（公共管理专业论文）湖南桃江县县级党政机关公务员绩效考核研究.pdf

国防科学技术大学研究生院共公管理硕士( m p a ) 学位论文 摘要 国家公务员是国家人力资源的重要组成部分，县级党政机关的公务员在国家 公务员中处于重要地位，加强对其管理尤为必要。而公务员绩效考核是公务员管 理的核心功能。政府公务员绩效考核不同于企业组织员工绩效考核，企业组织对 员工的绩效考核，可以通过工作分析来进行考核指标的选取。但对于政府部门， 由于工作岗位众多，并且没有一个全国统一的岗位职责，考核难于精确到位。因 此，借鉴国外的先进经验和总结自身的实践，建立一个科学的、符合本地实情的 政府公务员绩效考核体系，显得十分重要。 本文在对桃江县党政机关的公务员的绩效考核体系和运行的现状及存在问 题调查分析的基础上，借鉴工商企业员工绩效考核技术和方法，结合该县公务员 的实际，应用组织行为学、人力资源管理等现代管理理论，采取实证分析与理论 分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，对公务员绩效考核的内涵和特 征、公务员绩效考核系统构造的技术和方法进行了系统的理论研究和分析，将模 糊数学的概念引入a h p 中构成模糊a h p ，建立了公务员绩效考核模糊层次综合 评价模型，用于县级党政机关公务员绩效考核，使定性问题定量化，从而提高公 务员考核的科学性和可靠性。同时，论文还就建立县级党政机关公务员绩效考核 运行机制进行了分析，并提出了相应的对策和建议。 关键词：县级党政机关人力资源公务员绩效考核模糊层次综合评价 第1 页 国防科学技术大学研究生院共公管理硕士( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t n a t i o n a lp u b l i cs e r v a n ti sav e 巧i m p o r t a n tp a r to ft h en a t i o n a lh u i l l a i lr e s o u r c e s p u b l i cs e r v 觚to ft h ec o u l l t ) rp a n yd 印砌e n t 缸出e sav e 巧i m p o r t a l l tp o s i t i o n t h e n s t r e n g t h e m r 培t l l ea 如i n i s t r a t i o no ft l l e mb e c o m e sv e r yn e c e s s a r y a n dm ea s s e s s m e n t o ft 量l e p u b l i cs e r v 锄t sp e r f o n n a n c ea s s e s s m e n ti s t i l ec o r e 代m c t i o no ft l l e 础n i l l i s t r a t i o no ft h ep u b l i cs e n ，a n t i ti sd i 成r e n t 舶mt h a to fm ec o 印o r a t i o n 锄d e n t e 印r i s e s 、：i l i c hc 肌b ed o n eb yp e r f o m a j l c ea i l a l y s e st oc h 0 0 s et h ea s s e s s m e n t s t a l l d i n g ni s d i 丘e r e n tb e c a u s et h e r ea r em a n yg o v e n 】m e n t a ld 印a r m e n t sa l l d p o s i t i o n s ，a i l dt h e r ei sn ou n i f 0 n np o s i t i o n a ld u t ) ra n dr e s p o n s i b i l i 吼s oi tb e c o m e s h i 曲l yi m p o r t 锄tt ou s et l l ef o r e i 印a d v a l l c e de x p e r i e n c e s 弱r e f e r e n c e ，t os u i l l m o nu p 锄ds t u d yo u ro w n p r a c t i c e ，a l l dt 0e s 拓t b l i s has c i e n t i f l cs y s t e mo ft h ea s s e s s m e n to f t l l ep u b l i cs e a n t sp e r f b 加1 a r l c et h a ti ss u i t a b l et ot h el o c a ls i t u a t i o n t i l i sa r t i c l e 删y z e dt h ep u b l i cs e r v a n t p e “b r m 砒1 c ea s s e s s m e n ts y s t e ma r l di t s o p e r a t i n gp r o b l e m s a n da c c o r d i n gt ot h a t ，i tu s e dt 1 1 ep e 墒m 1 锄c e s 嬲s e s s m e n to f t l l ei n d u s 臼了a i l dc o m m e r c i a le n t e r p r i s es t a _ f fa sn 圮r e f e r e n c e ，a n dc o i n b i n e dt l l e1 0 c a l s i t u a t i o n t h e ni te x e r c i s e dt 王1 eo 玛a i l i z a t i o na c t i n gm e o 巧a n dt t l ea d m i n i s 僦i o no f h u m a i lr e s o u r c e s nc o m b i n e dm ed e m o n s t r a t i o na j l dt l l e o d ra n a l y s i s ，t l l eq u a l i t a t i v e 褫dq 嘲t i t a t i v ea i l a l y s i s i ts y s t e m i c a j l ys t u d i e da l l da i l a l y z e dt t l ec o 皿o t a t i o n 锄d c h a r a c 七e r ，a n dn l ef o r m a t i o no ft h ep u b l i cs e r v a n t sp e r f 6 r m a n c ea s s e s s m e n t i tq u o t e s t h ef u r r yt om ea h pa n df o m e dt h ef u r r ya h p e s t a b l i s haf u z z yc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o n a h pm o d e lo ft h ep u b l i cs e a i l ta s s e s s m e n t u s ei tt o 嬲s e s sp u b l i c s e n ，趾t sp e r f o m a i l c ef 如mt h ec o u n t yp a r t ) ，a n dp o l i t i c a ld e p a r t m e n t m a k em e q u a l i t a t i v ep r o b l e m sq 啪t i t a t i v e m a k em e鹊s e s s m e n to fp u b l i cs e r v a n tm o r e s c i e n t i f i ca i 】l ds e c u r e b e s i d e s ，t h ea r t i c l e 龇1 2 l l y z e d l ec o n s t n l c t i o no ft h ea s s e s s m e n t o ft h ec o 瑚哆p a r t yd e p 酬m e m sp u b l i cs e 锄t sp e r f o m a n c ea i l dg a v es o m e s u g g e s t i o n s k e y 、o r d s ：t h ec o u n t ) rp a r t ya 1 1 dp o l i t i c a ld e p 咖n e n t h l m l a nr e s o u r c e st h e p u b l i cs e r v a n t sp e r f o m a n c ea s s e s s m e n tf u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n a h p 第页 国防科学技术大学研究生院共公管理硕士( m p a ) 学位论文 表目录 表4 1 桃江县党政机关公务员绩效考核指标3 2 表4 2 判断矩阵3 3 表5 1 桃江县商务局公务员绩效考核指标体系4 6 表5 2 德指标权重表4 6 表5 3 办公室秘书岗位x 1 年度考核测评统计表5 1 表5 4 桃江县商务局机关公务员绩效考核年度测评表5 2 第i v 页 国防科学技术大学研究生院共公管理硕士( m p a ) 学位论文 图目录 图2 1 目标一致理论模型1 4 图2 2 递阶层次的考核系统图1 8 图2 3 计算综合评分示意图l 8 图2 4 公务员考核主体构造示意图1 9 图4 1 考核指标层次结构图3 3 图4 2 公务员绩效评估流程循环图4 5 第v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：塑直塑l 婆县县级堂亟扭苤公经旦缝煎耋趑研究 学位论文作者签名：，鼻亿芝多 日期：2 0 0 8 年6 月5 日 。汐j ( 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权 国防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 学位论文题目 学位论文作者 作者指导教师签名：日期：2 0 0 8 年6 月5 日 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 人力资源决定一个国家、一个地区经济和社会的发展。随着市场化的深入，人力 资源的重要性也越来越明显，成为影响组织发展的重要资源。任何组织的运行与发展 都是以达成组织的绩效目标为根本目的。组织要获得发展和保持竞争优势，就必须配 置好、发挥好人力资源的作用，就需要实施科学的人力资源管理。人力资源管理活动 包括诸多方面，如员工的培训与开发、工作调配、激励等活动的最终目的都是为了提 高员工的个人绩效，以达到提高团队绩效的目的。可以说，在现代人力资源管理活动 中，绩效考核己成为人力资源管理决策的基础。绩效考核结果可用于确定培训和开发 的需求，可以确认员工当前不适应工作要求的能力或技能应以什么方法予以弥补；可 以作为衡量人员招聘与员工开发计划有效性的标准。绩效考核还可以为员工提供反馈， 让他们了解组织如何看待他们的绩效，指导改进工作：组织根据绩效考核的结果决定员 工的晋升、加薪、调任、解聘。理论工作者和企业管理者对工商企业员工的绩效考核 的重要意义均给予了足够的关注和高度的重视。目前，涉及工商企业员工工作绩效考 核的方法及工具的理论探索和实务运作也不断创新。然而，对于在人力资源中居于显 著地位的国家公务员的绩效考核，无论是理论研究者，还是实务工作者，在这方面的 探讨和研究都是不够的，特别是在国家公务员中的处于重要地位的县级党政机关的公 务员绩效考核体系构造和评价方法公正性和科学性的问题，运用人力资源管理、组织 行为学和经济学理论进行深入系统的专题调研分析很不够。2 0 0 6 年1 月1 日，我国新 的公务员法正式实施。2 0 0 7 年中组部、人事部又联合下发了公务员考核规定( 试 行) 。因此，对于公务员的绩效考核提出了新的要求。而公务员绩效考核又是认定和 改进公务员绩效的关键，只有公务员绩效考核过程和考核方法的科学性，才能保证绩 效考核结果的客观性。因此，建立科学的公务员特别是县级党政机关公务员绩效考核 体系和考核方法是摆在县级国家行政机关面前一个迫在眉睫且及待解决的重要课题。 1 2 公务员绩效考核国内外研究现状 1 2 1国内公务员绩效考核研究概述 政府行政效能以及公务员考核的问题在我国也一直受到各级国家行政机关的重 视。1 9 9 3 年，我国颁布了国家公务员暂行条例，提出了对国家公务员的德、能、勤、 第l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绩进行全面考核，重点考核工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等 次。考核结果以书面形式通知本人，并作为公务员奖惩、培训、辞退、职务晋升、工 资调整的依据。1 9 9 4 年，人事部出台了公务员考核暂行规定。在借鉴西方国家公务 员考核、总结、吸取我国公务员考核理论和实践成果的基础上上升为行政规章，明确 的界定了公务员考核内容德、能、勤、绩四个要素的内涵，以及优秀、称职、不称职 三个等次的基本标准，确立了优秀等次人数的控制比例为1 0 一1 5 ，对年度考核中被确 定为优秀、称职等次的晋职、晋级和晋升工资及年度考核确定为不称职等次的降职、 降级、辞退作了明确的规定。2 0 0 7 年中组部、人事部联合下发了公务员考核规定( 试 行) 。在继承和完善前两个规定的基层上，广泛吸取了近年来我国公务员考核理论和 实践成果，将公务员考核内容增加到德、能、勤、绩、廉五个要素，将考核等次扩大 到优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，优秀等次人数的控制比例为1 5 2 0 。近 年来，公务员的考核问题引起了社会各界广泛的关注，我国学术界十分重视对绩效考 核的研究和探索，在吸收国外先进成果的基础上，结合我国的国情及政府的实际，侧 重于从考核制度的问题、原因及对策等角度进行探讨，努力尝试着制定出相应的绩效 考核体系，以提高个人和组织的绩效，使公务员考核评价进一步规范和完善。 肖鸣政是国内学术界最早对公务员考核进行理论研究的学者之一，1 9 9 4 年他就概 括与分析了当前公务员考核方法研究中及待解决的8 个难点问题：绩效表现的全时空性 与观察考核的有限性问题；绩效的模糊性与考核的精确性问题；考核的客观性与考核 过程的主观性问题；考核量化的可能性与现实性问题：考核对象的个别差异性与考核 标准的同一性问题；考核内容的分项与综合问题；考核方法的科学性与简便性问题； 考核结果处理的信息性与效用性问题。l l j 祝建兵、王春光指出，我国公务员考核制度存在的问题包括考核标准不明确、考 核等次少、考核方法简单化不科学、考核结果使用不当、考核主体责任不清等，并提 出相应的解决方案。弘1 皇娟从职位分类的不发达、考核的主观色彩过浓、传统不良观念的影响三个方面 论述考核制度的缺陷，并提出了相应的改进措施。【3 j 袁庆明将考核结果不准确的原因概括为以下四个方面：考核主体的有限理性，考核 过程中交易费用过高，考核主体与考核对象之间非对称信息，考核标准语言使用的模 糊性。【4 1 丁小岗认为，现行干部考察评价机制的主要缺陷在于：缺乏具有客观可比性的评价 尺度；缺乏操作性强的评价方法；缺乏具有较高可信度的评价结论。【5 j 梁建东对公共人力资源绩效评估六大核心冲突进行论证：评估的绝对意义与评估 的虚化趋势的反差；评估的区分功能与评估结果模糊性的冲突；评估的理性价值与评 估的主观倾向的矛盾；评估的效率价值与公平取向的冲突；评估的个体方式与团队工 作环境的摩擦：公共人事管理制度的新趋势对传统评估体系的挑战，并提出相应对策。 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 6 j 在考核体系研究方面，陆文笛尝试提出了s p 评估体系，从经济效益( p r o f i t s ) 、社 会效益( p u b l i o ) 、行政过程( p r o c e s s ) 、潜力发展( p o t e n c y ) 、人力资源( p e o p l e ) 五个维度 对公务员的行为结果进行考察，并且通过放权具体指标的制定让更多的人参与设定可 能的和有效的目标，从而促进组织目标的完成：通过全方位主体评价让更多的公众参与 绩效的评估，最终形成良好的自我循环管理模式。 还有的学者侧重于考核系统的某些环节的讨论。罗章、何家利就着重对“综合考 核法 、“考试评议法”、“因素分析法”、“序列法”、“相对比较法 、“代表人物比较法”、 “分定考核法”等考核方法的长处、不足进行论述。u 】刘剑等人对我国公务员的分类制 度予以分析，指出目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和 非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，提出把政务类公务员分为职业党务 工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职务公务员，业务类公务员分为行政管 理类、专业技术类和后勤保障类的建议。1 8 j 孙彩红从历史、现状与未来3 个纬度对我国 公务员考核的内容与标准进行阐释。例 1 2 - 2 国外公务员绩效考核研究成果概述 在国外，对公务员绩效考核的研究，是从十九世纪七十年代开始的，以英国的政 务官与事务官相区分和通过考试择优录用事务官为主要标志，产生了现代意义的公务 员。十九世纪中晚期，西方其他国家也相继产生了公务员，并建立了公务员制度。2 0 世纪8 0 年代，绩效评估在西方国家全面推行。对公务员的考核，各国都十分重视，只 是由于社会性质、价值观念、文化背景的不同，不同国家的公务员考核内容又各有其 不同的侧重点。公务员的政绩考核，英、美、法、日等国称呼有所不同。例如，英国 称为“服务( 或效率) 评估( s e r v i c e e f j f i c i e n c yi i n g ) ，美国叫“绩效评估 ( p e 墒r r i l a n c e a p p r a i s “) ，法国称“鉴定”，日本叫“勤务评定 。这些国家经过长期探 索和实践，都形成了各具自己特色的公务员政绩考核和绩效管理制度体系，一般都拥 有一套健全的考核组织系统、完善的考核制度和程序以及切实可行的考核标准和方法。 在国外，绩效考核的理论研究已有将近八十年的历史，尤其是近十多年来，许多 人力资源专家、学者都致力于研究一种具有普遍性以及可行性考核体系，取得了丰硕 的成果。主要代表性的理论有：( 1 ) 印象评判理论；( 2 ) 目标等级考核理论；( 3 ) 代 表人物比较评判理论；( 4 ) 模糊数学综合评判理论；( 5 ) 全面质量管理理论。国外还 有一些学者则从有效性角度对绩效评价系统进行研究，他们侧重于对评估体系和作用 机制的微观探讨。 美国著名管理学家罗伯特等人开发出了考察企业管理成就的绩效评价指标体系一 一平衡计分卡( b a l a i l c es c o r e c a r d ) ，简称b s c ，是一种全面的绩效评价体系，平衡计 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 分卡共包含六个基本要素：角度( 四个) 、目标、绩效指标、目标值、行动方案、任务。 其策略和操作流程是自上而下地将组织战略目标任务进行沟通、分解与平衡管理。l l o j 新泽西州立大学的国家生产力中心提出一个模型，其中良好的绩效评估与改善体 系包括7 个步骤：( 1 ) 鉴别要评估的项目；( 2 ) 陈述目的并界定所期望的结果；( 3 ) 选择衡量标准或指标；( 4 ) 设置业绩和结果( 完成目标) 的指标；( 5 ) 监督结果；( 6 ) 业绩报告；( 7 ) 使用结果和业绩信息。他们尤其强调了市民参与的重要性，认为有效 的市民参与能够获得实实在在的利益。【l l 】 在绩效考核标准方面，麦康基认为，在目标管理的范围内，人们已经就组织目标 的3 个方面达成了近乎统一的认识：( 1 ) 目的和目标应该是具体的；( 2 ) 应该根据可 衡量的标准对目标进行定义；( 3 ) 应该使个人目标和组织目标相互联系起来。绩效评 价的关键在于评价标准的构建。u 2 j p 觚c i ac s m i t h 提出的三条标准比较有代表性：( 1 ) 与个人、组织或社会的某些 重要目标相关；( 2 ) 可靠性，即在不同时期采用不同方法所作出评价的一致性；( 3 ) 实用性，即评价指标应当是现实的、合理的、可接受的，且具有可操作性。a l t i n k e ta 1 认为良好绩效标准的要求包括：可靠的衡量；内容的有效性；定义的具体性、独立性、 非重叠性、全面性、易于理解性、兼容性、及时更新性。【1 3 j 美国学者骶a t b o u c k a e n 的模型被认为是对绩效评估体系和结果进行再评价的有 效工具。b o u c k a e r t 模型认为：有效的绩效评估系统应该符合3 条基本标准：( 1 ) 应该 评估他们计划所要评出的内容并提供有用的数据；( 2 ) 评估应该是“合法”的；( 3 ) 评估应该提供可以理解的利益，即有效性、合法性和功能性标准。骶g o r yd s 仃e i b 和 t h e o d o r eh p o i s t e r 的调查研究提供了一个该模型实际应用的成功先例，给出了3 条标 准的明确定义以及清晰的研究方法和思路。【1 4 j 1 3 研究的意义和应用价值 公务员考核规定( 试行) 的颁布实施，使公务员的考核工作逐步走上了制度化 的轨道。但是，由于这些规定过于原则、考核层次和方式单一、评价指标和标准模糊， 不易被考核者掌握，导致考核结果的准确性差，难以进行比较。因此，对公务员的绩 效评估问题进行专题调查研究，对于m p a 的学员来说，是一个既具有现实意义，更具 有理论意义的课题。 1 3 1 理论意义 运用经济理论、人力资源管理和组织行为学等理论对工商企业人力资源的绩效考 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 核的研究十分广泛而深入，但对县级党政机关公务员的绩效考核问题的研究还处于初 始的起步阶段。通过专题调查研究，构造县级党政机关公务员绩效考核体系，解决评 价中的科学性问题，无疑对丰富人力资源管理的内容和指导县级党政机关公务员绩效 考核的顺利开展都具有重要的理论意义。 1 3 2 现实意义 公务员在人力资源中处于特殊重要的地位。公务员居于非盈利性的政府机构中， 从事非生产性的政务管理活动，行使国家行政权力，执行国家公务，因而与以盈利为 目的的企业管理者有明显的不同，形成了公务员的绩效考核与工商企业管理者的绩效 考核的差异性，这就决定了对公务员的绩效考核不能简单地用对企业管理者的考核方 法、指标和标准去考核。而县级党政机关公务员更是公务员队伍中最基层的、特殊的 群体，因此，研究县级党政机关公务员的绩效考核体系和方法，具有非常重要的现实 意义。 1 3 3 应用价值 通过总结桃江县县级党政机关公务员绩效考核的现状，发现县级党政机关公务员 绩效考核操作过程中存在的问题；研究科学规范的桃江县党政机关公务员绩效考核指 标体系和考核办法，提高考核的科学性和考核结果的准确性；提高县级党政机关公务 员绩效考核的工作实效，以促进政府机关工作效能的提升；探求县级党政机关公务员 绩效考核新模式、新方法与新途径。 1 4 研究的思路和内容 本论文研究的思路是：在桃江县县级党政机关公务员绩效考核体系和运行现状及 存在问题的调查分析的基础上，借鉴工商企业员工绩效考核的技术和方法，结合公务 员的实际，应用人力资源管理、组织行为学、系统工程学、统计学等领域的理论知识， 采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，以湖南桃江县 为背景，对县级党政机关公务员绩效考核体系及其运行机制问题进行系统分析和研究， 从而提出桃江县县级党政机关公务员绩效考核体系构建模式和考核方法的建议。全文 共分六章。 第一章，绪论：选题依据，本课题国内外研究成果，研究的理论意义与应用价值， 研究内容与章节安排，研究方法与技术路线，主要创新点等。 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章公务员绩效考核的理论基础和方法：主要研究公务员绩效考核的相关概 念、原理，对公务员绩效考核进行界定，对研究对象和范围进行界定。 第三章绩效考核的现状与问题，总结桃江县县级党政机关公务员绩效考核现状， 并分析目前桃江县县级党政机关公务员绩效考核中存在的主要问题、问题主要成因分 析，并从绩效考核的指标体系、考核方式方法、考核结果运用等方面分析问题存在的 原因。 第四章桃江县县级党政机关公务员绩效考核改进研究，就公务员绩效考核绩标 准、内容、方法提出改进，完善新的指标体系，使用定量定性相结合的模糊a h p 法对 公务员绩效考核的结果进行分析。 第五章实施建议，对桃江县县级党政机关公务员绩效考核提出实施策略和建议。 第六章案例分析，对桃江县商务局机关公务员绩效考核进行案例分析，说明模 糊a h p 法在公务员绩效考核中的可行性。 1 5研究方法 1 、文献研究。对国内和国外学术界对公务员绩效考核的研究成果进行比较性研究。 2 、案例分析与实证研究。对桃江县商务局公务员绩效考核的案例进行仔细分析与 研究，归纳和总结出具有共性的东西，探索出科学的绩效考核方法和模式。 3 、定量与定性相结合。对桃江县党政机关公务员绩效考核中的有关调查数据进行 统计分析，总结分析分析现状，引入层次分析法( a h p ) ，探索建立桃江县党政机关公 务员绩效考核模糊层次分析模型。 1 6 本文的主要创新点 1 、建立科学的桃江县县级党政机关公务员绩效考核指标体系； 2 、引入模糊a h p 法，构建模糊层次综合评价模型，用于指导桃江县县级党政机 关公务员绩效考核。 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章公务员绩效考核的理论基础和方法 2 1 1 公务员的含义 2 1公务员绩效考核的基本概念 公务员这一概念由于世界各国文化背景、历史传统、社会制度的不同而赋予了它 们的不同内涵和外延，而且对其称谓也有所不同。有的将政府公职人员称为“公务员 ， 有的称为“文官 ，还有的称为“政府雇员等。在我国，从国民党统治时期开始把政 府公职人员称为公务员。从文字表述上来说，是直接沿用了日本对政府公职人员的称 谓。目前，由于所持的依据和标准不同，国内学者对公务员所下的定义也很不相同， 归纳起来，关于公务员的定义主要有3 类：( 1 ) 公务员是“行使行政职权，履行国家 公务，从事社会公共事务管理的人员”。此类界定触及了公务员的性质，但它只停留在 对事物本质把握的表面层次上，未能进一步深刻揭示事物的内涵。( 2 ) 公务员“一般 是指通过非选举程序而被任命担任政府工作的国家工作人员 。这类定义着重从公务员 的产生方式和他们担任的是政府工作来区分公务员与非公务员。这种划分过于笼统、 模糊，因为它并未使我们将国家公务员与其他的国家公职人员区别开来。( 3 ) 公务员 即“在中央和地方各级国家行政机关中任职的工作人员 。这一定义来自于我国公务 员管理暂行条例第三条的规定，这只是确定了一个公务员的范围，或者说只注意到 公务员这一概念的外延，忽略了公务员这一概念的内涵。( 4 ) 公务员是指依法履行公 职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这一定义来自于中 华人民共和国公务员法第二条的规定。 2 1 1 1 县级党政机关公务员的界定 综上所述，笔者认为，可将县级党政机关公务员定义为：由县级人事部门通过法 定方式和程序任用，代表国家依法行使行政职权，执行国家公务的公职人员。具体来 说，是指县乡各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员，县乡政府机构及其工作部 门代表国家行使行政权力、执行国家公务的所有工作人员。这部分公务员是国家公务 员中最基层的公务员队伍，是国家各项政策、法律、法规的最终端的贯彻者和执行者， 直接面对人民群众和服务对象，所以对于他们的政策理论水平、服务意识、群众观念、 执行力等方面的要求与其他公务员队伍各有不同。 2 1 2 公务员绩效考核的内涵和特征 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 1 2 1公务员绩效考核的概念 绩效考核( p e r f o r m a n c ea p p r a is a l ) 。又称业绩考核、绩效评估等，它是指按照一 定的标准，采用科学的方法对员工的工作绩效，进行有组织的、定期的，并且是尽可 能客观的评价。所谓公务员绩效考核，就是国家行政机关根据有关法律、法规及管理 权限，按照一定标准、程序和方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进 行定性和定量的事实评判和价值评判的过程，并以此作为公职人员奖惩制度、职务升 降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动过程。【l 副 2 1 2 2 公务员绩效考核的内涵 公务员绩效考核的含义包括以下几个方而： 1 、考核的对象是己确立公务员身份的人员。 2 、考核的内容包括政治素质、业务表现、行为能力和工作实绩。 3 、考核的实施主要采取定期的形式进行。公务员的考核包括平时考核和年度考核， 但主要形式是定期考核。 4 、考核必须严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。依法进行考核，这是公 务员考核制度的一个特点。 5 、考核结果与其他管理环节挂钩，作为合理使用公务员的依据。 2 1 2 3公务员绩效考核的特征 公务员绩效考核是一种人力资源管理活动，贯穿于公务员管理工作的全过程，具 有以下特征： l 、考核对象的个体差异性与考核标准的统一性。在现实的公务员绩效考核中，一 般都是用同一标准去考核所有的对象，以保持考核过程的公平性与考核结果的可比性。 公务员这种考核标准的统一性、一致性在大多数情况下是必要的，然而这又无法反映 职位岗位要求的实质，因为各种职位与岗位之间的性质与要求，往往是互不相同的， 他们实际上无法用某种统一的标准去考核。这一矛盾是我们在公务员绩效考核研究中 遇到的首要问题。现实中的任何一次考核只能适用于特定的对象与特定的内容。但考 核标准过多或过少也难以达到考核结果客观、公正的要求，困为，在具体的时间与空 间中，考核者的认识能力与评定能力也是有限的。一方面，考核标准太多不但不能促 使考核者更全面地去反映对象的实际情况反而会使考核者感到心烦、厌倦，最后马虎 了事，流于形式；另一方面，简单的几条考核标准与有限的等级分数又根本无法反映 考核对象的实际差异与个性特点。 2 、绩效表现的全面性与考核的有限性。绩效实际上是政治思想、工作能力、工作 过程与工作结果诸方面行为表现的总和。因此考核者应全面地观察、把握被考核者的 所有行为表现，并根据这些行为与效果的总和来评定绩效。对行为表现把握得越全面， 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 则考核的结果越准确，然而，任何一个考核者实际观察到的行为极其有限。因此，如 何解决绩效表现的全面性与考核的有限性问题，也就成为公务员绩效考核中遇到的第 二个问题。导致这一问题的原因在于考核者与被考核者活动时空上的不一致性。就直 接主管来说，只有当他与员工共同完成任务时，二者的活动时空才是一致的，他们才 有可能把握住员工的绩效。因此解决这一难点的关键在于充分发挥考核双方的主观能 动性，减少二者活动时空不一致的矛盾。 3 、绩效表现的模糊性与考核目标的精确性。公务员绩效考核必须力求精确。首先， 对绩效的内涵与外延要有一个非常准确的界定，不能仁者见仁，智者见智：其次，对绩 效的任何界定及其表现形式，要有明确与合理的考核标准以及具体统一的操作方法， 以保证考核的客观性、可比性与综合性，但绩效本身却是模糊的，因此绩效本身的模 糊性与绩效考核的精确性问题也就成为公务员绩效考核研究中遇到的又一难点。产生 这一问题的原因在于绩效制约因素的复杂性、表现形式的软弱性及考核者认识能力、 价值观念的差异性。绩效，表面上看似乎只与工作能力有关，实际上却与政治思想、 心理素质、工作条件密切相关，具有极强的相关性，在许多情况下工作能力与产生的 实际绩效并非一定成正比关系。此外，面对复杂的绩效表现的形式，不同的考核者因 价值观有别，相同现象会有不同解释，因认识经验上的差异，对相同事实的判断也存 在差异。 4 、考核要求的客观性与考核过程的主观性。任何考核，首要任务之一是要控制误 差，公务员绩效考核也不例外。因为公务员绩效考核是人对人的考核，其误差主要是 主观差，故误差控制实际上是力求实现绩效考核客观化的过程。为了使公务员绩效考 核尽可能客观，常常把综合印象评定改为分项指标评定，由评语定性评定改为评分定 量评定，由无确定标准考核改为统一规定标准及等级分值细则。尽管采取这些措施， 大大控制了考核中的主观性，但最基本的考核还是要靠人去判断与操作。考核者的观 点、价值观念、分析问题判断事物的能力以及临时心境等主观因素，也难免会对考核 结果产生影响，也就是说，考核过程摆脱不了主观性的影响。 2 1 3 公务员绩效的构成要素 什么是绩效? 不同的学者对此有不尽相同的解释。刘远我等学者在现代实用人才 测评技术一书中这样表述：“绩效是指人们在一定时间和条件下完成某一任务所取得 的业绩、效果和效益。，【1 6 j 绩效主要体现在工作效率、工作成果的质量和数量、工作效 益等三个方面。一个人的工作绩效可以在很大程度上反映其自身的各项素质，它是个 人素质与工作环境相互作用的产物。在此，笔者认为公务员绩效可定义为：在特定的 政府机构中，公务员在为实现既定的目标的过程中，所采取的行为和实现的工作成效， 即：公务员的工作态度、工作能力等行为表现、工作成绩及其贡献。按此定义，公务员 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的工作绩效的构成要素包括：德、能、勤、绩、廉五个方面，重点是工作实绩。 德，是指人的精神境界、政治、思想和道德品质的综合体现。德决定一个人的行 为取向一为什么做：行为的强弱一努力的程度：行为的方式一如何科学地达到目的。德 的标准不是抽象的和一成不变的。在不同的国度、不同的时代、不同的组织、不同的 管理层次对德有不同的标准。一般而言，德包括遵纪守法、爱岗敬业、使命感、责任 心和进取精神等方面。 能，是指业务知识和工作能力，也就是人的能力素质，即认识世界和改造世界、 完成工作任务、达成绩效目标的能力。能力不是静态和孤立存在的。因此对能力的评 价应在素质考察的基础上，结合其在实际工作中的种种具体表现来判断。一般来说， 一个人的能力主要包括动手操作能力、认识能力、思维能力、口头表达能力、文字表 达能力、研究能力、组织指挥能力、协调能力、决策能力等。对不同职位、不同层次 的公务员能力的要求也各有侧重。 勤，是指对待工作的态度和勤奋敬业的表现。主要体现在公务员日常工作表现上， 对工作积极性、主动性、创造性、努力程度以及出勤率等方面的表现和态度。对勤的 考核既要有对量的衡量，又要有对质的评价，即是否以满腔的热情、积极主动地投入 到工作中，在工作中，是否充分调动起体力和智力等各方面的因素。 绩，是指公务员工作的数量、质量、效果和贡献。在评价公务员工作业绩时，不 仅要考核公务员的工作数量、质量，更要考核其工作为组织所带来的经济效益和社会 效益。这是对公务员绩效考核的核心。在组织中，岗位和职务不同的人，衡量其绩的 重点也有所侧重。 廉，是指公务员在实现组织目标的过程中，自觉遵守党内党纪党规和国家法纪法 规等方面的表现。在评价公务员廉洁自律情况时，不仅要考核公务员撑握廉洁自律有 关规定的情况，更要考核其在工作过程中执行廉洁自律规定的情况。在组织中，岗位 和职务不同的人，对其廉的考核侧重点也有所不同。 2 2 公务员绩效考核指标体系的概念及结构 2 - 2 1公务员绩效考核指标体系的概念 公务员绩效考核指标是公务员绩效考核内容与标准相结合的具体表现形式或者操 作形式，包括绩效考核内容的确定和细化、标准的制定、量化等，是对考核对象特征 状态的一种表现形式，可根据不同的考核目的制定不同的考核指标，即对不同层次、 不同职位和不同岗位的公务员，可以制定相应不同的考核指标。单个的考核指标反映 的是考核对象某一个方面的特征状态，而由反映考核对象各个方面的特征状态的指标 第l o 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 所构成的有机整体或集合，就是绩效考核指标体系。制定公务员绩效考核指标体系可 以把对公务员的考核内容条理化和操作化，可以防止考核人员凭自己的主观印象进行 考核的错误。可以改变公务员考核标准笼统模糊而导致的考核者依据自己的价值观和 对被考核者的印象进行主观和武断的考核，进而产生不同的考核者对同一被考核者考 核结果的大相径庭的评价误差。 2 2 - 2 公务员绩效考核指标体系的设计步骤 公务员绩效考核指标体系的设计与构建是一个系统工程，基本步骤为： 1 、初拟考核指标：考核要素拟定、考核标志的选择和考核标度划分； 2 、对初拟指标进行简化优化：合并、筛选； 3 、对考核指标进行量化：包括加权、赋值和计分。【1 7 1 2 2 3 公务员绩效考核指标体系的结构 根据公务员绩效考核指标的概念，公务员绩效考核的结构由考核指标要素、考核 标志、考核标度、考核标准四个方面。 2 2 3 1 公务员绩效考核指标要素 公务员考核指标要素就是能够揭示考核对象行为、特质、完成工作任务结果情况 的主要因素。就公务员绩效考核指标而言，只能根据公务员考核规定( 试行) 提出 的德、能、勤、绩、廉五个方面的考核内容和优秀、称职、基本称职、不称职四个考 核等次的基本标准。公务员考核要素设计是整个公务员考核指标体系设计的基础，要 素设计的方法有多种多样。简单的说，就是对不同职级、不同职位的公务员进行职位 职责分析，初步拟定一些考核要素，然后将初步拟定的考核要素印发给被考核者的上 级主管、组织人事工作者、考核工作者，以及被考核对象，广泛征询不同价值判断者 的意见，从中选择能够反映被考核对象的考核要素。按照简化、优化的原则，对己选 择的要素进行审查、比较，把内涵相同、内容交叉重叠的要素合并，对具有因果关系、 矛盾关系的指标进行筛选，按照简便易行的原则剃除可操作性差的考核要素，再由决 策层和考核专家一起审定最优的考核要素。【1 8 】 2 2 3 2 公务员绩效考核标志 考核标志就是能够揭示考核要素的实质的可以分辨的特征。考核标志的选择，是 公务员考核中技巧性强而又十分重要的工作，考核标志可以按以下方法进行选择。 对象表征选择。从一定意义上看，考核对象的外在表征揭示着考核对象的本质。 第l l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 因此，在选择公务员考核标志时，可以从考核对象的表征中选择。 关键点特征选择。出现在那些关键时间、空间和场合中，足以反映考核对象本质 的特征和行为。 区分点特征选择。在同一条件下，不同状态和程度差异的对象所表现出不同特征。 相关性特征选择。有些考核要素，很难直接寻找到它的表征行为特征，这时就有 必要选择一些与它密切相关的表征作为考核标志。 2 2 3 3公务员绩效考核标度 考核标度是考核对象在考核标志上表现出的不同状态与差异的类型划分。常见的 标度等级一般是3 至9 级。等级过少，例如“是 与“否 ，考核者容易操作区分，但 考核对象区分不明显而且考核结果相对集中：等级过多，例如1 5 级( l 级为标差，8 级为标中，1 5 级为标好) ，显然展示了不同对象的差异，考核结果相对分散，但考核者 难以把握和操作。心理学研究表明，大多数人对不同的事物在相同属性上差别的分辨 能力在5 9 级之间，采用1 9 级的标度反映了大多数人的判断能力。【1 9 j 一般而言，3 ，4 ， 5 三个等级标度较为合适。因此，鉴于公务员活动范围与工作对象广、考核任务繁重宣 选择3 级标度。 2 2 3 4 公务员绩效考核的标准 在绩效考核实践中，很难严格地把考核的标志和标度区分开来，而是将二者有机 地组合起来构成绩效考核标准。公务员绩效考核标准就是公务员绩效考核评价过程中， 对公务员绩效进行考核的准则和尺度。按公务员绩效评价标准的属性可将其分为：主观 标准和客观标准；绝对标准和相对标准。绝对标准又可分为业绩标准、行为标准和特 质标准三大类。【2 0 j 所选定的绩效考核标准，对公务员的行为有十分重要的影响。那么，我们究竟应 该考核些什么呢? 斯蒂芬p 罗宾斯在组织行为学精要中提出了三种最为常用的标 准：个人完成任务的结果、行为、特质。1 2 i j 个人完成任务的结果：如果组织关心的是结果，而不是产生的过程和手段，那么， 组织就必须对公务员完成任务的结果进行考核。 行为：在许多情况下，很难确定可以直接归结为公务员活动的具体结果，对于职 能岗位的公务员和工作任务属于群体工作一部分的个人来说，这一点尤其突出。在后 一种情况下，群体的绩效可能易于评价，但群体中每个公务员的贡献很难甚至不可能 清楚地区分开来，在这种情况下，组织对公务员的行为进行评价就是必须的和自然而 然的事了。 特质：个人的特质是指个体在完成工作活动