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上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 i 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 摘 要 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。随着单位体制改 革和市场经济发展， 城市社区日渐成为中国民主政治建设的战略性空 间，社区民主成为中国民主发展的新生长点，社区居民自治作为社区 民主的直接体现而赢得了良好的发展契机。 我国的社区建设始于 20 世纪 90 年代初期， 是改革开放后为适应 社会变革的需要而兴起的。作为我国基层社会管理模式的城市社区， 是在政府的倡导下形成和发展起来的，体现出“行政化主导”和“行 政化推动”的特色。本文从居民自治的历史与现状入手，分析了当前 居民自治发展中存在的问题， 并从国内试点城区对居民自治的探索中 总结出有益的经验， 进而通过对历史与现实的思考设想出发展居民自 治的途径。 居民自治是一个系统工程， 居民自治的实现途径(总路径)是一个 有机总系统，各分路径的互动构成了实现居民自治的总路径。目前社 区治理的关键在于寻求一个桥梁、纽带、一个有机的转换机制，实现 各种力量的有效的“链合” ，这也是实现社区善治的根本所在。 关键词：城市社区，居民自治，路径探索 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 ii the way of the realization of chinese urban community residents self-governance abstract community, the cell of society, is the fundamental element to social stability and development. with the reform of danwei system economy, and the marketing economy, urban community gradually becomes the strategic field of domestic construction. thus community democracy becomes a new growing point in the development of chinese democracy; and community residents self-governance, as the direct form of community democracy, obtains a favorable developing chance. community construction in our country stems from the early 1990 s. itsprung up after social reform and opening in order to meet the need of adapting to social revolution. the city community, the model of the primary level of social management in our country, forms and develops under the lead of the government. it represents the character of the governmental guidance and the administrative propel. this thesis starts with the review of history problems and status quo of residents self-governance, analyses the practice of residents self-governance. from the expexisting current practice of domestic experimental cities, it summarizes some realizing approach of residents self-governance. 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 iii residents self-governance is a systematic project, and its realizingapproach (general path) is an organic system, the interaction of the other sub-paths constitutes the general path of residents self-governance.the current community governance is the key to find a bridge, the link, an organic conversion mechanism, to combine all the forces to achieve good governance fundamental. keywords: urban community, residents self-governance, realizing approach 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 1 第一章 绪 论 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。许多国家的实践证明，社区发展对于推 动国家经济、社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居民的生活质量和社会的 管理水平，具有十分重要的现实意义。 在我国随着政治民主化、 社会多元化和城市现代化的推进， 社区居民自治逐渐在城市社 区建设中焕发出新的生命力。 居民自治已成为社区建设的长远目标， 但目前尚处于初级阶段， 在实践先行的过程中及时地总结经验以便给以更高层次的理论指导， 是社会主义初级阶段发 展居民自治的应有之义。 在当前社区建设全面推进的背景下， 重新审视居民自治这一主题， 回顾新中国城市居民 自治发展的历史， 分析当前居民自治发展中存在的问题， 总结国内社区建设试点城区在实践 居民自治过程中的经验， 探索中国城市社区居民自治的实现途径， 具很强的理论和现实意义。 第一节 研究背景和意义 近年来，社区发展、社区建设成为国内外理论界和政策研究者关注的热点。英国著名社 会学家吉登斯鲜明地提出:“社区这一主题是新兴政治的根本所在” 1。吉登斯认为，只有 通过社区建设才能提升公民的素质， 增加公民的福利， 缩小贫富之间的差距。 近二十多年来， 中国政府也在大力推进社区建设，学术界对社区建设也开始有了较多关注。 一、研究背景 计划经济时代，我国城市的社会组织和管理是以单位体制为主体的，即国家通过“条条 块块”中各种各样的单位，实现资源的统一配置和社会成员的统一管理，以满足人们的需求 等各种功能， 从而进行有效的社会管理， 保持社会的稳定。 可以说， 此时仅仅存在一种社区， 那就是带有各种行业特色的“单位社区” 。 二十世纪九十年代以来， 随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善， 单位体制逐渐 弱化、瓦解。我国城市社会发展发生了很大的变化，种种新的社会问题开始萌生。一是随着 市场经济体制改革的不断深入，一批无行政级别、无挂靠单位、无党组织领导的“三无”经 济组织出现。 这使得单位体制外的非单位人逐渐增多， 国家无法再通过旧有的单位体制控制 这些体制外的“社会人” ；二是随着现代企业制度的逐步确立，越来越多的单位在市场压力 和效率原则的驱动下，尝试改变“单位办社会”的状况。一方面，大量单位职工下岗，单位 不再承担管理下岗职工并提供相关服务的义务。 另一方面， 单位逐渐放弃过去承担的部分社 会管理职能，如职工婚育行为管理、日常生活服务等，向独立自主的独立经营实体转变。单 位的社会管理职能弱化以后， 职工生活与行为的有关方面也只能通过单位外的其它机构来加 以管理和控制，譬如下岗职工的再就业、退休人员安置、职工家庭保健等等。而养老保险制 度、基本医疗保险制度、住房货币化制度等改革措施的陆续出台，更进一步削弱个人与单位 之间的依附关系； 三是市场经济的不断发展逐渐打破旧有的城乡二元治理结构， 大量农村剩 余劳动力涌入城市。 流动人口无法纳入 “单位” 体制， 而流动人口又确实带来诸如治安秩序、 计划生育、 子女教育以及日常生活服务等多方面的社会问题； 四是经济发展带来城市居民生 活水平的分化。一方面，小康型的生活方式使居民对居住地的管理、服务、休闲、环境等社 会服务有了更高的期待。另一方面，下岗职工、城市贫困群体需要提供最起码的生活保障与 1 英安东尼吉登斯.第三条道路:社会民主主义的复兴m.郑戈译.北京:北京大学出版社，2000, 83. 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 2 救济。 而城市居民住宅由过去开放式的大杂院变为高楼大厦中独门独户的封闭式格局， 也使 得邻里之间的互动多为不便，社区关系淡漠；五是我国正在迅速步入“老龄化”阶段，城市 地区尤其如此。 在单位社会管理功能不断弱化的情况下， 大量离退休老人的出现成为城市社 会服务与管理上的巨大压力。所有这些变化汇集到一起，使城市社会管理的难度加大，建设 和谐社区的难度加大。实践证明，转型期凸现的大量城市社会问题，仅仅依靠政府是难以解 决的，需要全体社会人员的积极参与。在目前我国民主自治意识比较薄弱的情况下，必需靠 城市基层政府的力量，通过加强社区建设管理，组织与动员社会人员广泛参与、共同努力来 解决上述面临的各种社会问题。 此外，随着政治经济的进一步发展，社会管理变得越来越复杂化，过去的全能政府逐渐 向服务型政府转化，政府不可能对社会事务包罗万象，特别是对基层的事务一概管起来，因 此， 政府的管理职能出现了纵向分化， 使得社区的作用在社会管理和人民生活中变得不可或 缺了。然而，社区事务的管理不能像上级政府的管理一样，依靠行政命令执行，而应该实行 自治。因此，社区自治成为了社会生活中关系着每个人的利益的问题。 所以自 80 年代后期，城市社区建设便开始萌生。为推动这一进程，作为国家主管部门 的民政部于 1998 年开始在全国选择了 26 个国家级实验区进行探索，取得了一些经验。在 2000 年 10 月召开的中共十五届五中全会关于十五计划建议， 第一次以党的文件形式提出 扩大公民有序的政治参与， 引导人民群众依法管理自己的事情和加强社区民主建设的论 断。紧接着，2000 年 11 月 19 日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全 国推进城市社区建设的意见(即中办发200023 号文件)，文件以扩大民主、居民自治作 为社区建设的基本原则之一，规定在全国范围内:按照便于居民自治的原则设立社区，社区 居委会是社区内的群众自治组织;社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，进 而实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务与自我监督。 二、选题的目的和意义 社区建设千头万绪， 其纲在于社区居民自治建设。 在这些社会环境的推动和政府文件精 神的指导下，在党、政府和社会各界的关注和努力下，经过二十多年中国政府对社区建设的 大力推进和实践探索， 我国的社区自治建设也进入了一个崭新的发展阶段， 呈现出良好的发 展态势，社区自治组织的功能不断完善、社区服务业进一步发展壮大、社区卫生服务业蓬勃 发展、社区文体活动日趋活跃、社区治安防范体系日益完善以及社区自治能力逐渐增强。此 外科学合理地调整和划分社区、 努力提高社区居委会成员素质、 推行社区直选等一系列举措 的推出和实施，也有力地推动了社区居民自治建设的不断发展。 但是，与之不协调是的是，我国社区建设还存在许多不和谐因素，社区发展的规模、水 平和质量都与构建和谐社会的要求还存在一定的距离。 当前普遍存在的问题主要有: 一是社 区管理体系尚不够科学、健全，社区功能需要进一步发挥。由于受过去遗留下来的政府及其 派出机关与社区居委会关系不明、权责不清等因素的影响，社区居民自治还刚刚起步，社区 居委会行政化、机关化现象严重，社区自治能力有限，在“小政府”形象日益增强的情况下 “大社会” 的功能却没有发挥出来。 二是社区职能定位不够准确， 管理范围需要进一步扩大。 在政府职能尚未完全转变的情况下， 行政职能部门仍然把社区组织当作基层行政部门， 社区 自治职能得不到有效的发挥。三是社区体制改革不够理想，政策措施需要进一步落实。由于 适应社会主义市场经济的社区建设体制尚未完全建立起来， 衍生出社区组织行政化、 社区自 治职能萎缩以及社区自治资源不堪重负等问题。 所以， 本文的选题结合了除了对于上述这些 不和谐因素的思考， 也结合了当前在社区发展和社区建设的热潮中， 一些需要从根本上加以 解决的问题，比如:随着工业化的发展，人们的居住和工作地点日益分离，城市居民与社区 的联系相对削弱是不可避免的。那么，当代社会提出社区居民自治的意义何在呢?作为一种 被寄予厚望的新的社区治理模式，居民自治究竟有哪些优势?如果希望通过社区居民参与和 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 3 集体行动来实现社区发展，那么激发社区居民的认同和参与的途径和方式是什么?国家在推 进社区建设的过程中，到底应该如何发挥何种作用，如何进行角色定位?在实现居民自治的 过程中，由哪些可以实施的途径，由哪些可以建立的制度，形成的机制？ 此外，随着经济发展的日新月异，各项改革的全面深入，居民观念的迅速转变，在中国 社区建设中的新情况不断涌现，社区居民自治需要随着这些新情况的变迁而不断调整和适 应，比如：社区居民开始追求自治和政治参与。全球化的国际背景、体制改革、特别是住房 制度改革的本土环境， 诞生了由业主委员会为代表的新的利益群体业主群体。 它与物业公 司为代表的原有组织、体制、机制、权力、政治话语权等产生出愈演愈烈的矛盾冲突。由业 主参与的维权活动此起彼伏，以独立候选人身分自荐参选区人大代表的社区公民在 2003 年 达到了高峰。两大群体间矛盾冲突的加剧，使越来越多的政府组织、专业组织、社团组织、 民间组织和社区居民卷入其中。以社区为背景的公民维权活动、自荐参见人大代表的行为、 业主状告物业的诉讼等，不同程度地撼动着原有的法律、体制、机制、组织结构、利益关系 和政治参与方式，推动着执政党、人大代表、民主党派、政府职能部门采取各种方式进入社 区调研、服务、倾听民意，述职并接受居民评议；大社区治理平台正在建构。目前，我国的 城市治理已经由草根社区上升到基层政权层面。 试点的街道办事处正在转变为上下相通、 左 右相连、党为核心、行政配合、群众参与、条块结合、以块为主的大社区治理结构。不论是 执政党、民主党派、人大代表、与生活密切相关的企业和机构、政府职能部门，还是居民群 众、居委会、业主委员会、驻社区单位、社会组织和团体、ngo、社区民间组织、物业公司 等，都开始在街道大社区这个治理平台下，重新寻找着自己的位置。这些新情况的出现，虽 然目前在社区自治建设的起步阶段很难对此加以充分的思考和回应， 但是这些对社区居民自 治提出了新的问题和挑战， 也引发了对我国城市居民自治的未来发展方向的思考。 本文将在 提出的实现城市居民自治的有效路径当中，对这些新问题进行初步的探索和回应。 归结起来， 本文的研究意义主要表现在以下二个方面： 一是从现实中对目前社区自治建 设中存在的问题进行多方位查找，为寻找解决途径，进行制度创新，最终实现社区居民自治 的目标提供线索和方向。 社区自治是我国社区建设中非常引人注目的问题， 也是一个很难圆 满解决的问题。由于历史、习俗、观念等多方面的原因，目前在社区自治开展中存在着多方 面的不利因素。本文从社区建设的体制机制，社区自治组织，社区居民等多个层次入手，有 针对性地进行问题查找和辨析，并且从制度、方式等方面对这些问题的成因进行剖析，从而 为寻找到解决的方法打下基础。 二是从实践上对我国当前建立和谐社区提供具有可操作性的理想模式， 使社区自治理论 在和谐社会构建的新时期有所创新。主要体现在以下四个方面:第一，在社区建设的目标定 位上，为社区自治指出明确的发展方向，为各项工作提供社区建设发展的远景支持;第二， 对政府在实现城市社区居民自治过程中的准确定位， 给出直观地建议。 在目前社区之外的其 他力量不足或难以顾及(如企业)社区治理的情况下，掌握最充分资源的政府无论是从自身改 革还是从整个经济和社会改革来看， 都必须积极创造条件并积极引导和协调， 推动城市社区 居民自治新模式的建立。处理好政府行为与社区行为的互动关系，避免社区治理中的“政府 失灵”现象，更好地发挥政府的引导和推动作用，从宏观层面上指导政府更好地服务社区建 设，从全局的高度对社区发展作出统筹规划、制度性安排和政策调节，并对社区建设提供资 金、人才、技术等各方面的支持;第三，为更好地加强居委会的自身建设提出具体的操作性 建议，完善居委会自身的组织结构，促使居委会回归作为“居民自我管理、自我教育、自我 服务的基层群众性自治组织“的性质，进一步明确在体制上是独立于政府的，不是街道的下 属行政机构;第四， 对各种社区自治组织和中介组织的在社区居民自治建设中的培育和发展， 提出设想和建议。比如，通过合理定位社区居委会、理顺社区自治组织结构，明确相互关系 等方式来培育扶持多元的社区治理主体， 并形成通过协商对话的方式共同解决社区事务的工 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 4 作机制，为社区居民自治的实现培育和提供有生力量。 总之，社区自治需要政治、经济、文化、社会等各个方面的配合，只有在理念、制度、 组织等各方的合力作用下， 社区自治才能真正实现。 本文从社会治理和社区发展的多重视角 进行研究， 试图对我国的社区自治做一路径探索， 从而为实现真正意义上的我国社区居民自 治提供有效参考。 第二节 研究思路和框架 本文从单位体制解体和城市社会结构转型的宏观背景出发， 围绕 “城市社区如何实现居 民自治”这个目标，按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思维方式，将关注点放在社 区居民自治的实现路径、结构、方式和过程上，通过对当前社区居民自治中普遍存在的问题 进行深入分析，揭示当前社区居民治理的现状，得出如何根据实际状况，对社区自治建设中 社区居民、自治组织、政府等存在的问题进行改造，并最后以制度和机制的方式进一步明确 和保障社区居民自治的实现。 具体来说，本文共分三个部分来探讨上述这些内容。第一部分是绪论。主要阐述问题的 研究背景和选题的目的和意义， 综合阐述与本文相关的国内外研究现状与成果， 并对本文的 研究思路作了说明，由此引出本文的主题。其中，对他人研究成果的分析，构成了本文进一 步研究的理论分析框架。 第二部分是对目前城市社区居民自治的存在问题及其成因进行了分析。 归结起来， 主要 是三方面的问题，一是社区建设过度行政化，社区自治功能、权力缺失，居委会基本丧失了 应有的“自治性” ，成为了政府派出机构的“派出机构” ，由自治性的群众组织变成一个行政 性的“政府组织” ；二是社区居民参与度不高，积极性不强，在目前社区建设的实践中，社 区居民的参与意识与参与行为都还处于起步阶段， 参与不足已成为影响社区自治深入的一个 瓶颈；三是社区服务人群，服务内容等方面单一分散，功能则很不健全，对社区建设的牵动 作用尚未充分体现。此外，对每一方面问题的成因进行了比较全面和深入的剖析。 在此基础上， 在第三部分中分四个方面对实现社区居民自治进行有效路径探索， 解决现 实中存在的问题：一是从政府角度来说，要转变政府职能，对政府在社区自治中的角色进行 合理定位，充分发挥指导、协调和支持的作用，以解决目前在社区自治中普遍存在着的政府 主导性过强，阻碍了社区自治组织的发育，影响了居民参与等问题；二是改革与创新社区自 治组织， 让自治组织真正起到沟通政府与居民的桥梁作用， 从而解决目前社区居委会的定位 不清、职责不明、凝聚力不强等问题。并初步探讨了如何发挥非政府、非营利性中介组织的 作用等进；三是从培养社区意识、拓宽参与渠道和途径等方面倡导和发展社区居民参与，为 自治创造良好的群众基础，解决居民社区意识薄弱，社区事务参与不足的问题；四是合理规 划社区服务，完善运行机制方面对改善和加强社区服务进行了浅析。 最后一个部分在路径提出的基础上， 论述了社区居民自治要取得长足发展， 仅有路径中 提出的各项方法和措施是不够的， 必须有强有力的制度加以保障和实现。 许多在计划经济条 件下制定的许多制度， 已经不适应变化了的社会， 和城市居民对于社区管理提出的更新和更 高的要求。 并从落实社区自治制度、 建立财政投入保障制度等方面对社区自治的制度保障进 行了深入讨论， 并且指出只有逐步完善各项法律法规和制度， 给予社区自治以制度上的保障， 才能使社区建设沿着自治轨道顺利发展，这是最基本的条件；此外，对居民参与、社区服务 等制度方面的创新进行了探讨， 促使社区自治工作向纵深推进， 指出建立社区自治管理制度 的目的就是要从根本上解决社区治理的结构问题，实现真正意义上的社区居民自治。 从整体上说， 本文希望解决的是如何突破目前在社区居民的困境， 实现从政府主导治理 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 5 社区向居民自治的转化问题，解决居民参与、政府职能转变、自治组织定位清晰，制度建立 的目标。虽然这种转化是一个漫长的过程，但实现社区居民自治是社区建设的长远目标，也 是和谐社会得以实现的根基所在。 本文得出的这样的结论： 社区居民自治问题是社区建设的 重点和难点， 也是社区建设是否成功的重要标志。 随着传统的政府主导模式不再适应新形势 的需要， 社区自治必将成为中国政治体制改革与民主化过程中最有活力的基础性部分， 成为 中国城市社区建设和发展的恰当治理模式， 成为我国建设和谐社会的最根本的基础。 健全的 社区自治组织体系、有效的居民参与，相对完善的社区自治制度，是有效地实现社区居民自 治的保证。 本文紧扣社区居民自治实现的有效路径这一主题主要运用了系统分析、 历史分析、 结构 一功能分析的研究方法。 第一，系统分析的方法。本文将居民自治看作一个系统工程，并将居民自治的实现途径 视(总路径)为一个有机总系统。各分路径均是作为总系统的子系统而存在，相互联系，相互 制约， 各子系统在互动中使总系统发挥出的功效大于各子系统功效的简单叠加。 实现居民自 治并非单个子系统力所能及， 需要各子系统的相互配合。 总系统在对各子系统的有效整合中 成为实现居民自治的可行途径。 第二，历史分析的方法。本文从纵向的角度考察了居民自治发展的历史，分析了当前居 民自治中存在的问题，进而通过对历史与现实的思考设想出发展居民自治的途径。 第三，结构一功能分析方法。结构与功能是紧密相关的，结构的合理与否影响到功能发 挥的程度。 本文在讨论社区自治组织的培育和作用的发挥时， 认为居民委员会组织结构的不 合理影响其自治功能的发挥以及影响其它自治组织的建立和完善， 进而在对策中提出重构社 区自治组织的设想。 本文立论的依据是治理理论。 “治理”内涵的解释多种多样。我国学者俞可平认为，治 理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序， 以增进公共利益， 它是政治国家与公民社会 的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作以及强制与自愿的合作。从治理 理论的角度来认识社区自治， 可以发现它与过去由政府或准政府机构对城市基层社会的统治 或管理具有较大的区别。社区自治是一种由多元主体参与、对社区公共事务进行管理、以实 现社区自治为目标的社会实践过程。 社区自治不依赖政府的单一主体， 也无须依靠国家的强 制力量，而是在一个社区范围内由多元主体(包括个人组织、公私机构、权力机关、非权力 机构、社会、市场等)所组成，依据具有强制性的法规以及非正式的规范约定，通过协商谈 判、资源交换、协调互动等方式，对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强 社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步。 第三节 文献综述 一、国外关于社区自治的研究 社区研究起源于西欧。一般认为，1887 年，德国社会学家 f.滕尼斯的社区和社会 ， 标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。 他在这本书中分析的社区， 是传统农业社会的乡 村。这种社区的特征是:其成员对本社区具有强烈的认同意识，他们重传统、重情感，相互 全面了解。滕尼斯提出的社区概念，为其后社区研究的发展打下了基础。法国社会学家埃米 尔迪尔克姆(emile durkheim,1858-1917 )，对社会分工进行了研究，提出了机械的团结 和有机的团结的思想。这种思想对社区理论产生了重要影响。20 世纪美国的社区研究，社 区理论和研究从欧洲传到了美国， 从而进入了它的兴盛时期。 随着发达资本主义国家都市化 的进展，当代城市社区的研究，成为社区研究的主要对象。 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 6 对于美国社会学界具有重大影响的芝加哥学派来说， 社区是其运用的主要概念之一， 社 区问题是其最关注的研究课题。总体来看，这些研究成果主要体现在两个方面:第一，在研 究方法上发展了人文区位学(human ecology )，提出了同心圆理论、扇形理论、多核心理论 等理论模式。第二，运用参与观察法对社区进行综合性实证研究。同时，美国社会学家林德 夫妇(robert s.lynd and helen merrell lynd )，在 20 世纪 20 年代开创了定性方法与定 量方法相结合对某一特定社区之变迁进行动态性综合研究的成功范例，并于 1929 年出版了 他们的研究成果中镇:当代美国文化研究 。 20 世纪 50 年代以后，美国社区研究越来越注重应用性及对政府、政党、社会团体和居 民的指引作用。同时，社区研究的领域也呈现出两大特征:一是对社区进行跨学科的综合研 究:二是对社区的研究更加专业化，如社区组织研究、老人研究、社区照顾研究、犯罪与社 区矫治研究、社区宗教与文化研究、社区移民研究，等等。相比较而言，专业化研究的成果 最为突出，范围广，数量多，应用性强，且许多成果具有很强的实用性及指引性、方便性。 还有学者从社区权力结构方面进行了研究，主要有两大流派，即精英论和多元论。社会精英 理论是 1953 年美国社会学家弗洛伊德亨特出版社区权力结构一书中提出的观点，书 中认为社区政治权力掌握在少数社会名流手中， 地方重大的政治方案通常是由这些精英起决 定作用，由地方各级官员予以配合来实现少数人的意愿。 1而多元论认为，社区政治权力分 散在多个团体或个人的集合体中， 各个群体都有自己的权力中心， 地方官员也有自己的独立 地位，官员要向选民负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。2 国外对于社区自治的理论方面研究也己达到了相当的深度和广度。 很多西方学者认为社 区居民自治是社区发展和民主发展的题中应有之意。对于社区发展、社区自治，西方的研究 比较注重实证性、应用性的研究，并将发展社区照顾、社区保障、社区非营利组织等作为促 进社区发展、 社区自治的手段， 研究较为深入。 国外对社区自治的研究基本可分为两个层次。 一方面，社区自治是指基层政权自治或地方自治，即将政府公共管理、公共服务均纳入居民 民主参与和民主监督范围，包括地方政治家(即民选议员)的选任、地方财政预算与运行、城 市公共设施、公共安全、公共生态环境、公共文化、公共体育、公共医疗保健、公共社会保 障等。另一方面，社区自治是指“社群”自组织治理(居住区自组织治理)。从总体上看其对 社区自治的研究主要集中在社区居民参与方面， 侧重解决实际问题及对社区动态的研究， 希 望通过改善社区生活的行动计划，推动社区经济、文化、伦理、道德、社会福利、精神生活、 环境卫生等方面的发展。 透过西方国家社区建设和发展的实践进程， 我们可以看到社区自治 的本质是发动社区居民参与社区建设，通过居民互助实现社区的自我发展和完善。 在社区组织上，日本最具代表性的城市社区自治组织是盯内会。中田实先生将其定义 为 “旨在把居住在同一社区内的所有家庭户和企业组织起来， 共同处理社区中发生的各种(共 同的)问题，能够代表社区并参与社区(共同)管理的社区居民自治组织。 ” 3 二、国内关于社区自治的研究 （一）国内关于社区自治的理论研究 居民自治是一个新兴的课题， 国内大陆学术界对居民自治的研究已经取得了一些阶段性 成果，有从宏观层面论述的，也有从微观层面论述的(特别是做个案论证)。但对发展居民自 治过程中诸如政府职能的转变问题、 社区自治组织的体制创新问题、 社区中介组织的发展问 题、 社区参与的发展问题等的研究还不够深入， 在社区党建与居民自治发展的关系问题上尚 未取得共识，对于居民自治的实现途径缺乏全面深入的理论研究和论证。 中国城市社区自治 是国内第一本较为系统研究居民自治的专著， 该书的作者徐勇 1 党国英.论村民自治与社区管理j.农业经济问题，2006（2）. 2 党国英.论村民自治与社区管理j.农业经济问题，2006（9）. 3 中田实.日本的居民自治组织“田丁内会”的特点与研究的意义.社会学研究，1997 ( 4 ): 24-31. 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 7 教授，率先提出了“城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背 景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的” ，以及“城市社区居民自治 显得有些稚嫩和年轻。因此在其发展过程中，政府的主导作用往往更加明显。这些作用主要 表现为：培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重视社区组织、加强社区规划。 ”等重 要观点 1。在微观论述层面，比较典型的有青年学者邓泉国博士在以沈阳市社区自治实践为 主要案例分析的基础上，结合上海、北京、广西和武汉等地有代表性的社区居民自治的实践 进行深入细致的调查研究的基础上，从直接民主与间接民主、国家民主与基层民主、农村基 层民主与城市基层民主、 实体民主与技术民主的四对互动关系中， 分析了城市社区居民自治 实践中的民主及制度方面的对社区居民自治的保障。 2000 年之后社区自治研究正式兴起。该时期的研究普遍认为，伴随单位体制改革过程 中种种问题的滋生， 国家无力再通过传统的单位体制给予解决， 而现有的城市管理体制尚不 完善， 这使得各种问题和矛盾只能通过各级政府和政府的派出机构渗透到城市社会的基层 社区。 为此提出需要建立一种新的城市基层社会管理体系， 而这种新的管理体系就是社区自 治，因为：(1)比之传统的单位社会，社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，能够 为政府管理社会节省大量成本;社区自治能更好的体现社区居民自身的需求，满足政府的科 层机制和市场的利益导向机制难以满足的社会需求，解决社区中存在的问题。 2(2)实现社 区自治的关键在于明确社区居委会的自治组织属性， 重新建构新的社区自治体制。 其建设思 路为:坚持社区自治的方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一 种行政调控机制与社区自治机制结合、 行政功能与自治功能互补、 行政资源与社会资源整合、 政府力量与社会力量互动的社区治理模式。这具体体现为:基于居民自治的原则，重新划分 社区居委会管辖范围;基于“议行分设”的原则，建构作为议事层的社区居民会议和执行层 的社区居民委员会;鼓励社区居民参与;创新具体的社区自治制度， 落实法律安排， 建构以社 区居民自治为基础的、城市基层政府与社区自治组织互动的社区民主管理体系。 3(3)社区 自治是我国城市社区管理体制的未来走向， 它将影响政府职能的进一步转变。 伴随社区自治 的成长，社区必将进一步要求政府下放权力，转变职能改变领导方式，在自治基础上重新塑 造政府，实现政府与社会关系的重构。 4 （二）居民自治在国内的有益探索 1998 年，根据中央领导关于“加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作 用”的要求，民政部在全国选定 26 个国家级社区建设实验区，开展社区建设的实验和探索， 一直到 2001 年社区建设在全国范围展开，各地在结合本地实际的基础上进行了大量的改革 和创新，涌现出了“沈阳模式” 、 “上海模式” 、 “江汉模式” 、 “青岛模式”5等各具特色、各 有创新的社区建设典型。 沈阳模式。 沈阳模式是以沈阳市和平区社区建设的经验为主体总结出来的， 其最鲜明的 特征是组织构建。 即模仿国家政权机构的设置及相互关系， 创造性地在社区内设立了社区成 员代表大会、 社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织， 并通过建章 建制，明确了三者之间的关系。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈 阳模式的借鉴除了辽宁省外，在全国范围内还有海口、哈尔滨、西安、合肥等地。 上海模式。 上海模式是以卢湾区为主体建设起来的， 其最大的特点是将社区建设与 1995 年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区 1 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治.载徐勇著： 乡村治理与中国政治 ，中国社会科学出版社 2003 年版：400403. 2 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2001(3). 3 陈伟东、李雪萍.社区治理与公民社会的发育.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2003 (4). 4 林尚立.上海市居委会组织建设与社区民主发展研究报告j.政治学研究，2001(4). 5 胡宗山.全国社区建设模式评析. 中国民政，2001（6） ：21. 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 8 定位于街道， 形成街道社区， 并强调依靠行政力量， 在街居联动的过程中发展社区各项事业。 上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区，营造 社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、 示范街道和示范居委会。 与上海做法类似的有北京西城区， 但北京是在街道和居委会之间增 加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。 江汉模式。江汉模式是指武汉市江汉区社区建设的经验，其核心是主动转变政府职能。 主要内容包括:明确提出自治的社区建设目标。实现这一目标的路径选择:转变政府职能和培 育社区自治。 建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。 江 汉模式转变政府职能的主要内容是:理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导 与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。明确职能。政府部门负责行政管理， 承担行政任务，居委会负责社区自治，小区与街道签目标责任状。政府部门面向社区、实现 工作重心下移。费随事转，责权利配套。建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容 落到实处，江汉区率先在 9 个职能部门进行体制改革，并探索出了政府依法行政、社区依法 自治相结合的、政府管理功能与社区自治功能相互补的、全新的社区治理模式。 青岛模式。青岛模式是以市南区为主体创建的，其主要特点是以社区服务为龙头，提升 社区功能来发展社区。 青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。 全市四个实验区都确定 以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热 潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市、区、街、居四个层次，一把手抓一把手，一 级向一级负责。与青岛社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。 从这四个在全国产生了较大影响的社区建设的经验做法和设想来看， 不管是以行政延伸 为特征的“四级网络”构想(以“上海模式”为代表)，还是明确提出社区自治的目标模式(沈 阳模式和江汉模式为代表)，以及以社区公共服务体制架构为突破点的做法(青岛、南京、天 津等城市为代表)，都己经不再是将社区建设作为一项单纯的社会工作或者对原有体制的局 部性变动， 而是寻求在新的经济和社会框架下如何以社区为基础更有效的解决城市社区治理 之道。 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 9 第二章 我国城市社区居民自治存在问题及成因分析 自 1989 年中央政府提出“社区服务”的发展思路至今，政府对社区治理的模式和理念， 不断进行着尝试、探索和实践。党的十六大报告明确指出:“要完善城市居民自治，建设管 理有序、文明祥和的新型社区。 ” 1党的十七大报告站在构建和谐社会的高度，又一次明确 提出： “建立管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体” ， “实现政府行政管理与基 层群众自治有效衔接和良性互动” 。 但社区建设仍然存在着众多问题， 如社区建设的行政化 推动与社区自治建设这两大结构性力量缺乏有效衔接;社区自治的功能与权力严重缺位;社 区建设与治理缺乏足够的社区参与， 主要表现为外源型而不是内源型;社区服务定性不准确， 管理混乱等等。 这些问题的存在不仅已严重制约了社区建设的进一步发展， 而且使得社区建 设存在着偏离正确发展方向的危险。 第一节 社区建设过度行政化与社区自治功能、权力缺失的 表现及成因分析 在城市社区自治进程中， 行政化倾向最为突出， 它主要表现在社区居委会与区政府的派 出机构街道办事处的关系上。居委会基本丧失了应有的“自治性” ，成为了政府派出机构 的“派出机构” ，由自治性的群众组织变成一个行政性的“政府组织” 。此外，这更是导致了 社区自治功能的严重缺失，自治组织应有的权利受到了很大影响。 一、社区建设行政化表现 社区功能的行政化。社区功能的行政化。自开展社区建设之时，社区便被赋予强烈的行政功利性。一些政府 部门和社会团体，为响应政府提出的“进社区”的号召，把工作延伸到了社区。比如，闵行 区虹桥镇所属的社区居委会所承担的工作几乎都要达到 100 多项， 涉及计划生育、 环境卫生、 综合治理、宣传教育、社会保障、社会救济、文明创建、消防安全等几十个方面，其中绝大 部分工作是政府各职能部门或派出机构委托或交办的。社区居委会真正成了“上面千条线， 下面一根针”的针眼，大大小小的事情都要通过这个“针眼”去具体组织落实。社区居委会 变成了事实上的“准政府” ，甚至是全能的“超级政府” 。为了保证工作的贯彻落实，还要组 织考核评比。这样一来，社区居委会除了要完成政府各工作部门交办的诸多任务外，还要忙 于应付各种各样的检查评比。不得不把主要精力放在整理档案、撰写总结汇报材料上，花费 大量的人力、物力和财力去应付检查，做一些毫无实际意义的形式主义表面文章，甚至弄虚 作假，致使社区居委会联系群众，帮助群众解决问题，考虑社区发展的时间大大减少。 政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。1989 年 12 月 26 日颁布的中华人民 共和国城市居民委员会组织法规定，不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关对居 委会的工作给予指导、支持和帮助，居委会协助不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出 机关开展工作。 此法明确了居委会与基层人民政府及其派出机关的关系， 不是领导与被领导 的关系，而是指导与协助的关系。但在现实中，法定的指导与被指导关系完全异化为领导与 被领导关系， 政府各职能部门和街道办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务， 可以决定 居委会成员的人选及其任免，可以决定其工作的成效，等等，社区居委会法定的群众自治体 1 全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面一一在中国共产党第十六次代表大会上的报告 ( 2002 年 11 月 8 日)，人民出版社 2002 年版：33. 上海交通大学 mpa 学位论文 实现我国城市社区居民自治的有效路径探索 10 变成了街道办事处的“腿”和“脚” 。 社区居委会工作人员认识模糊。社区居委会工作人员认识模糊。不管是选举产生的社区居委会成员还是另聘的社区工 作者， 几乎无一例外把街道办事处作为上级主管部门， 涉及社区的重大事项都必须请示街道 才能作最后决定， 认为完成街道及其他政府职能部门下达的工作任务是履行职责。 其次是社 区居委会成员更愿意把自己作为政府部门的工作人员，是社区“干部” 。 公众认同度低。公众认同度低。 从社区居民的角度来说， 他们也更倾向于把居委会视同于一级政权组织 而不是居民的民间组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。当居民遇到问题时，那些找 居委会寻求解决的，是因为，在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居 委会有意见就是对政府有意见。 居民对居委会所持的态度是疏远的， 也缺乏对其基本的信任。 二、社区自治功能、权力缺失表现 社区自治章程缺失。社区自治章程缺失。作为社团的自治组织都有相应的自治章程，没有章程，一般不予以 登记注册。 而社区居民委员会的建立完全是在政府一手运作下成立的， 因而成立时并不需要 章程， 所以目前杭州市几乎所有社区居民委员会都没有自治章程。 目前社区居民委员会所有 的工作职责、规章制度等，都是由区社区建设领导小组统一制订，通过街道下发给各社区遵 照执行的。缺乏自治章程，各种工作制度由政府制订，集中体现了基层政府对居民自治的范 围界定和控制程度。 人事权的缺失。人事权的缺失。 城市居民委员会组织法规定，居民委员会由居民会议选举产生，居 民会议有权撤换和补选其成员，但在现实中基本流于形式，政府主导了社区选举。一是候选 人资格由政府确定;二是候选人的产生需经街道党工委派人考察和决定，然后提交居民会议 选举，而且多采取间接选举方式。为了实现街道党工委的意图，都要事先做好工作，精心确 定候选人，特别是要煞费苦心挑选个别“陪选人” ，必须确保“陪选人”落