（公共管理专业论文）温州市龙湾区失地农民社会保障问题探析.pdf

摘要 摘要 随着城市化的快速推进，大批土地被征用，大量的农民失去土地，成为“失地农民”。 由于现行土地征用制度本身存在的缺陷和失地农民社会保障制度的缺失，近年来，因征 地引发的群体上访、越级上访等事件不断，严重影响了社会稳定。究其主要原因，主要 是由于土地征用补偿制度不合理，失地农民拿到的土地补偿金和安置补偿费十分有限， 有限的土地补偿金和安置补偿费经常不足以维护现有的生活水平，有限的土地补偿金和 安置补偿费用光后，他们的养老保障缺失这一核心问题越来越突出。可以说，如何合理 妥善地安置失地农民，为他们提供切实可行的社会保障，不仅事关失地农民自身的利益， 而且也关系到社会的和谐稳定。因此，进行失地农民社会保障研究具有十分重大的现实 意义。笔者从所在地龙湾区的失地农民保障实践出发，通过分析当地失地农民现状， 从建立失地农民保障制度的理论依据、建立失地农民保障制度具备的条件和制约因素等 着手，力求提出适合该区特色的失地农民社会保障构建模式和内容，并对失地农民社会 保障制度建设提出对策性建议。 本文共分七个部分：导言部分，阐述了本文研究的背景、研究的目的和意义，当前 国内外失地农民保障工作情况。第二部分，对龙湾区失地农民基本情况，面临的问题和 当前失地农民保障现状及存在的问题进行比较深入的分析。第三部分，对社会保障的基 本理论进行阐述，分析了建立失地农民保障的理论基础，从而说明建立失地农民保障制 度的必要性。第四部分，分析了龙湾区建立失地农民保障制度具备的条件和制约因素。 第五部分，阐述了国内外对失地农民社会保障的基本做法、构建失地农民保障制度的模 式、原则，提出了对失地农民进行全面保障的构想，认为失地农民保障制度应该包含失 地农民养老保障、医疗保障、最低生活保障、就业指导保障等内容。第六部分，对构建 失地农民保障制度提出了对策建议，认为在构建失地农民保障制度过程中，要明确政府 的角色定位，建立健全保障基金筹措、营运、监管机制，做好与现行社会保障制度相衔 接，积极发展壮大农村集体经济，加强对失地农民的职业技能培训等。最后部分，对全 文进行简要总结归纳，对存在的不足作了说明。 关键词：城市化，失地农民，社会保障 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n ，al a r g en u m b e ro fp e a s a n t sl o s tt h e i rl a n d b u tt h ec u r r e n t s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ne x i s tm a n yd i s f i g u r m e n t sa n dt h es o c i a ls e c u r i t yf o rl a n d - l o s tp e a s a n t sh a s m a n yd e f i c i e n c i e s i nr e c e n ty e a r s ，as e r i e so fs o c i a lp r o b l e m sl i k ec o l l e c t i v ea n ds k i p - g r a d ea p p e a lt ot h e h i g h e ra u t h o r i t i e sf o rh e l p ，a n di n f l u e n c e ds o c i a ls t a b i l i z a t i o n t h er e a s o nm a i n l yi nt h es y s t e mo fl a n d e s p r o p r i a t i o ni si n c o n s e q u e n c e ，p e a s a n t sw h ol o s tl a n dg a i nc o m p e n s a t i o nc a n ta s s u r et h e i rl i f e l i m i t e d l a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n tc o m p e n s a t i o nc o s t - o u t ，t h e i ro l d a g es e c u r i t yb e c o m em o r ep r o m i n e n t i tc a nb es a yt h a tt h er e a s o n a b l ea n da p p r o p u i a t ep o s i t i o no fl a n d l o s tp e a s a n t s ，p r o v i d i n gc o n v i c t i v es o c i a l s e c u r i t yi sr e l a t e dn o to n l yt ot h el a n d - l o s tp e a s a n t st h e m s e l v e s ，b u ta l s ot ot h es t a b i l i t yo f t h ew h o l es o c i e t y a n dt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t ya tt h es a m et i m e t h e r e f o r e ，i th a sg r e a tm e a n i n gt or e s e r e ht h e s o c i a ls e c u r i t yf o rl a n d l o s tp e a s a n t s b a s e do nt h et h ep r a c t i c eo ft h el o c a l 一l o n g w a n ，t h r o u g h a n a l y z i n gt h ea c t u a l i t yo ft h el a n d l o s tp e a s a n t si nl o c a l ，e n t e ro nt h ef o u n d a t i o nt h e o r y , c o n d i t i o no fs o c i a l s e c u r i t y f o rl a n d l o s tp e a s a n t s ，r e s t r i c t e df a c t o r , t ob r i n gf o r w a r dt h em o d ea n dc o n t e n to ft h ec o n s t r u c t i o n o ft h es o c i a ls e c u r i t yf o rl a n d l o s tp e a s a n t sw h i c hi ss u i t a b l ea n dc h a r a c t e r i s t i cf o rt h i sl o c a l ，a n da l s o s u g g e s tt h ec o u n t e r m e a s u r eo ft h es o c i a ls e c u r i t y f o rl a n d l o s tp e a s a n t s t h i ss t u d yi n c l u d e ss c v c up a r t s ：t h el e a d i n gp a r t ，e x p a t i a t e dt h es t u d yb a c k g r o u n d ，p u r p o s e ，m e a n i n go f t h i sp a p e ra n dt h ec u r r e n td o m i n a t ea n da b r o a do ft h eg r a n t e es u t i a t i o no fl a n d - l o s tp e a s a n t s t h es e c o n d p a r t ，f o rt h ef u n d a m e n t a ls t a t eo ft h el a n d l o s tp e a s a n t si nl o n g w a n ，t h ef a c i n gp r o b l e m ，t h ec u r r e n t s i t u a t i o ns o c i a ls e c u r i t yo fl a n d - l o s tp e a s a n t sa n dt h eo p e nq u e s t i o nt od e e pa n a l y s e t h et h i r dp a r t ， e x p a t i a t et h eb a s i ct h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t y , a n a l y z e dt h ee s t a b l i s ht h eb a s i ct h e o r yf o rs o c i a ls e c u r i t y f o r l a n d l o s tp e a s a n t s t h ef o r t hp a r t , a n a l y z e dt h ec o n d i t i o na n dc o n f i n e m e n tf a c t o ri nl o n g w a na r e at o c a t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t yf o rl a n d l o s tp e a s a n t s s t h ef i f t hp a r t , a n a l y z e dt h ed o m i n a t ea n da b r o a d d o i n go ft h es o c i a ls e c u r i t yf o rt h el a n d l o s tp e a s a n t s ，t h em o d ea n dp r i n c i p a lo fe s t a b l i s h i n gt h es o c i a l s e c u r i t yf o rt h el a n d - l o s tp e a s a n t s t h es u p p o s eo fs o c i a ls e c u r i t yf o r l a n d - l o s tp e a s a n t ss h o u l di n c l u d i n g s e c u r i t yo fp r o v i d i n gf o rt h e i ra g e d ，m e d i c a lt r e a t m e n t ，t h em i n i m u ml i v i n ge n s u r e ，o b t a i ne m p l o y m e n t d i r e c t i o n t h es i x t hp a r t ，s u p p o s e de s t a b l i s h i n gt h ee n s u r e ds y s t e mf o rt h el a n d l o s tp e a s a n t s ，a n dt h e g o v e r m e n ts h o u dp l a yt h e i rr i g h tp o l e ，e s t a b l i s h i n gt h ee n s u r e ds y s t e mo fr a i s i n gf u n d ，m a n a g i n ga n d s u p e r v i s e ，a n dl i n ku pt ot h ec u r r e n ts y s t e mo ft h es o c i a ls e c u r i t y , d e v e l o pa n dg r a n dt h ec o u n t r yc o l l e c t i v e e c o n o m y , r e i n f o r c et h e i rp r o f e s s i o n a ls k i l l e dt e a m i n g t h el a s tp a r t , t os u mu pt h eb r i e fo ft h ep a p e r , t om a k e o u tt h ed e f i c i e n c yo ft h i sp a p e r k e yw o r d s ：l a n d l o s tp e a s a n t s ，u r b a n i z a t i o n ，s o c i a ls e c u r i t y i i 学位论文版权使用授权书 yl i j l 亏】= 1 3 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 渺；年| o 窍 肛日 z “ 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 学位论文作者签名：屯易匆艺尸 年月日 砂彩年d 月，矿日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 沙饵 签名 f o 日 p 弱 第1 章导言 第1 章导言 中国的社会保障制度是在特殊的历史环境、经济基础和政治制度下形成的城乡分割 的二元社会保障制度模式。城镇社会保障制度经过长期发展和改革，其体系基本形成， 制度相对比较完善，而且社会保障水平也相对较高。相比而言，农村社会保障制度依然 处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，其正规的社会保障制度是缺失的， 无法为农村社会的发展和农业现代化的实现提供有力的保障。 近年来，随着城市化的不断推进，越来越多的农村土地被大面积地征用，出现了一批 没有耕地或基本上没有耕地的村，这些村的村民失去了长期赖以生存的基本生产资料一 一土地，成为“失地农民”。失地农民既不同于普通农民，也不同于城市居民，正成为一 个特殊的社会群体。因征地引发的信访、上访事件频频发生，严重影响了社会稳定，“失 地农民”问题已经成为当前社会各界关注的热点问题。究其主要原因，主要是由于土地 征用的土地补偿金和安置补助费不足以维持现有的生活水平，失地农民社会保障缺失这 一核心问题越来越突出。失去土地后，这部分农民如何获得稳定的生活保障成为城市化 进程中的焦点。为妥善解决失地农民的后顾之忧，各地纷纷进行了有关失地农民生活保 障制度的实践，其中浙江的改革实践走在国内前列。但是严格来讲，各地几乎还没有真 正建立失地农民的社会保障制度，各地推出的所谓独创性的改革措施，往往不顾农民的 真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征用补偿费，而且保障方式单一，水平过低。 因此尽快建立失地农民社会保障制度，对于保护失地农民合法权益，进一步加快城市化、 工业化进程，统筹城乡经济社会发展和维护社会稳定，具有重大的现实意义。 1 1 研究背景 在社会保障体系构建中，农村社会保障一直是个薄弱环节。但是，农村社会经济的 发展，特别是农民的强烈需求，又使我们认识到农村社会保障目前的现状必须要打破， 必须创造性地发挥农村的各种优势，去开拓适合各地实际的农村社会保障发展之路。按 照福利经济学理论，福利经济制度的核心就是制度的公平与效率权衡问题，而社会保障 制度是福利经济学的重要内容，它必然要体现公平又要注重效率。然而，由于农村社会 保障制度的缺失使得农村人口感到制度的不公，长期积累必将使社会矛盾日益增多，最 终影响社会稳定，不利于和谐社会建设。笔者有幸参与了温州市龙湾区失地农民基本生 活保障试点工作，在试点工作了对失地农民的现状、存在问题等有了进一步认识，并结 合工作实际进行了深入的思考，力求为解决失地农民社会保障工作出一点微薄之力。 首先，面对经济发展的的各种压力，需要社会保障制度来发挥“减压器”的作用。 随着城市化的快速推进和经济的快速发展，一大批农民失去土地，由于其本身素质普遍 第1 章导言 较低等原因，使他们游离于城市和农村边缘，无业可就，从而会造成严重的社会矛盾， 成为影响社会稳定的潜在因素。而社会保障制度有缓解和削弱农村社会矛盾引发的不利 影响的天然功效，被称之为社会的“减压器”。因此，加快失地农民保障制度建设，将 有利于促进农村的经济繁荣和社会稳定。 其次，面对失地农民的养老出现严重的社会问题，需要社会保障制度来保驾护航。 随着农村经济社会的全面发展，农村家庭养老原有的社会经济基础被打破，农村家庭养 老功能逐渐被削弱，农村养老保障模式变迁成为必然。随着农村人口年龄结构由年轻 型进入成年型，并迅速向老年型过渡，大批农村老龄人口需要安度晚年，面对庞大老年 人群的养老难以为继，必须要采取相应的社会保障制度来加以解决。失地农民作为农村 特殊群体，由于其生活失去了“土地”这个最基本的保障，因此，建立失地农民社会保 障制度显得更为迫切。 第三，面对农村发展存在的诸多困境，需要社会保障制度作后盾。新时期，由于农 业面对的土地、水等资源环境压力越来越大，农业效益普遍低下等原因，农民收入的增 长严重滞后于城市居民的增长水平，需要我们对农村进行有效保护。按照国际经验，当 一个地方经济发展由低收入跨入中等收入阶段后，农业发展缓慢难以与工业发展相扔 调，问题比较突出，社会对农业的需求发生了变化，既进入工业反哺农业阶段。农村社 会保障制度被看作是工业反哺农业的一项重要措施，它为农村居民提供了基本社会福 利，可以为农村的可持续发展提供强大的后盾。 1 2 研究的目的和意义 建立和完善失地农民保障制度是农村形势的迫切需要，是顺应时代发展的必然要 求。然而，当前各地的失地农民保障制度建设并不尽如人意。据笔者了解，到目前为止， 失地农民社会保障并没有一个较为成型且符合实际的制度，各地开展的一些试点和探索 工作，还远不能满足农村社会的迫切需要，而且各地的制度建设中还面临着诸多难以解 决的困难和问题。笔者结合所在地农村失地农民保障试点工作实践，从社会保障发展的 一般规律，土地换保障的理论依据等方面进行分析，在深入分析当地开展失地农民保障 工作具备的条件和制约因素的基础上，力求提出符合当地实际的失地农民保障模式、内 容，并提出构建的对策，以期能够为当地的失地农民保障工作提供参考。 首先，失地农民保障制度的建立是农村经济社会发展的必然要求。社会保障制度应 该把它看作为在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段。失地农民由 于自身素质等方面的原因，在市场经济条件下，优胜劣汰机制，必然会造成就业困难， 杨翠迎中国农村社会保障制度研究 m 北京：中国农业出版社2 0 0 3 ：2 转自杨翠迎中国农村社会保障制度研究 m 北京：中国农业出版社，2 0 0 3 ：7 第1 章导言 生活出路少等问题，从而陷于生存危机。社会保障制度通过提供他们基本的物质保证， 维持基本生活水平，从而使劳动力的再生成为可能。 其次，失地农民保障制度的建立有利于维护农村社会稳定。社会保障制度通过对没 有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后， 给予救助，满足其基本生活需要，消防除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。在城 市化快速推进的今天，农村社会的不安定因素日益增多，有可能影响农村经济社会稳定。 因此，构建农村失地农民社会保障制度，是促进农村经济社会发展，稳定农村社会的一 道重要防线。 第三，失地农民保障制度的建立有利于体现社会公正。社会公平、公正是人们对社 会的一种客观要求。但是，在市场经济条件下，必然会导致一定的贫富差距，甚至相差 悬殊。为解决社会贫富差距过于拉大问题，需要运用各种力量来对社会经济生活进行必 要的干预。通过社会保障措施，对社会成员的收入进行必要的再分配，一定程度上缩小 社会成员的贫富差距，弥补市场经济的不足，缓和社会矛盾，促进社会公平公正目标的 实现。 1 3 国内外研究综述 对于城市化水平较高的西方发达国家来说，失地农民社会保障问题研究得较多，也 较深。在此基础上，相应出台了一系列法律、法规和政策，失地农民社会保障问题得到 较好的解决。在市场经济发育完善的国家和地区，土地所有权人或土地使用者得到的土 地征用补偿是按照市场化的运作方式取得的，因此是比较合理的。如美国、加拿大、英 国、法国和香港等，都是站在被征地者利益的角度进行土地征用补偿，对由于征地造成 的当前和将来的以及相关的利益进行相当于被征用土地市场价格的赔偿；还有些国家对 于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和相邻业主造成经济上、使用上、就业上的损 害，也都在补偿范围之列：如果业主希望自己迁移地上物，则迁移费也属于补偿范围o 。 他们的主要做法有：一是从公益的角度出发进行征地，征地程序严格。在英国，征用土 地的依据是强制征购土地法，征地必须经过议会的批准j 。可以进行。征地部门必须 证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。强制征地程序作为法定程序， 有关大臣将主持召开一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并指定一 位独立督查员进行评估。政府为了让公民了解征地的情况，在征地过程中维护自己的利 益，还专门编写了强制征购土地法通俗读本，方便群众找到法律赋予自己的权利和 依法应尽的义务。在美国，政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。 刘远新土地征用中失地农民社会保障问题研究基于成郜市6 区1 县的实证分析 d p q 门l ：四川农业人 学，2 0 0 5 ：23 第1 章导言 美国宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理 补偿，不得征用私有财产供公共使用。”美国法律还规定：政府因发展公共事业而征地， 个人要做出让步，但是政府必须要提出需要征用的充分理由，以及不低于市场价格的足 够补偿。同时，政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠，而出售土地者会被课以高 额的税收。所以，愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。在德国，从最 佳利用土地、调节土地供给、进行城市开发等角度出发，积极实施土地征用。为防止征 地权的被滥用，德国土地征用主体被严格界定为地方政府和依法取得公益建设的单位。 在征用土地的补偿标准上，较为灵活，它以正式征用日期的交易价格为准，由土地鉴定 委员会通过调查后决定。为增加政府财政收入和防止土地投机行为，政府规定，在城市 再开发中的土地收购价格中，从制定征地计划到正式实施征地期问的土地价格上涨部分 收归国有。二是以市场的方式进行进行征地安置补偿。在许多国家和地区，被征地一方 一般都会得到满意的补偿。征用补偿一般由土地征用费和土地赔偿金组成，其中土地征 用费相当于土地价值，一般按照征用时市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人 因征用造成的经济及其他损失的补偿。在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超 过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有生活水准不至于降低，也有利于土地 资源的优化配置。三是高度重视失地农民的教育和培训。在美国、日本等国家，都非常 重视教育和职业培训在社会保障中的作用，加强对农民的培训，增强失地农民就业能力， 通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，以发挥非物质性的社会保障对现代 化的作用。 对我国而占，土地管理法规定：土地作为特殊商品进入市场，有土地行政划拨 和有偿出让两种方式，国家行使土地征用权，需将农村集体土地变为建设用地的，必须 依法先由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让。征地补偿安置费包括 土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费归农村集体 经济组织所有，土地附着物和青苗补偿费归农民个人所有，安置补助费由所在集体经济 组织、接受农业人口的用人单位收取后统一安置，或一次性发给失地农民自谋职业。而 且，土地管理法还规定：土地补偿费为该耕地征用前三年平均年产值的6 8 倍，安 置补助费为该耕地征用前三年平均年产值的4 6 倍。从二十世纪九十年代以来，随着经 济社会的发展，土地征用制度日益暴露出弊端和问题，尤其是失地农民的补偿安置问题 日渐突出，引起了许多学者的关注，分别从征地范围、补偿标准、保障失地农民的生计 等方面进行了研究和探讨，部分研究成果已经影响或上升为政策决策。但总体上还处于 探索阶段，研究成果还没有完全运用到实践中去，现在各地还只出台了一些探索性的政 策和办法。有学者从农地征用制度的角度，建议通过界定公共用地范围、合理确定征地 补偿标准、规范征地程序等措旌保护失地农民利益。有学者认为，征地补偿标准不合 王明祥江苏省实施征地制度改革的思考 j 中国土地科学，2 0 0 4 ( 3 ) ：2 0 2 4 第1 章导言 理，一方面，土地补偿费的标准由该耕被征用前三年平均年产值决定，而征后的地价则 通常取决于该块土地的区位，所以土地补偿费没能体现被征土地的真正价格：另一方面， “公共利益”范围模糊，在征地中未能区i i r j - t = 地征用和征购的补偿标准。有学者认为， 应该导入市场机制，合理确定我国征地补偿标准，同时增加征地补偿的内容，如征地活 动引起的外部不经济补偿等。有学者认为农民失去土地的性质上类似于城镇职工下岗 失业，应该享受养老保障，尤其是对于已经进入养老阶段的失地农民来说，要为其进行 养老安置，而且认为土地管理法规定的国家运用权力对农民及其“集体”土地产权 的征用充满不公正、不公平和不合理。因为这样，“农民集体”所有的土地随时可以被 政府以“征用”为理由而变为“国家所有”，然后政府再把“国有土地使用权”出让给 建设单位，农民“集体所有”土地的处分权实际上掌握在政府手中。有学者认为现行 我国对被征地农民补偿安置标准过低且方式单一，导致大量失地农民转化为城市边缘贫 民，已影响到社会稳定，在土地征用中要处理好农民的基本生活保障等需要。有学者 认为，失地农民社会保障体系的内容应当包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、受 教育和培训、法律援助等内容。有学者认为，失地农民保障资金应由国家、集体、个 人三者共担，国家和集体分担的一次缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障基金财政 专户之中尤其应该从土地补偿费中划出一部分成立专门的养老保障基金，委托社会保险 机构管理，用于失地农民的养老金发放。等等。 而就温州市的实践来看，除少数失地农民通过各种途径参加城镇职工养老保障和医 疗保险外，失地农民社会保障工作还刚刚起步，目前还仅限于为失地农民提供一种年老 后的基本生活保障，对失地农民的就业、医疗等方面的保障还没有涉及。做得比较好的 瑞安市的主要做法是：分档保障，自主选择，征地时达到劳动年龄段( 1 6 周岁以上) 的被 征地农民均可参保，被征地农民可根据经济条件自行选择，不同的缴费标准享受不同的 待遇标准；建立基金，保证支付，按静态测算，政府平均给每位参保人员的补助为3 9 2 0 0 元，平均负担比例为5 8 ，为保证参保人员能按时足额领取基本生活保障金，该市财政 每年投入5 0 0 0 万元，建立被征地农民基本生活保障风险基金，以应对未来的支付风险。 而在鹿城、瓯海、龙湾三个区推行的被征地农民基本生活保障制度，规定按村民、村集 体、市财政按3 ：4 ：3 的比例缴纳保险费，由于受村民和村集体资金不足的限制，推进 不是很理想，三个区还各只有2 3 个村得到推行。 1 4 本文的研究思路与创新点 刘燕萍征地制度刨新与合理补偿标准的确定 j 中国土地，2 0 0 2 ，( 2 ) ：2 52 6 朱明芬，浙江失地农民利益保障现状调查及对策 j 中国农村经济，2 0 0 3 ，( 3 ) ：6 5 6 7 赵锡斌等城市化进程中失地农民利益保障问题研究 j 中国软科学，2 0 0 3 ，( 8 ) ：1 5 8 1 6 0 胡玲燕等上海城市化进程中土地换保障的模式构想 j 上海改革，2 0 0 3 ( 6 ) ：3 3 3 6 鲍海君、吴次芳论失地农民丰七会保障体系建没 j 1 管理世界，2 0 0 2 ，( 1 0 ) ：3 7 4 2 吴刚等农民转变为市民：将被征地农民纳入城镇社会保障体系的思考与研究 j 国地资源，2 0 0 2 ，( 1 ) ：4 3 4 5 第1 章导言 本文通过分析龙湾区失地农民现状，阐述了失地农民社会保障的理论依据，剖析龙 湾区建立失地农民保障制度的条件与制约因素，在此基础上提出失地农民社会保障制度 的模式构建及内容，并对此提出相应的对策建议。 研究的思路如下图： 龙湾区失地农民现状 失地农民社会保障的理论依据 龙湾建立失地农民保障制度的条件与制约因素 失地农民社会保障制度的模式构建及内容 构建失地农民社会保障制度的对策建议 本文可能的创新点体现在以下几个方面：一是不仅从所在地的失地农民社会保障现 状着手分析了建立失地农民保障制度的紧迫性，而且还从建立失地农民保障制度的理论 基础、当地具备的条件等方面论证了建立失地农民保障制度的可行性。二是提出了建立 失地农民全面保障的制度原则、构建模式和具体内容，让失地农民在城市化进程中生活 水平的稳步提高。三是在失地农民保障制度的建设方面，提出了允许农村非农建设用地 直接进入市场流转，对征用土地的安置方式进行改革，由中介机构对失地农民保障基金 进行运营，提升保值增值能力等建议。同时，由于时问和资料的限制，本文的分析仅以 温州市龙湾区为研究对象展开的，引用的数据也仅在温州市龙湾区范围内，这难免过于 狭窄，影响了文章了说服力。 6 第2 章龙湾区失地农民现状 第2 章龙湾区失地农民现状 龙湾区是浙江省温州市三大城区之一，位于瓯江入海口南岸，2 0 0 2 年1 月，经省、 市人民政府批准，龙湾区内行政区划进行调整，调整后龙湾区土地面积2 7 9 平方公里， 总入口4 8 3 4 万人，其中户籍人口3 1 0 4 万人，辖永中、蒲州、海滨、永兴、海城5 个 街道和状元、瑶溪、沙城、天河、灵昆5 个镇，1 6 个居委会、1 4 7 个行政村。至2 0 0 4 年 底，全区拥有耕地为5 2 3 5 公顷，其中水田3 6 8 2 公顷，旱田1 2 8 9 公顷，人均耕地面积 只有0 2 6 亩。 2 1 龙湾区失地农民基本情况 2 0 0 5 年笔者参加了龙湾区失地农民专题调研组，调查工作主要通过问卷调查、入户 调查、召开座谈会、走访村民和村镇( 街道) 干部等形式，对因土地征用后，该区普遍 存在的被征地农民既“失土又失业”的问题进行了一个余月的调研。调研内容主要包括 征地批次、征地政策补偿情况、涉及户数、人口、劳动力安置情况、征地面积、劳动力 转移情况、社会保障情况等8 个方面内容。调研结果显示：2 0 0 4 年底该区除灵昆镇外， 完全失土村3 3 个，占总村数的2 4 ，部分失土村1 0 0 个，占总村数的7 2 ，失地农民 ( 包括全部和部分地被征用户) 约1 4 万人，约占农业总人口的5 8 。根据分类调查结 果显示，该区失地农民的生产生活等基本状况如下： 生活状况。根据家庭收入情况，将失地农民分为三个档次 表2 1 失地农民生活状况 档次 低保线( 月人均收入2 4 2 元) 以下 8 低保线至小康水平 6 3 小康水平( 年人均收入8 0 0 0 元) 以上 2 9 注：资料来源自龙湾区失土农民的保障现状、问题及对策龙湾政务信息，2 0 0 5 第四期 分析：全区农村小康水平以上的家庭不到三分之一，这部分人对土地的依赖性不大。 大部分家庭生活水平还停留在低保线至小康水平之间，他们希望通过土地征用能够给自 己带来更多的实惠，较好地改善自己的生活水平，这是大多数失地农民的共同心声，然 而失土后的部分农民生活水平得不到明显改善，还有小部分低收入家庭处于城镇低保线 以下，日常生活难以得到有力的保障。 就业状况。根据生产状况不同，将劳动年龄段内的失地农民分为二大类：一是“失 土失业”，二是“失土不失业”。 数据来自2 0 0 5 年龙湾统计年鉴 第2 章龙湾区失地农民现状 表2 2 失地农民就业状况 类别 失业2 9 个体经营 4 8 务工1 6 务农 7 注：资料来源自龙湾区失士农民的保障现状、问题及对策龙湾政务信息，2 0 0 5 第四期 分析：个体经营的居多，务工的较少，务农的更少，失业率较高。因此，事实上的 农民不是纯粹意义上的农民，务农不是农民的主业和生活来源。即便如此，土地作为农 民就业和社会保障的载体，特别是对生活状况不佳的农民来说，失土也就意味着失去了 生活的心理底线。 劳动力状况。根据年龄段，将失地农民分为三类。 表2 3 失地农民劳动力状况 类别 6 0 周岁以上 1 2 1 6 周岁至6 0 周岁6 7 1 6 周岁以_ 卜 2 l 注：资料来源自龙湾区失土农民的保障现状、问题及对策龙湾政务信息，2 0 0 5 第四期 调研中还发现，其中劳动力年龄段( 1 6 周岁至6 0 周岁) 中，高中文化程度以上的 占这个年龄段的1 1 。分析：占较大比例的劳动力年龄段的失地农民，具有较高的失业 率、较低的文化素质的特征，给该区解决失地农民的就业问题造成了很大的压力。 思想状况。根据对该区1 0 个镇( 街道) 、1 5 个行政村的抽样调查。调查发现，失地 农民目前最关心的不是养老保险，而是劳动( 生产) 就业。对他们来说，养老保险是长 远打算，属于将来的事，丽当前最要紧的是解决眼前问题。大部分失地农民说：“我们 的就业比下岗工人更难，他们有一定技术和社会地位，我们失去土地后什么都没有，眼 前的生活都成问题，哪顾得上将来的事”。 表2 4 失地农民就业观 态度 愿意在非公企业务工3 2 希望从事个体经营 5 8 愿意继续务农1 0 注：资料来源自龙湾区失土农民的保障现状、问题及对策龙湾政务信息，2 0 0 5 第四期 分析：反映了我区失地农民的就业观与苏南等其他地方有着明显的不同点，大部分 人都希望干个体户、自己当老板。 第2 章龙湾区失地农民现状 表2 5 对建立基本养老保障制度的认可度 态度 赞同 6 7 可有可无 2 2 不赞同 1 1 注：资料来源自龙湾区失土农民的保障现状、问题及对策龙湾政务信息，2 0 0 5 第四期 分析：生活目标由近到远一般分短期、中期和远期三个层次，而养老保险属于远期 目标。虽然持赞同意见的失地农民居多，但在实际中农民对眼前利益更为注重，希望政 府解决历史遗留问题、提高土地安置补偿费标准和就业，比建立养老保险制度更为迫切。 2 2 龙湾区失地农民面临的问题 基本生活保障方面。一是目前失地农民参保意识不强，传统养老观念根深蒂固，只 注重眼前利益，忽视长远打算。认为现在正在推行的被征地农民基本生活保障制度要等 到6 0 周岁后再领取保障金时问太久，大部分人希望参保后马上可以领取保障金，即使 数额少点也无所谓。二是部分失地农民认为，政府政策多变，与其把钱放到政府部门在 若干年以后领取养老金，倒不如现在直接分到户踏实合算。基于失地农民对政府的不信 任，使推行失地农民基本生活保障制度阻力增大。三是全区有部分农民已参加农村养老 保险，其中就有部分属于失地农民或将来要成为失地农民，由于原来的这种农村养老保 险政策过于优惠，政府财政压力过重，现已被省有关部门下文停止推行。已参加农村养 老保险的那部分农民，无论是资金转换，还是待遇平衡方面，都难以与当前的被征地农 民基本生活保障制度做到妥善衔接。四是失地农民征地时马上就参保，还是等土地全部 征完后再参保，保障金的缴纳和参保对象范围的界定操作难度较大。而且，由于各农户 占地不同，如果土地补偿费不足以抵缴保障金，补缴难度较大。 劳动就业方面。一是失土失业农民劳动素质偏低。部分失地农民就业期望值较高， 因缺乏资金，当不成老板，又不愿意替别人打工，而企业担心难以管理也不愿意招用这 些人，致使这部分人处于失业状态；部分失地农民年龄偏高、文化程度较低、没有劳动 技能，无法务工。二是政府的扶持力度不大。历年来，政府对失地农民劳动就业采取自 主就业办法，有关扶持政策不多，重视不够，力度不大。三是适合失地农民就业的门路 少。由于各方面原因，工业园区的发展没有给当地的失地农民创造更多的就业机会，一 些既能发展当地经济，又适合失地农民就业空问的产业明显不够。特别是与工业园区配 套的服务行业，应该优先交给当地失地农民创办的，可以就地解决失地农民就业问题的， 却或被园区自己垄断或没有进行很好的规划建设。 征地工作方面。一是土地安置补偿费偏低，极其有限的资会对失地农民的基本生活 第2 章龙湾区失地农民现状 难以起到有效地保障作用。土地安置补偿费与市场价格相差悬殊，易造成群众对当前的 征地政策产生负面认识。而且，该区人多地少，人均占有土地面积少是建立失地农民保 障制度最大的制约因素。目前全区人均耕地约o 2 6 亩，征地安置政策通常采用货币安 置的办法。即使是常年固定菜地，按现行工业用地征地政策兑现后，各物权主体分配比 例如下表2 6 表2 6 土地征用后的补偿分配情况 ( 单位：万元) 类别( 耕地)土地补偿费( 村集体)土地安置补助费( 个人) 一类 3 * 0 2 6 = 0 7 85 4 * 0 2 6 = 1 4 0 4 二类 2 7 * 0 2 6 = 0 7 0 2 4 5 * 0 2 6 = 1 1 7 三类2 4 * 0 2 6 = 0 6 2 43 6 * 0 2 6 = 0 9 3 6 注：有关补偿标准来自温州市第6 9 号令( 温州市市区征用农民集体土地管理办法) 由表2 6 可知，土地征用后，分配到农民的补偿费不及当地城镇居民人均全年可支 配收入水平( 注：2 0 0 4 、2 0 0 5 年该区城镇居民人均全年可支配收入分别为1 7 0 3 2 元和 1 7 8 5 8 元) ，这样的征地政策，加上当地高水准消费，连失地农民的短期生活都无法得到 保障，远期的养老保险更无从谈起。二是片区土地综合价安排不科学。一些实际属于同 一经济片区的土地，仅相隔一条田坎就是二种不同的地价，被征地户心理不平衡，意见 较大。三是留地存在“开空头支票”的现象，各级政府只规定留地指标，没有具体规定 地段和安排时问，往往造成失地农民的愿望落空，实际上得不到落实。 村集体资金运作方面。一是村集体资金主要靠征地补偿费积累的部分村，由于没有 对资金进行盘活增值，在经过若干年的开支后，所剩无几，甚至有些成为空壳村。二是 由于监督约束机制不健全，村集体资金管理不善，贪污、挪用、甚至被个别村干部挥霍 一空的现象时有发生。三是一些富村没有建立资产量化到户的运行机制，村民无法从中 直接受益。基于村民对村干部的不信任，目前这些村民要求对村集体资产进行改制的呼 声很强，已成为农村问题的一个焦点。 2 3 龙湾区失地农民社会保障现状及存在的问题 当前龙湾区的失地农民保障方面除少数农民通过各种途径自行参加城镇职工养老 保险和城镇职工医疗保险外，主要有被征地农民基本生活保障制度，新型农村合作医疗 制度和建立于9 0 年代的农村养老保险制度及有关救助制度。 关于被征地农民基本生活保障制度。2 0 0 4 年温州市在市区开展被征地农民基本生 活保障工作试点，参保对象为2 0 0 4 年1 月1 日起因土地征用，年满1 6 周岁以上( 含1 6 周岁) 的被征地农民；2 0 0 3 年1 2 月3 1 日以前土地已被征用，年满6 0 周岁以上( 含6 0 周岁，男女相同) 的被征地农民。缴费标准为分为3 档：l 档为4 6 8 0 0 元，2 档为4 1 4 0 0 第2 章龙湾区失地农民现状 元，3 档为3 6 0 0 0 元。被征地农民基本生活保障所需资金由政府、村集体经济组织和个 人三方共同出资筹集。其中，政府承担3 0 ，从土地出让金收入中提取一定比例作为基 本生活保障社会统筹和风险基金列支；村集体经济组织承担4 0 ，从土地补偿费、安置 用地收益和集体积累等项目中列支；个人缴纳3 0 。并规定2 0 0 4 年1 月1 日起土地征用 时，属劳动年龄段以上( 6 0 周岁及以上，下同) 的被征地农民，按标准和要求一次性缴 纳基本生活保障金后，次月起享受基本生活保障待遇；属于劳动年龄段内( 1 6 周岁至 5 9 周岁，下同) 的被征地农民，按标准和要求一次性缴纳基本生活保障金后，年满6 0 周岁开始享受基本生活保障待遇。2 0 0 4 年确定的按月享受待遇标准为：1 档2 6 0 元，2 档2 3 0 元，3 档2 0 0 元。2 0 0 5 年，温州市政府在龙湾、瓯海、鹿城3 个区试点工作的 基础上对失地农民保障制度进行修改完善，将缴费标准调整为一档5 1 0 0 0 元、二档4 5 0 0 0 元、三档3 9 0 0 0 元，将享受基本生活保障金待遇调整为一档3 4 0 元月、二档3 0 0 元月、 三档2 6 0 元月，同时对保障形式，资金筹集方式进行了较大的改变，允许村集体和村 民个人双方在承担缴费比例不少于3 0 的情况下，协商确定各自应缴比例，其享受的基 本生活保障标准根据其缴费相应比例计算。但是从各地的实践来看，由于失地农民本 身没有足够的资金或村集体经济薄弱等原因，使得被征地农民基本生活保障工作的推广 迟迟得不到有效进展，只是在个别条件成熟的村进行推广。 关于新型农村合作医疗