（公共管理专业论文）我国政务公开内涵探析及路径选择——以盐城市为例.pdf

我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例中文摘要 中文摘要 作为一种政治现象，政务公开是人类社会发展到一定历史阶段的产物。我国 在推行政务公开工作中，借鉴了西方国家关于政务公开方面的一些有益做法，并 结合党的建设和政权建设实际进行深化，使政务公开在社会主义民主政治建设中 发挥了重要作用。但政务公开内涵和外延是什么，理论界和政界一直没有定论。 随着形势的发展和条件的变化，人民群众对政务公开的要求越来越高，理论上的 争论和一些地方在工作推进上的不得力，使得目前的政务公开已不能适应形势变 化的要求，人民群众还不满意。如何从整体上把握政务公开的本质和规律，用科 学的方法研究问题，正确指导政务公开工作，切实保障党员群众参与政治的知情 权、参与权、监督权已成为急需解决的问题。 本文从政务公开的理论基础入手，对政务公开的内涵进行界定，提出了政务 公开是指行政机关、政党和其他政治性组织为推进社会主义民主政治发展，实现 公民政治权利，而将做出的决策过程、执行过程及其后果公之于众，以便社会其 他成员进行参与、监督的过程，提出政务公开包含党务公开和行政公开这两个核 心内容。文章概括了政务公开的原则、内容、特征和方式、程序，然后介绍了中 国开展政务公开工作的概况，并重点选择盐城市政务公开工作进行分析，指出存 在问题，分析这些问题产生的原因，并从加强组织领导、加快政务公开立法、将 政务公开与监督工作有机结合、使党务公开与行政公开协调并进、发挥电子政府 在政务公开中的作用五个方面提出了对策措施。 关键词：政务公开内涵路径分析 作者：陈允春 指导教师：乔耀章 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例英文摘要 p r o b et h ec o n n o t a t i o no fo u rg o v e r n m e n tp u b l i c a f f a i r sa n dt h ew a y st oc h o o s e _ y r a n c h e n gi sa ne x a m p l e a b s t r a c t a sak n do fp 0 1 “i c a lp h e n o m e n d n ，m a k i i l gg o v 咖e n ta 勖i r sp u b l i ci s t h e p r o d u c tw h e nh u m a l ls o c i e t ) ，d e v e l o p si n t oac e n a i np e r i o do 仆i s t o 阱 i nc a n 了i n go u t t h ew o r ko f m a k i n gg o v e m m e n ta 矗a i r sp u b l i c ，0 1 l rc o u n t r yd r a w s1 e s s o n so fs o m e u s e f u la p p r o a c h e s 矗o mw e s t e mc 删e sa i l dd e 印e n si tb yc o m b i l l i n g 也er e a l i t yo f p a n ) ，a n dp o l i t i c a lp o w e rc o n s t l l l c t i o n ，m a l ( i n g l ew o r kp l a y sv e r yi m p o r t a n tr o l ei n 也ec o n s t l l j c t i o no fs o c i a l i s td e m o c r a c y b u tw h a t st h ec o n n o t a t i o n 粕de x t e n s i o n ? t h e t h e r o ya i l dp o l i t i c a lc i r c l e sd o n th a v e 觚yv e r d i c t a 1 0 n g 奶t ht h ed e v e l o p m e n t so ft h e s i t u a t i o n sa n dn l ec h a i l g e so ft h ec o n d i t i o n s ，t h er e q u r i e m e n t so ft h em a s s e sb e c o m e h i g h e ra n dh i 曲e r 酊g u m e n t si nm e r o ya i l di m p e l l i n gi ns o m el o c a la r e 鹊a r ef 缸f 如m e 丑e c t i v e ，i tm a k e s 蚀em 嬲s e su n s a t i s f i e d h o wt o 黟邯pi t se s s e n c ea n dd i s c i p l i n ea sa w h 0 1 e ，u s es c i e n t i 蠡cm e t h o d st 0g u i d ei t sw o r ki nm er i g h tw a y 锄dg u 缸a 1 1 t e et h ed g h t s o fk n o w i n g 也ef a c t s ，p a r t i c i p a t i o na n ds u p e r i n t e n d e n c ef o r t h ep o l i t i c a lp a r 哆m e m b e r s a n dt l l em a s s e st og oi n t op o l i t i c s ，b e c o m e 也eb 啪i n gq u e s t i o n t h i si s s u es t a n sf r o m 也et l l e o r e t i c a j 埘n c i p l e so fm a h n gg o v e 眦n e n ta 蚰i r s p d b l i ct o d e f i n i t et h ei t sc o r u l o t a t i o n ，t l l e np u t sf o r w a r d 也a tm a 虹n gg o v e m m e n t a a a i r sp u b l i ci n c l u d e st w oc o r ec o m e n t so fm a k i n gp a n ya f r a i r sa 1 1 da d m i i l i s t r a t i o n p d b l i c i tm e a i l s t 1 1 a tt h ep r o c e s so fp a n i c i p a t i o n 锄ds u p e r v i s i o no fo m e rs o c i a l m e m b e r sa r e rs h o w i n gf o n ht h ed e c i s i o nm a k i n ga n di m p l e m e n t a t i o np r o c e s sa n di t s c o n s e q u e n c e st k o u 曲。a d m i n i s t r a t i v eo 唱a n s ，p o l i t i c a jp a n i e s a n do t l l e rp o l i t i c m o r g a n i z a t i o n sf o rd e v e l o p i n gs o c i a l i s td 锄o c r a c ya 1 1 dr e a l i z i n g c i t i z e n s 。 p o i i t i c a l p o w e r t h i si s s u es 埘瑚a r i z e st 1 1 ep 而n c i p l e s ，m g e s ，m a i nc h a r a c t e r s ， w a y sa j l d p r o c e d u r e so fm a k i n gg o v e n l n l e n ta 疗h i r sp u b l i ca n dt h e n i n t r o d u c e si t sg e n e m l s i t u a t i o ni nc h i n a ns e l e c t st l l ew o r ko f m a k i n gp a 啊a 髓i r s 锄da d m i n i s t r a t i o n 1 i 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例 英文摘要 p u b i i ci ny 抽c h e n gt oa i l a l y s i s np o i n t so u tm ee x s i t i n gp r o b l e m sa n da l l a l y s i s 廿1 e r e a s o n s i tp 吣f b n v 刹c o u n t e 册e a s u r e si nf i v e a s p e c t si nt e r r n so fs 吮n 啦e n i n g o 略a n i z a t i o n ，a c c e l e r a t i n gi t sl e g i s l a t i o n ，c o m b i n i n gt 1 1 ew o r ko fm a 姑n gg o v e m m e n t a 的i r sp u b l i ca 1 1 d s u p e n ，i s i o n ，d e v e l p i n gt h e 、0 r ko fm a l ( i n gp a n ) ，a 局i r sa n d a d m i n i s t r a t i o np u b l i c ，a i l db r i n g i n gi n t op l a yi t sr o l ei i le - g o v e n l 】m e n t k e yw o r d s ：ma ：l ( i n gg o v e m m e n ta 硒r sp u b 】i cc o n n o t a t i o np 础 a n a l y s i s i h w 订t t e nb y ：c h e n m c h u n s u p e i s db y ：p r o f - q i a oy a o z h a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：隘期：之型9 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究重签名：隘日 导师签名：日 期：哆f _ _ 1 7 纩 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为侈i引言 引言 背景：近年来，随着改革开放的逐步深入和中国特色社会政治经济文化体制 的逐步建立，政务公开工作在各级党委、政府及其工作部门逐步展开。各地积极 借鉴国内外政务公开的经验，结合本地区、本部门实际，使政务公开取得了一定 的成就和突破，促进了我国的民主政治建设。政务公开正由执政党的改革措施逐 步纳入到国家的法治轨道，并成为推动中国政治文明建设和民主宪政建设的一个 重要方面。同时，“随着对外开放和国内建设和改革的发展，政务公开逐渐为各级 领导所接受和重视，政府的信息从封闭到透明，从神秘到公开，并呈现出向纵深 方向发展的良好趋势，已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内 容。”o 但总体来说，我国的政务公开工作还处在推进阶段，进展尚不平衡，离广 大人民群众和政治体制改革的要求还有较大差距。因此，如何从整体上把握政务 公开的本质和规律，用科学的方法研究问题，正确指导政务公开工作，切实保障 党员群众参与政治的知情权、参与权、监督权已成为急需解决的问题。本人在地 级市的纪律检查机关工作，实际工作中接触到政务公开。笔者拟以盐城市的政务 公开工作作为重点研究对象，提出解决问题的对策措施。 相关文献：笔者在写作此论文期间曾大量借阅参考国内外的文献资料，共参 阅国外文献十余篇，国内文献七十余篇。国外文献主要有：【美】托马斯- 埃默生论 当代社会人民的了解权、【匈】卢卡奇著关于社会存在的本体论、【英】波普开 放社会及其敌人、达尔现代政治分析、阿克顿自由与权力、苏珊罗斯艾克 曼腐败与政府、德姆塞茨竞争的经济、法律和政治纬度、【美】伯纳德施瓦 茨行政法、昂格尔现代社会中的法律、【法】孟德斯鸠论法的精神、 美】 丹尼斯c 谬勒公共选择理论、塞缪尔亨迁顿变革社会中的政治秩序、 莱斯利雅各布民主视野、珍妮特v 登哈特新公共服务：服务，而不是 掌舵。 国内学者文献主要有：张秀玉加强政务公开法制建设，推进依法行政、马宝 成政务公开的概念及理念论析、金太军论实行政务公开、李明强论政务 公开、杜钢建知情权制度比较研究、宋小卫论我国公民的知情权、吴涌植 。参见中国行政管理学会编政府建设与政务公开，知识出版社，2 0 0 1 年版，“前言”第l 页。 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例引言 公民了解权的政治保障、王名扬美国行政法、季涛行政权的扩张与控制、 孙笑侠新一代行政法治、刘熙瑞中国公共管理：概念与基本框架、甄树青 论表达自由、赵永行行政权力运行与行政程序。 国内外学者有关政务公开的论述存在着较大的差异，西方政务公开法制化的 国家，其政务公开基本上都限于行政型政务公开。而国内学术界对政务公开也存 在着两种不同的理解：种是从较宽泛的意义上理解政务公开，认为立法机关、 行政机关和政党活动都被纳入到政务公开中来。另一种则是从狭义上理解政务公 开，仅指国家行政管理机关的管理活动，而不包括政党活动、立法机关的活动。 由于理论研究学者对政务公开工作各说一词，在一定程度上影响了政务公开的实践。 本文研究的思路、内容、结构：笔者在借鉴学者们研究成果的基础上，提出 在我国研究政务公开问题，不能离开具有中国特色的人民代表大会制和中国共产 党领导下多党合作制这一根本政治问题而搞纯粹的技术性的政务公开。正因为中 国特有的这种政治结构，决定了中国的政务不仅仅是行政事务，而党的决策和重 大事项的组织管理活动同样也是政务。本文本文共分三个部分。第一部分讨论了 政务公开相关理论及内涵界定，较全面地阐述了政务公开的内涵、原则、内容、 特征和方式、程序，提出了政务公开是指行政机关、政党和其他政治性组织为推 进社会主义民主政治发展，实现公民政治权利，而将做出的决策过程、执行过程 及其后果公之于众，以便社会其他成员进行参与、监督的过程，提出政务公开包 含党务公开和行政公开这两个核心内容。第二部分讨论了政务公开的现状、问题 及原因分析，在介绍中国开展政务公开工作概况的同时，选择盐城市政务公开工 作进行重点分析，指出存在问题，分析这些问题产生的原因。第三部分讨论了有 效推进政务公开的路径选择，提出推动政务公开深入开展的五条路径。 本文研究方法及意义：本文在撰写调研中，广泛运用了各种方法，如文献调 查法、规范实证法、综合论证法、对比论证法等方法，对政务公开进行分析和论 述。由于政务公开涉及到社会政治生活的方方面面，进一步加深对政务公开的研 究，对于维护党员群众知情权、参与权、选择权、监督权，深入推进我国社会主 义民主政治建设具有十分重要的意义。 2 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 一、政务公开相关理论及内涵界定 为了有助于研究政务公开的路径选择，我们有必要科学地认识政务公开相关 理论和政务公开的内涵，这对于根据党和国家政权建设的实际需要逐步推进政务 公开工作具有现实的指导作用。 ( 一) 政务公开的理论基础 1 、人民主权理论 我国是人民民主的国家，人民主权原则同样也明确地见于宪法。我国宪法第 二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民行使权利的机关是全国人 民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定通过各种途径和形式， 管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是宪法规定的人民主权 原则的具体体现，当然也毫无疑问地是我国推行行政公开的最根本的法律依据。 人民能够行使国家权利的最基本前提就是能够了解权力的运作过程。我国推行的 政务公开既是人民主权强有力的保证，也是人民主权的本质要求。 2 、程序正义理论 现代民主政治是摆脱了人治的随意性，有章法可以遵循的政治。规则问题、 程序问题，只有在现代的法权理论之下，才会获得真正的、独立自足的发展。规 则和程序的客观化和自主化，乃是现代民主的必然要求。衡量程序公正的主要标 准包括程序参与、程序公开、程序维持等。程序参与要求政府做出关乎公众切身 利益的行政决定时要说明理由、法律依据，并听取他们的意见、建议，给予他们 陈述、辩论的机会，也就是行政听政。程序公开的主旨在于让公众亲眼看到正义 的实现过程，杜绝暗箱操作，政府透明作业，将整个行政过程曝于阳关之下。程 序维持表明了程序的效力，程序一经确立，就不能随便变更。 上述两个理论中，人民主权理论回答了政治哲学的一个基本问题，即“谁应 当握有权力”，解释了政务公开的理由，是政务公开的根本理论基础；程序正义理 论回答了在一个民主国家，国家权力应如何执行，公民通过何种方式行使民主权 利的问题，提供了政务公开的途径。两者相辅相成共同构成了政务公开的理论基础。 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 ( 二) 政务公开的内涵界定 1 、西方国家有关政务公开的界定 政务公开作为一种观念首先起源于资产阶级启蒙思想家，并在资产阶级革命 成功后把这一观念转化为政治实践，但西方资本主义国家是在经历了较长的时间 后才逐渐使这一制度完善的。从政务公开的观念起源来看，它首先表现在孟德斯 鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家的著作中，是他们首先提出了反对秘密政治，要 求政务公开的口号。法国在1 7 8 9 年大革命中发布的人权宣言第1 5 条中提出： 社会成员拥有向所有公务员索取行政报告的权利。受欧洲资本主义启蒙思想家影 响，美国早期立宪者也提出和要求公民对国家政治事务的了解和参与。如被标榜 为资产阶级民主制度典范的美国，1 9 7 7 年通过的阳光下的政府法第2 款规定： 合议制行政机关必须符合该法的规定，一切会议除符合该法规定的免除公开举行 的条件外，必须公开举行，允许公众观察，确立了公众出席、旁听和观看的权利。芬 兰、瑞典、德国、日本等发达资本主义国家在政务公开方面虽然有各自程度不同 的具体规定，但这些国家都把政务公开奉为政治活动的一项重要原则，这对于缓 和社会矛盾，稳定资产阶级的统治秩序都具有重要意义。 从总的发展过程来看，资产阶级的政务公开过程经历了一个由开始启蒙思想 家提出口号、要求这种观念形式，后在革命过程中作为一种成果使之成为一种公 民权利要求，再之后在资本主义国家民主发展过程中使之逐渐规范化和法律化的 过程。由于资产阶级革命的主要成果是建立了议会体制，取得了立法权，因此资 本主义国家的议会立法活动过程中本身就是公开的。在这种情况下，西方国家的 政务公开主要是指行政部门活动的公开。此外，西方国家之所以把政务公开主要 限定于行政机关，还在于行政机关本身的活动具有强制性、秘密性特征，容易对 公民权利造成侵害。因此在西方资本主义国家政治发展过程中，出于保护公民权 利的需要，特别注意政府活动的政务公开。从美国等西方国家对政务公开的立法 来看，也主要是针对政府部门活动应公之于众的立法。 2 、我国当前关于政务公开概念的分歧 我国的政务公开应限定在什么范围昵? 在目前我国的法律法规中，还没有对 何谓政务公开做出明确的具体的规定。从以下具有代表性的关于政务公开论述中， 我们不难发现其中的分歧： 。参见王名扬著美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第1 0 3 1 1 0 4 3 页。 4 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 ( 1 ) 政务公开，即行政制度、行政程序、行政执法、行政职权及其范围向公 民公开，公民有权根据自己的需要和利益了解政府的行政信息( 除属于国家应保 密的事项以外) ，行政方面的法律法规和行政决策的过程，并监督政府及工作人员 的行政行为、评价政府工作的效果、维护公民的合法权利、提出自己的观点和意 见。o ( 2 ) 政务公开，即政务应包括政府行政立法活动的公开、行政执法活动的公 开、行政司法活动的公开等各方面，是政府活动全方位的公开。 ( 3 ) 政务即政府事务，公开即不加隐蔽，使秘密成为公开。“政务公开亦是 行政情报公开，它指除政务机密外，政府的管理活动、执法办事程序和结果的信 息要按相关法律程序全部公布于众” ( 4 ) 所谓狭义上的政务公开，就是指仅限于政府机关范围内，尤其是与公共 行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务的公开 ( 5 ) 所谓政务公开，一般是指国家( 政府) 的政治事务或活动在法律规定的 范围内应让大众了解。“在政党已成为政治生活中的主导因素的当代，公开的政务 包括党务”。 ( 6 ) 广义的政务包括政治事务和国家管理事务，狭义的政务仅指国家管理事 务。“已经对政务公开立法的国家都把政务限定在狭义的范围内，即行政机关对公 共事务的管理。”在我国，由于各级党委讨论决定的相当一部分事务不仅局限于党 务( 政治事务) ，而且涉及行政事务，因而。政务应取广义的概念。 通过以上有关政务公开的论述，可以看出，目前学术界对政务公开存在着两 种不同的理解：一种是从较宽泛的意义上理解政务公开，这种理解实质上是对政 务公开的“政”字作了宽泛的解释，“政”被理解成政治活动，或者是政治性的国 家管理活动。因此，立法机关、行政机关和政党活动都被纳入到政务公开中来。 另一种则是从狭义上理解政务公开，把“政”仅解释为国家的行政管理活动，也 就是有的学者所说的政府活动，指国家行政管理机关的管理活动，而不包括政党 。李朝志政务公开是我国行政民主发展的必然选择 中国行政管理学会政府建设与政务公开研究 c 北 京：知识出版社，2 0 0 1 o 左眉政务公开的法律思考【a 】中国行政管理学会政府建设与政务公开研究【c 1 北京：知识出版社，2 0 0 1 囝张秀玉加强政务公开法制建设，推进依法行政【a 】中国行政管理学会政府建设与政务公开研究【c 】北京：知 识出版社2 0 0 1 国马宝成政务公开的概念及理念论析 a 】中国行政管理学会政府建设与政务公开研究 c 1 北京：知识出版 社，2 0 0 1 囝金太军论实行政务公开【a 】中国行政管理学会政府建设与政务公开研究 c 】北京：知识出版社，2 0 0 1 李明强论政务公开【a 】中国行政管理学会政府建设与政务公开研究【c 】北京：知识出版社，2 0 0 1 5 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 活动、立法机关的活动。例如，北京市就规定“凡属本市各级行政机关及其派出 机构以及法律法规授权的、行政机关委托的具有管理公共事务职能的组织，实行 政务公开。”回 以上解释从表面上来看似乎有其一定的合理性，但也存在着认识上的误区。 首先，有关政务公开的界定是根据国外政务公开来认识国内政务公开。西方政务 公开法制化的国家，如美、法、日、西欧诸国，它们的政务公开基本上都限于行 政型政务公开，如美国在1 9 4 6 年制定的联邦行政程序法、1 9 6 4 年的行政会 议法、1 9 7 6 年的阳光下的政府法都是以政府为核心的。 法国1 9 7 0 年制定的 行政文书公开法、日本1 9 9 1 年制定的行政信息公开标准、1 9 9 8 年的信息 公开法案 也都限于行政事务方面。不可否认，这些国家制定的政务公开类法案 基本上都限于行政类或者是以行政事务为核心。这是由西方国家的特定社会历史 条件所决定的。但是我国在开展政务公开活动时不能以此作为立脚点生搬硬套， 把我国的政务公开范畴局限于行政领域。其次，仅从字面上理解政务公开。概念 作为一种交流的工具，需要有准确的内涵，但作为一个社会科学研究中关涉到实 质性国家活动事务的概括性名词，其内涵则有很大的伸缩性，随着国家任务、功 能和社会环境的变化，有关政的内涵也会发生变化，更何况人们在主观上的理解 还存在着差异性。基于此，我们仅将政字的本身涵义在主观上去做我国政务公开 范围的认定标准，显然会禁锢我国政务公开活动的进一步开展。再次，从我国目 前开展的政务活动所局限的范畴来界定政务公开。目前我国政务公开主要局限于 政府部门事务的公开。当然，开展较好的领域还包括村务公开、检务公开、法务 公开等。但开展层次多、范围广、影响大的公开还是行政系统的政务公开。从目 前理论界研究的热点来看，有9 0 以上是在进行政府政务公开研究，而理论研究 的人员也大都是属于各级政府的行政学院人员，由于这种理论研究和政务公开现 实情况所决定，导致很多人简单地认为政务公开就是政府行政事务公开，并形成 一种思维定势，造成了在理论发展方向上的模糊不清，也影响到政务公开范围的 进一步扩展。有鉴于此，必须从更高的理论上来认识政务公开，使之沿着良性的 轨道发展。 3 ，对我国政务公开的界定 。参见北京市委办公厅和北京市人民政府办公厅联合发布的关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公 开的意见规定。 。万鹏飞、饶诗韵美国联邦政府政务公开制度的实践及启示【j 】；经济社会体制比较；2 0 0 6 年0 2 期。 国范逢春、刘汉固、王跃辉中外政务公开立法的比较研究四川行政学院学报；2 0 0 5 年0 5 期 6 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 鉴于种种认识政务公开内涵情形的存在，我们必须以马克思主义为指导，结 合中国的现实情况，全面地、准确地把握政务公开，这就要求我们在准确理解政 务公开的内涵时，必须放宽我们的视野。首先，必须以马克思主义的唯物史观为 指导。要认识到政务公开是人类社会历史发展到一定阶段的产物，同时也是人类 社会历史进步的结果。在社会主义条件下，实行广泛的政务公开既是社会发展的 结果和必然要求，也是社会发展文明程度的标志，不仅如此，政务公开的对象是 广大的人民群众，他们是社会成员中的绝大多数，如何认定他们在历史中的地位 和作用，也就直接关系到采用什么样的组织方式对待他们，而历史唯物主义把人 民群众作为历史的推动者，作为历史的主人，这就决定了政务公开不仅仅是一种 知道或了解，而是自觉地尊重人民群众的历史主人翁地位，并把此看做是一种历 史发展的必然。其次，要站在社会主义政治发展的高度来认识政务公开的内涵。 现阶段我国的政治发展目标就是发展社会主义民主政治，实行依法治国，建设社 会主义法制国家。然而，发展社会主义民主是一个逐渐的发展过程，需要随着经 济、社会和文化的发展而协调发展。但民主政治的发展又离不开人的主观推动。 在现阶段，广泛的开展政务公开是推动民主政治发展的一条必不可少的而又切实 可行的捷径。它既是保证人民民主权利的体现，又是吸引广大人民群众参与到国 家政治生活，进一步完善社会主义民主机制的主要环节。因此，我们界定政务公 开，不应把认识局限于程序事务上，而应站在社会主义民主政治发展的高度把政 务公开作为实现社会主义政治发展目标的一个主要环节、一个主要的突破口、一 个主要的实验地。再次，界定政务公开要根据中国政治结构的实际状况。中国的 政治结构不同于西方的三权分立体制和多党竞争制，而是具有中国特色的人民代 表大会制和中国共产党领导下多党合作制。这是我国政治制度的根本属性，研究 政务公开问题也不能离开这一根本政治问题而搞纯粹的技术性的政务公开。正因 为中国特有的这种政治结构，决定了中国的政务不仅仅是行政事务，而党的决策 和重大事项的组织管理活动同样也是政务。同时，执政党的组织活动和决策往往 具有直接面对社会成员，并要求社会成员遵守执行的属性，因此，相对于政务而 言，我们不能把党务仅理解为党的组织内部事务，是对党的组织成员内部的公开 就可以。对执政党而言，党的决策和领导活动既具有内部属性，更具有政务属性， 是党务与政务的有机统一，在很多情况下，很难把二者分开。正因为如此，我们 在界定政务时，应当包含着相当部分的党组织的决策和领导活动。 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 根据以上论述，我认为，中国现代条件下的政务公开是指行政机关、政党和 其他政治性组织为推进社会主义民主政治发展，实现公民政治权利，而将做出的 决策过程、执行过程及其后果公之于众，以便社会其他成员进行参与、监督的过 程。其中，行政公开的面最广、量最大，而党务公开由于决策权、人事权等一些 核心权力的组成则更显重要。这样界定政务公开内涵有其优越性：一是与我国民 主政治这一政治发展目标相吻合，使我国的政务公开在民主政治发展的各主要环 节都有所体现，以便我们扩大民主发展；二是在理论研究中也存在着诸多便利条 件，可以使研究者重点、深入研究某些领域，比如行政事务公开，但不至于因此 而忽视其他领域的政务公开，防止在理论研究上出现空白。需要注意的是，尽管 我们采用了较宽泛的政务公开概念，但并不意味着所有社会组织的管理事务公开 活动都属于政务公开。政务与其他社会性事务还是有着原则性分界的，政务必须 是国家政权机关、政党组织或其他政治性或行政性社会组织的行为，它们的使命 是与行使公共权力过程分不开的。不具有这样的属性，就不能被视为政务公开的 范围。比如村务公开和厂务公开，由于不是以政务为其基本特征的，因而不被纳 入政务公开研究的范畴。 4 ，政务公开与党务公开、行政公开 依前所言，政务公开包含党务公开和行政公开的内容。所谓党务公开，就是 根据中国共产党章程等党内有关法规的规定和各地实际情况，除依纪依法应 当保密的事项外，将党组织的决策和决议、干部任免情况等党员群众关心的问题 在适当的范围内予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更 好地了解和参与党内事务。所谓行政公开，从行政法学的角度上来说，就是指将 行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。 更详细地讲，是指各级政府及其部门和单位对所从事的管理和服务活动，依据一 定的法律和规定，采取适当的方式向社会公开，接受群众的监督，以提高政府的 管理和服务水平。 党务公开与行政公开在实践中是密切联系、互相促进的。党务公开侧重于重 要决策的提出和形成过程的公开，行政公开则注重办事过程和结果公开，推进党 务公开是行政公开的延伸和发展。由于一些关键事项的公布都是党务公开的事情， 党务公开滞后，就会影响到行政公开的发展和整个政务公开的深入。在实际工作 中要把党务公开和政务公开融入地方经济社会发展的全局，进行整体谋划，统一 8 我国政务公开内涵探析及路径选择一以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 组织领导，使二者相得益彰、协调并进。 ( 三) 政务公开的原则、内容、特征、方式和程序 1 、政务公开的原则： ( 1 ) 公开原则。公开原则要求申请人向掌握政务信息的国家机构申请获取所 需信息时，申请人只需提供所需信息的名称以方便被申请机构寻找即可，而无须 说明使用信息的目的。除了依法应当保密的信息外，被申请机构应当提供相关信 息。如果被申请机构不能提供相应信息，需向申请人说明理由。具有代表性和示 范意义的美国信息自由法规定，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等九 项信息外，所有的政府信息均应公开。即使属于豁免公开的事项，政府机构仍然 有权决定是否公开。 ( 2 ) 平等原则。政务信息具有公共财产的性质，人人享有平等获取的权利。 不仅和信息有关的直接当事人可以申请获取，其他任何人都可以申请，没有申请 人资格的限制。政府机构制定法律、法规、规章以及其他规范性文件，其收集、 利用、传播、保存和负责处置信息所需的经费，均是来源于纳税人的税金，因此 这些政府信息应当为所有公民所知晓或利用，而不应归政府所独享，或成为少数 人的特权。因此，凡是列入开放范围的政府信息，申请人均可自由获取，无须任 何介绍信。 ( 3 ) 便民原则。在中国这样一个有着长期官僚专制传统的国家，便民原则应 作为政务信息公开法律制度的一项重要原则。即使在今天，我国政务信息公开仍 存在诸多问题，如政务信息管理上的封闭性、政务信息供给上的等级化、政务信 息拥有上的垄断性和政务信息批露上的恩赐性等。由于我国还没有一部政府信 息公开法来规范政务信息公开行为，在党政机构里没有相应的窗口和职员专司 公开政务信息。同时由于政府机构间掌握政府信息的分割性，申请人为获取所需 的全部信息，经常要向很多行政机构申请，给申请人带来很大的时间和经济成本。 尤其对于一般并不知晓政府机构各自职责的人们来说，要获取其所需的全部信息， 则更是困难重重。 ( 4 ) 例外原则。主要涉及到信息公开与保密问题。尽管在政务信息公开过程 中我们应当把公开是原则，不公开是例外的理念贯彻始终，但是从世界各有关国 。周汉华美国政府信息公开制度【j 】；环球法律评论：2 0 0 2 年0 3 期；】5 - 2 8 9 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 家的政务信息公开立法和实践来看，为了维护国家公共利益和公民的隐私权，都 毫无例外地明确规定了可以免于公开的政务信息范围。我们在政务信息公开实践 中要特别注意遵守国家的保密法规和制度。一般来说，属于国防和外交秘密的政 府信息，国家法律明确规定不得向社会公开的政府信息，属于商业和金融信息中 的贸易秘密和技术秘密的政府信息，属于个人隐私的政府信息等，均应严格加以 保密。 2 、政务公开的内容： ( 1 ) 党政组织的使命公开。党政组织的使命公开是指党政组织的职能公开， 要求党政组织的部门和公务员的职责与功能作用向社会公布，将党政组织和公务 员依据法律法规在一定岗位所必须尽到和实施的行为责任、以及实施法律法规所 禁止的行为而引起的行政上必须承担的后果公开。这样做，一是让公民了解相应 的事务要找相应的党政部门，以免找错部门，跑冤枉路，耽误不必要的时间，体 现了服务意识；二是方便按党政组织的使命和目的对党政组织及其公务员的有效 行为结果进行衡量和评估。 ( 2 ) 办事程序公开。行政执行和办事程序是一种创造性活动，具有较大的灵 活性和适应性。办事机构和办事人员要依据一定的规程和时序，以及甄别具体的 事务情况来办理。这在一定程度上加大了办事人员的裁量权和自由度。裁量权运 用是否适当，受着公务员的意向与工作态度、能力与精于程度，以及由这些所决定 的对政策的理解程度和对工作情况判断水平的影响。裁量权运用得当，可以提高 办事艺术，获得公民的较高满意度；裁量权运用得不得当，一方面侵害了公民的 合法权益，另一方面降低了政府应有的威信和损害了政府的良好形象。甚至可能 使办事过程变成了公务员以权谋私，照顾亲属、熟人，为个人捞取好处，加剧了 政府和公民的紧张关系。 ( 3 ) 适用法律法规公开。党政组织在推行决策时，都需使决策合法化。在决 策执行之前，要与有关法律法规文件进行对照，检查决策与执行是否与有关法律 法规相抵触，并且将相关法律法规公布于众。 ( 4 ) 办事结果公开。办事结果又称办事目标。办事结果如何，既说明了要办 的事务合理合法程度，同时又体现了公务员对政策、法规理解的水平和能力。由 于行政目标要解决行政事务的重要性和复杂性适度不一样，所以具体的办事结果 也各有所异，有轻有重，有大有小，有难有易。必须将办事结果公开，一方面为 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 保护公民的知情权，提供必要的措施和条件，另一方面告之公民，事务办到什么 样结果，政府组织才履行了自己应尽的职责，便于公民监督，也便于对党政组织 的评估与考核。 ( 5 ) 经济和帐目公开。政府应该清楚自己收费的标准依据是什么，依法收了 多少钱，口袋里有多少钱，这些钱用于何处，对于出现的滥改过度帐户，随意截 留，挪用财政资金等现象必须通过经济和帐目公开来加以解决，特别是防止官员 贪污公款，经济犯罪会得到良好的效果。 ( 6 ) 人员公开。政务公开，实行公民对党政组织和公务员的监督，其根本是 对人的监督。只有搞好对人的监督，监督才具有深刻的意义。要让公民了解是谁 在给我( 我们) 、给他( 他们) 、给你( 你们) 在办理公务，他们的性别、职务、 职能、职责、分管事务，隶属关系，权限范围，这样可以防止公务员越位越权， 插手和干与权限范围以外的事务，处理本不该属于他们处理的事务。 ( 7 ) 数字公开。数字公开是指政府组织各个时期的统计数字和各种报表的公 开。数字在一定程度上可以反映出一段时间、一定范围、一定内容、一些层面的 政府公务发展趋势和变化走向。这种公开要求是将原始数字公开，而不是经过加 工后的数字公开，甚至是弄虚作假的数字公开，以及根据领导者意图稍做变更的 数字公开。 ( 8 ) 数字分析说明公开。在定量分析的基础上，需要以定量为依据进行定性分 析，对数字加以剖析说明。这一材料也必须公开。这一指标的设置要使公民了解 政府对自己目前的工作状况和未来发展走向的基本估计，并向公民展示党委政府 工作的总体状况。 3 、政务公开的特征 ( 1 ) 权威性。政务公开的实施主体是各级政府及其部门，实施政务公开的活 动的主体必须是在一切社会活动中和一定地域内占统治和主导地位的权力和服务 部门，必须具有权威性和不可替代性。也就是说，政务公开的实施主体必须是社 会公认的依法确定的管理机构，政务公开的内容必须是政府及其部门的政务性活 动。从事政务活动的人，也必须是国家公务人员及政府授权提供社会服务的工作 人员。 ( 2 ) 群众性。政务公开的客体是社会各个阶层、各个阶级的人民群众。政务 公开的本质是政治民主的表现形式。“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例一、政务公开相关理论及内涵界定 认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”o “政治参与是民主政治的基本 特征”。 实施政务公开，就是给人民群众以知情权、参与权、发言权和监督权， 让广大人民群众参政、议政、从政。可以说，没有人民群众，政务公开就失去了 对象，离开特定对象的社会群体，政务公开就失去了意义。没有人民群众的积极 参与和配合，政务公开就无法开展。 ( 3 ) 开放性。政务公开是针对政务的神秘性、封闭性而言的。政务公开本质 特性就是开放与透明。不管是对国外公开，还是局域性公开，不管是对群体公开， 还是对个体公开，其公开方式都必须是具体的、可操作的，都是人们看得见、听 得到、摸得着的。可以说、政务公开是打破过去政权机关政务活动存在的神秘主 义、封闭思想，顺应社会历史发展，符合广大人民群众期望和要求的“开放工作” 和“阳光工程”。 ( 4 ) 现实性。政务公开是随着社会的发展而不断变化的。政务公开活动是现 实的，有针对性的。政务公开必须实事求是、与时俱进。不同的时期要选择不同 的内容，采取不同的形式进行公开。政务公开要在实践中不断地发展和完善，必 须随着时代的进步，根据不同的现实要求不断改进。比如，随着信息化时代的到 来，我们政务公开的方式就得逐步推行网上公开。随着我国加入w t o ，我们的政 务公开的某些内容就必须打破国度界限面向世界公开。 ( 5 ) 系统性。政务公开是一项系统工程，必须有组织、有秩序、有目标地展 开。因为政府是一个按照一定法则建立的，有着一定的结构和序列的组织系统， 其管理功能和行政活动是按照一定规律相互联系、相互作用而开展的口政务及其 运行是个整体的、有序的相互关联的工作。因此，政务公开也应该按照政府组织 形式及政务运行规律而展开。必须用信息论、系统论、控制论的理念和方式来组 织实施，开展工作。必须分清对象，界定内容，优选方式，建立科学的、适用的 系统的工作机制推动政务公开工作的有效开展。 ( 6 ) 适度性。政务公开不是无限公开，而是有限制的。政务公开要有一定的 限定和范围，有一定的“度”，不是任何事务对任何对象都要公开。政务公开必须 依据一定的法律、法规和规定来进行。必须针对不同的对象不同的范围采取不同 的方式来公开。对涉及法律和政策禁止公开的内容，涉及到国家机密、工作机密、 商业机密和个人隐私的问题，就不能随便公开。如军事机密、国防预算、重大决 回列宁选集第3 卷，第2 5 7 页。 。黄国满( 2 0 0 4 ) 当前我国政治参与问题分析【j 】，政治学研究3 ：1 6 5 - 1 6 9 1 2 我国政务公开内涵探析及路径选择以盐城市为例 一、政务公开相关理论及内涵界定 策的前期酝酿等，就不能向社会公开。政务公开只是在一定范围内对一定的对象 进行公开，政务公开活动必须依法进行。 4 、政务公开的方式及程序： 政务信息公开的方式主要有两种： ( 1 ) 党政组织主动公开信息。又分为两种：其一为登记公布，主要限于党政 机构的设置、职权和影响公民权益的抽象行为等；其二为党政机关依职权主动公 开，包括行政决策及其理由，对政策的说明和解释等。其一般程序是：审定、公 开、评议、再公开。首先，各部门将拟公开的内容，报分管领导审批后，提交党 组( 党委) 或政务公开领导小组讨论并原则通过，再交由负责监督的部门具体审 核，最后由主要领导同志签字公布。工作中遇有部门、行业之间需要协调的问题 时，政务公开主管部门可以随时召开有关部门进行协调和调解。政务公开的重要 内容要向人大报告，特别是政府当年的经济和社会发展计划、财政预算等，要经 同级人民代表大会审