（公共管理专业论文）我国现行地方税收制度及征管问题研究——以湖南省永州市为例.pdf

大连理- t 大学专业学位硕十学位论文 摘要 为适应建立社会主义市场经济体制的要求，国务院于1 9 9 3 年颁布了关于实行分 税制财政管理体制的决定。该决定的出台标志分税制体制在我国的全面推行。而随着 分税制改革的深化，和工商税制改革的推行，地方税收制度的独立性和完整性雏形已经 初现端倪。地方税收是地方政府财政收入的重要组成部分，对地方经济的发展，乃至各 项社会事业的发展都有着十分重要的作用。中央与地方的财政关系随着分税制的推行， 朝着制度化、合理化、科学化、规范化的方向不断迈进，分税制是理顺中央与地方财政 分配关系的必要举措。 但我国分税制改革，在理论上还有诸多不成熟，实践上的经验也不足，我国的地方 税制还存在不科学、不合理的地方。随着市场机制的深化和各项改革的推进，许多社会、 经济矛盾集中反映到税收上来，这些都对地方税制提出了更严峻的挑战。建立健全地方 税制，对于进一步深化我国税制改革，简化和完善地方税制，提高征管效率和挖掘地方 税收潜力，促进地方经济的持续、快速、健康发展，保证地方财政收入有着重要作用。 因此，本文首先对分税制、地方税制的基本内容和特点进行了阐述，并分析探讨了 国外地方税制的特点及其可资借鉴的经验，进而分析了我国地方税征管中存在的主要问 题，包括管理体制不完善，税制落后，税源匮乏，税收规模较小等问题。在这个基础上， 论文结合湖南省永州市地方税制度的具体情况，分析、总结了其地方税收征管的经验和 教训，并提出了永州市在地方税收征收管理等方面的改进建议。论文最后就完善我国地 方税收制度问题进行了深入思考。希望本文的努力能够对地方税收制度的进一步修订和 完善贡献绵薄之力。 关键词：地方税；地方税制；地方税征管 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 t h er e s e a r c ho nc h i n a sc u r r e n tt a xs y s t e ml o c a lt a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t - - e x a m p l e sf r o my o n g z h o u ，h u n a np r o v i n c e a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nc h i n a sc u r r e n tt a xs y s t e ml o c a lt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e m e x a m p l e sf r o my o n g z h o h h u n a np r o v i n c e i no r d e r t of u l f i l it h ed e m a n d st oe s t a b l i s ht h e s o c i a lm a r k e ts y s t e mo fe c o n o m i c ，i nj a n u a r y1 ，19 9 4 ，t h es t a t ec o u n c i lp r o m u l g a t e dt h e ”d e c i s i o nt oi m p l e m e n tt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft a x ”，w h i c hi n d i c a t e dan e w t a xs y s t e mt ob ef u l l yi m p l e m e n t e di no r rc o u n t r y ，w i t ht h er e f o r m a t i o no ff i n a n c i a ls y s t e m a n di n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lt a xs y s t e m ，l o c a lt a x e sh a v eb e e nf o r m i n gap r o t o t y p ea sa r e l a t i v ei n d e p e n d e n ta n dc o m p l e t es y s t e m ，l o c a lt a x e si sa l li m p o r t a n tb a s i so fl o c a l6 n a n c e , l a y i n ga i li m p o r t a n tr o l ef o rl o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h et a xs y s t e mm a k e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sb em o r e i n s t i t u t i o n a l ，n o r m a t i v e ，s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e ，w h i c hi sa ni n e v i t a b l ec h o i c et os t r a i g h t e n f i n a n c i a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s d u et oi m m a t u r i t yo ft h e o r ya n dla c ko fp r a c t i c ee x p e r i e n c e ，o u rl o c a lt a xs y s t e ms t i l l h a ss o m eu n s c i e n t i f i ca n du n r e a s o n a b l es h o r t c o m i n g s w i t ht h ed e e p e n i n go fm a r k e t m e c h a n i s m sa n dr e f o r m s m a n ys o c i a la n de c o n o m i cc o n t r a d i c t i o n se m e r g ea sp r o b l e m so f t a x w h i c ha d v a n c em o r es e v e r ec h a l l e n g e st oo u rl o c a lt a xs y s t e m e s t a b l i s ha n di m p r o v et h e l o c a lt a xs y s t e mh a v ep o s i t i v ee f f e c t st of u r t h e rd e e p e n i n gt h er e f o r mo fc h i n a 。st a xs y s t e m ，t o s i m p l i f r ya n de f f e c tt h el o c a ls y s t e m ，t oi m p r o v ec o l l e c t i o ne f f i c i e n c ya n dt a pt h ep o t e n t i a lo f l o c a it a x e s a sw e l la st or e m o t et h ei o c a le c o n o m yas u s t a i n e d ，r a i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ef i r s ta n a l y z e st h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c sa n dc o n t e n t so ft a xs y s t e m s ， a n da n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c so ff o r e i g n1 0 c a lt a xs y s t e ma sw e l la st h e i re x p e r i e n c e 、w h i c h a l s oa n a l y z e st h em a j o rp r o b l e m so fo u rl o c a lt a xc o l l e c t i o n ，i n c l u d i n gt h ei m p e r f e c t m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e l a t i v e l yb a c k w a r dt a xs y s t e m ，t h el a c ko ft a xs o u r c e s ，a n dt h e s m a l l e rs c a l eo ft a x e s o nt h i sb a s i s ，t h ep a p e rc o m b i n e sw i t ht h es p e c i f i cc i r c u m s t a n c e so f t a xs y s t e mo fy o n g z h o ui nh u n a np r o v i n c e ，a n a l y z i n ga n ds u m m i n gt li t se x p e r i e n c ea n d l e s s o n so f1 0 e a lt a xc o l l e c t i o n p u t t i n gf o r w a r ds o m ea d v i c et oi m p r o v et h el o c a lt a xc o l l e c t i o n o fy o n g z h o uc i t y f i n a l l y ，t h ep a p e rc o n d u c t sr e c o m m e n d a t i o n si n d e p t h so ni m p r o v i n gt h e l o c a lt a xs y s t e mi nc h i n a h o p i n ge f f o r t so ft h i sa r t i c l ec o u l dh a v em o d e s tc o n t r i b u t i o n st o a m e n da n di m p r o v et h e1 0 c a lt a xs y s t e m l i 大连理工大学专业学位硕士学位论文 k e yw o r d s ：t h el o c a la v e n u e ；t h el o c a lt a xs y s t e m ；t h el o c a lt a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n t 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 2 0 0 9 - 0 5 - 2 6 大连理工大学硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名： 导师签名： 日期： 2 0 0 9 - 0 5 - 2 7 日期： 年上月但日 大连理： 大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 。1 问题的提出与研究意义 1 1 1 问题的提出 为适应建立社会主义市场经济体制的要求，国务院1 9 9 4 年颁布实施了关于实行 分税制财政管理体制的决定，该决定标志着分税制在我国的全面推行。而伴随着工商 税制改革的同步推进，地方税收作为相对独立而完整的体系雏形已经初现端倪。地方税 收是地方财政的重要组成部分，对地方经济发展，乃至地方各项社会事业的发展都起着 十分重要的作用。分税制是理顺中央与地方财政关系的必然选择，它的出台，标志着中 央与地方的财政关系向制度化、合理化、科学化、规范化的方向迈进。事实上，自分税 制财政改革方案颁布以后，已经显现出相当良好的效应，推动了我国的经济体制改革与 社会经济发展。但是，从根本上说，1 9 9 4 年的分税制只是特殊时期的过渡性财政体制， 在制度设计、制度安排、制度运作方面都存在许多不规范的地方，随着我国市场经济体 制的进一步完善和发展，分税制还将陆续暴露出许多问题，难以充分发挥分税制财政体 制的改革效果。虽然我国成立以来的历次税制改革都涉及到地方税制的改革，但是，由 于实行中央集权的单一制国家体制，税权高度集中，地方税制度的改革受到了一定程 度的制约。即使是在1 9 9 4 年我国实行分税制财税管理体制以后，虽然多次提及地方税 改革问题，但一直没有落实。 1 1 2 研究意义 党的十六届三中全会提出要分步实施税制改革，新一轮税制改革逐步推出，尤其 是地方税制改革问题，成为新一轮税制改革的重点。我国的新税制，是事权与财权相 适应，财权与财力相结合的新的分税制财政体制。但是，几年来的实践和理论证明， 在科学性、合理性和规范性方面还有很多不足，也远远达不到成熟。并且，再分配国民 收入的过程，建立市场经济体制并促进其完善等方面，分税制财政体制都没有发挥出它 本该有的作用。地方税收制度的理论探索与实践经验，是中央政府与地方政府利益权力 关系中最核心的内容。分税制首次确立了中央与地方的税收体系，实际上体现的却是中 央政府与地方政府的经济关系。 中央与地方收入分配的多少，比例的大小，不仅涉及经济利益分配，也涉及权力分 配，即我们通常所说的“放权”与“让利”。所以，通过比较研究中外地方税收制度的 理论体系与实践经验，改革和完善我国的地方税收制度，探讨其理论上与实践上的不足， 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 逐步完善我国地方税收体系的理论框架，具有十分重要的学术价值和理论意义，对我国 地方税收实践也具有极大的指导意义。而在规范中央与地方政府的经济关系和权力关系 层面，研究地方税收制度具有更为重大的经济价值和实践价值，有利于发挥两个积极l 生， 更有利于促进我国市场经济和社会主义事业的不断发展。 笔者从事税务工作多年，对税制、税收及其改革有深刻的认识与体会，深知税收收 入在政府的财政收入中占有举足轻重的地位j 并有着重要的经济影响，其设置是否合 理、运行是否高效，将直接影响税收的征管，影响到国家的现代化建设? 在分税制财 政管理制度下j 党和国家对于地方税制建设是非常重视的，这同时说明地方税制改革 面临的任务相当繁重。正是在这样的背景下，笔者认为，更应该借鉴世界各国改革的 成功经验，完善我国的地方税制改革与征管实践，理顺地方税制度与地方经济发展的 矛盾，不断推进社会主义市场经济的发展与进步。 1 2 研究内容与结构安排 本文主要研究地方税收体系如何规范和完善的问题。这不仅是理论、政策、实践 都亟需研究探讨的问题，也是当前地方政府和国家宏观决策部门十分关注的问题。构 建科学、规范、合理、高效的地方财政体制，是社会主义市场经济的客观要求，也是 充分发挥地方各级政府在市场经济培育和发展中的职能和作用，促进经济社会健康发 展和人民生活水平全面提高的一个基本制度保证。基于此，本文把地方税制度作为研 究的主题，拟对分税制条件下的地方税制度进行理论研究和现实考察，以湖南省永州 市为例分析地方税制度的运行规则，并力求在吸收借鉴国外地方税制度的成功实践、 系统总结我国地方税制度历史经验的基础上，提出完善我国分税制条件下地方税制度 的改革设想和政策建议，探索适合我国国情的地方税制度改革模式。 本文内容主要分为四章。 第一章绪论。主要介绍本文写作的背景、研究的意义，研究的内容以及研究的结 构安排等。 第二章地方税制度的理论研究。主要介绍分税制的基本内容和理论依据，以及这 一基本体制下地方税制度的特点，包括我国地方税收管理体制的发展与现状，分税制 对地方财源结构的影响，以及我国地方税制度能从国外同类制度中吸取哪些经验。 第三章湖南省永州市地方税制度现状分析。从这一章开始属于在理论指导下的实 证研究。本文选取的目标案例是湖南省永州市。通过对永州地方税收征管实践的分 析，探索现行地方税制度运行中存在的诸多问题。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 第四章永州市地方税征管的改进建议。这一章是在第三章研究的基础上，提出永 州市地方税收征收管理的改进建议。 第五章提出对我国地方税制度的思考。内容从永州市具体问题的解决，发散到提出 改革完善我国地方税制度的政策建议。建议主要围绕税收管理体制、税种的划分，以 及地方税收规模等方面提出。 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 2 分税制与地方税收管理概述 2 1 分税制的基本内容和理论依据 分税制财政管理体制是当今世界大多数国家采取的财政体制。分税制的基础是合理 划分中央政府与地方政府的事权，并以此为依据划分中央财政收入与地方财政收入的管 理体制。从目前来看，有两种分税制形式：其一是完全分税制，其二是不完全分税制。 前者是指在税种划分上，严格分为中央税种与地方税种两类，没有中央和地方共享 税种，并且在税收立法、税收征管方面，中央政府与地方政府完全分开。从世界范围看， 只有英国等少数国家实行完全分税制的形式。而后者将税种划分为三大类，中央税种、 地方税种、共享税种。不完全分税制这种形式，虽说也建立了中央税收体系和地方税收 体系，但税种的立法权还是集中在中央政府手里，地方政府仅仅享有有限的征收管理权 限。从世界范围看，大部分实施分税制财政体制的国家，采取的都是这种形式。我国的 分税制也属于不完全分税制。 分税制财政体制的基本思想在于，以事权的划分为基础，以税种的划分确定中央财 政收入和地方财政收入；中央集中财力，随后通过财政转移支付制度实行再分配；中央 和地方的税务机构分设，预算也分级管理。 通过对基本思想的研究，可以总结出分税制的基本内容。第一，中央和地方政府的 事权必须明确划分。中央政府负责有关国家安全、国家机关运转、外交等事务，中央财 政需承担此部分经费，此外，还需承担国民经济结构调整、宏观调控、以及区域经济协 调所需的政策性支出，以及中央直接管理的其他事业发展所需的支出。虽然划分事权是 为了确定财权，却不能简单的认为地方所有事业都需要相应的地方财权支撑，这是一种 静态的、绝对的观点。在实行分税制的国家中，中央财权比例通常大于其事权比例，这 是因为中央必须保持集中度和调控力度。第二，通过事权确定财权，从而确定中央政府 和地方政府的财政收入。通常情况下，中央税应该覆盖与国家利益密切相关并有利于宏 观调控的税种；中央与地方共享税种应该是数额较大且稳定增长的税种；而地方税种则 应该与地方经济社会发展关系密切，税源分散却充满潜力，并且适宜地方征收管理。第 三，中央税收管理系统与地方税收管理系统分设。中央税种和共享税种由国税机构征收， 再适度返回给地方，地方税种则由地税机构征收。第四，设立税收返还制度和税收转移 支付制度来调节地方政府事权大于财权的矛盾，并平衡地方政府间的财政收入。 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 2 我国地方税收管理体制的发展及现状 2 2 1地方税制度发展的历史沿革 ( 一) 我国建国以来至1 9 7 6 年的税收管理体制 我国建国伊始，社会经济都处于崩溃边缘，财政状况相当困难。为了克服难关，早 日恢复国民经济建设，争取我国经济发展的好转，我国的财政管理体制高度集中。1 9 5 0 年，一系列法律、条例相继公布，包括关于统一全国税收的决定、全国各级税务 机关暂行组织规程、全国税政实施要则等等，中央统一控制税收法律、税收条例 的制定权，税种开征权、税种停征权、税目增减权、税率调整权，以及税收减免权。组 织规程确定了全国共设六级税务机关，详细规定了各层级税务机关职责、人员编制、 内设机构等问题。1 9 5 8 年，顺利实现“一五计划 以后，经济开始进入兴旺局面，高度 集权的财政体制无法适应社会经济的发展，由此经济管理体制的改革开始进行，中央陆 续下放许多管理权限，如生产、财政、物资等，同时着手进行工商税制的改革，工商税 统一，工商所得税得以建立，部分税率得以调整。税收管理权限的下放，允许地方在必 要时候调整税种，自行规定征税办法。同年，“利税合一 也在部分城市推行，税收机 构大量撤并，税务干部大批削减，税收地位和作用大幅下降。随着经济的发展，这一情 况逐渐恢复，但文革期间，又遭遇了极大的破坏。1 9 6 7 年，国家财政部税务总局撤销， 军师管制委员会下辖的税收业务组负责税收业务。1 9 7 3 年，财税制度继续简化。1 9 7 5 年，税务总局才获得恢复，税务机构和税收队伍才有了新发展。 ( 二) 我国1 9 7 7 年至1 9 9 3 年的税收管理体制 1 9 7 7 年至1 9 9 3 年，我国进入改革开放时期，经济获得重大发展，经历了从计划经 济时代向市场经济时代的过渡。1 9 7 7 年，财政部调整了税收管理体制，颁布关于税收 管理体制的规定，随后又颁布了一系列其他规定，水质体系初步成型。1 9 8 2 年，国务 院又颁布文件，进一步加强了税务机构的建设，对税务部门实行地方政府和上级部门的 双重领导，上级部门主管业务。自此开始，我国税收管理的体制基本得以恢复。1 9 8 4 年，全国大部分省份的财政机构和税务机构分立，1 9 8 4 年l o 月，工商税制的改革取消 了工商税，产品税、营业税和增值税开征，同时也对这些新税种的征收管理权作出相应 规定。1 9 8 8 年，财政部税务总局升级为国家税务总局。国家税务总局承担税收适宜的决 定和处理权，是主观税收工作的职能机构。1 9 9 3 年，国家税务局升级为正部级部门。 ( 三) 我国1 9 9 4 年至今的分税制税收管理体制 1 9 9 4 年，我国进行了大规模的税制改革，开始全面施行国务院颁布的关于实行分 税制财政管理体制的决定。分税制是财政管理体制的目标，也是改革的重要内容。我 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 国的分税制，以事权财权相结合为原则，全部税种划分为中央税、地方税、共享税三类， 管理权限也与税收收入归属相一致。中央税体系大致包括关税以及消费税。因为我国的 分税制模式是共享为主，专享为辅，中央税体系较简单，专属税种不多，比重不高。分 税制初期共享税则包括资源税、外商投资企业和外国企业所得税、城市维护建设税、增 值税、个人所得税、印花税、资源税、证券交易税、企业所得税等等，分享比例也各不 相同。而地方税包括土地增值税、城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、车辆购 置税、车船使用牌照税、契税、农业税、房产税、牧业税、城市房地产税、筵席税、屠 宰税，以及其他的地方附加税等等。 2 2 2 地方税收管理体制的现状分析 ( 一) 税收管理体制不完善 我国目前实行的分税制，尚不是真正意义上的分税制。我国的分税制在税种的划 分、税权的划分、征管的范围划分等领域都存在许多问题和缺陷。不合理的划分税收征 管权限，则是这一制度的深层次矛盾。总的来说，这些问题可概括为以下几点： 1 、不统一的事权与财权 建设社会主义市场经济体制是大背景，在这一背景下，中央宏观调控整个国民经济 的发展，地方宏观调控地方经济发展，利用优势发展本地经济，积极聚财理财，从而推 动整个市场经济的发展。然而，税收立法权和税收管理权高度集中于中央政府，中央统 得过死，分税制所倡导的分权就无法落实。如此就形成地方政府事权与财权的脱节，事 权无法获得财权和税权的保证，会打击地方政府的积极性，削弱他们合理统筹规划地方 经济，从而阻碍社会主义市场经济的健康发展。 1 9 9 8 年开始，我国逐步在全国范围内实行公共财政，按照公共财政的要求，完善 的分税制应以“一级政府，一级事权，一级财权，一级预算为目标。但由于中央与 地方在事权划分上还不明晰，中央政府出现了缺位与越位现象。理论上许多应由中央 政府负责提供的公共产品，比如基础教育、社会保障、基础科研、支农支出、司法保 障等，中央政府投入不足，地方政府实行分级负责，直接承担了这部分公共产品的提 供，而由于地方税收收入规模偏小，地方政府的财权与承担的事权不相对称，直接造 成了地方政府财政紧张甚至困难。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 1 地税收入增长趋势 t a b 2 1t h el o c a la v e n u ei n c r e a s i n gt r e n di nr e c e n ty e a r s 项目 鳓 税收总额增长速度地税总额 增长速度比重弹性 1 9 9 9 1 0 3 1 51 3 4 43 3 1 2 1 2 2 33 2 1 1o 9 1 2 0 0 0 1 2 6 6 62 2 7 93 7 3 41 2 7 32 9 4 8o 5 6 2 0 0 1 1 5 1 6 61 9 7 44 7 1 62 6 3 2 3 0 1 0 1 3 3 2 0 0 2 1 6 9 9 71 2 0 75 3 0 91 2 5 6 3 1 2 31 0 4 2 0 0 3 2 0 4 6 62 0 4 16 3 0 4 1 8 7 43 0 8 0o 9 2 2 0 0 4 2 5 7 1 82 5 6 6 7 8 6 42 4 7 53 0 5 8o 9 6 2 0 0 5 3 0 8 6 62 0 0 29 5 3 12 1 2 13 0 8 81 0 6 2 0 0 6 3 7 6 3 62 1 9 3 1 1 4 4 82 0 1 13 0 4 20 9 9 2 0 0 7 4 9 4 4 93 1 3 91 5 0 2 63 1 2 53 0 3 91 o o 说明：1 比重为地税收入总额占全部税收总额的比重 2 数据来源于国家税务总局网站 从表2 1 可以看出，虽然机构分设以来，地方税收收入总额呈现了快速增长的态 势，但其总量占全部税收收入的比重仅占约3 0 ，在2 0 0 7 年之前都呈缓慢下滑态势。 这说明在我国经济快速发展的过程中，地方税收的增长是落后于税收整体增速。虽然 2 0 0 4 年增速提升，但随后又开始呈下滑态势。 从地方税的税种构成变化来看，这种趋势更加明显。从表2 2 可以看出，现行地方 税种中除营业税、房产税、城建税外( 个人所得税和企业所得税均己列为共享税) 其余 税种多属零星小额税种，税收收入规模很小，并且其税基基本上比较稳定，与经济发 展速度没有直接的线性相关关系。主体税种营业税虽然保持了较快的增长速度，但是 在地方税体系中所占比重逐年下降，由2 0 0 1 年占全部地方收入总额的4 4 2 0 n2 0 0 7 年下降为4 3 8 0 。 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 表2 2 我国地方税的税种构成变化表 t a b 2 2o u rc o u n t r y sl o c a lt a xc a t e g o r i e sc h a n g i n gt r e n d s 年份 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 52 0 0 62 0 0 7 税种 金额比重金额比重金额 比重 金额 比重 金额 比重金额比重金额比重 营业税2 0 8 44 4 2 02 2 8 84 3 1 02 7 5 74 3 7 33 1 6 44 0 2 34 2 3 14 4 3 95 1 2 84 4 7 96 5 8 24 3 8 0 城建税3 8 48 1 54 6 68 7 85 4 58 6 56 6 88 4 97 9 68 3 5 9 4 08 2 11 1 5 67 6 9 个人所得税 9 9 62 1 1 29 0 41 7 0 31 1 3 01 7 9 31 4 0 71 7 8 92 0 9 42 l 。9 72 4 5 22 1 4 23 1 8 52 1 2 0 企业所得税 8 9 81 9 0 41 0 3 51 9 5 01 1 5 31 8 2 91 4 6 71 8 6 51 5 8 81 6 6 61 6 6 21 4 5 2 1 9 0 2 1 2 6 6 房产税 2 2 94 8 52 8 25 3 13 2 45 1 43 6 64 6 54 3 6o 4 65 1 54 5 05 7 53 8 3 其他各税 1 2 52 6 53 3 46 2 93 9 56 2 77 9 21 0 0 73 8 6o 4 07 5 16 5 61 6 2 61 0 8 2 合计4 7 1 61 0 05 3 0 9 1 0 06 3 0 41 0 07 8 6 41 0 09 5 3 11 0 01 1 4 4 81 0 01 5 0 2 61 0 0 说明：数据根据历年中国税务年鉴整理 由于企业所得税和个人所得税实行共享后，地方实际分享收入明显下降，因此可 以说地方税体系在整体上相对而言是萎缩的，地方税与全国税收收入形势相比也是明 显缺乏增长弹性的。此外，从税种的划分上来看，缺乏规范性的机制，明显不利于地 方税体系的健康发展。如在分税制中既有按税源进行分享的如增值税，又有按税源级 次划分的，如将营业税划归地方收入；将印花税中对深沪两地股市交易开征的证券交 易税的收入大部分划归中央；将资源税中的海洋石油资源税划归中央；之后又将收入 增长潜力巨大的个人所得税、地方企业所得税改成共享税，分享的方式既有按级次， 又有按时间先后。开征车辆购置税后，具体车辆管理事务由地方负责，车辆控购也由 地方审批，但是该税种也被划分为中央税。总之在税种的划分上，过分强调集权，没 有考虑地方实际需要和税种的实际征管情况，既造成征税资源浪费，又影响征管效 率，还增加纳税人税收成本。由于过分注重保障中央财力，忽视了地方主体税种的建 设，地方政府因为没有适宜的财力，又开始出现“一统就死”的迹象，造成地方政府 过份依赖中央政府的转移支付，无法保证地方政府履行其职能的正常财力需要。 2 、统一税法与分级管理相矛盾 合理划分税收征管权限，要求税法统一和分级管理都落到实处。然而从我国的现状 看你，税收征管权却是相对片面的，强调税法应该统一，这是正确的，但却忽略了分级 管理，将税务法律的几乎所有权限都划归中央，未赋予地方适当的灵活性。这是违背国 际惯例的，也不是适合我国国情的做法。我国的中央集权要求维护税法统一完整，避免 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 地方政府的越权行为导致税收流失，或是形成所谓的税收壁垒。然而我国地大人多，社 会环境复杂，且不同区域的社会经济发展也不平衡，经济带之间存在相当大的差距。如 果税收征管权过分集中，与税种所属地方层级差异太大，就会造成税法与管理的背离， 无法适应实际情况，从而阻碍地方经济发展，对分税制的运转和地方税体系的规范都会 产生极大的负面影响。 3 、错位的税收立法、征收、管理权 这是我国分税制在权限划分上最为突出的矛盾之一。错位的权限划分导致税制的结 构效应无法发挥。第一，中央掌握地方税制度的制定、解释、调整、减免等权限，而地 方只负责征收，过分割裂了地方税收的征管，造成地方无法及时合理的调整地方税种、 税目等，从而阻碍地方税制度的完善，不利于其进一步发展。第二，一些税收的管理权 限没有明确界定，在操作中矛盾较大。在税收征收管理中，国、地两局相互扯皮、拆 台的现象时有发生。再次，征收权划分不合理，影响地方财政收入的稳定增长。 4 、税权高度集中导致地方保护主义 按隶属关系，我国的企业所得税被划分为归中央和归地方两种；按所属行业和所属 范围区域，又分为营业税和资源税。这种划分税种的方法，使各产业、产品结构，乃至 整个经济结构在一定程度上扭曲。而为了扩大地方收入，地方政府争先上马热门项目， 重复投资严重，而体系割裂，壁垒严重，破坏了产业以及区域间经济的联系。这样的后 果，显然对优化产业结构乃至经济结构十分不利，也不利于统一的全国市场的形成。与 此同时，地方政府不合理的配置资源，进一步加剧利益冲突，也不利于实现市场经济条 件下的平等竞争。 ( 二) 税制结构不合理 税制结构的不合理可以从两方面理解。首先，我国的地方税收体系中，缺乏主体税 种。分税制划归地方的税种，除了共享税，还有十八个税种，但这些税种却多是零星的 小额的税种，只有营业税勉强可算地方主体税种。对地方政府来说，城建税十分重要， 地方公共建设基础设施的资金来源主要来自城建税。但城建税至今仍然未成为独立税 种，不仅征收数量偏小，阻碍了地方政府履行公共服务的职能，甚至只能算是增值税等 三个税种的附加。企业所得税本该成为地方税收的主体，但我国地方政府对企业所得税 的征收并不令人满意，在企业受经济效益制约的同时，地方还不得不承担对企业的高额 补贴，进一步削弱了地方税收入。其次，地方税制度在税种改革上，不适应我国市场经 济发展的要求。分税制财政改革方案于1 9 9 4 年颁布，改革的重点在于流转税和所得税 两类税种，但地方税种的改革幅度却偏小。目前的地方税种，有部分甚至是上世纪五十 年代出台的，并且在这类税种的执行上也仍然依据当时的方案。此外，外商投资企业执 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 行与内资企业不同的税制方案，应该开征的某些税种，例如赠与税等，未曾开征。这些 问题都制约了我国社会经济的发展，不利于居民生活的改善，也不利于促进我国经济体 制的改革。 ( 三) 税源匮乏导致税收规模偏小 表面上看，中央税的税种在数量上多于地方税的税种，但地方税的规模却远远小于 中央税。下面的简单数据能很好说明这一问题。在2 0 0 3 年，我国国税系统共征得各类 税收1 4 1 5 7 7 亿元，但地税系统的税收收入仅为6 3 0 3 8 亿元。差异明显。而从地方税 税种的比重上看，营业税占1 4 ，共计2 8 6 9 6 亿元；内资企业所得税占1 1 4 ，共计2 3 4 1 亿元；个人所得税仅占6 9 ，共计1 4 1 7 1 8 亿元；而城建税仅占2 7 ，为5 5 0 2 亿元； 除此之外剩余的地方税种比重共计不超过3 5 。 我们知道，我国地税收入主要来源于营业税、企业和个人所得税。但根据分税制的 方案，上述三个税种都属于共享税税种，并不是单纯的地方税。并且，增值税的改革导 致交通运输、建筑安装等原属于营业税的税目有可能被纳入增值税的范围，营业税税基 变窄。此外，所得税的税基流动性较大，并不适宜作为地方税税种的主体，相反，由于 其关系到对经济和宏观调控和对个人收入分配的调节，更适合作为中央税税种。由此可 以得出结论，缺乏主体税种、税源分散、规模偏小，都是导致我国地方税收入匮乏的原 因。 上述问题客观上还导致我国地方“费多于税”的问题。税权高度集中于中央，地方 权限较小，但体制外收入却急剧膨胀。行政性收入方式参与收入分配的现象在各级地方 政府都不同程度存在。这种收入方式在种类、数额上，都远远超出地方税的规模。虽说 收费扩大化并不竟然是我国税收体制的问题，也是我国深化改革、经济转轨所必然伴生 的现象，但地方税收入无法满足地方支出也是其直接动因。“费大于税”属于非规范的 政府行为，导致我国分配政策分散。因此，今后我国的地方税制改革中，对这一块应该 大力整顿，将费归费，税归税，还地方税收体系统一管理的功能。 2 3 分税制对地方财源结构的影响 本小结承接上一节内容，进一步分析分税制财政体制下，对地方财源结构的影 响。我们知道，分税制改革的全面施行，必然引起中央与地方财力的调整，导致地方 财源结构的改变。只有对这一影响进行全方面的分析，才能适应新形势，重组和优化 地方财源结构，保证地方税收收入。 沈图发、姚勇：浅谈地方税收体系的改革与完善 d b o l ，h t t p ：w w w j x j j d s c o r n ，2 0 0 5 0 3 3 0 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 3 1我国地方产业结构的分析 在我国原本的财政体制下，第一、第三产业不是地方的主体财源。但目前，第一、 第三产业的大部对地方政府的贡献率已经达到1 0 0 ，在地方收入来源中所占比例接近一 半，已经成为地方的主体财源。不过，因为增值税范围变大，对商业的征税扩展到商品 批发、商品加工、商品零售、劳务修理修配等等，财源属性已经与第二产业相同，从而 成为中央与地方的共享财源。此外，金融企业的所得税也成为中央政府与地方政府共享 的财源。 实行分税制以后，我国的农业税收入和营业税收入归地方所有，国家此举意在鼓励 地方发展第一产业以及不包括商业的第三产业，使农业在国民经济中的基础地位得以稳 固，使第三产业的范围得以拓展，从而改变其发展水平低，发展速度低的现状。此举有 助于形成科学的合理的产业结构，使资源配置优化，加强中央政府的宏观调控能力。 第二产业原本是地方的主体财源，实行分税制以后变为中央地方的共同财源，包括 开征消费税的烟酒、石化日化、小汽车工业等，以及对国有大中型企业的征税，都成为 以中央为主的共享税。不过，包括矿山采掘和制盐等在内的资源采掘业，由于征收资源 税，资源税又划归了地方，因此可以视为以地方为主的共享税。 在分税制的财政体制下，全部消费税和3 4 的增值税都归中央政府所有，地方享有 非金融性企业所得税。这表明了中央的政策意图是促使地方致力于提高企业的经济效 益，兼顾发展的速度与效益。而中央集中金融性企业的所得税和消费税，则是为了限制 高档消费品、奢侈品等，以及金融性企业盲目的无序的扩张，促使地方合理配置经济资 源，抑制金融领域的过度竞争。 2 3 2 我国地方税种结构的分析 开征增值税以后，收入由加工地向资源产地转移，从而调整了不同地区原本的收入 格局和分配格局，改善了资源地区收入不合理的现状。资源采掘业是工业生产的首要环 节，在此环节之前纳税少，在此之后缴纳的增值税又可以转移到加工企业，因此，税率 的提高有利于增加地方收入。而资源税转移税负到加工企业，使加工企业所在地的政府 收入有所降低，客观上也起到了调整地区问收入分配格局的作用。 所得税的调整，使中央和地方得以按照隶属关系区分开企业的收入。属于中央的多 数是国家大型骨干企业，具有雄厚的基础，户数虽少但税基很大，利税均衡，税收也偏 高。属于地方的多数是中小型企业，投入不足的和负债的都较多，纳税户数虽多，但税 基狭窄，收入不高。所以在此情况下，企业所得税对扩大地方收入的贡献还非常有限。 我国现行地方税收制度及征管问题研究一以湖南省永州市为例 营业税是支撑地方税收的主体税种，包括商业之外第三产业的全部。营业税征收范 围广，但税负较低，且地区差异明显，目前对地方收入的推动作用仍然十分有限。 2 4 国外地方税收管理体制分析 分税制有三种模式：即以美国为代表的分权式分税制，以法国为代表的集权式分 税制和以日本为代表的混合式分税制。不同的分税制模式下，地方税体系也不尽相 同。 2 4 1分权型财税体制以美国为代表 众所周知，美国实行联邦制，政府被宪法分为联邦、州、地方三个层级，它们相 互之间并不存在隶属关系，行政、司法、立法等部门各自独立，依据宪法行使权力。 而与政府层级划分相适应，财税体制也实施这样的管理方式。地方税制度十分完善， 不同层级的政府有各自明确的事权和财权 分析美国财税体制的特点，可以归纳出以下三点： 首先，财税体制分为联邦税、州税和地方税三个级别，每一级别的税制各成体系， 并且拥有自己的主体税种。在此基础上，部分税种三级政府共享。个人所得税、公司所 得税，社会保险税是联邦税种的主体，关税、遗产赠与税、消费税为辅。总收入税和销 售税构成州税主体，占州财政总收入的几乎5 0 ，这些税种是直接对商品劳务征收，因 此税源十分稳定；个人和公司所得税、遗产赠与税、消费税为辅。财产税构成地方税的 主体，占地方财政总收入的几乎7 5 ，固定资产成为地方政府丰富的税源；个人所得税、 消费税、其他税种为辅，还辅之以少量规费。上述介绍说明，各级政府并不绝对区分各 自的税种，主要税种都是由中央和地方共享，这是美国分税制财政体制的重要特点。联 邦、州、地方也有同时开征的税种，比如个人所得税和公司所得税、消费税、销售税等； 联邦和州同时开征的税种主要是遗产赠予税；而州和地方同时开征的税种则主要是财产 税。自上世纪7 0 年代以来，全国税收的近4 0 都是由州政府和地方政府征管。 其次，地方政府可以独立行使税收立法征管权。第一，各级议会具有在宪法允许范 围内独自确定税收征管制度的权利；第二，州与地方之间的税收政策差异较大，优惠政 策不尽相同；第三，税务机构分设，负责征收本级税收。第四，征管方式差异也很大， 可以委托机构代为征收，也可以通过本级税务机构征收。 财政部，税收制度国际比较课题组：美国税制【m 】，我国财政经济出版社，2 0 0 0 年9 月第1 版 八琏埋上入子了业孑世职工孑、l g - p - - ；y - - 再次，税源共享，补助制度自上而下实行。三级政府之间具有复杂的税源共享关系， 为了协调矛盾，美国政府通过税款代征补征、税收扣除抵免等各种方式进行协调。而为 了弥补州和地方可能的损失，还实行自上而下的补助政策，从而保证地方财力足够履行 地