v ec r i s i sm a n a g e m e n to nt h eu n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r so fc h i n e s eg o v e r n m e n ti n t h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r mp r o c e s s ，h o wt oc a l lu pm o r em a i ns o c i a l c o m m u n i t i e st op a r t i c i p a t ei nt h eo r d e r l ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ti nt h es h o r t e s tp o s s i b l e t i m e ，h o wt oi m p r o v et h eg o v e r n m e n tc r i s i so fs u d d e nn a t u r a ld i s a s t e r sm a n a g e m e n to f t h e l e g a ls y s t e m ，h o wt oi m p r o v et h eg o v e r n m e n t ss u d d e n n a t u r a ld i s a s t e r s ，c r i s i sm a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o ns y s t e m a n d o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m , e t c h a v e b e c o m e g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sa n da c a d e m i c f i e l d s m o s tc o n c e r n i n gt h i n g s i tc a nb e s a i dt h a tt h e g o v e r n m e n t su n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e rr i s km a n a g e m e n tc a p a c i t ya n de f f e c t i v e n e s so f t h em e a s u r ea n dr e f l e c t st h ea b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t sr u l e ，i np a r t i c u l a rr e f l e c t st h e g o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n ga n dl e a d e r s h i pa b i l i t y a n d i t sn e c e s s a r ya n du r g e n tt o s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t sr e s e a r c hi nt h i sf i e l d t h ef i r s tc h a p 钯ri sa ni n t r o d u c t i o n 。t h em a i np u r p o s eo fi n t r o d u c i n gt h et o p i c so f s i g n i f i c a n c ei n c l u d e sc r i s i sm a n a g e m e n t , r e s e a r c hs t a t u s a n dd e v e l o p m e n tt r e n d sa n d r e s e a r c hc o n t e n t sa n dm e t h o d s c h a p t e ri io ft h ec r i s i sd e f i n i t i o n , c h a r a c t e r i s t i c sa n dc l a s s i f i c a t i o n ；d e f i n i t i o no fc r i s i s m a n a g e m e n ta n dc r i s i so f t h ed e v e l o p m e n tc y c l et h e o r yi si n t r o d u c e d ，a n dc o m b i n e dw i t h t h ea b o v ec o n c e p t sa n dt h e o r i e so nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fs u d d e nu n e x p e c t e dn a t u r a l d i s a s t e r s ，c r i s i sm a n a g e m e n ta r ed e f i n e di nn a t b r a ld i s a s t e r s t h i sp a p e rs t u d i e st h er i s ko f s u d d e nn a t u r a ld i s a s t e r si n t ot h ei n c u b a t i o np e r i o d ( b e f o r et h e yo c c u r ) ，b u r s tp e r i o d 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 v 页 ( o c c u r r e n c e ) a n dr e c o v e r y ( a f t e r ) t h r e es t a g e s m e a n w h i l e ，t h ei n t r o d u c t i o no f t h es o u r c e o ft h eh a d d o nm o d e la sw e l la si t st r a f f i ci n j u r yp r e v e n t i o n ，d i s e a s ep r e v e n t i o ni nt h eu s eo f ab r i e fi n t r o d u c t i o n , a n du n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s ，a c c o r d i n gt ot h es t a g eo fc r i s i s p r e v e n t i o na n dm a n a g e m e n to fi t sa c t u a ln a t u r a ld i s a s t e rp r e v e n t i o na n dc r i s i sm a n a g e m e n t e s t a b l i s hm o d e ls u m m a r yt a b l e ， t h et l l i r dc h a p t e ri n t r o d u c e st h eu n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s ，o u rg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n ts i t u a t i o n ，a n dt h eu s eo fp r e v e n t i o na n dt r e a t m e n to fu s i n ge s t a b l i s h e dm o d e l s o fn a t u r a ld i s a s t e rr i s k s u m m a r yt a b l eo ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp u tf o r w a r di n u n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e rc r i s i sm a n a g e m e n tp r o b l e m s ，a n da n a l y zt h ev a r i o u sc a u s e so f t h ep r o b l e m p r o b l e m sa r em a i n l ya sf o l l o w s ：t h eg o v e r n m e n to fu n e x p e c t e dn a t u r a l d i s a s t e r s ，c r i s i sm a n a g e m e n t ，t h el e g a ls y s t e mi sn o tp e r f e c ta n du n e x p e c t e dn a t u r a l d i s a s t e r s ；c r i s i sm a n a g e m e n tm e c h a n i s mi sf l a w e d ；t h eg o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i c ss u d d e n s e n s eo fc r i s i sa n dn a t u r a ld i s a s t e r si sw e a k ；a n dn o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n st o p a r t i c i p a t ei nt h ec o n f l i c to n s e tn a t u r a ld i s a s t e r s ，c r i s i sm a n a g e m e n ti sf a c i n gd i f f i c u l t i e si n f o u ra r e a s c h a p t e ri vf o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n ti nt h eu n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s ，c r i s i s m a n a g e m e n ti s s u e st h a te x i s t si nr e f i n i n ga n di m p r o v i n gr e s p o n s e s ，i n c l u d i n g ：u n e x p e c t e d n a t u r a ld i s a s t e r sa n di m p r o v e m e n to ft h e g o v e r n m e n tl e g a is y s t e m o fc r i s i s m a n a g e m e n t ；b u i l d i n gi nl i n e 、析t ho u rn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n du n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s t h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tm e c h a n i s m ；e n h a n c i n gt h er i s ko fs u d d e nn a t u r a l d i s a s t e r sa n dc r i s i sm a n a g e m e n t ，a w a r e n e s s ，a n da c t i v e l yg u i d i n gt h en o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n si n v o l v e di no u rg o v e r n m e n tu n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e rc r i s i sm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：u n e x p e c t e dn a t u r a ld i s a s t e r s ；c r i s i sm a n a g e m e n t ；h a d d o nm o d e l ；s t r a t e g y 西南交通大学学位论文版权使用授权书 西南交通大学曲南父逋大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密面使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：夕争武 指导老师签名： 日期：d 。，d 上 日期： 口2 d 厂。，占，乒 西南交通大学博士学位论文创新性声明 西南交通大学硕士学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 研究将已成熟运用于交通伤害预防管理的h a d d o n 模型引入到对突发性自然灾害 危机管理的分析研究中来，针对突发性自然灾害的特点，建立了预防和治理突发性自 然灾害危机的模型简表。 学位论文作者签名：磊有 日期：c 立o f o 。占o 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 1 、查阅了理论文献、现有研究、案例资料，并进行了理论分析和研究； 2 、了解和研究了h a d d o n 模型在交通伤害预防、疾病防疫领域的运用。在此基 础上，将h a d d o n 模型引入到对突发性自然灾害危机管理的分析研究中来，建立了预 防和治理突发性自然灾害危机的模型简表。 3 、利用建立的预防和治理突发性自然灾害危机的模型简表，分析提出了我国政 府在突发性自然灾害危机管理中存在的问题及问题的成因，并有针对性的提出了解决 我国政府突发性自然灾害危机管理中现存问题的对策。 4 、梳理论述问题，理清叙述逻辑，明确思路方法； 5 、撰写论文材料。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名：唐戢 日期：o z o f o t ，疹 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第一章绪论弟一早珀v 匕 1 1 选题的目的和意义 我国是世界上自然灾害最为严重的几个国家之一，自然灾害种类多，频率高、分 布广泛且造成的损失严重，从1 9 9 0 - - - 2 0 0 8 年1 9 年间，平均每年因各类自然灾害造成 约3 亿人次受灾，倒塌房屋3 0 0 多万间，紧急转移安置人口9 0 0 多万人次，直接经济 损失2 0 0 0 多亿元人民币。特别是2 0 0 8 年初，浙江、湖南等南方2 1 个省市遭遇l o 年 不遇的低温雨雪冰冻灾害，近千万人受灾，造成直接经济损失1 0 0 0 余亿元：同年5 月， 发生百年不遇的5 1 2 汶川特大地震灾害，近4 5 0 0 余万人受灾，造成的直接经济损失 不可估量；2 0 1 0 年初，云南、广西等西南五省遭遇有史以来最为严重的旱灾，造成直 接经济损失3 5 0 亿元；同年4 月，青海玉树发生7 1 级大地震，造成直接经济损失近3 亿元。 频发的突发性自然灾害已成为制约我国经济发展的重要瓶颈，也成为影响我国政 治、经济和社会稳定的重要因素。政府作为社会公共物品的提供者，理应提升其突发 性自然灾害危机管理水平，更积极地履行其职责和发挥其作用。当代政府一方面面临 突发性自然灾害对社会生产生活造成日益严重的破坏的现实，另一方面又面临着掌控 的防灾减灾救灾资源日益减少的困境，这给我国政府突发性自然灾害危机管理带来了 巨大的挑战。如何在政治、经济体制改革过程中实现我国政府有效地突发性自然灾害 危机管理，如何在最短的时间内动员更多的社会主体有序参与危机管理，如何健全政 府突发性自然灾害危机管理法制体系，如何完善政府突发性自然灾害危机管理组织体 系和运行机制等等都成为政府部门和学术界非常关心的问题。可以说，政府的突发性 自然灾害危机管理能力和实施效果衡量和反映了政府的统治能力，特别是体现了政府 决策机构和领导的执政能力，因此加强这方面研究相当必要，并且迫在眉睫。 本文笔者曾亲历5 1 2 汶川特大地震的抗震救灾和灾后重建指导工作，在此过程中 对政府突发性自然灾害危机管理的相关方面颇有感触，从5 1 2 汶川特大地震发生后最 初的混乱到不到2 小时后政府抗震救灾工作的统筹部署和有序开展，从最初社会民间 力量踊跃无序参与救灾到后来有组织有序辅助救灾工作开展，成为政府救灾力量有益 补充，从都江堰、大邑等地完全垮塌的房屋到仅出现裂痕但主体无恙的房屋等等，这 所有的见闻感受和观看美国9 1 1 事件和日本横滨大地震救援纪录片的感触，让笔者感 叹于国外危机管理和中国危机管理存在的巨大差异和差距外产生了深深地思考。在大 量收集资料和查阅现有研究的基础上，笔者将美国前国家公路交通安全局领导人 w i l i a mh a d d o n 制定的一个伤害预防和控制模型引入到研究我国政府突发性自然灾害 危机管理对策的研究中来，提出一个用于分析政府在突发性自然灾害危机管理不同阶 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 段应该从哪些方面加以管理的框架，并以此框架为基础对我国政府突发性自然灾害危 机管理现状进行了分析和研究，总结归纳出了我国政府突发性自然灾害危机管理中存 在的问题，在分别分析问题成因的基础上，有针对性地提出了解决对策。 1 2 国内外的研究综述 1 2 1 国内外关于危机管理的研究 危机管理是- - 1 7 研究为什么危机会发生，什么样的步骤或方法可以避免危机发生， 危机发生后如何控制其发展和消除其影响的学科。狭义的说，它是组织或个人通过危 机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免或者减少危机产生的危害甚至将 危机转化为机会的目的所做的全部行为。 自人类社会产生以来，危机就如影相随。古人最早由于自然灾害对社会带来的巨 大影响而开始关注危机。随后，由于社会变革和经济发展，企业组织也开始重视危机， 并将危机管理引入到管理活动中。二战后，随着影响范围超过单一组织的危机频繁发 生，西方学者逐渐开始关注危机对政治领域产生的影响，并试图通过探索和分析危机 根源，寻求应对和解决危机的途径，以维护政权和社会的稳定，进而促进政治方面的 变革1 。据此，危机管理形成了政府危机管理和企业危机管理两个既独立发展又相互融 合的分支。本文着重于研究前者。 2 0 世纪6 0 一- 8 0 年代由于国际环境动荡、社会现代化发展迅猛和由于自然资源严重 破坏带来的灾害频发等因素，西方危机管理研究出现了一轮高潮，研究领域从经济领 域向政治、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，从最初的理论 研究发展到决策研究、冲突研究、危机中的关系研究，涌现了一大批专业著作。赫尔 曼国际危机、i r i n gl j a n i s 的关键决策：政策制定和危机管理的领导艺术、 a n n af o r n s t e d t 的波罗的海地区国家安全和危机管理等著作代表了危机管理理论 发展的主流。2 0 世纪9 0 年代中后期，随着亚洲金融危机、美国“9 1 1 恐怖袭击事件、 中国s a r s 危机等事件的发生，新一轮政府危机管理研究热潮向世人袭来，政府危机管 理成为了公共部门和专家学者研究的热点，不仅成立了专门的研究机构，还逐渐形成 了特色鲜明的危机管理模式。 现代政府危机管理研究呈现出以下的发展趋势：一是研究内容从单一的政治危机 扩展到公共管理的各个领域；二是研究目的从原来的政治目标转变为建立整合的公共 危机管理体系，实现有效危机管理；三是研究重点由原来着重危机现场应对到关注危 机的整个生命周期，尤其重视危机前的预警研究；四是研究导向由仅针对本国情况研 1 ( 美) 诺曼奥古斯丁等著危机管理 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第5 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 究走向全球视野；五是研究方法从单纯定性研究到定性定量相结合。 我国是在上世纪末在现实的触动下才开始对危机管理有所重视，危机管理研究起 步较晚，最初主要是对国外危机管理理论进行分析和研究，如1 9 9 3 年胡平的国际冲 突分析与危机管理研究，1 9 9 7 年许文惠和张福成主编的危机状态下的政府管理。 2 0 0 3 年s a r s 危机的爆发，使国内学者开始意识到研究危机管理的重要性和现实意义， 大量研究成果不断问世，如薛澜、张强、钟开斌编著的危机管理：转型期中国面临 的挑战：迟福林主编的警钟一中国：s a r s 危机与制度变革；朱德武编著的危机 管理：面对突发事件的抉择；郭济著的政府应急管理实务等。这些著作除了强调 研究和做好危机管理的重大现实意义和战略意义外，旨在从我国国情出发提出建立和 完善危机管理的建议。纵观近几年的研究成果，我国危机管理研究主要有以下几方面 趋势2 ：第一，翻译了众多国外危机管理方面的著作，如史蒂文芬克的危机：对付 突发事件的计划、罗伯特希斯的危机管理和巴顿的组织危机管理等。这些 著作的翻译和使用为危机管理研究的起步和发展提供了坚实的理论基础；第二，研究 领域和研究角度不断发散和拓宽。我国学者目前从社会学、政治学、法学和经济学的 角度对危机管理及其相关领域进行研究。如高兵生在应急金融风险防范体制亟需建 立一文中提出了应对突发性金融风险的指导思想、总体原则、组织领导和具体措施； 韩大元、莫于川主编的应急法制论，主要研究了突发事件应对机制的法律问题；邓 伟志主编的变革社会中的政治稳定探讨了政治稳定的内涵、特征机制和影响因素； 第三，根据不同的依据对危机进行了分类，为分门别类地研究危机及其管理提供了依 据。我国学者比较有代表性的分类方法有：从危机综合标准的视角进行分类3 、从公共 管理的角度对危机进行分类4 、从危机诱因的视角进行分类5 等。 1 2 2 研究综述 国外关于自然灾害危机管理的研究主要包含在关于城市公共危机管理的研究中， 如在由全美应急管理领域前沿研究者撰写的地方政府的应急管理原则和实践一书 中就对自然灾害引发的城市公共危机应对做了简要阐述并提供了指导，另外根据美国 加州大学伯克利分校教程编写的城市应急管理与计划中也对自然灾害危机管理有 所涉及，也是一个较好的研究文献。国外很多国家和地区根据这些研究不仅建立了完 整的自然灾害危机管理体系和比较完善的法律法规体系、形成了较为完善的自然灾害 危机管理机制外，还制定了较为完备的自然灾害应急计划，如日本的防灾基本计划、 美国的联邦应急计划、土耳其的紧急灾害救援组织应急计划方针等，这些计划 2 孙多勇，鲁洋：危机管理的理论发展与现实问题，江西社会科学，2 0 0 4 年第4 期，第2 8 页 3 胡宁生：中国政府形象战略，北京：中共中央党校出版社，1 9 9 9 年版，第1 1 7 3 1 1 7 7 页 4 杨冠琼：危机性事件的特征、类别与政府危机管理，新视野，2 0 0 3 年第6 期，第4 5 页 5 薛澜、张强、钟开斌：危机管理转型期中国面临的挑战，北京：清华大学出版社，2 0 0 3 年版，第2 5 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 都详细规定了灾前应采取的措施、减灾工程，灾时、灾后应采取的应急措施等，使整 个国家的防灾、减灾、救灾和灾后恢复工作得以有计划、有序的开展。 我国的研究则主要集中在危机管理机制建立方面，主要有以下三个研究角度：一 是从经济对策角度进行的研究。如学者代鹏认为，建立常备国家援助机制是在传统社 会保障之外，提供事前承诺与事后援助的一种新型制度性财政安排。这一观点近年来 在多个发达国家被使用，已被证明是能够有效克服突发公共事件引起的社会恐慌的重 要危机管理措施。代鹏认为，在我国应以立法或行政方式，设立专门的常设部门管理 独立于预算外的突发公共事件国家援助基金，承诺对国民和在我国境内的外国人因特 定突发公共事件造成的人身伤害进行国家援助。这不但是应对突发公共事件的有力武 器，也是稳定社会、消除恐慌的现代危机管理的必要途径。该机制也是突发公共事件 政府管理机制的重要组成部分；二是从公共管理角度进行的研究。如张成福教授提出， 由于危机给整个社会所造成的影响是巨大的，因此，从国际社会和危机管理先进国家 的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系是十分必要的，即：在高层政治领导者 的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下， 通过整合组织和社会协作，进行全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效 地预防、响应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全、 实现社会的正常运转和可持续发展。韩小明认为，政府应急处理突发公共事件的能力， 越来越成为衡量一个政府治理能力的重要标志之一。应按照复杂适应系统理论和思路， 改造现有突发事件应对机制的决策支持系统，使之建立在对突发公共事件可以进行动 态模拟的基础上，并将其作为政府决策支持系统的一个先行部分来建立。薛澜、张强 提出，政府、媒体、社会网络和法律体系是现代危机管理体系建设的基本框架，这四 个方面应相互协调。他们认为，从根本上说，单纯的危机管理体系的建设并不能保证 社会的安全无忧。危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生。 长治久安根本上取决于公共治理结构的优化；三是从法制建设角度进行的研究。如肖 金明认为，法制优越性之一在于形成统一的行动，其主要表现形式是防止各自为政和 保障令行禁止。在紧急状态下，政府的权利和措施将会突破平常法制框架，超越平时 法制要求，但非常时期和特殊状态不能成为背离法制的理由，非常时期需要非常法制， 而非常法制实际上是一种预备法制，其建设应当成为民主法制建设的重要组成部分， 紧急状态法制应成为宪政制度的重要内容。 综上，可以看出目前国内外针对突发性自然灾害危机管理的理论研究和专门研究 都还比较缺乏，国内对这方面研究都是从危机管理这个大概念入手的，较为集中在危 机管理机制建立方面，对突发性自然灾害危机管理更是鲜有涉及。但以上关于这些国 内外危机管理的研究成果为本文的研究打下了良好的基础，同时也为本文的研究提供 了比较广阔的空间。本文将以早已成熟应用于交通伤害预防和疾病防疫的h a d d o n 模型 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 引入突发性自然灾害危机管理中，提出一个用于分析政府在突发性自然灾害危机管理 不同阶段应该从哪些方面加以管理的框架，并以此框架为基础，对我国政府突发性自 然灾害危机管理现状进行分析和研究，进而总结归纳出我国政府突发性自然灾害危机 管理中存在的问题，并在分别分析问题成因的基础上，有针对性的提出了解决对策。 1 3 研究分析框架、研究内容、研究思路和方法 1 3 1 研究分析框架 预防和治理突发性自然灾害h a d d o n 模型简表分析框架，该模型简表能体现出政府 在不同阶段危机管理的需求，通过把一个较大的问题分解成较小且易解决的多个部分 为政府危机管理决策提供一个实用、高效的决策和计划工具，藉由此更好地、更系统 地理解突发性自然灾害危机管理的不同阶段应该从哪些方面加以管理，进而可以梳理、 检查和分析我们现有的体系、机制、制度、政策和措施，针对未建设的、存在不足的 方面进行更深入的探讨和研究，并结合我国国情，进一步建立健全体系、机制和制度、 调整完善政策、改进充实措施，提出完善我国政府突发性自然灾害危机管理的对策， 使我国政府突发性自然灾害危机管理得到进一步的完善和提高。 1 3 2 研究内容 通过对国内外危机管理理论的研究现状和发展趋势、危机发展周期理论、h a d d o n 模型及该模型在预防交通伤害、疾病防疫中的运用的了解、梳理和研究，根据突发性 自然灾害危机的阶段和其预防治理的实际建立预防和治理突发性自然灾害危机的模型 简表。在利用建立的预防和治理突发性自然灾害危机的模型简表对我国政府突发性自 然灾害危机管理现状进行分析后，总结归纳出我国政府在突发性自然灾害危机管理中 存在的问题，并分别分析了各个问题的成因。存在的问题主要表现为：突发性自然灾 害危机管理法律体系不完备、突发性自然灾害危机管理机制存在缺陷、政府和公众突 发性自然灾害的危机意识薄弱、非政府组织参与突发性自然灾害危机管理面临困境四 个方面。最后，针对我国政府在突发性自然灾害危机管理中存在的问题，提出了健全 我国政府突发性自然灾害危机管理法律体系、构建符合我国国情的突发性自然灾害危 机管理机制、提高突发性自然灾害危机和危机管理意识、积极引导非政府组织参与我 国政府突发性自然灾害危机管理四个方面的完善和改进对策，以期对进一步完善我国 政府突发性自然灾害危机管理起到抛砖引玉的作用。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 1 3 3 研究思路和方法 本文按照“提出问题 一“建立模型”一“运用模型分析问题”一“解决问题 的逻辑思路进行阐述和分析。 由于突发性自然灾害发生具有不确定性，实际考察非常困难，本文的相关研究将 主要集中精力回顾和反思己发生的突发性自然灾害中我国政府危机管理的相关情况， 采用文献研究和系统分析研究的方法进行研究。 ( 一) 文献研究方法。本文研究的部分工作主要采用了文献研究的方法，充分利 用图书馆和互联网络上提供的资源，对有关期刊、相关论著、编著和译著等学术资料 进行查找、搜集、阅读、分析，了解和梳理了国内外危机管理理论的研究现状和发展 趋势，了解和研究了h a d d o n 模型及其在预防交通伤害、疾病防疫中的运用，进而建立 了预防和治理突发性自然灾害危机的模型简表，为本文对我国政府突发性自然灾害危 机管理现存问题的分析和解决问题对策的提出奠定了基础。 ( 二) 系统分析研究方法。本文结合国内外危机管理相关理论，以危机的发展周 期理论和h a d d o n 模型为着手点，分阶段对我国政府突发性自然灾害危机管理现状进行 了分析，提出了现阶段我国政府突发性自然灾害危机管理存在的问题及成因，并有针 对性的提出了改进和完善的对策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第二章基本概念的界定与研究模型 2 。1 危机的界定 2 1 1 危机的定义和特征 危机( c r i s i s ) 一词源于古希腊语中的k r i n e i n ，是一个医学术语，其含义是指人 濒临死亡，游离于生死之间的状态6 。在中国的现代汉语中，危机解释有两种意思：一 是潜伏的祸根；二是严重的困难或生死成败的紧要关头。关于危机的概念，理论界从 不同的角度给出了不同的定义。福斯特( f o s t e r ) 认为危机是“急需快速出做出决策， 并且严重缺乏必要训练有素的员工、物质资源和时间来完成的状态”7 。罗森塔尔 ( r o s e n t h a l ) 认为危机是指“具有严重威胁、不确定性和有危机感的情景”8 。巴顿 ( b a r t o n ) 认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事 件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损失 9 。美国 学者罗森豪尔特认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威 胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件 。苏伟伦 认为危机就是“危险和机会 ，每次危机既可能是失败的根源，又可能孕育成功的种子 m 。中国人民大学的张成福教授认为从系统理论的角度来看，危机是一种改变或破坏系 统平衡状态的现象，也可以视为系统的失衡状态，从危机管理的角度来看，危机可以 被认为是一种决策形势，在此形势系下国家的利益受到威胁，严重的对抗可能因失控 而导致暴力冲突，而管理者作出决策和反应的时间相当有限，透过千差万别的环境， 可以看出，危机的本质似乎就是不一致、矛盾、冲突而导致的一种紧张状态n 。清华大 学的薛澜教授等认为，所谓危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产 生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事 件1 2 。 由此可见，“危机 可以从不同角度、不同的主体进行定义，从社会的角度，“危 机反映了对社会秩序和稳定的冲击；从公共管理者的角度，“危机 更强调在极大的 时间压力和不确定的环境下迅速做出决策的急迫性；从个体的角度，“危机 则意味着 对生命、财产的威胁。危机一般具有以下四个基本特征：第一，突发性。政府所面临 6 中国现代国际关系研究所管理与对策研究中心： 宝锈寰翻有路公訇 工套僚匿羞垒袅 印霞轰业鞠纤 戚嚣脚鳓公童 i j i l 啪o 鞠d a 均 麓谬讫 2 国口 鼢伪d 坳脚 ”孟庆树旧话重提一防灾、抗灾、救灾与保险的关系 j 上海保险，2 0 0 5 ( 8 ) 船四j i i 省人民政府网h t t p ：l l w w w s c g o v c r g z w g k g g g s m z 2 0 0 9 1 2 t 2 0 0 9 1 2 3 1 _ 8 8 0 0 6 5 s h t m l 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 6 页 ( 二) 加强突发性自然灾害危机管理物资保障。建立资源调配网络和补偿机制， 实现利益共享。由于应对突发性自然灾害危机的所需物资种类多、数量大、配给时间 要求紧，而物资储备又往往分散于政府各个部门、企事业单位和社会组织，因此需要 建立一个互相联系、反应快速的物资调配网络，并通过财政保障，建立补偿机制，以 促进在利益共享的基础上的协作。第一，对政府各部门、企事业单位和社会组织储备 物资进行摸底调查，建立应急储备物资台账和信息库。第二，要进一步健全应急物资 日常管理制度，明确各部门应急储备物资采购、管理、调拨、使用和回收权限和程序， 完善应急储备物资统计报告制度，建立应急储备物资调拨和配送的存储运输体系。第 三，建立应急储备物资调用和补偿机制，将应对突发性自然灾害危机的社会资源依法 征用和补偿等列入财政应急专项资金，纳入财政年度预算，充分调动全社会参与应急 物资储备的积极性；第四，商业化运作。合理选择储备方式，可以依托大中型企业建 设国家应急物资紧急生产和配送的能力储