（公共管理专业论文）我国工程建设招投标监督机制的问题分析及对策研究.pdf

摘要 招投标是市场经济条件下运用越来越广泛的一种交易方式，是参与国际竞 争的重要手段。它具有公正、公平、公开的鲜明特点，在我国工程建设行业中的 勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购等方面得 到了普遍运用，而且经过实际的推广和实施取得了明显效果。然而在如今我国城 市建设日新月异的形势下，工程建设招投标在发展过程中却暴露出了由于监督缺 位引发的众多弊端和问题，使其背离了招投标的目标，反而制约了行业的发展， 败坏了社会风气，甚至影响了我国在国际上的形象，成为社会发展的不和谐音。 因此如何通过加强监督，规范工程建设招投标是一个十分值得研究的课题。 为此，本文以工程建设招投标监督机制为研究对象，首先介绍了我国工程建 设招投标发展的过程和实施的状况，对我国工程建设招投标的原则、特点和范围 等作了阐述；然后对我国工程建设招投标监督机制的法律体系和运作体系等基本 情况进行了介绍，从工程建设招投标中发生的典型案例分析入手，借助有关监督 理论的分析，结合我国工程建设招投标监管的体制和机制，对招投标监督机制存 在的问题进行了剖析，分析和查找出目前制约我国工程建设招投标监督机制作用 有效发挥的症结。 最后，本文结合自己的研究分析情况，提出了健全和完善我国工程建设招投 标监督机制的对策。 关键词：监督机制、招投标、工程建设 t e n d e r i n ga n db i d d i n gh a sa l r e a d yb e c o m eam o r ea n dm o r ep o p u l a rw a yo f t r a n s a c t i o ni nm a r k e te c o n o m ya n dak e ym e a n st op a r t i c i p a t ei 矗i n t e m a t i o n m c o m p e t i t i o n s o w n i n gt oi t sv i v i dc h a r a c t e r i s t i c so ff a i r n e s s ，e q u a l i t ya n do p e 衄e s s ， t e n d e r i n ga n db i d d i n gh a sb e e nw i d e l ya p p l i e d t o d i f f e r e n t p a r t so fc h i n a s c o n s t r u c t i o n i n d u s t r y s u c ha s i n v e s t i g a t i o n & s u r v e y i n g , d e s i g n , c o n s t r u c t i o n ， s u p e r v i s i o na sw e l lp r o c u r e m e n to fi m p o r t a n te q u i p m e n t sa n dm a t e r i a l sr e l a t e dw i t h c o n s t r u c t e dp r o j m s i n t a n g i b l er e s u l t sh a v eb e e na c h i e v e da f t e rp r o m o t i o na n d e x e c u t i o no ft e n d e r i n ga n db i d d i n gi nad o w n t o - e a r t hm 柚n c r h o w e v e r , u n d e rt h e b a c k d r o po fd r a m a t i cc h a n g e si no u ru r b a nd e v e l o p m e n t , a sf a ra st e n d e r i n ga n d b i d d i n ga d o p t e di nt h ec o n s t r u c t i o ni n d n s t r yi sc o n c e r n e d n m a o l l sm a l p r a c a c e sa n d p r o b l e m se m e r g ed u et oi n a d e q u a t es u p e r v i s i o n , w h i c hn l t n sc o u n t e rt ot h eo b j m i v e s o ft e n d e r i n ga n db i d d i n g , r e s t r a i n st h ed e v e l o p m e n to ft h i si n d u s t r y , u n d e r m i n e s s o c i a lm o r a l i t y , e v e nn e g a t i v e l ya f f e c t st h ei n t e m a t i o n a li m a g eo fo u rc o u n t r ya n d b e c o m e san o t eo fd i s c o r di ns o c i a l d e v e l o p m e n t t h e r e f o r e i ti s w o r t h w h i l e c o n d u c t i n gr e s e a r c ho nh o wt os t a n d a r d i z et e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di nt h e c o n s t r u c t i o ni n d u s t r yt h r o u g hs t r o n g e rs u p e r v i s i o n t h c 咒f o r e ，i nt h i sa n i c l e t h ea u t h o rs t u d i e st h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo n t e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di nt h ec o n s t r u c t i o ni n d u s t r y f i r s to fa l l ，t h ea u t h o r i n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sa n de x e c u t i o no ft e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e d i nt h ec o n s t r u c t i o ni n d u s t r ya n dm a k e si td e a rt h a ti ti st h ed e v e l o p m e n ts t a g ea n d u n i q u ec h i n e s es i t u a t i o n st h a tb r i n ga b o u tp r o b l e m s t h e nt h ea u t h o ri n t r o d u c e st h e b a s i ci n f o r m a t i o na b o u tt h el e g a ls y s t e ma n do p e r a t i o ns y s t e r no ft h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo nt e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di nt h ec o n s t r u c t i o ni n d u s t r y s t a r t i n g w i t ht h ea n a l y s e so ft y p i c a lc a s e sf r o mt h et e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di nt h e c o n s t r u c t i o ni n d u s t r y , t h ea u t h o rm a k e sap e r t i n e n ta n a l y s i so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s i nt h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo nt e n d e r i n ga n db i d d i n gb yv i r t u eo fa n a l y z i n gt h e r e l e v a n ts u p e r v i s i o nt h c o r i e s a tt h es 扣r l et i m e ，s o m er e s e a r c ha n da n a l y s i sh a v eb e e n c o n d u c t e do nt h ee f f e c t i v e n e s so fs u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo nt e n d e r i n ga n db i d d i n g a d o p t e di nt h ec o n s t r u c t i o ni n d u s t r yi nc o m b i n a t i o nw i t hd i s c u s s i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c s o fm a n a g e m e n tm e c h a n i s mo nt e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di no u rc o u n t r y s c o n s t r u c t i o ni n d u s t r yi no r d e rt of i n do u tw h a tk i n do ff a c t o r sp r e v e n tt h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo nt e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di no u rc o u n t r y sc o n s t r u c t i o ni n d u s t r y f r o mp l a y i n ga ne f f e c t i v er o l e f i n a l l y , i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rt a k e si n t oa c c o u n th e ro w nr e s e a r c hr e s u l t sa n d t h e np u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sf o ri m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo n t e n d e r i n ga n db i d d i n ga d o p t e di no u rc o u n t r y sc o n s t r u c t i o ni n d u s t r y k e yw o r d s ：s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 、t e n d e r i n ga n db i d d i n g 、c o n s t r u c t i o n i n d u s t r y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确说明并表示谢意 名：耋坐魄丝：! r 学位论文使用授权声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名：，芝) o l 隰坦! ：! ! 引言 近些年来，随着我国经济的持续健康快速发展，给城市建设注入了强大的 动力。据国家建设部公布的统计数据，近些年全国投入城市建设的资金每年保持 在5 0 0 0 亿元左右1 ，我国的城市面貌发生了翻天覆地的变化。用建设者的话说， 如今我国城市建设面临一个千载难逢的良好机遇! 在这城市建设如火如荼的大好形势下，也暴露出了不少发展中的问题。其 中腐败问题如今已经成为困扰我国政府的一个十分严峻的课题。近些年来，在市 场交易活动中，商业贿赂在一些行业和领域蔓延，直接危害我国社会经济的健康 发展，违背公平竞争的市场原则，破坏社会主义市场经济秩序，损害人民群众的 切身利益，毒化社会风气，滋生腐败行为和经济犯罪。“商业贿赂已成为经济社 会生活中的一大公害，我们必须提高认识，坚决予以治理。”2 工程建设领域是商 业贿赂的“高发地带”。2 0 0 6 年1 月至7 月，全国检察机关共立案侦查建设领域 商业贿赂犯罪案件1 6 0 8 件，占同期商业贿赂犯罪案件总数的2 6 3 1 3 。尤其是工 程招投标中，常常曝出商业贿赂丑闻。一些发包方利用发包权收受投标人的贿赂， 明招暗定，泄露标底，或收取好处后强行指定承包方；一些企业通过贿赂其他企 业进行陪标、串标，或向发包方、评标委员会成员、发包方委托的招标代理机构 等直接行贿，谋取中标，有的又将承包的工程倒手转包，从中收受贿赂。可以说， 腐败行为已经渗透到工程建设招投标的各个环节，有些招投标形同虚设，严重影 响了建设市场的正常秩序，引起了社会广泛地关注。 招投标是一种特殊的、运用较普遍、比较成熟交易方式。招投标在国际上 应用于工程发包和货物采购的历史，可追溯到2 0 0 多年前，早已被公认是一种科 学合理利用资金、减少项目投资风险的行之有效的采购方式。目前已有许多领域 采用这种方式，并已逐步形成了许多国际惯例。从发展趋势看，招标与投标的领 域还在继续拓宽，规范化程度也在进一步提高。尤为突出的是，世界银行及各个 国际金融组织和贷款机构，在长期实施的贷款实践中形成了一套完整严密、久经 考验的招标采购指南和规则，在世界范围赢得了广泛赞誉。 我国的招投标实施仅十几年的历史，尚处于初级阶段。目前我国政府投资工 程项目以及公共工程项目在我国建筑工程项目中占有很高的比例，政府作为工程 项目的业主方，根据招投标法律法规，绝大多数工程都必须通过招投标的方式进 行实施，这对工程投资、进度和质量进行有效控制，达到预期投资效益至关重要。 作为一种重要的市场行为，招投标对规范建筑行业市场竞争，促进相关行业健康 1 杜字，北京现代商报，我国城市建设存在三大问题，2 0 0 4 年1 2 月1 6l 2 摘自围绕大局突出重点深入推进政府廉政建设，温家宝2 0 0 6 年2 月2 4 日在国务院第四次廉政工作 会议上的讲话 3 摘自新华社北京2 月1 7 日电建设部部长江光焘日前存全国建设系统党风廉政建设工作会议卜讲话 1 发展具有重要作用。如今招投标已经成为建筑企业进入市场的主要渠道。就招投 标机制而言，如果每个企业的经营者，无论是国有、股份制或私营性质，以及参 与招标、评标的工作人员和评委，都能出于公心，以国家和企业的利益为重，精 打细算每一分钱，则招投标在推动我国工程建设市场的良性发展中，必将取得十 分可观的经济效益。 然而，正是这样一种科学、合理的市场机制，在我国目前的实际运作中却 是问题重重。前不久各大媒体曝光重庆綦江虹桥垮塌案；杭州钱塘江堤坝重点建 设工程，以大量泥浆代替混凝土填充的工程案等。这些触目惊心的“豆腐渣”工 程直接导致的结果，除了给国家和企业造成巨大的经济损失以外，其中还不乏生 命的代价和血的教训。在这些工程中，也是经过了所谓“招投标”发包的程序， 但稍加追查即暴露出其中存在着严重的违规操作和虚假招标的事实。 法律、机构等有关招投标的软件和硬件越来越齐备，问题反而越来越多。其 实，造成招投标机制在我国工程建设领域中“失灵”的原因是多方面的，与我国 的政体、政府管理机制、所有制形式以及人文环境、历史背景等都有千丝万缕的 关系。而其中重要的原因之一是由于我们的监督不到位、监督机制不完善，没有 很好地适应工程建设招投标市场发展的需要，造成了招投标中权力和运作失控， 制度成为摆设。因此，招投标监督机制值得去深入分析和研究。 招投标方式运用的范围很广，在我国主要是政府采购、工程建设和医药、设 备采购等领域。虽然在不同的领域，招投标在操作的细则和要求上各有不同，但 其基本的规则、特征和目标是一致的。由于招投标在我国工程建设中的运用最为 广泛，工程建设包含了勘察、设计、施工、监理以及设备、材料采购等众多环节， 暴露出来的问题比较具有代表性。因此，本文选择工程建设招投标的监督机制为 研究对象，从中探寻一些深层次的原因，探讨有效的对策和方法。 从目前了解和收集的资料看，对招投标机制所开展的研究较多，主要针对政 府的管理和招投标的具体操作环节的研究，专门把招投标中的监督机制作为一个 系统进行分析研究的比较少。本论文在对现有资料进行归纳分析的基础上，结合 工作的实践，对工程建设招投标的监督机制进行了比较全面、深入的分析和探讨， 以期为进一步规范工程建设招投标提供有益的借鉴。 2 一、我国工程建设招投标的基本情况 工程建设招标投标，是一种竞争性的工程发包方式，起源于私有制条件下建 筑商品的生产与交换，是发达国家和国际金融组织普遍采用的一项重要制度。我 国在2 0 世纪8 0 年代初引入了招投标制度。近3 0 年来，工程建设招投标得到普 遍的运用，并且招投标领域和范围不断扩大，推广到利用国外贷款、机电设备进 口、科研课题立项、药品采购、办公用品采购等众多领域。中华人民共和国建 筑法、中华人民共和国招标投标法( 以下分别简称建筑法、招标投标法) 的相继颁布实施，标志着我国初步建立了工程招投标的法律制度和管理体系，工 程招投标活动开始走上依法实施和依法管理的轨道。目前，全社会工程建设招投 标意识显著增强，招投标管理体系日益健全，招投标已经成为健全和完善现代工 程建设市场体系的重要手段，对于创造公平竞争的市场环境，提高工程建设的效 益和质量，维护国家和社会公共利益，发挥着越来越重要的作用。 ( 一) 工程建设招投标的发展过程 我国的工程建设招投标从发展过程看，大致可分为三个阶段。 第一阶段：招标投标制度初步建立。 八十年代，我国招标投标经历了试行、推广、兴起的发展过程，招标投标主 要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索；1 9 8 4 年国 务院颁布暂行规定，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行 工程招标承包制，同时原城乡建设环境保护部印发了建筑安装工程施工和设计招 标投标的试行办法。根据这些规定，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办 法，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。 招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目当中约9 0 是采用议标方式 发包的，工程交易活动比较分散，没有固定场所，这种招标方式很大程度上违背 了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。招标投标很大程度上还流于形式， 招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公 平竞争。 第二阶段：招标投标制度规范发展。 九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作， 也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为 主。这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段，招标投标制度得到了长足 的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了 坚实的基础。 3 全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招 标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招 标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。招标投标法制建 设步入正轨，从1 9 9 2 年建设部第2 3 号令的发布到1 9 9 8 年正式施行建筑法， 从部分省的建筑市场管理条例和工程建设招标投标管理条例到各市制定 的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大 的推动作用。特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公 开、公平、公正下的顺利开展提供了有力保障。 建设工程交易活动中心自1 9 9 5 年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和 服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协作的具 有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投 标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。工程交易活动已由无形转为有形， 隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐 败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。 第三阶段：招标投标制度不断完善。 随着建设工程交易中心的有序运行和健康发展，全国各地开始推行建设工程 项目的公开招标。招标投标法根据我国投资主体的特点已明确规定我国的招 标方式不再包括议标方式，这是个重大的转变，它标志着我国的招标投标的发展 进入了全新的历史阶段。 招标投标法律、法规和规章不断完善和细化，招标程序不断规范，必须招标 和必须公开招标范围得到了明确，招标覆盖面进一步扩大和延伸，工程招标已从 单一的土建安装延伸到道桥、装潢、建筑设备和工程监理等。招标投标管理全面 纳入建设市场管理体系，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建设 市场管理的“五结合”：一是专业人员监督管理与计算机辅助管理相结合；二是 建筑现场管理与交易市场管理相结合：三是工程评优治劣与评标定标相结合；四 是管理与服务相结合；五是规范市场与执法监督相结合。4 近些年来，各级建设行政主管部门认真贯彻执行建筑法、招标投标法 等法律法规，不断加强法规制度建设，进一步健全和完善有形建筑市场，依法规 范工程招标投标活动，工程招投标率大幅度提高。据国家统计局统计，2 0 0 1 - - 2 0 0 3 年全社会实行招标投标工程的面积占全社会房屋建筑施工总面积的百分比分别 为：7 2 2 、7 6 7 、7 6 7 。2 0 0 4 年全社会在施工面积2 9 1 9 亿平方米，其 中招标承包面积2 3 4 2 亿平方米，招投标覆盖面又上升至8 0 2 。5 从几年招标 4 中国市场监测阿，当今建设工程招标投标的发展及趋势，2 0 0 5 年1 1 月2 1 日 h t l p ：2 0 3 1 8 7 1 7 6 1 3 1 h o m c z b t b 2 d 0 5 1 1 2 1 5 2 6 h u n 5 摘自在部建设部建筑市场管理司副司长l ! 宁在部分省市招投标和交易中心工作研讨会 ：的讲活( 2 0 0 5 年6 月1 0 日) h t t p ：w w w j i a n s h e 9 9 c o m 4 比例可以看出，招投标的比例在逐年攀升，招投标制度正得到全社会普遍认可和 执行。 但从我国工程建设招投标发展过程来看，招投标从无到有，发展的时间只有 短短的二十几年，而且主要是在不断的学习借鉴国外经验中逐步建立和完善起来 的，这必然是个循序渐进的过程，必然存在与我国的国情、特点逐步适应的问题。 尤其是近些年我国城市建设突飞猛进，在以公有制经济为投资主体的工程建设市 场遇到了许多新的情况、新的问题，招投标机制必须要随着环境的发展变化逐步 完善，在这一过程中也必然会产生不适应的问题，关键是我们要建立及时发现问 题、解决问题机制，有效遏止问题的发生发展。因此，我们应当用发展的眼光来 正确对待招投标中出现的问题，在发展中不断研究解决这些问题，科学有效的招 投标机制不可能是一蹴而就、一成不变的。 ( - - - ) 工程建设招投标的原则和范围 1 应遵循的基本原则 “公开、公正、公平” 招投标是市场经济的产物，必须遵循市场经济活动的基本原则，招标投标 法第五条明确了“公开、公平、公正和诚实信用”6 是招投标活动的基本原则。 所谓“公开”原则，就是要求招标投标活动具有较高的透明度，实行招标程序、 招标信息公开，即公开发布招标通告，公开开标，公开中标结果，使每一个投标 人获得同等的信息，知悉招标的一切条件、要求和结果；所谓“公平”原则，就 是要求给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不 歧视任何一方：所谓“公正”原则，就是要求评标时按事先公布的标准对待所有 的投标人。 重点保护国有资产 我国国家机关、国有企事业单位的工程建设资金，是国有资产，来源于广大 人民，又归属于广大人民，必须使其发挥最佳经济效益。招标投标立法的一个重 要目的，就是为了保护国有资产。通过立法，建立健全招标制度，增强国有资金 采购中的透明度，规范招标投标主体行为，为切实保护国有资产、防止国有资产 流失提供重要保障。7 2 工程建设招投标范围 6 摘自最新中国招标投标政策法规汇编中国招标投标年鉴编辑委员会2 0 0 4 年，第2 页 7 姚栋强，我国的招标投标制度及中外比较，2 0 0 6 年1 月1 7l jh t t p ：w w w t b l a w y e r c o r n 5 我国招标投标法第三条明确规定：在中华人民共和国境内进行下列工程 建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、 材料等的采购，必须进行招标： ( 1 ) 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目； ( 2 ) 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目： ( 3 ) 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有 关部门制订，报国务院批准。 法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。 我国的工程建设项目招标范围和规模标准规定第七条对工程建设招投标项目 限额方面规定为：规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施 工、j i 矗理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的， 必须进行招标： ( 1 ) 施工单项合同估算价在2 0 0 万元人民币以上的； ( 2 ) 重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在1 0 0 万元人民币以 上的： ( 3 ) 勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在5 0 万元人民币 以上的； ( 4 ) 单项合同估算价低于第( 1 ) 、( 2 ) 、( 3 ) 项规定的标准，但项目总投 资额在3 0 0 0 万元人民币以上的。 ( 三) 工程建设招投标实施的效果 我国是以公有制为主体的社会主义国家，工程建设以国有资金投入为主。工 程项目招投标的全面实施在节约国有资金，保障国有资金有效使用以及从源头防 止腐败滋生，都起到了积极作用。 l 、通过对工程建设项目进行招投标，可以择优选择设计、施工、监理等参 建单位以及材料、设备的供应商，特别是实行公开招标的国家大型基础设施，如 公路、水利、港口、机场等建设项目，云集国内各地区、各行业的一流设计、施 工队伍，一个项目少的十几家，多的上百家参与竞标，甚至出现十几家竞争某一 标段的情况，充分体现了市场经济的特点，打破了地方的保护主义和行业垄断， 为跨地区、跨行业进行公开、公平的竞争提供了条件；相应地这些单位也可以凭 自己的经济实力、服务质量和企业信誉自由竞争，促进企业的良性发展，对发展 社会主义市场经济起到了进一步的推动作用。 2 对建设项目进行全过程的招投标，切实执行招标投标法中规定的内容和程 6 序，是工程质量能够得到保证的关键。由于招标的特点是公开、公平和公正，经 过严格的审查和激烈的竞争，可以选择到真正符合要求的供货和承包商，还由于 招投标活动的透明性，能有效地防止腐败行为和黑幕交易的发生，使工程项目的 质量从一开始就得到了可靠保证。 3 、通过公开的集中竞标，让众多的投标人进行竞争，使招标人能在满足项 目基本要求的情况下，以最低或较低的价格获得最优的工程项目和服务，从而能 够合理地使用投资、节约资金，维护投资人的利益。这在发达国家已是普遍的事， 在我国实行以来，也取得了明显的效果。据有关统计，通过招标，工程项目的节 资率平均在3 左右，工期还可缩短1 0 ，大大提高了建设资金的投资效益，使工 程造价、建设周期趋于合理，同时也取得良好的社会效益。 根据一项调查表明，2 0 0 1 年至2 0 0 5 年，我国招标额年均增长4 0 ；通过招 投标节约的工程建设资金一般在1 0 至1 5 。 4 通过招投标活动，还可极大地促进设计施工、监理、供应等单位提高企业 信誉，增强竞争意识，加强内部管理，加大科技投入，降低生产成本，保证产品 和服务质量。经过调查了解，凡经过投标承揽了大中型工程项目和相关服务的企 业，大都是比较规范，管理制度较为完善，技术、设备力量比较强，能够在激烈 的竞争中不断提高自身的素质和实力。特别是承揽外资项目，如亚洲开发银行。 世晁银行贷款的工程项目，还能使中标企业了解国际运行规则，熟悉有关管理和 法律规定，像“菲迪克”条款等，为企业以后开拓国际建筑市场，广泛参与国际 工程投标积累宝贵的经验。9 然而，随着工程建设招投标制度的广泛实施，招投标制度在工程建设市场产 生的作用日益明显，在利益的驱动下，一些规避招标、虚假招标等违反招标投 标法的现象增多，而且有愈演愈烈的趋势，逐渐成为滋生腐败的温床，造成工 程建设招投标中不规范现象屡屡发生。我们对这些问题和现象进行分析，可以发 现其背后都揭示了一个共同的问题，那就是监督缺位，导致工程建设招投标偏离 了公开、公正、公平的基本原则，失去了应有的作用。 ( 四) 工程建设招投标中的监督缺位问题 据2 0 0 3 年3 月3 0 日报刊文摘的一篇报道：国家计委对7 8 个国家投资 项目的稽查发现，其中真j 下公开进行招投标的只有4 ，9 6 的项目招投标失灵了。 一边举行招投标，一边搞幕后交易。公开招标，私下操作，成为工程建设招投标 公开的秘密、心照不宣的秘诀。 8 陈德铭，创新机制改进监督共同推动招投标市场健康有序发展，在首届中国招标投标高层论坛上的主 旨发苦，2 0 0 6 年1 0 月2 7 日 9 中国1 = 程顾算剐，对建设工程招投标的几点思考，h t t p ：b b s c h i n a a s c o r g ，2 0 0 6 年1 2 月1 4 日 7 招投标缘何会大量失灵呢? 我们来看一则案例。 上海市普陀区人民检察院反贪局2 0 0 5 年查处一起国有企业腐败案件，涉案 企业从上到下负责基建的7 名干部落马。案件中共有受贿人员8 名，其中6 名已 经判决，另外两名正在审理。 案件始发于一封群众检举信。主办检察官介绍说，2 0 0 4 年底普陀区人民检 察院收到一封举报上海某局基建科官员的检举信。该信说，此人在一项工程中收 受贿赂。经调查，检察官发现施工单位是没有单独承包工程资质的宏标公司，老 板是甘某。 在此后的侦察过程中，分别查出上海某集团基建办副科长受贿事实，并由此 顺藤摸瓜查出项目经理、集团副总经理以及原集团董事长等7 名干部，总受贿金 额近2 0 0 万元。其中，该集团副总经理尹某受贿最大，单笔受贿1 0 0 万元。 据了解，该集团是一家跨行业、跨地区、工贸科研一体、内外贸结合的国有 控股企业。案件行贿人甘某通过与该集团原董事长建立私人关系，在此人引荐下 认识集团副总经理尹某，并迅速打通了集团基建部门的官员，利用他们的权力， 承揽下该集团大多数工程。 主办检察官介绍说，虽然所有工程都进行了公开招投标，但实际上，参与投 标的企业，大多数都是甘某拉过来的，他可以挂靠的、有资质的建筑企业。因此， 无论哪个公司中标，实际上都是甘某获得工程。据统计，甘某完成了该集团2 亿多元的工程量。另外还有1 6 亿元工程原本也是甘某中标，由于案发，而改由 其他公司施工。检察机关的调查结果显示，甘某的公司在该集团的项目中获利近 2 0 0 0 万元。 普陀区人民检察院反贪局一位副局长向记者表示，近年来对某些国有企业窝 案、串案的查处，表明现行体制还存在一些薄弱环节，“权力缺乏有效的监督”。 同时，招投标制度被扭曲执行，表明对制度执行的过程也要加强监督。” 从这一案例看，招投标方不按制度的规定操作，其招投标运作的许多环节都 明显违反了有关法律法规，招投标成为了掩盖权钱交易的合法外农。在这一过程 中，只要任何一个环节监督到位，甘某的目的都不可能得逞。从这些现象的背后 都反映了一个突出的问题，即我们的制度、程序建立了，但没有执行和落实，监 督形同虚设。 由于监督缺位，在工程建设招投标中滋生了许多违法违规现象，比较突出的 有：业主规避招标和招投标弄虚作假、行业和地区保护、领导干部和有权部门权 力寻租行为，以及串标、围标、陪标等。招投标制度原本是防止腐败的手段，不 料想却成了腐败的“高发区”，招投标的合法程序几乎已演变成了“合法化的暗 1 0 李秀中，上海一起国企腐败案透视招投标制度形同虚设，第一财经日报，2 0 0 5 年1 1 月2 2 日 8 箱操作”。这正反映了在招投标制度实旌中监督机制的长期失灵。 二、我国工程建设招投标的监督机制概述 任何机制的运行都必须置于有效地监督约束之下，没有约束的权力，必然导 致权力的滥用和权力的无限扩张。所以，任何一个完善的机制都需要一个有效的 监督约束机制。招投标监督机制监督的直接对象就是各项招投标的机制及其运行 情况，实质上监督的最终目标是招投标中的权力运行，使权力真正按照制度的要 求发挥应有的功能，保障招投标的有效运行。 本文认为，我国的招投标监督机制可以分成两个层面，一是法律法规，这是 监督的依据，是基础；二是监督的机构( 实施者) ，这是具体的实施执行层面， 我国耳前主要的监督实施者是国家行政机关的监督。这两个方面缺一不可、相辅 相成，任何一方的缺失都会使招投标失去其基本的公开、公正、公平和诚实守信 原则，偏离招投标设定的目标。 ( 一) 工程建设招投标监督的法规体系 1 工程建设招投标的法规体系 我国的招标投标管理法律规范有三个层次：第一层次是全国人大及其常委会 制定的招投标管理法律，如招标投标法、建筑法：第二层次是由国务院颁 布的招投标行政法规以及有立法权的地方人大颁布的地方性招投标管理法规，如 关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督管理意见；第三层次是由国 务院有关部门颁发的有关招投标的部门管理规章，以及由地方人民政府颁布的地 方性招投标管理规章，如建设部发布的工程建设施工招标管理办法。 招标投标法规定了招标、投标、开标、评标和中标及法律责任等基本原 则，各部委、地方政府的法规、规章则针对工程建设招投标的实施涉及到众多的 领域和环节，以及各自的特点等制定具体实施细则，使招投标各个环节都有法可 依。如工程建设项目施工招标投标办法、工程建设项目勘察设计招标投标办 法、工程建设项目招标投标活动投诉处理办法、评标委员会和评标方法暂行 规定、上海市建筑市场管理条例等。 这些法律、法规或规章规定了招标投标活动中不同类型、领域和环节应遵循 的基本原则，是在实践中不断建立起的制度、规范，它们构成了我国目前招标投 标法律制度的基本框架体系。 2 工程建设招投标监督的主要法律依据 我国工程建设招投标监督管理的依据是招投标有关的整个法律、法规体系， 9 其中最基本的是招标投标法。该法第七条规定“招标投标活动及其当事人应 当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实旖监督，依法 查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体 职权划分，由国务院规定”，明确了招投标监督的分工和职责。 招标投标法采取了授权国务院进行规定的办法。2 0 0 0 年3 月4 日，中 央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发了国务院办公厅印发国务院 有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知，这是规定我国招 标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按该办法的职责分工，对于招投标过 程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的 投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产 业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。建设行政主管 部门负责各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安 装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法；其他项目招投标活动的监督 执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责； 国家计委负责组织国家重大建设项目稽查特派员( 现该职能已并入国家发改委) ， 对国家重大建设项目的工程招标投标进行监督检查。 ( 二) 工程建设招投标的监督机构 根据我国的法律法规的规定，从广义上说与招投标监督相关的机构很多。为 了便于研究，本文仅就与工程建设招投标监督有比较直接关系的监督机构进行介 绍。 1 政府业务主管部门 招投标业务涉及的政府业务主管部门是对招投标进行直接监督的具体执行 机构，从相关法律、法规来看，工程建设招投标涉及的主要是国家发改委、建设 部和地方建设委员会及下属政府行政主管部门；与经贸、水利、交通、铁道、民 航、信息产业等领域有关的工程则还涉及其相应的行政主管部门。 这些业务管理机构目前承担了主要的工程建设招投标监督和管理职能，国家 部委主要负责政策的制定、指导职能；具体的监督职能是以具体实施的机构为主。 以上海市为例，招投标管理由建设委员会下属的建筑业管理办公室负责，建筑业 管理办公室将具体的管理委托上海市建设工程招标投标管理办公室负责，它是对 本市建设工程招标投标活动进行日常监督和管理工作的事业单位，其主要职责 是： ( 1 ) 贯彻执行国家和本市有关市场管理的政策和法规： ( 2 ) 负责对本市建设工程勘察、设计、监理、项目管理以及重要设备、材 1 0 料采购招标投标活动的监督管理； ( 3 ) 负责对市立项工程、市重大工程、中央各部委立项工程、本市优秀历 史建筑保护工程的施工招标投标活动的监督管理： ( 4 ) 负责对本市建设工程报建、发包资格和施工许可证发放的审核； ( 5 ) 负责对本市建设工程招标文件( 评标办法) 、评标委员会组成、中标通 知书、承发包合同及补充协议的登记备案管理； ( 6 ) 负责对本市建设工程评标专家库的管理； ( 7 ) 负责对本市建设工程交易中心日常工作的指导和监督； ( 8 ) 负责对本市建设工程招标代理活动的监督管理； ( 9 ) 负责对本市区县建设工程招标投标工作的业务指导； ( 1 0 ) 负责受理和处理本市建设工程招标投标和承发包的投诉： ( i i ) 负责对本市建设工程招投标和承发包方面违法违规行为的执法查处“。 从以上主要职责可以看出，招投标管理部门在招投标管理中起到了对招投标 活动指导、监控、监督、执法、审批、专家库的管理和受理投诉、对违规行为的 查处等全过程监管职能，涉及的范围广、内容和环节比较多，集管理、执法和监 督于一身。 此外，按招投标管理的要求，各地都建立了工程交易中心。上海建设工程交 易中心，隶属于市建设工程招标投标管理办公室管理，主要具备三项基本功能： 一是信息服务功能，主要是收集、存贮和发布各类工程信息、企业状况信息、材 料价格信息、法规政策信息等，为发包承包双方提供信息服务；二是场所服务功 能，可以为开标、评标、定标等活动，提供设施齐全、服务周到的场所；三是“窗 口式”集中办公服务功能，通过工程报建、招标投标、施工许可、合同签证、质 量安全监督等有关管理部门进驻集中办公，可以为发包承包双方提供便利的“一 条龙”配套服务。 严格讲，建设工程交易中心本身并不具备监督管理的职能，监督管理职能由 进驻的各有关管理部门依法行使。这些管理部门进驻，实行集中办公，不仅方便 了各办事单位，提高了工作效率，也便于加强监督管理和实行综合执法。但实际 上有些地方为了精简机构等原因，交易中心也承担了一些日常的监督管理职能。 2 司法机关 司法监督主要包括检察院监督和法院监督。司法机关依照我国的法律法规 对全社会的违法犯罪行为进行监督、审判，是最具权威的监督机构，对违法犯罪 行为具有普遍的震慑力。其职能、作用比较熟悉，这里不再赘述。 在招投标监督中，凡是涉及违法犯罪的行为，都属于司法监督的范畴。 l l 由上海市建设工程招标投标管理办公室提供。 3 政府自身监督机构 政府自身监督即政府内部专门设置的监督政府机构正常运作的机制。主要包 括：政党监督、人大监督、行政监察机关。此外，还有行政机关上下级之间的工 作监督，各专业部门的职能监督，如财务审计监督等。这些监督不是专门针对工 程建设招投标活动的，是招投标监督中具有制衡作用的监督辅助机构，其监督工 作有规定的程序和内容，也是工程建设招投标监督机制中重要的一环。“ ( 三) 工程建设招投标的社会监督机制 对招投标具有监督作用的除法定授权的政府机构及其设立的单位外，还存在 一些群众性的、自发性的监督力量，主要有：人民群众的监督、新闻舆论监督和 行业协会监督。从国外经验看，这些监督是最有威慑力的监督。在我国工程建设 招投标监督机制中，应该很好地学习借鉴国外的经验，充分发挥好人民群众监督 和新闻舆论监督的作用。 1 人民群众的监督 应该说人民群众是招投标监督最广泛、最公正的一支重要力量，是一种自下 而上的监督，它和人民代表大会监督不同，是自发性的，没有强制力，是依靠群 众的正义感、责任感或者维护自身利益的要求来实现的。目前，人民参与工程建 设招投标监督的职能严重不足，缺乏有效的参与条件和途径，实行监督的形式， 主要是利用检举、举