（公共管理专业论文）鄂尔多斯农村牧区人口转移对策研究基于政府管理视角.pdf

p a ) 学位论义 原创性声明 0 i t l l11 1 1 1 1 1f il1 1 1 1 1 1i iiii y 18 8 8 4 5 0 本人声明：所t 交的学位论文是本人在导师的指导卜进行的研究l ：作及取得的研究成 累。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰，弓过的研究成果也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证l5 而使川过的材料。与我一同l ：作的同 忠对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明井表示谢意。 学位论文作者签名： 日 l 】： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有天保留、使川学位论文的规定，即：内蒙占人学仃权将 ：f ? r 涂丈的个部内，器域部分保科j f 阳l i j 家仃长饥 = ；：、部f j j 羔交f 污论文的复f l j f | f i | 憾错，允 许编入订炎敬 | ：i ：f j 进 i 拎豢i l 三一t f 以震川影印、钳l 川! ，ei 他眨：i j i ! 】段f 艰仃、；i 绷i l ；，：j ? i 玲卫 乃f 袋 _ 、i 7 ：院车l l 旨岍j f l j 锄改，。：杖，竹：矗 ：州l j j 取矿j 的：i j 7 t 陂粜i y 1 lj i 綦l l fj 、j 。f 11 ，；今f i j 0 j ；l j 涉收f ，1 j ：! i j j m 】1 ：1 次f jj f ，t l ；。f ；k ：? ij 戊珥! ，“! ：! i j ：j 裘, l lj 、，：j i - i i i ：”z i j ! p i ：l j ! ，：，- ： ：! l j j ：发袭论丈，版权单位必绷署名为内蒙占人学万u 投稿或公j ：发表。 躺剐隧扎麴琴 j j ：沙知辛，埘7 2 ；口 i 学位论文 摘要 移对策研究 视角 农村人口向城镇转移是工业化、城镇化发展的必然趋势，也是推 动一个国家、一个地区实现现代化的客观要求。近年来，随着鄂尔多 斯经济社会快速发展，特别是工业化、城镇化快速推进，鄂尔多斯党 委、j 蚁肘j 已m 进，仪村牧区人口转移海为一项促进农牧民增收致富、助 推城镇化、工业化，从根本上解决农牧民、农牧业和农村牧区问题的 重大战略来抓，制定出台了一系列政策措施，建立了专门的工作机构， 大力度推进农村牧区人口向城镇转移，取得了较为明显的成效。 论文从政府公共管理的视角，对鄂尔多斯推进农村牧区人口转移 工作作了较为全面的分析，并综合运用国内外关于农村人口转移的理 论成果，结合自身工作实际，提出了鄂尔多斯人口转移主要存在动力 不足、配套政策不完善、后续管理服务机制不健全等问题。针对这些 问题，要从增强政府工作的系统性、完善相关政策保障措施、健全管 理服务机制三个方面努力，进一步提高人口转移水平。 关键词：鄂尔多斯市，农村牧区，人口转移 - - - p e r s p e c t i v eb a s e do ng o v e r n m e n t a b s t r a c t ，一一一 一 lh et r a n s f e ro fr u r a l p o p u l a t i o n1 s a ni n e v i t a b l et r e n do ft h e d e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i 型t i o n , a sw e l la st h e o b j e c t i v er e q u i r e m e n t sf o rp r o m o t i n gac o u n t r ya n dr e a l i z i n gal o c a l m o d e r n i z a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m y a n ds o c i e t yi no r d o s ，e s p e c i a l l yt h er a p i d l y a d v a n c i n g i ni n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o n ，o r d o sp a r t yc o m m i t t e e sa n dg o v e r n m e n t st a k et h e t r a n s f e ro fr u r a lp o p u l a t i o na sa ni m p o r t a n tt a c t i ct o p r o m o t ef a r m e r i n c o m e r i c h ， b o o s t u r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o n r u r a l p a s t o r a l p o p u l a t i o n t r a n s f e ra sap r o m o t i n g ，a n df u n d a m e n t a l l ys o l v et h eq u e s t i o n a b o u tf a r m e ra n dh e r d s m a n ，h u s b a n d r y , t h er u r a l & p a s t o r a la r e a s t h e g o v e m m e n g th a sp r o m u l g a t e das e r i e so f p o l i c i e sm g x i s u l e s ，a n ds e t t e du p as p e c i a lw o r ku n i t st oa c t i v e l ye n c o u r a g et h ep a s t o r a lp o p u l a t i o n st r a s f e r f r o mt h er u r a la r e at ot h et o w n a n da c h i e v e dr e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s 髓ep a p e r sm a k e sa l lo v e r a l l a n a l y s i so ft h ep a s t o r a lp o p u l a t i o n t r a n s f e ri no r d o sf r o mt h e g o v e r n m e n t sp u b l i cm a n a g e m e n t p e r s p e c t i v e ，a n di n d i c a t e st h ea c h i e v e m e n ta n dp r o b l e m s ，i na d d i t i o n ，t h e p a p e r sp r o p o s ef u r t h e rc o u n t e r m e a s u r e st od ot h e i o b ，w i t ht h e p r e r e q u i s i t eo fc o m p r e h e n s i v l ya p p l y i n gt h eo r e t i c a lr e s u l t sa th o m ea n d a b r o a da b o u tt h er u r a lp o p u l a t i o ns h i f ta n dc o m b i n a t i v eo n e s e l fw o r k r e a l i t y t h ep a p e rb e l i e v e st h a tt h et r a n s f e rw o r k i n gi no r d o sm a i n l ye x i s t 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 t h e q u e s t i o n s o fs h o r to fp o w e r , m a t c h i n gp o l i c ya n dn o t p e r f e c t t r a n s a c t i o ni n f o l l o w - u pm a n a g e m e n ts e r v i c e a i m i n ga tt h e s ep r o b l e m s ， w es h o u l d s t r e n g t h e nt h ew o r ko ft h eg o v e r n m e n tf r o mt h es y s t e m a t i c a n dp e r f e c tr e l e v a n tp o l i c yg u a r a n t e em e a s u r e sa n dm e c h a n i s mo ft h e m a n a g e m e n ts e r v i c e ，a n df u r t h e ri m p r o v et h ew o r k i n gl e v e lo f p o p u l m i o n t r a n s f e r k e yw o r d ：e r d o sc i t y , r u r a la n dp a s t o r a la r e a s ，t h et r a n s f e ro fr u r a l p o p u l m i o n 古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 ”一”“”1 综述3 理论”5 ooooo o o 0 0 0 ”6 人口转移现状一1 0 ( 一) 历史进程回顾一一一一1 0 ( 二) 现实条件分析q oo o o o 0 0 1 2 ( 三) 主要政策措施o o o o o o 0 0 1 4 ( 四) 成效及主要经验19 二、鄂尔多斯农村牧区人口转移存在的问题”2 2 ( 一) 外部动力不足2 2 1 城镇化进程较快，但城乡统筹发展不足”坦 2 工业化发展迅速，但对人口转移带动不够2 2 ( 二) 内生动力不强2 3 1 农牧业发展水平不高2 3 2 农牧民综合素质较低0 0 0 0 0 0 2 3 ( 三) 政策保障不完善2 4 1 就业问题2 4 2 住房问题一2 5 3 社保问题2 5 2 5 一- 2 6 2 6 四、推进鄂尔多斯农村牧区人口转移的对策与建议 ( 一) 切实增强工作的系统性0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 一3 0 1 增强城镇化对人口转移拉动力3 0 2 增强工业化对人口转移带动力3 0 3 增强农牧业产业化对人口转移推动力3 1 ( 二) 进一步完善相关政策保障3 1 1 加大转移就业力度3 1 2 切实解决住房问题3 2 3 实现社保全覆盖：3 2 4 理顺户籍利益关系3 3 ( 三) 进一步健全管理服务机制3 3 1 促进日常管理社区化”3 3 2 促进生活方式文明化3 3 结语一”- - - - - - 3 5 文 - - ”3 6 3 7 一- - 3 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景及意义 从人类文明发展史看，农业文明向工业文明演进，必然伴随着城市的兴起和 大量农村人口向城市转移。有学者指出，“农村人口向城市( 镇) 的转移、农业 劳动力向非农产业的转移，是任何国家实现工业化、现代化的必由之路。 【1 1 以 发达国家为例，在工业化、城镇化过程中，农村人口也逐渐向城市、二三产业转 移。工业化、现代化以后，农村、农业人口通常都在5 以下欧洲、美国是如 此；东亚的经济也是如此：日本在1 9 5 0 年时，务农人口还占4 8 ，到现在只有 3 ，如韩国，1 9 5 0 年农村人口达到7 4 3 ，现在只有8 8 左右。一 2 1 从我国城 镇化发展现状看，“改革开放3 0 年，中国人口城镇化率从1 9 7 8 年的1 7 9 提高 到2 0 0 8 年的4 5 7 ，3 0 年提高了2 7 8 个百分点，平均每年提高0 9 3 个百分点， 特别是1 9 9 6 - - - 2 0 0 8 年，城市化率从3 0 5 提高到4 5 7 ，提高了1 5 2 个百分点， 年均提高1 2 7 个百分点。一 3 1 可以说，我国改革开放和现代化建设的过程，也是 城市化水平不断提高，农村人口大量向城市转移的过程。 但和发达国家和地区相比，我国的农村人口仍占相当大的比例。一方面，转 移农村人口成为全面建设小康社会的迫切需要；另一方面，工业化、城镇化水平 二仍然不高，二三产业吸纳农村人口的能力十分有限，尚不具备大规模转移农村人 口进入城镇从事二三产业的条件。因此，从国家层面来讲，只是将农村人口转移 作为一个方向性的工作，重点放在农村劳动力转移就业上，而并未把农村人口转 移作为当前解决“三农 问题的重要措施来推动。例如，党的十七届三中全会制 定出台l ：中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定，指出要“统筹城 乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励 农民就近转移就业。“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市 落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。竹2 0 1 0 年中央 一号文件中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 基础的若干意见指出，要“加大农民外出务工就业指导和服务力度，切实维护 农民工合法权益，促进农村劳动力平稳有序转移。刀。 从鄂尔多斯农村牧区人口转移工作实践看，作为全国改革开放三十年十八个 典型地区之一，鄂尔多斯近年来抓住国家西部大开发的重大机遇，全面推进工业 化、城镇化和农牧业产业化互动发展，综合经济实力大幅提升，主要经济指标进 入全区乃至全国地级市前列，经济社会呈现又好又快发展的新局面，为全面推进 农村牧区人口转移工作奠定了坚实的物质基础和社会基础。面对城乡发展差距日 益拉大、农牧民增收缓慢的现实，面对工业化、城镇化快速发展带来的机遇，鄂 尔多斯市明确提出“转移农牧民、致富农牧民 的工作思路，先后制定出台了 中 共鄂尔多斯市委鄂尔多斯市人民政府关于进一步做好农村牧区人口转移工作的 意见( 鄂党发( 2 0 0 4 ) 3 号、：鄂尔多斯市人民政府关于进一步加快农村牧区 人口转移的指导意见( 鄂府发( 2 0 0 8 ) 4 3 号) 、 鄂尔多斯市人民政府关于进一 步加快农村牧区人口转移的补充意见( 鄂府发( 2 0 0 9 ) 2 4 号) 、鄂尔多斯市人 民政府关于促进牧民增收牧区发展的紧急通知( 鄂府发( 2 0 0 9 ) 3 9 号) 等政策 措施，成立了专门的工作机构，推进农村牧区人口有序向城镇转移。一方面，通 过农村人口转移进城推动和支撑鄂尔多斯工业化、城镇化快速发展，另一方面， 通过减少农牧民数量达到提高农牧民人均生产资料占有量的目的，实现农牧民增 收致富。截至2 0 0 9 年低，鄂尔多斯累计转移农牧民近4 0 万人，城镇化率由2 0 0 0 年的4 0 提高到6 8 ，农牧民人口转移工作取得了初步成绩。 选择鄂尔多斯人口转移工作作为研究对象，主要原因有三：第一，鄂尔多斯 经济社会近年来快速发展，工业化、城镇化步伐很快，农村牧区人口转移的基础 条件相对较好：第二，鄂尔多斯人口相对较少，特别是与呼和浩特、包头市还有 其他经济发展水平相当的城市比较，总人口比较少，农村牧区人口转移的压力相 对较小；第三，鄂尔多斯市没有简单的转移农村牧区的剩余劳动力到城镇和二三 产业，而是着眼于农村牧区人口转移就业、进城居住、改变生产生活方式、改变 身份，把农村牧区人口转移工作作为一项重大战略来实施，并且取得了一些成绩。 因此，研究鄂尔多斯农村牧区人口转移工作，以公共管理的视角分析政府在推进 人口转移工作中实施政策的经验得失，具有一定的典型性和现实意义。一是通过 研究总结鄂尔多斯农村牧区人口转移工作，从政府角度提出一些不成熟的意见和 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 对策，对于加快鄂尔多斯农村牧区人口转移进度，提高工作质量具有一定价值， 为鄂尔多斯市加快城市化、工业化，发展规模经营现代农牧业、增加农牧民收入、 统筹城乡发展创造有利条件。二是通过对鄂尔多斯市农牧区人口转移案例的分 析，为其他类似地区实施农村人口转移工作，提供可资借鉴的经验和做法。 ( 二) 国内外研究文献综述 人口转移的理论随着人口转移的实践在不断丰富和完善，农村人口转移始终 与城市化、城乡统筹发展、农村剩余劳动力转移、农村城市化等理论相伴发展。 在国际范围内，目前对人口转移的研究主要集中在：( 1 ) 人口转移规律，1 9 8 9 年 拉文斯坦发表的人口转移律提出的人口转移理论至今仍有着深刻的影响；( 2 ) 人口转移的经济分析，各国学者从经济、社会、地理以及人口方面提出了多种人 口转移的经济分析的理论和假说；( 3 ) 人口的转移效应，主要是研究人口转移对 迁入地和迁出地的多方面影响。比较经典的有以拉文斯坦、e s 李、唐纳德丁 博格为代表的“推拉理论。该理论认为，迁出地有种种消极因素形成“推力一 把当地居民推出原居住地，而迁入地有种种积极因素形成“拉力 把外地居民吸 引进来。这一理论是在将农村人口向城市、二三产业转移作为一种理性行为的基 础上形成的，主要从经济学角度对农村人口转移行为作出了解释。e s 李 ( e v e r e t t s 1 e e ) 在其人口迁移理论中，对人口转移的因素进行了分析和总 结。认为引起和影响人口转移的因素有四种：原居住地( 迁出地) 的因素；迁 入地因素；介入障碍因素；个人因素。前三个因素即宏观的社区因素，其中 经济因素则是决定迁移的最基本因素在原住地和迁入地因素中多存在两种不同 的倾向：一是引起和促使人们迁移；二是排斥和阻碍其迁移。而且这两种倾向在 不同人身上产生不同的作用效果，人们最终是否决定迁移，取决于他对迁入地和 迁出地正负因素的权衡和选择。嘲 我国对人口迁移的研究开始较晚由于特殊的人口形势，国内人口学者在整 个八十年代较多地关注了人口自然增长问题。如何控制十多亿人口的继续增长， 被看作是中国的一个决定国家前途和发展的大问题，当然也是人口学界的中心问 题随着我国经济形势的日益繁荣，人口迁移和流动从规模到发展速度都引起了 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政府和学术界的重视，对于人口迁移的研究也日益增多。一九八六年，中国社会 科学院对全国7 4 个城镇的人口迁移情况进行了抽样调查。在第四次人口普查中 也把人口迁移列入了普查项目。全国范围内的人口迁移调查对开展国内人口迁移 的研究提供了必要的基础。近几年来，国内学者结合我国的具体情况对人口迁移 的研究，侧重于实证方面。目前国内对人口转移主要集中在四个方面：( 1 ) 对外来 人口的特征，如外来人口的规模、结构、发展过程等进行探讨；( 2 ) 研究影响人 口转移的因素，如陈吉元和辜胜阻的研究；( 3 ) 研究外来人口对城镇化的影响； ( 4 ) 研究外来人口的政策和管理，这方面的研究很多，各具特点，但重点在于治 安管理、计划生育、疾病防治等方面。随着国际经济形势的日益繁荣和城镇化的 不断加快，人口转移和流动从规模到发展速度都引起了政府和学术界的重视，对 人口转移也逐渐增多，而发展的趋势是将研究重点从对人口转移其本身的特性研 究上转移到应如何采取有效措施干预人口转移，形成人口流迁的良性循环。比较 经典的人口转移理论有辜胜阻的人口流动与城市化理论，他重点研究了农村人口 的流动规律和由于农村人口的流动对城镇产生的影响以及农村与城镇之间的相 互作用。辜胜阻充分强调了政府的职能，他认为，政府在农村城市化的进程中， 应该充分发挥指导、服务、协调等职能，从而更好的促进农村的发展与提高。城 乡互动理论认为，因为城乡之间在工作、环境、收入等方面存在较大的差距，这 种差距无形中就促进了城乡之间的互动，农村要以城市为中心，向着城市靠拢， 城市的发展又需要农村为其提供各种原材料，这样，就使城市和农村得到了共同 的提高，共同的发展。其主要表现为城市在近年来的人口规模与城市规模的发展 以及农村在经济、观念、生活、生产等方面获得的转变、提高。这一理论的主要 观点是：城乡间的互动除了由于他们较大差异所形成的推动外，还有人口、资金、 技术等流动的畅通无阻作保障。1 5 1 从国内外的研究成果看，专家学者们大多数着眼于从劳动力转移就业角度、 从促进城市经济发展角度、从城乡均衡发展角度研究人口转移问题，许多学者注 意到政府在农村劳动力转移人口向非农就业和城镇转移、提高农民收入有着积极 作用和重要意义，也逐步认识到政府在农村劳动力转移人口就业方面的重要作 用，但以往研究主要是以经济学、社会学为视角谈及政府作用，对政府作用缺乏 深入系统的理论挖掘。因此，从公共管理学视角，运用公共管理理论对政府在推 一定现实意义。 人口转移这个概念具有四层含义：( 1 ) 人口转移的主体是人，发生人口转移 是有原因的，这种原因或是出于自愿动机，或是迫于客观形势要求，但不论如何， 只要是人口从一个地理单元移往另一个地理单元，并较长时期居住的行为，都应 称之为人口转移。( 2 ) 人口转移是从一个地理单元移往另一个地理单元的行为， 具有一定的方向性。当然，这里的地理单元的空间含义是多层次、多角度的，既 可以是一个行政区域内的城乡单元或一个自然地理单元，也可以是一个经济地理 单元。论文主要是按行政单元来划分转移人口的。( 3 ) 人口转移是一种较长时期 而非短期的行为，具有一定的时间性在现实生活中，人口从一个地理单元到另 一个地理单元，既可以是较长期的行为，如长期工作或定居等，又可以是较短期 的行为，如出差、旅游、探亲等。本文人口转移指的是在一个地方连续居住6 个月以上即视为转移。( 4 ) 人口转移的一个重要衡量指标是其主体的主要居住地 是否变更。即人口流动的主体不仅仅局限于户籍所在地发生变更的那部分群体， 也包括户籍所在地没有发生变更的那部分群体。 基于以上对人口转移概念的认识和界定，有必要就农村人口转移与农村剩余 劳动力转移、推进城镇化三者的关系做一阐述，重点说明为什么要研究推进农村 人口转移而不是剩余劳动力的转移。 第一，关于农村人口转移和农村剩余劳动力转移的关系。尽管农村剩余劳动 力转移是农村人口转移的应有之意，也是我国目前城市化、工业化发展过程中的 一个重要特征，但是，对于鄂尔多斯来讲，实施农村牧区人口转移是对农村牧区 剩余劳动力转移的科学代替。这是因为：第一，实施农村剩余劳动力转移主要是 基于增加农民收入的考虑，所以强调和实现的都只是农民就业岗位的转换，即从 边际收益较低的农业部门转移到边际收益较高的工业及服务业。由于一系列制度 性障碍的存在，已经完成转移第一个过程的农民并没有也不能在其所工作的城镇 里固定性居住下来，因此这些进城农民并没有实现其身份的真正转换，即农民市 民化。这种状况长时间的持续既造成了新的不公平，也导致了一系列社会问题。 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 可以说，从最初农民自发外出务工开始，到后来各级政府的大力推动，转移农村剩 余劳动力都是出于一种暂时的权宜性的考虑。第二，农村剩余劳动力转移是一个 不完全转移，不完全性主要表现在离乡不离土上面，其实质是如何实现农民市民 化的问题。实现转移人口身份的同等化，理应包括转移者的家属( 包括配偶、老人 和小孩) 。这些人员是家庭的主要成员，也是实现劳动力社会再生产的有机组成部 分农村劳动力不完全转移之所以引发一系列社会问题，根本原因就是不完全转 移对作为社会基本细胞单元家庭的人为分裂。由于农村劳动力的概念仅仅涵盖了 农村成年且有劳动能力的人口，转移农村剩余劳动力也就不包括老人和小孩了。 所以农村剩余劳动力转移这一提法在理论上是有缺陷的，其实际操作出现各种负 面效应也就在所难免。用农村人口转移取代农村剩余劳动力转移，用意在于着重 农民市民化的身份转换，强调的是农民真正融入城镇社会 第二，关于农村人口转移和推进城镇化的关系。笔者认为，城镇化一方面是 人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时又表现为地域景观的变化、产业结构的 转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式 由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程它 是地区经济社会发展进步的重要标志 6 1 ，城镇化包括两个方面的涵义：一是变农 村人口为城镇人口，实现城镇化的数量增长；二是城镇文化生活方式及其价值观 念等城镇文明在农村地域的扩散，生产要素的聚集，经济结构的演进，从而实现 城镇化的质量提高。无论是人口的数量增长，还是人口生活水平的质量的提高， 都与人口的彻底转移相关，可见，实现人口转移是构成城镇化的核心内容。 本文主要应用了以下基本理论。 1 城市化理论 引起城市化的人口学原因既可以来自城市人口出生率超过乡村人口出生率， 也可以来自由乡村向城市的人口迁移。但是，从城市化的历史和现实来看，人口 迁移是城市化的基本原因，城市人口往往增长缓慢或呈停滞甚至负增长态势。因 此，对人口迁移引致城市化的理论表述也由来已久。1 8 8 5 年和1 8 8 9 年，雷文斯 坦在其发表的论迁移的规律中就曾指出：在快速增长的城镇周围的居民会立 即包围该城镇，并继而集中于城镇之中；留下的空隙则会很快被从更偏远的乡村 迁移来的人口填满，直到这些快速增长的城市的吸引力一步一步地被整个不列颠 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 帝国最最偏远的角落感受到为止0 1 。7 0 年代初，a 霍利则认为，在农村地区， 随着农业和采矿业的机械化，就业机会越来越少；而作为另一端的城市，其工业 区内的新兴产业和服务业则方兴未艾，产生了很多就业机会。于是，城乡之间出 现了人口规模和就业机会的不平衡。这种不平衡是产生乡村向城市迁移的动力。 这种平衡说属于迁移城市化的生态学理论范畴。这与美国学者埃弗里特m 罗 吉斯“先进的农业技术迫使农民从乡村迁向城市 的描述也是完全一致的。 2 农村劳动力转移理论 现代化的过程伴随着农业和农村的现代化，表现为产业结构和就业结构的升 级，即农业部门实现的国民收入在整个国民收入中的比重以及农业劳动力在全部 劳动力中的比重不断下降，工业部门和服务部门即二三产业实现的国民收入在整 个国民收入中的比重以及二三产业劳动力在全部劳动力中的比重不断上升。这一 过程即是农业部门劳动力不断从农业和农村中转移出来，进入非农业、进入城市， 传统农业转变为现代农业的发展过程。农村劳动力的产业和地域转移是各国经济 发展的普遍现象，也是现代化的必由之路。国外关于这方面的理论很多，比较典 型的有： 刘易斯模型：刘易斯认为，经济发展依赖现代化部门的扩张，而现代工业 部门的扩张需要农业部门提供丰富的廉价的劳动力，只有现代化的城市工业部门 才是经济增长的主导部门，只有工业部门的发展才能吸引农业剩余劳动力。传统 农业和现代化工业两个部门经济结构上的差异和经济收入上的差异，导致两部门 之间劳动力的转移，从而引起农业人口向城市的转移。 费景汉一拉尼斯模型：拉尼斯和费景汉在接受刘易斯的二元构的前提下 补充认为，农业生产率提高而出现剩余产品，反过来又是劳动力流向城市的前提 条件，农业对经济发展的贡献不仅在于为工业部门扩张提供所需的劳动力，而且 还为工业部门提供农业剩余。 钱纳里塞尔昆理论：认为在发展中国家，产值结构转换普遍先于就业结 构转换。一般地说，开始工业化起点时，产值比重比就业比重大约高2 5 个百分 点，如果真正同步，需要人均国民生产总值达1 5 0 0 美元以后。 托达罗模型：提出了农村剩余劳动力决定其是否转移到工业部门的决策不 仅决定于城乡实际收入差异，而且还取决于城市就业率和失业率。农村剩余劳动 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的就业过程分为两阶段：首先，迁移到城市的缺乏技术的农村劳动 市部门 找到工作：经过一段时期后，在第二阶段里他们才在现代 固定工作。农村劳动力在进入正式部门之前有一个在非正式部门就 3 人口迁移理论 人口迁移理论包括了推一拉理论、人口迁移转变假说以及配第一克拉克定 理。推拉理论源于拉文斯坦的“人口迁移律 。该理论认为，迁移行为发生的原因 是迁出地的推力因素和迁入地的拉力因素共同作用的结果。“推力乃即迫使居民 迁出的社会、经济、自然压力；“拉力 ，即吸引其他地区居民迁入的社会、经济 和自然引力。人口迁移转变假说由泽林斯基提出。他认为人口迁移和流动既与社 会经济发展条件有关，同时也与人口出生率和死亡率的转交密切相关。他将社会 发展划分为5 个阶段，每个阶段人口迁移具有不同的特征与规律。在现代化以前 的传统社会阶段里，人口再生产类型是“高出生率高死亡率一低增长率 模式， 人口很少发生迁移流动：工业革命早期社会转变阶段，人口再生产类型向“高出生 率低死亡率一高增长率 模式转变，人口迅速增加，出现大量从农村向城市的 人口迁移：在工业革命晚期社会转变阶段，人口在生产类型向“低出生率一低死亡 率低增长率 模式转变，人口自然增长受到抑制，各种形式的人口迁移包括乡 城人口迁移势头减缓；在发达社会阶段，人口自然增长率由于生育率和死亡率的 进一步下降而降到很低的水平。由乡村到城市的人口迁移和迁往未开发地区、国 内人口迁移及国际人口迁移的重要性都在下降，取而代之的是城市之间和城市内 部的迁移，人口流动得到进一步强化：在未来超发达阶段，从总的方面来看，人口 迁移数量会有所下降，但城市之间和城市内部的人口迁移仍将保持以一定的增 长。配第克拉克定理是由英国经济学家配第和克拉克分别提出来的。配第认为， 制造业比农业、商业比制造业能够得到更多的收入。这种不同产业间相对收入上 的差异将会促使劳动力向能够获得更高收入的部门转移。后来克拉克提出，随着 经济发展，即随着人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业 转移。当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便向第三产业转移。劳动力在 产业间分布的状况是，第一产业将减少，第二、第三产业将增加。 4 增长极理论 j 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 增长极理论首先由法国经济学者费朗索瓦佩鲁于5 0 年代提出的，后经赫希 曼、鲍得威尔、汉森等美英学者进一步发展和扩充成熟起来的。佩鲁认为，经济 增长不是在每个地区以同样的速度进行，相反，在一定时期，增长的势头往往集 中在某些主导经济部门和有创新能力的行业，而这些行业和部门由于追求外部经 济效果，往往集中于区位较好的地点，通常是地区的大中城市，这些城市就成为 地区经济增长极核。同时，这些极核对周围地区又有一种辐射扩散效应，凭借这 种效应，增长极核带动所影响地区的经济发展。赫希曼对佩鲁增长极核理论的发 展，是将空间组织概念引入到增长极核中，将佩鲁含糊不清地提到的空间集聚加 以深化和阐述。赫希曼指出，从地理的角度而言，增长必然是不平衡的，不会同 时出现在每一地区，而一旦经济发展在某一地区产生了发动型工业或主导工业 时，则该地区就必然产生一种强大的力量使经济发展进一步集中到该地区，成为 增长的极核地区。其他学者对这一理论的发展还包括对发展型的增长极核和调整 型的增长极核的区分，对增长极核和增长中心的区分等。 8 1 ( 四) 研究方法 1 文献资料法 查阅关于农村人口转移相关的政策法规，特别是鄂尔多斯人口转移工作制定 出台的重要政策措施，检索研究关于涉及农村人口转移方面的著作、论文等文献 资料。 2 对比研究法 - 对鄂尔多斯市农村牧区人口转移工作进行纵向比较，总结归纳其特点规律， 进一步研究探讨完善人口转移政策措施。 3 实地考察法 利用工作便利下乡调研，深入到农村牧区调查了解，深入到农牧民中间了解 他们的想法和意愿，掌握第一手材料。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、鄂尔多斯农村牧区人口转移现状 ( 一) 历史进程回顾 鄂尔多斯农村牧区人口转移历史进程与全国的经济发展、社会管理体制变革 过程基本一致。新中国成立后，鄂尔多斯的人口与社会经济条件都发生了较大变 化。一方面随着农村人口增长迅速，农牧业机械化水平不断提高，农村牧区的剩 余劳动力不断增加；另一方面城镇加快发展，二三产业规模不断扩大，对劳动力 的吸纳能力不断增强。这就使农村人口转移具备了内在动力。但是，在1 9 7 8 年 以前，我国长期实行城乡分割的二元结构和农村单一生产结构模式，限制了农村 劳动力的分流与转移。与全国一样，这一时期鄂尔多斯农村牧区人口转移的表现 为速度缓慢、波动不大。 鄂尔多斯市1 9 5 2 、1 9 6 5 、1 9 7 8 城乡人口情况对比表 年份总人口( 万人)市镇人口( 万人)乡村人口 1 9 5 2 年 4 6 3 10 3 54 5 9 6 1 9 6 5 年 7 4 0 25 5 16 8 5 2 1 9 7 8 年 1 0 1 4 31 0 7 09 0 7 3 说明t1 鄂尔多斯人口统计数从1 9 5 2 年开始有记录。 2 以上数据来源鄂尔多斯统计年鉴( 2 0 0 9 年卷) 改革开放后，随工业化、城镇化的快速推进，户籍管理制度的实际松动，鄂 尔多斯市农牧区人口开始逐步向城镇和二三产业流动和转移。不同的历史时期， 由于生产力发展水平不断提升，宏观政策的调整、变化，加之地区经济社会发展 的推动作用和差异性，及当局政府主导作用不同程度的发挥，使鄂尔多斯市农牧 区人口转移呈现出阶段性变化特征。主要经历了以下三个阶段： 第一阶段，从1 9 7 8 年至1 9 8 3 年。这一阶段，以党的十一届三中全会召开、 国家在农村推行家庭联产承包责任制为开始的，终结于全国将经济体制改革由农 村拓展到城市的前夕。期间，鄂尔多斯市率先在内蒙古自治区推行家庭联产承包 责任制、草畜双承包责任制，解放了农牧区生产力，解决了农牧民温饱问题，提 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 高农牧民收入，城乡差距不大，农牧业生产力水平不高。此时，促进农牧区人口 转移公共政策和公共服务基本是一片空白，难以形成农牧区人口大量转移的外部 环境和内在动力。只是极少数农牧区人口转移，可忽略不计。 城镇化率o u - 城乡居民农牧区人口农牧区人口占 项目 ( ) 比重( )收入之比( 万人)总人口比例( ) 1 9 7 8 年 1 0 95 51 4 4 ：19 0 3 78 9 1 1 9 8 3 年1 2 85 51 4 6 ：19 4 8 78 7 2 说明：以上数据来源鄂尔多斯市统计年鉴( 2 0 0 8 年卷) 。 第二阶段，从1 9 8 4 年至1 9 9 9 年。鄂尔多斯市按照国家关于经济体制改革由 农村拓展到城市、全民所有制企业改革、科学技术是第一生产力、小城镇建设的 一系列精神和部署，结合实际，创造性地开展工作。一方面，农机具大量进入农 业生产领域，农业生产力有了明显提高，出现了大量剩余劳动力。另一方面，该 市的乡镇企业异军突起，民营企业大量涌现，小城镇建设步伐加快，创造了较多 的就业岗位，吸纳农牧区人口转移的能力增加。这一阶段，较多农牧民开始向城 镇自发转移，主要是通过投亲靠友、自主创业的方式实现。政府对农牧区人口转 移未加以重视，未发挥能动作用，基本未提供公共服务，其作用仅表现在发展工 业化、城镇化创造就业岗位和提高农业生产力、形成剩余劳动力两个方面。另外， 这一阶段农牧区非农产业开始大量兴起，乡镇企业大量发展，一部分农牧民从一 产中退出，就地从事二三产业，1 9 9 9 年，农牧区非农产业的从业人员达到了8 3 5 万人，具有“离土不离乡 的特点。 第一、第二阶段农牧区人口转移，是一种自发性、无序性、发散性的转移。 政府在这两个阶段中基本未从公共管理角度加以引导和推进，在相当长的一个时 期还是在限制这种转移。因此，不作为本文研究的重点。 第三阶段，从2 0 0 0 年至今。这十年内，鄂尔多斯市抓住西部大开发的机遇， 坚持工业化、城镇化、农牧业产业化和现代服务业齐驱并进，在工业方面，实施 大煤田、大煤电、大化工、大循环产业；在城镇化建设方面，按照“拉大、补欠、 崛起”的理念，建设新区改造旧城；在农牧业方面，调整结构，恢复生态，注入 现代农牧业生产要素，建设绿色大市、畜牧业强市；在服务业方面，发展大交通、 内蒙古大学公共管理硕士( m p ! a ) 学位论文 大物流、大旅游、大文化、大金融。这些政策措施，取得了明显的成效，工业化、 城镇化的水平快速提高，城镇和工矿区的就业岗位、服务容量急剧增加，农牧业 劳动生产率进一步提高，驱动农牧区人口转移的多重因素发挥了明显作用，农牧 区人口转移的数量增多，转移进度加快。这一时段，政府逐渐意识到了农牧区人 口转移的重要作用和意义，正式将之纳入公共管理范畴，作为推进农牧业规模经 营、增加农牧民收入的举措来抓。特别是2 0 0 6 年以来，鄂尔多斯市全面贯彻科 学发展、统筹城乡发展、建设和谐社会要求，实施了搿收缩转移、集中发展 、 “结构转型、创新强市 、“城乡统筹、集约发展纾战略，非农产业发展和城镇建 设进一步提速、承载人口的功能显著增强，现代装备、科技、理念迅速向农牧业 渗透、现代农牧业生产力迅速形成，与此同时，政府强化了对农牧区人口转移的 公共管理和公共服务，建立了专门工作机构，出台了一系列促进农牧民人口转移 的政策措施，加强了对农牧区人口转移前的培训、转移中的服务，从加快土地、 草牧场流转，实施现代农牧业规模经营，加强进城农牧民住房、就业、子女上学、 医疗、养老等方面的政策保障，农牧民人口转移取得了显著成就。全市农村牧区 总人口由2 0 0 0 年的9 3 5 万人减少到2 0 0 9 年的5 4 1 万人，累计转移近4 0 万人， 一产从业人员比重逐步下降。农牧民人均纯收入由2 0 0 0 年的2 4 5 3 元提高到2 0 0 9 年的7 8 0 3 元，增长了3 1 8 倍。 ( - - ) 现实条件分析 应当说，鄂尔多斯近年来提出并实施的农村牧区人口转移战略，是把中央、 自治区精神和鄂尔多斯发展实际有机结合的一个较好范例，既遵循了城镇化、工 业化和人口转移的科学规律，又立足自身实际，通过政策手段创造性地引导和推 动人口转移工作，政府的公共管理水平和综合应用的各种政策手段在其中起到了 比较关键的作用。同时也应当看到，鄂尔多斯提出并实施农村牧区人口转移这一 战略，根本原因在于其具备了相应的经济、社会发展条件。 1 经济发展条件 改革开放特别是西部大开发以来，鄂尔多斯坚持把党的路线方针政策与地区 实际结合起来，着力破解发展中的矛盾和问题，各个领域发生了深刻变化。地区 ，在全国地级市的 1 亿元提高到去年 国地级市的位次由 个典型之一，学习 实践科学发展观七个典型之一。经济实力的增强，可用财力的增加，增强了解决 转移困难、优化转移环境的能力。 2 工业化发展条件 鄂尔多斯立足自然资源优势，推动优势特色产业大型化、集中化和高端化， 煤炭产量由2 0 0 0 年的2 6 7 9 万吨增加到3 亿多吨，洗选率达到4 0 0 5 ，电力投运1 2 0 0 万千瓦，在建和已经形成的煤化工、天然气化工和氯碱化工生产能力过千万吨。 创新资源产业发展模式，以煤制油、煤制醇、煤n - 甲醚、煤制气为主攻方向， 发展清洁能源，推动资源的高效利用和深度加工转化。大力发展以汽车制造为重 点的先进制造业，目前华泰集团5 万辆轿车、3 0 万台清洁型柴油发动机和1 0 万 台自动变速器项目已经建成，奇瑞集团3 0 万辆整车、精功集团l 万辆载重车、 中兴集团1 5 万辆特种汽车项目正在加快建设中，汽车产业正在朝着规模化、配 套化方向加快发展。积极发展生物质产业，构建发电、林板、食品、饮料、药品、 化妆品六大产业链，去年实现总产值7 2 亿元，销售收入6 8 亿元。推动文化旅 游业大繁荣、大发展，变“挖煤一为“挖文化，鄂尔多斯汽车赛事、马文化和 文化产业园区等一批文化旅游项目加快推进，文化旅游业发展势头强劲。适应优 势特色大发展的需要，大力发展以金融和物流为重点的现代服务业，初步形成 了多元发展、多极支撑的产业格局。 3 城镇化发展条件 鄂尔多斯加快推进城镇化，科学布局城镇体系，集中人力、物力、财力打 造城市中心区，大力推进旗府所在地