（公共管理专业论文）论海关查验风险管理机制的构建.pdf

摘要 随着海关监管业务的逐年增长和进出口企业对贸易便利化呼声的进一步加 强，海关实施有效监管和便利通关的矛盾不断激化，传统的海关管理模式越来越 不适应形势发展的需要，各国海关纷纷进行改革，陆续出台了一系列措施，其中 最成功的应是借鉴银行等行业风险管理的成功经验对海关进行风险管理改革，美 国海关、荷兰海关在这方面特别突出，积累了丰富的经验。我国海关也应顺应时 代潮流，借鉴西方先进经验，构建我们自己的海关风险管理机制，为社会主义经 济发展服务。作者结合海关的工作实践，对当前通关的瓶颈查验工作的风险 管理改革进行研究分析，并提出自己的思路。 本文共分三章，第一章论述了海关查验工作风险管理机制的引入必要性，包 括贸易便利化的挑战、查验工作现实要求和世界海关组织提供的改革指导三部 分：第二章论述了美国海关、荷兰海关风险管理的先进作法和京都公约中有关风 险管理的定义和内容，为第三章提供了理论基础；第三章在前面分析的基础上论 述了当前查验风险管理改革的整体方案，主要包括树立全员风险意识、完善风险 管理制度、培养查验风险管理专才和建立查验选择系统四大块。 关键词：海关查验制度建设风险管理 a b s tr a c t t a k ec h a r g eo ft h eb u s i n e s sa l o n gw i t ht h ec u s t o m st o i n c r e a s ey e a r b yy e a ra n dt h en o i s eo fs h o u t i n gt of u r t h e re n h a n c ew it hi m p o r ta n de x p o r t b u s i n e s se n t e r p r i s et ot r a d ec o n v e n i e n c e ，t r a d i t i o n a lc u s t o f f t sm a n a g e m e n t t h em o d ea d a p t st ot h ed e m a n dt h a ts i t u a t i o nd e v e l o p m e n tl e s sa n d1 e s s ， a 1 1c o u n t r i e sc u s t o m sp r o c e e d st h er e f o r m a t i or li nd r o v e sa n dr e l e a s ea s e r i e so fm e a s u r ec o n t i n u o u s l y ，m o s ts u c c e s s f u la m o n go ft h e ms h o u l di s as u c c e s s f u le x p e r i e n c et od r a wl e s s o n sf r o mb a n ke t c p r o f e s s i o nr i s k m a n a g et op r o c e e dt h e r is km a n a g e m e n tr e f o r m a t i o nt ot h e c u s t o m s ，t h e c u s t o m so ft h eu n i t e ds t a t e s ，t h ec u s t o m so fh o l l a n di nt h i sr e s p e c t s p e e i a lo u t s t a n d i n g ，b a c k l o ga b u n d a n te x p e r i e n c e o u rc u s t o m sa l s os h o u l d a d j u s tc u r r e n t ，t r y i n gh a r dt oc a t c hu pw i t h ，d r a w i n g1 e s s o n sf r o mt h e w e s t e r na d v a n c e d e x p e r i e n c e ，s e t t i n gu p o u ro w nc u s t o m sr i s kt h e m a n a g e m e n t t h e m e c h a n i s m ，s e r v i n g f o rt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t i n s o c i a l i s m t h ea u t h o rj o i n st o g e t h e rt h ew o r kf u l f i l i m e n to ft h ec u s t o m s ， i n s p e c t i n gt h er i s ko ft h ew o r kt ot h eb o t t l e n e c k o ft h ec u r r e n t c l e a r a n c et h em a n a g e m e n tr e f o r mt h ep r o c e e d i n gr e s e a r c ha n a l y z e s ，a n dp u t f o r w a r do w nw a yo ft h i n k i n g t h i st e x ti sd iv i d e di n t o t h r e ec h a p t e r s ，f i r s t l yd i s c u s sc u s t o m s i n s p e c t i n gw o r kr i s km a n a g e m e n tm e c h a n i s ml e a d i n gi sn e c e s s a r y ，i n c l u d i n g t r a d ec o n v e n i e n c et u r n i n g sa n di n s p e c tt h er e a l is t i cr e q u e s ti nw o r kt o o r g a n i z e sw i t h t h ew o r l dc u s t o m st o t a l l yt h er e f o r m a t i o nt h a tp r o v i d e g u i d e st h r e ep a r t ；s e c o n d l yd i s c u s sa na d v a n c e dm e t h o df o rd i s c u s s i n gt h e c u s t o m so ft h eu n i t e ds t a t e sa n dt h ec u s t o m so fh o i1 a n d ，r is km a n a g i n g h a v er e l a t i o nw i t hk y o t oc o n v e n t i o ni n s i d er i s km a n a g e m e n to fd e f i n i t j o n a n dc o n t e n t s ，p r o v i d e dt h et h e o r i e sf o u n d a t i o nf o rc h a p t e r3 ；at h ep r o j e c t o ft h ew h o l ef o rf o r ea n a l y t i cf o u n d a t i o ni na s c e n d i n gd i s c u s s i n gf r o n t i n s p e c t i n gr i s km a n a g e m e n tr e f o r m i n g ，i f i e l u d et os e tu pt h ew h 0 1em e m b e r r i s kc o n s c i o u s n e s s ，p e r f e c tr i s km a n a g e m e n ts y s t e m ，p r i m a r i1 y w it h e d u c a t e st oi n s p e c tt h er i s kt h em a n a g e m e n tt h es p e c i a l i s ta n de s t a b l i s h c h e c kc h o o s es y s t e mf o u rb i gp i e e e k e y w o r d s ：c u s z o m sc h e c k i n s t i t u t i o nb u i i d i n g r i s km a n a g e m e n t 浙江丈学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 论海关查验风险管理机制的构建 引言 随着我国改革开放的不断发展，我国经济逐步与世界经济融为一体。经济全 球化推动了世界经济和贸易的高速发展，我国对外贸易额也呈逐年增长的趋势， 据海关总署统计，2 0 0 3 年我国进出口总额达8 5 1 2 1 亿美元，同比增长3 71 。 经济全球化要求产品、资本、劳务、服务、信息等生产要素不受阻碍地跨国界自 由流动，因此，海关必须对国际贸易提供充足的便利，这对我国海关传统的监管 模式是一个巨大的挑战。在海关现行的管理模式条件下，管理资源的有限性和企 业便利贸易要求之间的矛盾十分明显，尤其是海关查验工作，这一矛盾更加突出。 本人将从海关查验工作引入风险管理机制的必要性国外海关的改革经验和如何 构建我国海关查验风险管理机制展开论述。 1 海关查验工作引入风险管理机制的必要性 本章分别就贸易便利化对海关的挑战，查验工作实现高效和严密统一目标需 要和世界海关组织的影响这三方面因素进行分析，指出海关查验工作亟待引入风 险管理机制。 1 1 外在要求贸易便利化的挑战 贸易便利化一般是指对妨碍贸易的行政管理措施和手续进行简化，加速货物 和贸易信息的跨境流转，从而在强化有效控制的同时促进经济发展”“。贸易便 利化对各国国际贸易的发展具有积极的意义，另一方面它对海关的管理方式也造 成了极大的冲击。因此，贸易便利化既是海关管理的现实环境，也是海关管理面 临的重大课题。 m ”周云良：试论贸易便利化与海关通关效率的提高海关政务网政研参考拦目，2 0 0 2 年3 月。 1 浙江大学公共管理( m p a ) 硕l 专业学位论文 论海关杳验风险管理机制的构建 1 1 1 贸易便利化是各方共同追求的目标 区域性组织、各国政府均十分重视本地区、本国贸易发展，世界贸易组织更 是以世界贸易的发展为己任，进出口企业对便利贸易的要求自然而然反应到这些 组织和政府，并在全球形成一股势不可挡的潮流。 a p e c 将贸易便利化作为未来工作重点，“茂物目标”的个重要方面就是在 本地区推动贸易便利化发展，上海会议期间所举行的海关与商界对话，其主要议 题也是简化海关手续与促进贸易便利。世界贸易组织( w t o ) 在2 0 0 1 年1 1 月多 哈会议上把贸易便利化作为新一轮多边贸易谈判的议题，其基本原则为：增力u 海 关制度的透明度；强调海关手续的合理性；简化海关单证和制度：实现海关通关 的高效和安全性：以及在非歧视原则下，对中小企业给予更多的关注。2 0 0 3 年 1 1 月，世界海关组织( w c 0 ) 和联合国欧洲经济委员会( u n e c e ) 在日内瓦联合 国欧洲总部联合举办了“贸易安全与便利”研讨会。联合国在今年5 月底举办了 “贸易自由化国际论坛”，主要就通过对提高管理效能和进一步便利合法贸易流 转的同步推进，创造一个更加安全可靠的贸易环境来支持全球经济增长和减少贫 困等问题进行了互动式讨论。 1 1 2 海关是实现贸易便利化的关键因素 贸易便利化措施，涉及贸易商、海关、运输代理、银行、保险、检验检疫及 国际贸易的其它参与者。海关作为跨境间贸易的主要监督管理者，其管理制度的 是否合理、通关的快捷程度、手续的繁简与否，直接影响到贸易便利的程度。 在2 0 0 3 年项由亚太经合组织工商咨询理事会( a b a c ) 组织的调查显示， 在a p e c 范围内，工商界人士把海关手续列为贸易的最大障碍，特别是一些比较 落后的发展中国家的海关，更是因其海关管理制度的不完善和人员的低素质而使 企业家们望“关”兴叹。 1 2 内在要求严密监管和高效运作的目标 海关的工作方针是“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”，前8 个 浙江大学公共管理( m p a ) 硕十专业学位论文 论海关查验风险管理机制的构建 字要求我们实现严密监管，后8 个字则要求我们实现高效运作，综合来讲，海关 的“十六字工作方针”讲究的是严密监管和高效运作的统一。 查验主要是指海关为认定货物性质、原产国别、状况、数量和价格是否与货 物报关单填报的详细内容相一致而对货物实体进行的检查。 近年来，海关系统进行了一系列通关作业改革，特别是全面实现计算机作业 后，海关审核报关单的效率大大提高，审核报关单的时间大大缩短，以温州海关 为例，以前海关手工审核一份报关单要好几个小时，大部分时间花在手工填写报 关时发生错误的修改上，电子审批后，如果计算机审单仅需几秒钟，人工审单也 只要十分钟左右。但由于各种原因，作为海关监管重要手段的查验货物工作的改 革步伐一直不大，查验的效率一直无法提高，还是以温州海关为例，2 0 0 3 年， 温州海关进口无查验时的通关时间( 这里的通关时间指从海关接受企业申报到放 行为止) 为1 3 小时，出口无查验时的通关时间为0 4 小时，而进口有查验的通 关时间为7 8 小时，出口有查验的通关时间为5 5 小时，查验工作越来越成为海 关通关环节的最大瓶颈。 1 2 1 查验工作取得的进步 伴随着社会的进步和时代的变迁，我国海关的查验工作经历了个不断探 索、完善和发展的过程。长期以来，各级海关特别是基层的同志们为此付出了艰 辛的努力，进行了许多有益的探索，取得一定的成绩。主要有以下几方面： 1 、查验手段不断更新。近年来，海关总署加大监管科技装备的投入，配备 了集装箱检查设备、电子地磅、电子闸门等批大型先进设备，在打击走私、提 高通关效率和文明查验等方面取得了明显成效。 2 、查验分析有所加强。许多海关也结合本关区实际，通过密切与有关部门 的协调配合，加强对报关单、舱单等原始数据的综合分析，查验的目的性和针对 性明显有所增强。 3 、查验制度不断完善。许多海关花大气力建立了新型的规章制度，明确岗 位职责，完善操作舰程，加快了查验工作程序化和规范化的进程。 据统计，2 0 0 3 年l 至l o 月份，全国海关累计查验进口货物7 7 万票，查验 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 率8 5 ，查获率3 4 ；查验出口货物5 2 万票，查验率3 4 ，查获率3 o ，共 查获案值2 6 4 亿元，查获率逐年上升瞄“。 1 2 2 当前海关查验工作存在的主要问题 尽管查验工作改革取得了较大的进展，但与审单作业改革而言，无论是改革 的力度和思路都相对落后，与发达国家相比也存在不少突出的问题，主要表现在： 1 、尚无完善的计算机选择查验系统。从总体上看，我国海关的查验工作一 直停留在凭感觉、凭经验和手工操作的层面上，科技含量不高，查验工作的盲目 性和随意性的问题始终没有得到根本解决。海关系统尚无开发出对报关单、舱单 数据进行实时风险分析并决定是否查验的计算机系统，信息支持不足，知识积累 缓慢，致使选择查验基本上处于个体和粗放的作坊式操作阶段，缺少针对舱单、 报关单等数据进行实时计算机分析，决定一票报关单是否进行查验即选择查验仍 然处于手工操作阶段。 2 、准确性和有效性有待提高。从理论上讲查验率( 查验报关单数量与报关 单总数的比值) 仅仅体现海关监管的严密程度，而查获率( 查验结果显示有问题 的报关单数量和查验报关单数量的比值) 才是真正体现海关查验工作的有效性和 准确性。从实际来看，各地海关查获率普遍偏低，以温州海关为例，2 0 0 3 年全 年进i e i 平均查验率为1 5 1 8 ，但查获率只有2 4 ，出口查验率为6 3 ，查获 率只有3 2 4 ( 详见表1 1 ) ，而荷兰、美国等国家的查获率一般都有2 0 左右。 阻2 1 统计资料来源于坶关总署副署长刘文杰在全国海关创新矗验 二作机制会议上的讲话，2 0 0 3 年1 2 月2 3 日。 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 2 0 0 3 年温州关区查验情况一览表( 单位：票) 进口出口 查获 查验报关单查验率 查获率查获查验报关单查验率查获率 主现场 1 98 6 75 7 7 31 5 0 1 2 1 9 1 25 4 31 0 7 2 25 0 6 2 2 0 邮局办0 1 27 21 6 6 6 o o1 16 51 6 9 2 o 开发区 01 5 61 0 2 31 52 4 o 31 0 01 2 6 47 9 1 3 机场办 1 11 5 39 6 31 5 8 8 7 18 1 51 6 41 8 7 98 7 2 9 1 4 鳌江办 11 0 36 7 31 5 3 0 0 9 7 21 6 91 7 4 79 6 7 1 1 8 总体 3 11 2 9 l8 5 0 41 5 1 8 2 4 0 3 29 8 71 5 6 7 76 3 0 3 2 4 表1 1 3 、高科技手段利用率不平衡。据统计，全国4 1 个隶属海关中t f l 前已完成安 装调试并正式投入使用的集装箱检查系统仅4 7 台，而且部分海关的集装箱检查 系统的利用率也不是很高。使用较好的有上海外港、深圳大鹏、上海外港等，月 检查量均在3 0 0 0 个集装箱以上，利用率不高的有温州七里港、昆明车场、哈尔 滨绥芬河，月检查量在4 0 个集装箱之内”。 4 、各地海关缺乏有效联系配合。各海关之间尚未形成有效的沟通，信息共 享机制尚未健全，缺乏统一的联系平台，甚至一个海关内的各部门的信息共享机 制也有待完善。 5 、管理思路还有待改进。海关查验管理基本上还是以货物为单元进行，即 海关对进出境的查验以企业向海关申报的一票票货物为对象，审核或检查该票货 物是否合法，凭以作出是否查验及如何查验的决定，而很少考虑进出境货物的当 事人经营状况和守法状况| 3 。 1 3 国际接轨的要求世界海关组织和京都公约 世界海关组织是唯一在世界范围内负责海关事务的政府间国际组织，其使命 【”3 1 瓷料来源干海关政务网海哭总署监管司网站的集装箱榆查系统绩效统计表2 0 0 4 年1 月) 及集装箱 系统绩效分析。 5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 是增强各成员海关工作效益、提高海关工作效率和加强各成员间的执法行为。世 界海关组织项下的协议虽不是强制性条款，但对我国海关管理却产生了深远的影 响，特别是该组织项下的京都公约更是对海关监管的风险管理提出了具体的 方案，对我国海关的改革与发展具有重要的指导意义。 1 3 1 世界海关组织与中国海关 世界海关组织( w o r l dc u s t o m so r g a n i z a t i o n ，以下简称w c o ) 前身是1 9 5 2 年成立的海关合作理事会( c u s t o m sc o o p e r a t i o nc o u n c i l ) ，这一组织1 9 9 4 年在布 鲁塞尔召开年会，采用了“世界海关组织”作为其非正式名称，目前拥有1 5 1 个 成员，这是一个独立的政府间的国际组织。我国于1 9 8 3 年正式加入该组织，并 分别于1 9 8 8 年和1 9 9 3 年正式加入了该组织项下的关于简化与协调海关制度的 国际公约( 简称京都公约) 和关于货物凭a t a 报关单证册暂准进口的海关 公约，并计划参加其他各项公约，9 4 年开始，全面参加了对京都公约的修 订。 世界海关组织对中国海关的影响实际上并不限于中国海关是否参加其各种 公约，也通过中国海关参与该组织的各项活动来实现。从中国海关近年来所进行 的一系列改革可以看出其深受世界海关组织的影响，如1 9 9 2 年1 月t 日起我国 正式实施了以协调制度为基础的海关进出口税则。可以说，中国海关从1 9 9 4 年确立现代海关制度目标以来，海关的改革与发展基本跟上了世界海关组织的节 拍。 1 3 2 京都公约 世贸组织近年来在加强海关执法和促进贸易便利方面所作的工作主要通过 对京都公约的全面修订得到体现。1 9 7 3 年在日本京都签署的老版本包括主 约和3 1 个附约，基本涉及海关管理的各项内容，被公认为国际海关组织的基础 性公约。为更好地适应形势发展的需要，世界海关于1 9 9 4 年组织决定对该公约 进行全面修订。经过4 年多的努力，1 9 9 9 年在理事会召开的年会上正式获得通 过。修订后的公约，扩大了内容，根据业务发展需要增加了海关外部审计、风险 管理、电子数据转换等新型业务。京都公约进一步明确了海关管理范围，全 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 论海关查验风险管理机制的构建 面、系统地对一些海关重点业务制度作出协调性安排。 京都公约总附约指南的第六章海关监管部分包含了现代海关提出监管方 案中最佳做法和最佳效果的全面概述。这些做法并不是强制性的，但对我国海关 工作具有重要的意义能达到在提高监管有效性的前提下提高工作效率。在世界 海关组织编发的海关术语中，“海关监管”被定义“保证海关负责实施的法 律法规得以遵守所采取的措施。该章指南主要体现的原则是： 大力推行海关稽查制度。各国海关应从行政主导式的对货物流进行实体 监控转向稽查式监管，如从采用简化通关程序过渡到准许贸易商自行计缴税制 度。这将使海关能够更宏观地监管国际贸易，有效地满足日益突出的节约资源和 进一步方便贸易的要求。 把风险管理作为建立现代海关监管制度的重要组成部分。这是实现上述 目标的关键。 一一实施守法评估制度，以使其监管制度更有效并且效率更高。 加强与贸易界的合作。通过合作可以使海关了解贸易的运作方式，建立 套重要评估和审查机制，并且能培养更自觉的守法意识。 建立一个现代海关监管制度需要受到良好培训、具有工作热情并且待遇 较高的高级管理人员和员工队伍，一套完备的立法、作业程序和组织机构。 扩大国际海关间行政互助。帮助各国成功地应对全球贸易的增长、国际 市场的发展以及走私违法手法不断变幻所带来的挑战等，在国际贸易中为信息流 概念构筑一个基础。 广泛应用信息技术及电子商务。特别是将这些技术用于通关程序之中， 这对海关监管的有效性，提高工作效率和方便国际贸易都是十分重要的。州” 2 国外先进做法 风险管理在诸如保险、银行等企业经营中首先得到成功的运用，世界海关组 织和各国海关管理耆们将这些成功的经验引入海关管理改革中，认为它能给海关 8 唧见黄胜强、李薪译的关于简化及协调海关制度的国韵；公约，中国社会科学出版丰i 2 0 0 0 年6 月出版 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 提高办事效率、有效配置管理资源带来帮助。在海关管理中，风险指存在违反海 关法行为的可能性，风险管理指有系统地采用一套使海关能够收集必要信息将监 管重点集中于高风险的作业模式及制度。本章主要介绍了荷兰海关、美国海关风 险管理的先进经验和做法以及京都公约中海关监管指南的第六章对风险管理 的内容，为我国海关查验风险管理机制的构建提供参考。 2 1 京都公约中的有关内容 京都公约总附约指南第六章海关监管较为详细的论述了海关监管工作应 当如何引入风险管理，主要内容摘录如下： 2 1 1 相关定义 这些定义将能帮助我们更好地理解风险管理， “风险”，指存在违反海关法行为的可能性； “风险分析”，指对所掌握的信息进行系统分析，以确定某些风险出现 的频率及可能产生后果的严重程度； “风险部位”，指存在风险的某项海关监管程序或某种贸易方式； “风险评估”，指根据事先确定的标准及水平对风险程度进行系统评估， 并在此基础上确定风险管理重点： “风险要素”，指某项具体的指标，综合起来可以用来发现并确定风险 目标： “风险管理”，指有系统地采用一套使海关能够收集必要信息将监管重 点集中于高风险货物的作业模式及制度； “风险参数”，对所收集的信息进行分析、筛选后复出的风险要素的组 合。 注5 】 2 1 2 风险管理的程序 按京都公约规定，风险管理的程序应包括以下几个步骤： p t5 l 见黄胜强、李辆译的关于简化及协调海关制度的囝惭、公约，中国礼会科学出版社，2 0 0 0 年6 月版 8 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 第一步：建立风险管理机制 本步骤是建立风险管理的战备及组织环境。主要任务是确定风险部位、制定 风险评估标准和设计分析结构。 第二步：识别风险 搞清楚什么、为什么以及如何会产生风险，是进行进一步风险分析的基础。 这个步骤要求对现行的监管程序进行详细的描述，包括：参加入、管理相对人、 利益相关人；监管的严密及薄弱之处；容易发生风险的地点、时间、类型以及风 险来自何人；如果未被发现会带来哪些威胁和影响；为什么风险会不被发现等。 第三步：分析风险 从可能性及后果的角度来确定控制并分析风险。然后将这些因索综合起来形 成一个评估性的风险等级。 第四步：处置风险 对等级低的风险，可以不采取任何处置措施，但必须进行不间断监控。对其 他风险，应制定处置方案。该方案必须考虑资源( 人力、财力及技术) 的可能性。 第五步：通过守法评估对该风险管理机制进行审查和研究改进审核 对风险监控和评估的成功率、有效性及其效率应当经常进行检查。除此之外， 还应保持事后稽查，确保重要的信息不被忽略。i 2 美国海关风险管理研究 自1 7 8 9 年美国海关成立至今的2 0 0 多年时间里，随着海关职能的转变、目 标的调整( 从保证国家税收转变为，通过有针对性的自主守法和强制守法方式来 保证国民经济、公众健康与安全) 和业务量的发展变化，美国海关的监管模式经 历了多次变革。过去，美国海关也对逐票成交货物实施监管，然而监管人员和进 口专家难以利用进口企业历史记录，尤其是其他口岸可能发生的同类案件系统地 进行分析、管理和预测。1 9 8 3 年的自动化商务管理系统的应用和1 9 9 3 年的“海 关现代化法寨”的实施，标志着美国海关形成了现代化管理体系，全面引入了风 险管理机制，并获得了极大的成功。本节主要介绍美国海关风险管理改革的主要 成效和做法，为了更清楚地解释美国海关是如何将风险管理理论有效地应用到海 关业务管理中，文章还举了一个简单的风险管理实例。”1 9 浙江= 学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 2 2 1 取得的成效 1 9 9 3 年“海关现代化法案”通过以后，美国海关通过引入风险管理机制， 对原有监管模式进行了改革，成效显著： 一是美国海关成功地实现了角色转换，使海关和企业共同承担最大限度地遵 守贸易法律法规的义务，从管理理念到监管模式，从业务流程到管理手段的应用 实现了根本性转变； 二是海关职能由原来的监督、管理转向服务、促进、伙伴和合作； 三是管理手段上通过构建贸易守法过程以最大化业务现场工作效率，使海关 业务处理过程一体化； 四是工作方式上趋向透明化、自动化、协调化，通过引进贸易守法评估和后 续稽查制度，使海关由原来对进口业务的逐票监管转向重点对企业整体贸易过程 的监管，转向帮助和促使企业主动守法上； 五是工作手段上以建立诸如自动化商务管理系统这样的信息化工具来支持 海关业务流程的重新设计。 六是他们面对进出口量的迅猛增长和海关执法管理资源相对匮乏的现实，建 立在绝大多数企业都会遵守国家进出口法规的认识基础上( 如在美国海关进口货 物中，1 9 9 7 年的守法率是8 1 ) ，提出把强化执法管理与企业自主守法相结合的 管理理念，实施将通关环节的风险分析、决策、守法测量与后续环节的守法评估 有机结合的管理策略。“ 2 2 2 主要做法 美国海关在推行风险管理工作中所得的成绩最主要归功于建立了一套适合 其国情的、完整的海关风险管理理论体系和工作方法开展广泛的宣传培训，使 得各级关员掌握基本的概念和方法，风险管理思想深入人心，这些做法中有许多 是值得我们借鉴和参考的。 2 2 2 i 注重风险管理的基础建设 从9 3 年起开始确立目标并改变海关管理观念，到9 8 年形成风险管理完整体 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 系，美国海关经历了一个渐进的过程。在这一过程中，美国海关做了大量的基础 性工作。 1 、建立专职风险管理组 美国海关于1 9 9 3 年设立选择设计办公室，直接对署长负责，主要目的是对 海关选择重点管理对象的方式进行重新设计；于1 9 9 5 年对整个机构进行重组， 设立战略贸易司，通过实施贸易战略规划，指导、统一集中海关行动，摄大程度 地提高贸易守法水平：于1 9 9 8 年组建执法评估组；于1 9 9 8 年组建风险管理组， 专职负责针对与贸易守法过程中面临的风险进行识别、管理和控制。 2 、加大风险管理的宣传与培训 美国海关十分注重对风险管理概念、思想，实施风险管理的目的、基本思路 等方面的宣传和培训。他们通过互联网络、公开出版物、宣传册子、宣传录象带、 宣传光盘、研讨会、座谈会等采取多种形式的宣传工作。 3 、重构通关作业流程 为适应建立风险管理机制和海关信息化发展的需要，美国海关重新调整了通 关作业流程。既突出了管理重点，优化了资源配置，又极大地加快了通关速度。 目前，美国海关进口货物的通关流程如下： 对外签订合同定单专国外生产加工运输专入境- - ) t 日留没收查验货 物选择系统专放行专重点审核选择专结关通知追回货物专专家组复审 这里，通过预先设定标准强化了计算机系统自动判断能力，优化了人员和管 理资源的配置，最大限度地加快了口岸放行速度，提高了海关执法的统一性和贸 易守法的自觉性。其中，“货物选择系统”主要是对高风险企业和货物选择查验。 “货物选择”的标准是根据现场及其他环节报送的信息经审核后预先设置在系 统中。同时，根据贸易守法测量需要，将统计抽样查验的标准、比例和抽样方法 也预先在“货物选择系统”中设置。 “重点审核选择系统”分别按全国海关和现场海关预先设置在系统中的标 准，由计算机自动对报关数据进行选择并提交口岸专家小组重点审核，必要时要 求企业提供书面单证。选择查验和重点审核的比例根据风险分析的结果和资源配 制情况而定，如西雅图海关选择查验和重点审核的比例分别为2 和2 5 左右。大 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构遣 部分货物在提供担保的情况下径予放行和实行无纸化通关。 4 、构建了完备的贸易守法体制( t r a d ec o m p l i a n c e ) 。1 9 9 7 年美国海关将守 法测量( c o m p i a n c em e a s u r e m e n t ) 与守法评估( c o m p i a n c ea s s e s s m e n t ) 两种 关键方法相结合，形成具有美国海关特色的综合贸易度量系统 ( i n t e g r a t e dt r a d em e a s u r e m e n ts y s t e m ) ，从而海关可进一步将资源集中在不 守法领域，贸易守法体制更加完备。 5 、对工作量及技术能力进行分析，为风险分析提供数据支持。 通过对工作量分析，发现如下结论： 1 9 9 3 年，美国海关处理的进口业务中，货值达5 7 5 0 亿美元，涉及进口商 2 9 2 0 0 0 家，而1 9 9 7 年则分别增加到超过8 4 5 0 亿美元、4 0 0 0 0 0 家，过去1 0 年内 进口业务量增加了1 0 0 。同一期间，海关资源却保持不变( 投入贸易守法方面 的关员为4 5 0 0 人) 。而今后5 年，进口业务量及开展进口业务的企业数还将继续 增长，贸易复杂程度在增加，新的贸易协定在不断地出现。海关面临业务量迅速 增长而资源严重短缺的突出矛盾，工作压力大，给传统履行职能的方式、方法提 出了严峻的挑战。 分析表明信息技术的飞速发展为设计、开发复杂的分析系统创造了条件。 如过去创建一个企业档案库要花费数月时间，而现在仅仅几个小时。 0 9 0 年代中期，美国海关处理的进口业务中，前1 0 0 家进口商的货值占到 全部进口货值的3 3 ，丽现在，在超过4 0 万家的进口企业中，前1 0 0 0 家进口商 占到6 0 ，进口货值超过1 0 0 0 万美元的前7 8 8 0 家进口商( 仅占全部进口企业的 2 ) 占到全部进口货值的绝大部分( 8 1 ) 。 这分析结论为海关建立以风险分析为基础的企业分类管理提供了有力的 支持。 6 、将统计抽样分析技术和具体分析方法相结合 美国海关十分注意将先进的管理理论与实际工作紧密结合，充分运用统计学 抽样分析原理对海关管理和企业守法水平进行分析评估，保证了新的模式下海关 管理的科学性和严密性。1 9 9 4 年，美国海关首次将统计抽样技术应用到货物查 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 验选择中，以获得统计意义上有效的守法率。 该方法通过科学计算风险得分，确定查验比例。其中，风险得分主要考虑报 关单总条数、总货值、按报关单各条计算的平均货值、由守法测量程序确定的该 税号守法率等四方面因素的综合而得出。 2 2 2 2 充分运用信息化管理系统和分析软件工具 美国海关通过计算机对布控参数的匹配基本做到了自动选择查验和重点审 核。他们通过应用“自动舱单系统”( a m s ) 、“自动报关界面”( a 1 3 i ) 和“自 动商务管理系统”( a c s ) 等系统，使货物通关管理过程自动化。a m s 系统使有 关舱单电子信息在船舶到港前就传输到海关，并与a b i 和a c s 系统等有机连接， 使海关在货物到港前就能确定哪些货物需要查验，哪些货物可以径放。a c s 系统 是美国海关管理进口货物的综合性计算机系统，用于加速通关货物的处理、降低 贸易成本、减少海关内部和与企业之间的书面单证传递。”1 美国海关还建立了强大的信息支持系统。美国海关的“自动商务管理系统” 拥有目前世界上第三大数据库。在此基础上，美国海关基于内部网络开发了“口 岸海关自动布控系统”、“趋势分析与选择程序”、“企业活动分析工具”、“宏 观分析目标选择系统”等风险分析与布控工具程序，并在各通关现场得到全面应 用。这些信息化工具的开发应用，为风险管理实施创造了条件和提供了手段。 2 2 2 3 注重风险处置手段的广泛应用 美国海关在风险处置手段的应用上不仅限于通关现场，而是将其延续到通关 后续管理，通过各种处置工具的选择以减少通关风险压力。第一，他们采用两次 报关制度，一方面，将归类审核、估价等作业放置在货物实际放行之后，既保障 了充分的审核，又培养、锻炼了批专家，保证执法统一性和法规透明度的实现； 另一方面，将结关管理后嚣，使放行后货物结关的时间延长到三个月或者一年内 ( 同时，给企业有法律上的“第二次机会”，即在此时间里企业可以主动向海关 申报并纠正其其因疏忽所致的报关差错) ；第二，企业为获得通关便利，需由经 海关认可的保险公司具保，将风险部分转移，减少国家税收损失或海关管理损失。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的壮j 建 第三，充分发挥后续管理( 包括稽查、企业守法评估等) 的作用，使原来孤立地 对具体货物的监管转向重点对企业经营过程的监管，不仅使管理更加完善，而且 大大减轻了通关过程中的压力，在加速货物验放和降低贸易成本方面起到积极作 用。 2 2 3 实例介绍 这里我们通过一个简单的实例，来具体介绍美国海关是如何将风险管理理论 有效地应用到海关业务管理中，以突出监管重点，优化资源配置。该案例也充分 说明，应用风险管理手段并不定必须深奥的理论和精致的数学模型，具备良好 的风险意识、规范的工作制度、业务经验的娴熟应用和可靠的手段支持则是必不 可少的。 某基层海关，以下假称为“a 口岸”，完成风险管理的过程。 第一阶段：数据与信息的收集和处理 这阶段可分三个步骤来进行： 第一个步骤是确定数据收集的范围、内容和来源、收集方式。这里他们主要 考虑两方面因素：是否a 口岸主要进口商品，是否属于海关总署确立的重点。经 对报关单数据分析，发现汽车零部件是该口岸进口的主要商品之一，且属于美国 海关关注的8 大重点产业范围，因此决定进一步采集汽车零部件方面的信息。 第二个步骤是收集具体数据并进行加工整理。这些信息主要来源守法测量、 守法评估及报关单数据。所收集到的信息清楚地表明，美国海关确定上一年度汽 车零部件的守法目标是8 9 ，而a 口岸汽车零部件产业的实际守法率是8 2 ，二 者有一定差距。 第三个步骤是识别出风险重点。根据上述三阶段的成果，不难发现汽车零部 件货物进口的不守法趋势是a 口岸可能需要关注的重点所在。 第二阶段：风险分析和评估 本阶段主要利用一些可利用的风险分柝工具( 如t a p 系统) ，在前面的基础 上进一步细化、确定具体的风险领域及风险发生的可能性、可能产生的后果。 经对原始信息进行分析，发现如下事实： 1 、税号8 7 0 8 中的的汽车零部件在a 口岸进口的汽车零部件中占最大的比例； 浙扛大学公共管理( m p a ) 硬上专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 2 、税号8 7 0 8 货物在h 口岸进口守法率为7 6 ，低于整个机动车零部件产业 的进口守法率； 3 、1 2 家进口商和3 家报关行所进口税号8 7 0 8 的货物在a 口岸进口该货物 的比例占到8 4 ； 4 、1 2 家进口商中的3 家有完整的守法评估记录，因其良好的内部控制有很 高的守法率； 5 、从全美海关来看，税号8 7 0 8 货物的主要不守法问题是未付反倾销税； 6 、有一家进口商从a 口岸及另一口岸( b 口岸) 同等地进口货物，而税号 8 7 0 8 货物均从a 口岸进口。 进一步调查发现，该进口商过去曾在b 口岸进口税号8 7 0 8 货物，但自b 口 岸向该进口商提供了美国海关署明确税号8 7 0 8 货物需征反倾销税后，该进口商 转而向a 口岸进口。 按照上述分析，即可确定高风险的进口商。 第三阶段：确定处置措施 基于上述风险分析结果，提出如下措施方案： 】、移交调查。经调查部门立案采取进一步，查获了1 6 4 亿美元的瞒骗案件； 2 、下达通关布控指令。为避免将来转移口岸报关情事发生的可能性，通过 总署下达布控指令； 3 、扩大风险分析范围。举一反三，他们对从同一制造商进口相似商品的企 业展开分析。 第四阶段：跟踪和反馈 为确保处置措施达到实效，一段时间后，他们组织人员到瞒骗案件涉及的企 业再次走访和考察，确定是否对其他企业采取行动。即进行企业跟踪管理。”3 2 3 荷兰海关风险管理研究 荷兰海关在世界海关范围内较早开展风险管理，是当今世界上除美困、澳大 利亚海关以外，全面实施风险管理并取得显著成效的海关。荷兰海关风险管理始 于上个世纪9 0 年代初，经过十多年的不断实践，形成了自身的个性特征，即： 健全的组织机构、规范的运行机制、强有力的支持系统和高素质的专家队伍。在 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文论海关查验风险管理机制的构建 荷兰海关，风险管理已经成为一种理念深入到各个部门、每个环节，依靠风险管 理执法已经成为全国海关的共识，各个层级的海关关员都能把风险管理的理论和 技巧与自己所从事的工作紧密结合，联系实际鼹决问题。 2 3 1 荷兰海关风险管理的组织框架 荷兰海关风险管理的组织框架由税务和海关署下设的专职机构( 中央信息中 心) 、地区海关的专职机构( 地区海关信息中心) 和基层兼职岗位三个层次构成。 全国海关中央信息中心( 简称d i c ) 。全国海关中央信息中心承担起负责管 理荷兰整个海关系统风险管理的职能，其主要任务有四项：一是负责与欧盟、世 界海关组织以及外国海关的联系和协调；二是负责国内外风险信息的收集、加工 和发布；三是为全国范围内的监管及缉私提供行动性和动态性的分析报告，包括 战略风险分析、战术风险分析和业务风险分析报告，覆盖各种贸易方式、运输方 式、运输过程、物流以及单证：四是向全国海关特别是基层海关提供2 4 小时风 险信息的咨询和服务。无论是法规政策、贸易管制、实际监管还是查缉走私违法 行为，该中心都能快速、高效、准确地提供信息支持。全国海关中央信息中心除 提供信息服务外，同时还承担起指导地区海关信息分中心的任务，并可将风险分 析的结果报国家风险管理负责人( n a t i o n a lr i s km a n a g e r s ) 批准后，向有关海 关或全国海关下达实际查验或稽查指令，同时也可自行发布指导性信息。“1 地区海关信息分中心( 简称d i a ) 。目前，荷兰海关有4 个海关中心，均建 立起了地区海关信息分中心，其职责是在全国海关中央信息中一l i , 的指导下负责开 展本关区的风险管理。主要任务：一是负责本地区风险信号的收集与分析；二是 负责国家方针、政策在本关区的贯彻落实：三是为海关稽查提供相关的准备；四 是向海关工作人员提供具体或特定的风险信息；五是对稽查做出评估。在荷兰海 关，地区海关信息分中心还是基层海关与全国海关中央信息中心联系的桥梁和纽 带。基层海关关员一方面把自己在实际工作中发现的风险因素、风险动态以及积 累的风险管理的经验等信息通过d i a 传递给d i c 。来自基层海关一线提供的风险 信息被称为是d i c 和d i a 的“眼睛”和“耳朵