（公共管理专业论文）试论公共服务民营化——以有线电视民营化为例(1).pdf

试论公共服务民营化 以有线电视民营化为例 摘要 本文从广义上理解公共服务民营化，将其定义为“政府通过一系列化 公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量， 从而达到更好的社会治理效果。公共服务民营化将民间资本和竞争活力、 企业精神和市场理念引入到公用事业领域，是一种新的公共服务提供机制 和政府治理模式，是我国公益事业改革的主导方向。本文的主题是试论公共 服务民营化以有线电视民营化为例，因此文章的核心内容是从公共性 角度出发，审视我国政府的民营化改革，其存在的主要问题是民营化带来 的竞争性损失及公共责任缺失等方面，以及探讨有效治理这一问题的对策。 在探析这些问题的过程中，本文主要从公共管理的视角来对相关的因素进 行分析，通过这种路径的研究得出相关的结论。 文章共四部分，主要观点概况如下：本文首先介绍公共服务民营化的 基本概念及特征，接着对公共服务民营化的内涵及背景进行介绍，从新公 共管理理论、公共服务理论、公共产品理论、公共选择理论及公共治理理 论入手阐述公共服务民营化改革的理论依据，然后对国内外公共服务民营 化的实践进行对比总结反思。重点研究我国有线电视民营化的现状，并分 析目前有线电视民营化存在的问题及制约因素。从公共性的研究视角出发， 以公共利益是否得到实现和维护为标准来审视有线电视民营化，不难发现 其在实际的运作过程中存在的主要问题是公益事业民营化引发的公共利益 受损、公共价值危机、政府职能缺位、法律法规欠缺等四个方面。最后结 合我国的国情提出推进公益事业服务民营化改革的有效对策，涉及制定政 策、加快立法、打破垄断、建立监管平台及确保公共服务的公益性等具体 措施。 关键词：公共产品公共服务民营化构想 t r y i n gt 0 t a l ka b o u tt h ep r i 、厂a t i z a t i o n o fp u b l i cs e r c e f o re x a m p l e b yp r i v a t i z a t i o no fc a t v a b s t r a c t t h i st e x tc o m p r e h e n d st h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c ef r o mt h eb r o a ds e n s ea n d d e f i n ei ta s ”g o v e r n m e n tt h r o u g has e r i e st u r nm r f o rp r i v a t e ，m r p r i v m ec o o p e r a t i o nw a y , b o 盯o wt ol e a di n t oc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ，r a i s et h em a n a g e m e n te f f i c i e n c ya n ds e r v i c e q u a l i t y , a t t a i nt h u sb e t t e rs o c i e t ym a n a g ee f f e c t ”t h ep u b l i cs e r v i c er u nb yp r i v a t ec a p i t a l t u r n st ol e a dc i v i lc a p i t a la n dt h ec o m p e t i t i o nv i t a l i t y , b u s i n e s se n t e r p r i s es p i r i ta n dm a r k e t p r i n c i p l ei n t op u b l i cu t i l i t i e sr e a l m ，i sak i n do fl a t e l yp u b l i cs e r v i c et op r o v i d em e c h a n i s m a n dg o v e r n m e n tt om a n a g em o d e ，i st h e0 1 1 1 c o u n t r yp u b l i c s p i r i t e db u s i n e s st or e f o r mo f p r e d o m i n a n td i r e c t i o n t h et e x t u a lt o p i ci st ot r yt ot a l ka b o u tp u b l i cs e r v i c er u nb yp r i v a t e c a p i t a lt ot u r n - c h a n g ei n t oa l le x a m p l eb yc a b l e dt vr u nb yp r i v a t ec a p i t a l ，s ot h ec o r e c o n t e n t so fa r t i c l es e t so u tf i o mt h ep u b l i ca n g l e ，t h er u nb y p r i v a t ec a p i t a lw h i c he x a m i n e sa n o u rc o u n t r yg o v e m m e n tt u r n sr e f o r m ，t h ek e yp r o b l e mo fi t se x i s t e n c ei st h ec o m p e t i t i o nt h a t t h er u nb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n st ob r i n gt ol o s ea n dp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yi m p e r f e c t i o ne t c ，a n d t h es t u d ye f f e c t i v e l ym a n a g et h ec o u n t e rp l a no ft h i sp r o b l e m i nt h ep r o c e s so fd i s c u s s i n g a n da n a l y s et h e s ep r o b l e m s ，t h i st e x tm a i n l yc a r r i e so na n a l y s i st ot h er e l a t e df a c t o rf r o mt h e a n g l eo fv i e wo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp a s st h er e s e a r c ho ft h i sk i n do fp a t hr e l a t e d c o n c l u s i o n t h ea r t i c l ei s s e p a r a t e l yt o t a l l yf o u r - p a r t ，m a i ns t a n d p o i n tg e n e r a ls i t u a t i o na s f o l l o w s ：t h i st e x ti n t r o d u c e sb a s i cc o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i ct h a tt h ep u b l i cs e r v i c er u nb y p r i v a t ec a p i m lt u r nf i r s ta n di m m e d i a t e l ya f t e rt u r nt ot h ep u b l i cs e r v i c er u nb yp r i v a t ec a p i t a l o fc o n t e n ta n db a c k g r o u n dc a r r yo ni n t r o d u c t i o n ，f r o mt h el a t e l yp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r i e s ， p u b l i cs e r v i c et h e o r i e s ，p u b l i cp r o d u c tt h e o r i e s ，p u b l i cc h o i c et h e o r i e sa n dp u b l i cm a n a g e t h e o r i e st oc o m m e n c et oe l a b o r a t et h a tt h ep u b l i cs e r v i c er u l lb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n st h e t h e o r i e so fr e f o r mb a s i s ，t h e nt od o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lt h ep u b l i cs e r v i c er u nb yp r i v a t e c a p i t a lt u r no ft h ef u l f i l l m e n tc a r r yo nc o n t r a s t i n gs u m m a r yt oi n t r o s p e c t t h ep r e s e n t c o n d i t i o nt h a tt h ep o i n tc a b l e dz 矿r u nb yp r i v a t ec a p i t a lo ft h er e s e a r c ho u r c o u n t r yt u r n 。a n d a n a l y z ec u r r e n t l yc a b l e dz 矿r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r ne x i s t e n tp r o b l e ma n dc h e c ka n d s u p e r v i s i o nf a c t o r ：s e to u tf t o mt h er e s e a r c ha n g l eo fv i e wo fp u b l i c w i mp u b l i cb e n e f i t s w h e t h e rg o tar e a l i z a t i o na n ds u p p o r tf o rs t a n d a r dt oe x a m i n ec a b l e df 杉r a i lb yp r i v a t e c a p i t a lt ot u r n , n o td i f f i c u l td i s c o v e ri tt h ee x i s t e n tk e yp r o b l e mi sap u b l i c s p i r i t e db u s i n e s s r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h ep u b l i cb e n e f i t sf o rc a u s ei nt h ea c t u a lo p e r a t i o np r o c e s s d a m a g e da n dp u b l i cv a l u ec r i s i s ，g o v e r n m e n tt h ew o r k i n gt a l e n tl a c k4 ，s u c ha sa n dl a w l a w s l a c k e t c 1 1 1 es t a t eo ft h en a t i o nw h i c hf i n a l l yc o m b i n e sa n0 1 1 1 c o u n t r yp u tf o r w a r dp u s h f o r w a r dt h ep u b l i c - s p i r i t e db u s i n e s ss e r v i c er u nb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n sr e f o r mo fv a l i d c o u n t e rp l a n ，i n v o l v ea ne s t a b l i s h m e n tp o l i c y , s p e e dl a w m a k i n ga n db r e a kl o n gt ob r e a k , b u i l du pt a k ec h a r g eo ft e r r a c ea n di n s u r eap u b l i cs e r v i c eo fp u b l i c s p i r i t e de t c c o n c r e t e m e a s l l r e k e yw o r d s ：t h ep u b l i c p r o d u c t ；p u b l i cs e r v i c e ；p r i v a t i z a t i o n c o n c e i v e i v 广西大学学位论文原刨性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名： 噎洛茛 i溯年上月纠日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 日即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 做作者虢雅良导师躲营玖灵矽矿辉 莎月i 7 日 硕士掌位论。文试论公共服务民营化一一以有线电视民警化为例 绪论 一、课题来源 在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流。按照民营化积极主张者 的观点，民营化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管 理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果。我国政府在上世纪9 0 年代初逐步 推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。主要表现在：第一， 公共服务生产与供给成本有所降低；第二，公共服务质量有所提高，同时增加了消费者 的选择机会；第三，利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛 盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。但是，对于民营化，特别是我国政 府民营化改革，如果因为对某些效果( 经济效率) 的追求而忽视了公共管理和私人管理 的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也 不可避免会出现问题。因此，对公共服务民营化进行研究探讨，不但有重大的现实意义， 而且有深远的历史意义。 此外，确定这一研究主体也有其理论背景和原因。之所以从公共管理的视角来研究 民营化，与近年来兴起的关于“治理 和“善治 的讨论是密切联系的。在这一讨论中， 学者将民营组织，特别是那些关注公共政策和公共管理问题并活动于特定公共领域中的 民营组织的发展视为新型治理或善治的关键，视为超越传统善政和统治概念及其实践的 必行途径。这为本文的研究主题提供了立论的理论基础。 二、国内外研究综述 公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现形式。 公共物品包括少数的兼有非排他性和非竞争性的纯公共物品和大多数的不同时具有非 排他性和非竞争性的准公共物品，所以公共服务也就分为具有纯公共物品性质的公共服 务和具有准公共物品性质的公共服务。传统经济学理论认为：市场组织存在着重大的弊 端，如公共物品供给缺乏、垄断、外部经济负效应等，统称为“市场失灵 ，所以私人 提供公共物品将导致资源配置的损失，从而为政府以垄断的方式供给公共服务提供了理 论依据。然而在现实中政府的表现并不能让人满意。由于凯恩斯主义经济政策和“福利 国家”政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，由于政府部门的 固有垄断性和官僚主义，在政府财政支出激增的同时，公共服务的供给却不尽如人意。 在1 9 6 0 年到1 9 9 5 年间经济合作与发展组织( o e c d ) 的政府用于公共服务方面的财政 支出扩大了一倍。有数据表明，2 0 世纪初，一般美国人所交纳的税收不足其收入的1 0 试论公共服务民营化一以有线电视民营化为例 ，现在这一比例却已升至3 5 。纳税人支付日渐增加的税收确对政府提供的低质量 公共服务怨声载道，从而导致了政府的信任危机、财政危机和管理危机，这就是所谓的 “政府失灵 。公共选择理论认为“政府失灵 的原因在于：政府官员和政府组织都是 理性自私的经济人，他们以追求自身效用最大化为出发点，追求预算的最大化，并不断 扩张组织规模，所以政府并不能通过“有形的手 实现资源配置的帕累托最优，并伴随 着公共服务供给不足或供给过度问题的出现。 同时，随着社会的发展，公众的社会需 求日益多样化，这对公共服务的数量和质量提出了更高的要求，但是由于政府自身财力 和能力的限制，无法及时有效地满足公众的公共服务需求，对公众的回应性降低，所以 政府垄断性的生产、供给公共服务并不是惟一有效的途径，实现公共服务供给方式的多 元化成为必然选择。 三、所要解决的主要问题及研究途径与方法 本文从广义上理解公共服务民营化，将其定义为“政府通过一系列化公为私、公私 合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效 果。”本文的主题是试论公共服务民营化以有线电视民营化为例，因此文章的核心 内容是从公共性角度出发，审视我国政府的民营化改革，其存在的主要问题是民营化带 来的竞争性损失及公共责任缺失等方面，以及探讨有效治理这一问题的对策。在探析这 些问题的过程中，本文主要从公共管理的视角来对相关的因素进行分析，通过这种路径 的研究得出相关的结论。 本文首先介绍公共服务民营化的基本概念及特征，接着对公共服务民营化的背景进 行介绍，然后对国内外公共服务民营化的实践进行对比总结反思。重点研究我国有线电 视民营化的现状，并分析目前有线电视民营化存在的问题及制约因素，最后结合我国的 国情提出推进公共服务民营化改革的有效对策。 研究方法主要有：本论题研究在总的方法论上，以马克思主义唯物辩证法为指导， 把公共服务民营化放在地方治理与善治的大背景下去进行研究。具体说：文献分析方法， 从理论文献中找寻与课题有关的理论，作为立论的理论基础；逻辑论证，运用所学专业 知识、通过逻辑论证，形成一个整合的理论架构；实证研究，通过实证研究对与非政府 组织发展相关的社会现象和社会问题进行认识、分析和解释。这主要是采取点面结合的 深入调研，立足于广西本地的实际情况，客观认识当前有线电视民营化的发展概况和突 出问题；统计分析，将通过调研获取的相关资料数据进行科学统计，并运用相关专业知 识通过逻辑论证、分析得出结论。 许若群准公共物品的公共选择行政j 法2 0 0 3 ( 4 ) ：8 。孙桕瑛当代政府治理变革中的制度设计与选择【j 】中因行政管理2 0 0 2 ( 2 ) ：2 0 2 试论公共服务民营化一一以有线电视民营化为 一 第一章公共服务民营化改革的理论依据 第一节公共服务民营化概述 2 0 世纪7 0 年代以来，世界各国掀起引人注目的行政改革浪潮，从美国的“政府再 造 到英国的“下一步行动方案”和加拿大的“公共服务两千计划等，无不以公共服 务的民营化改革为主要取向。公共服务民营化已成为不可逆转的历史潮流，政府在其中 发挥着日益重要的作用。在我国，尽管社会主义市场经济体制建设已经取得了初步的成 功，但我国公共服务民营化的起点还相当低的，基本上只是简单的通过引入竞争将国有 或集体的公共服务所有权或经营权全部或部分的向民间转移。因此，推进行政体制改革， 探讨政府在公共服务民营化中的作用对于提高公共服务的质量和效率，具有重要的现实 意义。 一、公共服务的界定 1 、公共产品。我们可以把政府的基本职能概括为提供公共物品，这几乎已成了当 代西方经济学家的共识。公共选择理论的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体 或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务 。萨缪尔森等人的 经济学：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人 以上的不可分割的外部消费效果。相比之下如果一种物品能够加以分割，因而每一部分 能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么，这 种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效 的提供出来。 圆 斯蒂格利茨的经济学：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时， 并不导致成本的增长( 它们的消费是非竞争性的) ，而排除任何个人对它的分享都要花 费巨大成本( 它们是非排他性的) 。 由此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困 难等特征的物品；与公共物品向对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等 特征的物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企 业或市场不愿意提供、难以提供或提供难做到有效益。因而公共物品一般由政府或其他 j 硼e sm b u c h a n a n a ne c o n0 i i l i ct h e o r yo fc i u b s j e c o n o m i c s 3 2 ( f e b r u a r y ) 1 9 6 5 。 荚 保罗a 萨缪尔森、威廉d 诺德囊斯：经济学，中困发展f 1 ：版社，1 9 9 2 ：1 1 9 4 。 荚 斯蒂格利茨绐济学中国人民人学：l ；版社1 9 9 7 ：1 4 7 试论公共服务民营化一一以有线电视民营化为 o i j 公共部门提供；而私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。 2 、公共服务。公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的 具体表现形式。公共物品包括少数的兼有非排他性和非竞争性的纯公共物品和大多数的 不同时具有非排他性和非竞争性的准公共物品，所以公共服务也就分为具有纯公共物品 性质的公共服务和具有准公共物品性质的公共服务。凡是能严格满足消费上的非排他性 等特征的公共服务就是纯公共服务，例如：国防就是一种典型的纯公共物品，其消费没 有排他性。国防服务被供给，其消费便是全社会的。公共安全、外交、法规政策、环境 保护、基础研究、空间技术等也是纯公共服务。凡是不能严格满足消费上的非排他性等 特征的公共服务就是准公共服务。交通是准公共服务的典型例子，它具有某种程度上的 消费排他性的特征，在一定限度内，你上路不影响别人上路，一旦超过一定限度，出现 拥挤或阻塞现象时，你上路就会妨碍别人上路。后一类公共服务同时具有非竞争性和非 排他性的特点，因此也称作混合公共服务，它们往往拥有特定的服务对象，以按受益原 则向具体的服务对象直接收取一定的费用。能源供给、通讯、广播电视、社会保障服务 等等都是准公共服务。 由于社会需求具有不同的层次，公共服务还可以从层次的不同而划分为全国性公共 服务和地方性公共服务。全国性公共服务主要指受益范围遍及全国、所有公民都能毫无 额外成本享用的公共服务，多数是纯公共产品，主要由中央政府来提供，如国防、外交 等。地方性公共服务是指为满足某一地方的居民的需求而提供的公共服务，通常由相应 的地方政府来提供，如城市交通服务、地方治安管理、地方性法规、政策等等。 公共服务的供给可以从两个层面上来理解：一是从主体结构的层面，这是讨论由谁 来供给的问题。二是从提供过程的层面，这是讨论怎么供给的问题。从结构上看，公共 服务主体至少可分为政府、盈利组织和非盈利组织。从过程上看，公共服务供给可分为 生产和提供两个环节。由于现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系，不同的功 能可以由不同的个体或组织来完成，而过程中的环节、细节是可以分开的，因此主体也 可以是多元的，可以由各种不同形式的主体构成。 二、公共服务民营化的内涵 l 、民营化历史回顾。公共事业民营化起始于2 0 世纪7 0 年代，伴随着新公共管理 理论与实践在西方的兴起而产生并且成为新公共管理实践的重要手段，针对政府失灵， 民营化理论主张政府减少对经济活动的干预和参与，更多的交由市场和企业来提供相应 的公共产品和服务，从而降低政府成本，改善并提高公共产品和服务的效率和质量。在 4 试说晗共服务民营化一一以有线电视民营化为例 e s 萨瓦斯看来，民营化包括三个方面的内容：一是公共服务和产品的民营化，二是公 共企业的民营化，三是政府的民营化。他认为，民营化主要有以下三种基本方式：一 是撤资，即公共企业通过出售等方式将产权和经营权转移至私人；二是委托，政府通过 签约外包和特许经营等方式委托私人部门提供相应的公共产品和服务，政府负责监管公 共产品和服务的价格和质量；三是替代，政府通过放松管制，允许私人部门参与或替代 政府提供某些公共产品和服务。英国在1 9 7 9 年撒切尔政府上台之后大力推行公共事业 民营化，取得了巨大的成功。1 9 7 9 年底至1 9 9 3 年初，英国共有3 6 家公共事业民营化， 政府从中获得的收入高达5 4 1 5 亿英镑，民营化收入占英国中央政府财政支出的比率维 持在3 一5 之间。 我国的民营化始于1 9 7 8 年改革开放之后，中央制定了一系列政策法规允许和鼓励 民营企业进入基础设施、公共事业等领域并出台了具体的政策措施，为我国的公共事业 民营化改革提供了强有力的法律和制度保障，大大推进了我国的公共事业民营化进程。 以浙江省为例，“九五 期间，浙江非国有投资达5 9 0 0 亿元，占同期全社会投资的6 3 8 ， 在全省已建的8 3 个特色工业园区中，约2 3 的投资来自民间。总投资额达1 0 0 多亿元的 5 个高教园区中，各种民间资本和市场化运作投入占8 3 以上。活跃而充裕的民间资本 已成为浙江基础设施建设资金的主渠道。 2 、公共服务民营化的界定。公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化 为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门( 非 政府组织和私营企业) 相互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者， 公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会 ，使公众 自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务民营化的问 题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。 公共服务民营化是手段，而不是目的。其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财 政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。在民营化过程 中，政府的生产性功能转向民间部门，使民间力量得到有效地释放和发挥，并纳入国家 建设和社会发展的体系，使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动 治理结构，从而达到善治的目的。 三、公共服务民营化的背景 f 荚】e s 萨瓦斯民? ￥化1 j 公私部门的伙伴关系中困人民人学版 2 0 0 2 。周燕、杨惠荣公共事业民1 7 化j 当代中困政府治道变革理论1 j 改革，2 0 0 6 ( 2 ) 5 试论公共服务民营化一一以有线电视民营化为例 公用事业的民营化改革是以各国政府积极探寻“政府松绑，民间接手 的公共行 政改革为背景的。这场公共行政改革的主题是“体现政府功能的退缩和市场价值的回 归 ，在社会公共产品的供给方面，要求“更多的依靠私人组织，更少的依靠政府 来满足社会的需要 。o 一般认为，这场世界范围内的民营化改革肇始于1 9 7 9 年英国 撒切尔政府基于新自由主义的理念而推行的公用事业民营化运动。英国在公用事业民 营化方面扮演了领跑者的角色。固 美国的民营化改革源于其国内强大的财政压力以及国内民众对于政府提供的公共 服务质量和效率低下的普遍不满。为了改善上述情况，美国各级政府在公共服务输出方 面采取了市场化取向改革措施，即在政府公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威 与市场交换的功能优势有机组合，提高政府公共服务功能输出的能力。美国政府公共服 务输出的市场化取向是美国各级政府在财政压力下自发选择演进的结果，是在联邦和州 宪法以及成文法的总体框架下，各级政府实体以及各个政府部门，分别在不同的政策领 域自发创新汇聚的结果。美国学术界对政府公共服务输出的市场化取向有许多提法。比 较有代表性的如，e s 萨瓦斯将其称为“民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ，雷内称为“使国家中 空化 ( h o l l o w i n gs t a t e ) ，另外还有许多学者使用“合同出租( c o n t r a c t i n g o u t ) 等术语。 在联邦政府层次，美国里根和布什政府一直推行公共服务的市场化运作。据美国行政管 理和预算办公室统计，1 9 9 2 年美国政府花费2 1 0 0 亿美元购买承包商按照合同生产的各种 公共服务，占美国联邦开支的1 6 。在美国州和地方层次，公共服务民营化的范围比联 邦政府要大得多，如医院、污水处理、监狱管理、交通设施等无所不包。据e s 萨瓦斯 1 9 8 7 年的研究表明，美国城市政府把1 0 2 种不同的公共服务承包给私营部门和非营利部 门去经营。作为现代经济管制发源地，美国同样非常重视对于公用事业的行政管制。美 国行政管制的发展史与美国行政法的进化演变史可以说是同步进行的。行政管制要受制 于行政法的调整。在美国，行政法规定了行政管制机构在政府体制中的地位，特别规定 了管制机构的决策程序以及管制行为必须接受独立司法审查的范围和可行性。同时，行 政法规定了不同的管制领域必须遵守的共同的原则和程序。在美国，传统上行政法的核 心理念是确保法律规则的实现，同时通过正当、中立的行政程序，以及通过在立法机构 周志忍当代国外行政改革比较研究【m 1 北京：国家行政学院f 版社1 9 9 9 。 美 菲利克斯a 尼格罗。公共行政学简i j 教程【m 】，郭晓米等译。北京：中共中央党校h 版 t ，1 9 9 7 d a v i dp a r k e ：p e r f o r m a n c e r i s ka n ds t r a t e g yi np r i v a t i z e d r e g u l a t e di n d u s t r i e s ：t h eu k se x p e r i e n c e t h ei n t e r n a t i o n a l j o u r n a lo fp u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n t v 0 1 1 6 2 0 0 3 ：7 5 6 试论公共服务民营化一一以有线电视民营化为例 的成文法授权范围内活动，保护公民自由和权利。传统上，美国行政法的作用是消极 的：即防止不法的行政行为和行政强制权对公民造成伤害。近十年来，美国的行政法已 经承担了新的积极任务。通过新的行政程序要求和司法审查途径，行政法确保了行政管 制机构在实践中合理的实施政策裁量权，以应对社会和经济发展要求行政管理广泛介入 的趋势，包括那些行政管制的受益人和必须依赖行政管制控制和制裁的利益群体对于行 政管制的依赖。 第二节公共服务民营化改革的理论选择 长久以来，政府提供公共服务被认为是理所当然的事情，特别是面对市场失灵、功 能缺陷时，导致政府的对公共服务供给不断扩大。西方发达国家掀起了一场声势浩大的 公共行政改革运动。传统的古典经济学理论只回答了政府应该做什么，并没有回答政府 如何有效的提供公共服务。新公共管理理论及公共服务理论摒弃传统政治理论的观察视 角，从市场和经济学的角度重塑了行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发 展架构。公共产品理论、公共选择理论及公共治理理论为公共服务民营化的发展提供了 重要的理论支持。 一、新公共管理理论 从2 0 世纪七十年代末开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久被誉为是行 之有效的主流公共行政“威尔逊一韦伯范式 遭受到新的外部环境的越来越严峻的 挑战。它无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府规模的无限扩张和 政府角色的膨胀、公众对政府能力失去信心、公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财 政危机。 正是在这样的历史背景下一种新的公共行行政理论与管理模式新公共管理，在 上纪八十年代的英美两国应运而生并迅速扩展到西方各国。新公共管理是一个非常松散 的概念它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式， 还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。 英国是新公共管理运动的发源地之一。1 9 7 9 年撒切尔夫人上台以后，英国政府开始 引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，1 9 9 3 年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事 的政府。新西兰、澳大利亚被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的 r i c h a r db s t e w a r t t h er e f o r m a t i o no f a m e r i c a na d m i n i s t r a t i v el a w h a r v l r e v v 0 1 8 8 1 9 7 5 ：1 6 6 7 7 试论公共服务民僖，化一一以有线电视民营化为例 国家。特别是新西兰它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被学术界称为“新西兰 模式”。进入上世纪九十年代以后一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律 宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。以新公共管理为指导思想的改革在全球范 围内展开。当代西方以新公共管理取向的行政改革运动在某种意义上克服了传统公共行 政的弊端有利于政府和社会的良性发展。 新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政 府有限理性和政府官员的“经济人 假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政 府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营 部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程 的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府 、“市场为本一、“政府瘦 身”、“重塑政府成了政府官员使用率极高的流行词语。新公共管理的一个重要观点就 是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做 好掌舵的工作。回 二、公共服务理论 新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的 基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共 管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：l 、 服务而非掌舵；2 、公共利益是目标而非副产品；3 、战略地思考，民主地行动：4 、服 务于公民而不是顾客；5 、责任并不是单一的；6 、重视人而不止是生产率；7 、超越企 业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理 与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具 体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理 主要是或者归根到底是公共服务的性质。一与新公共管理建立在个人利益最大化的经济 观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行 政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。圆 新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：( 1 ) 新公共服务呼吁维护公共利益， “当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在 中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完 丁煌政府的职责f 服务”而非“掌舵”中国人民人学学报2 0 0 4 ( 6 ) 口卜丽莉、l u 凯新公共服务：对新公共管理的批判j 超越，中困人民人学学撤，2 0 0 4 ( 5 ) 8 试论公共服务民营化一一以有线电视民营化为| 一 整 ，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。( 2 ) 新公共服务 强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾 客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，种归属感，一种对整体的关切， 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约 。新公共服务倡导者相信公共组织如果能 在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。( 3 ) 新公共服 务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策 制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多 的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到， 公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是 “公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导 者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。 三、公共产品理论与公共选择理论 l 、公共产品理论。公共产品理论从定义公共产品、私人产品以及混合产品出发， 论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界线。首先，公共产品所具有的非竞争性 特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明 了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两 难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。其次，在私人产品的提供问题上， 市场机制和政府机制均是可利用之工具，但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下， 市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率，主要的原因在于，在现 有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决经济过程中的 激励和信息问题。所以，总的来看，公共产品理论的结论是，政府机制更适宜于从事公 共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市 场的理论分野。当然，对于界于公共产品和私人产品之间的混合产品应如何处置的问题， 根据上述推理，公共产品理论也同样给出了原则性的回答，这就是根据混合产品中公共 产品性质或私人产品性质强弱的不同，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置， 或由政府和市场共同来提供。 通过上述对于公共产品理论的简明阐析，我们可以清楚地看到，公共产品理论所力 图解释的是，政府机制应该承担何种职责，以及与此相关的市场机制又应该承担何种职 责，而并无涉及政府和市场在实际中正在承担何种职责。因此公共产品理论显然应归入 规范研究的范畴，也就是关于“应该是怎样”的研究。所以，我们可以把这一理论明确 9 试论公共服务民僖，化一一以：芽线电视民营化为例 定义为财政学理论体系中的规范研究部分，或称之为“规范的财政理论。 2 、公共选择理论。公共选择理论的要旨在于，它认为公共政策的生成是社会中不 同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。这一理论秉承了古典政治经济学的优良传 统，始终坚持以利益分析的方法来分析政府机制运作的全部实际过程，使西方财政理论 界展开了一次“向新政治经济学回归 的历程。 我国财政理论界的部分研究者在对公共选择理论的理解上把注意力过分拘泥于诸 如“直接民主制 、“代议制民主制 、“单峰型 、“双峰型 等理论模型之上，并进而得 出公共选择理论不适用于我国财政实践的结论。其实，既然在社会主义初级阶段条件之 下，社会的不同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关政策也必定是这些矛盾平衡的产 物，因此，当抽象掉一些具体形式内容的不同，着重从其理论精髓的角度来理解时，公 共选择理论对于分析我国的公共政策和财政政策生成及执行的实际过程，仍然是有着很 强的理论借鉴意义的。比如，最近几年国有股减持几上几下的实践，就可以充分反映出 利益矛盾对公共政策生成和执行的制约。 由上述分析我们可以发现，公共选择理论的作用在于分析政府或财政过程的实际状 况是怎样的，是对于客观状况的一种解释，并不涉及“好恶 等主观判断。因此，同样 非常清楚的是，公共选择理论应归于实证研究的范畴，也就是经济分析中关于“客观事 实是怎样”的分析。值得注意的是，公共选择理论所实证的并不仅仅是政府或财政过程 的表象，它力图说明的是之所以产生这些表象的内在根源，即利益矛盾。为此，公共选 择理论在实际上构成了财政学理论体系中的实证研究部分，或可将之称为“实证的财政 理论”。圆 四、公共治理理论 英文中的g o v e r n a n c e 源自拉丁文的g u b e n a r e ，有掌舵的、导航的意思，常被用来指称 有关指导( g u i d i n g ) 的活动，组织引导( s t e e r ) 自身的过程。在汉语中，g o v e m a n c e 被 译成“治理 ，最早出现在市政学中，用来研究如何有效的解决城市和地方上的种种问 题。自2 0 世纪9 0 年代以来，“治理 及“善治概念日益成为公共管理的核心概念，治 理理论是在西方学术界日渐崛起的“显学”，而合作网络途径则是其在9 0 年