（公共管理专业论文）我国房地产税收调控的问题与对策.pdf

，ffflii_l i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果：对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：髫也 日期1 年朋厂日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 导师签名：茸眇够 日期：a 衫年ja 月歹日 我国房地产税收调控的问题与对策 专业：公共管理 硕士生：吴健 指导老师：朱亚鹏副教授 摘要 自2 0 0 3 年以来，我国房价的过快增长，引起了国家高度重视。楼价的过快 增长不仅是一个经济问题，同时也是一个影响国计民生的政治问题。一方面，高 房价会影响国民经济的持续稳定增长，如果情况过于严重，房价泡沫破灭之后会 给国家的经济带来致命的打击，造成经济危机，这在世界是累见不鲜的。最近一 次的房价泡沫破灭引起美国次贷危机，造成的全球金融危机现在还在深深拖累全 球经济。另一方面，高房价让相当大的一部分家庭丧失了买房的能力，贫富分化 逐步加大，激发社会矛盾，影响我国实现和谐社会的政治目标。因此，国家陆续 出台了很多的房地产调控政策，但一边是调控政策的不断出台，一边是楼价的不 断上涨。政策调控效果不明显，原因是多方面，本文主要是从税收调控的角度， 分析房地产税收调控存在的问题，并提出相应的对策。房地产是国家的重要产业， 而税收又是国家的重要调控工具，研究房地产税收调控存在的问题并加以解决， 具有重大的意义。 本文分四个部分：第一部分首先介绍我国房地产业的发展状况以及指出当前 住房领域存在的问题。住房领域存在着明显的问题但国家政策调控又不能很好解 决，带出了本文第二部分关于房地产税收调控问题，第二部分主要是介绍九十年 以来房地产调控政策的内容以及效果，从事实来看，税收调控的效果也是不明显 的。第三部分是对房地产税收调控效果的有限进行分析，本文认为原因有二个， 的部分，在借鉴国外经验的基础上，提出了改善房地产税收调控的思路与建议。 改善房地产税收调控的核心是改革房地产税收制度，改革房地产税收制度思路有 三个：1 房地产税收要能有效地抑制投机性需求与过度的居住需求；2 房地产税 收要能有效地调节居民收入；3 房地产税收要成为稳定而持久的地方财政收入来 源。改革房地产税收制度的主要建议是开通物业税以及完善土地增值税。 、关键词：房地产税收调控问题对策 c hin a sr e aie s t a t et a xr e g uia tio n p ro bie m sa n ds oiu tio n s m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：w u j i a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rz h u y a p e n g a b s t r a c t s i n c e2 0 0 3 ，c h i n a sr a p i di n c r e a s ei nh o u s ep r i c e sh a sc a u s e dn a t i o n a la t t e n t i o n t h ee x c e s s i v eg r o w t hi np r o p e r t yp r i c e si sn o to n l ya ne c o n o m i ci s s u e ，b u ta l s oap o l i t i c a li s s u ea f f e c t i n gt h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d o nt h eo n eh a n d ，h i g hp r i c e sw i l la f f e c tt h en a t i o n a le c o n o m y ss u s t a i n e da n ds t e a d yg r o w t h i ft h es i t u a t i o ni st o os e r i o u s ，i tw i l lt a k eaf a t a lb l o wt ot h ec o u n t r y se c o n o m ya f t e rt h eb u b b l eo fh o u s i n gp r i c e sb u r s t ，a n dc a u s e t h ee c o n o m i cc r i s i s t h i si sn o ta nu n c o m m o ni nt h ew o r l d t h em o s t r e c e n th o u s i n gp r i c eb u b b l eb u r s ta n dc a u s e dt h eu s s u b p r i m em o r t g a g ec r i s i s ，w h a tc a u s e dt h eg l o b a lf i n a n c i a lc r i s i sw h i c hi ss t i l l ad e e pd r a go nt h eg l o b a le c o n o m y o nt h eo t h e rh a n d ，t h eh i g hp r i c e sm a k eal a r g ep a r to ft h ef a m i l yl o s et h ea b i l i t yt ob u yah o u s e ， a n dt h ep o l a r iz a t i o nb e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o rg r a d u a l l yi n c r e a s e s , e x c i t e ss o c i a lc o n t r a d i c t i o n ，a f f e c t so u rc h i n a sp o l i t i c a lo b j e c t i v e st oi m p l e m e n tah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，t h es t a t eh a s i m p l e m e n t e dal o to fr e a le s t a t ec o n t r o lp o l i c i e s ，b u to n es i d ei s c o m i n go nf o rt h er e g u l a t i o na n dc o n t r o lp o l i c y ，a n dt h eo t h e rs i d e i st h ep r o p e r t yp r i c e sk e e p i n go nr i s i n g t h ep o l i c yc o n t r o le f f e c ti sn o to b v i o u sf o rm a n yr e a s o n s ，t h i sa r t i c l em a i n l ya n a l y z e st h e e x i s tp r o b l e m so nr e g u l a t i o na n dc o n t r o lo ft h er e a le s t a t et a x e s ， a n dp u tf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gd o u n t e r m e a s u r e sa tt h ea n g l eo f t a xr e g u l a t i o na n dc o n t r 0 1 t h er e a le s t a t ei sa ni m p o r t a n tn a t i o n a 1i n d u s t r y , a n dt a x e sr e v e n u ei sa ni m p o r t a n tn a t i o n a lr e g u l a t o r yt 1 1 1 k e yw o r d ：r e a le s t a t e ；t a xr e g u l a t i o n ；p r o b l e m s ； s u g g e s t i o n s 目录 第一章导论1 第一节研究背景与意义1 第二节研究综述3 第三节研究方法7 第二章房地产业发展与主要问题9 第一节住房改革与房地产发展9 第二节当前住房领域存在的问题1 4 第三章房地产税收调控政策的实践与效果2 2 第一节房地产税收调控的实践2 2 第二节房地产调控目标与内容2 3 第三节房地产税收调控的效果2 6 第四章房地产税收调控效果有限的原因2 9 第一节现行房地产税收制度存在的弊端2 9 第二节房地产税收调控工具手段的局限4 0 第五章改善房地产税收调控的思路与建议4 4 第一节改善房地产税收调控的思路4 4 第二节改革房地产税收制度的具体建议4 9 第三节完善房地产税收调控的配套措施5 3 结语5 6 参考文献5 8 v l 第一章导论 第一节研究背景与意义 房地产业存在着问题 房地产业是我国经济的支柱产业之一，在经济发展中发挥着重要作用，房地 产业的健康发展，直接关系到我国金融安全、财政收入、民众住房等问题。住房 问题已不单纯是一个经济问题、社会问题，更是一个政治问题，住房是公民的基 本权利，保障公民的居住权利是政府不可推卸的责任，住房是具有“公共产品 属性的特殊商品。 随着经济发展及国际经济一体进程的加快，我国的改革开放和现代化事业正 处于前所未有的大转变过程中。房地产方面，以1 9 9 8 年为界线，随着国务院颁 布的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，福利 分房从此淡出中国房地产的历史舞台，中国在制度上建立了市场化的住房体制， 同时也提出把住房产业培育成经济支柱产业。房地产市场从此得到飞快的发展。 但是，随着房地产市场发展，特别是从2 0 0 4 年开始，出现了以房地产价格过快 增长为最主要表现形式的房地产问题，而且这问题越演越烈。2 0 0 5 年3 月1 7 日， 央行宣布调高商业银行自营个人住房贷款利率，公开表态要“通过此举打击炒房 者，平抑房价”。此举被认为拉开房地产宏观紧缩调控的序幕。到2 0 0 5 年3 月 2 6 日的“国八条 ，再到2 0 0 6 年4 月2 7 日的“国六条 ，国家出台政策之多、 调控力度之大，可以说比以往都要来得猛烈。但由于一些深层次的问题仍然没有 得到根本的解决，政策调控的效果不明显，全国性的房地产价格上涨势头并没有 被抑制住，反而看到的是各大城市房价大幅上涨，而且有越涨越猛之势，房地产 价格大大超过了普通老百姓的负担。具体到广州，2 0 0 5 年房价比2 0 0 4 年增长 1 0 8 ，2 0 0 6 年比2 0 0 5 年增长达2 4 ，2 0 0 6 年1 2 月广州十区的价格达到了7 4 3 9 期间明确表示：“政府会全力以赴压低房 所以我提醒中低收入者，如果想买房，先 不用着急 。二十多天后也即2 0 0 7 年3 月2 6 日，广州出台广州市关于加快住 房和土地供应，加强住房管理，稳定住房价格若干问题的意见( 业界称为“穗 七条”) 。现观察“穗七条”出台后的房价：当年3 月广州十区的平均房价是8 1 0 0 元平方米，而到了9 月，广州十区的平均房价已到了1 1 2 9 0 万元，也即是“穗 七条”出台后短短6 个月，广州房价涨了3 9 3 8 。进入2 0 0 8 年，美国次贷危 机不断升级、扩散次贷危机演变成一场百年一遇的金融风暴并波及全球，我国经 济也受其拖累，房价出现了轻微的回落，房地产行业的观望情绪出现。国家为刺 激经济，扩大内需，在2 0 0 8 年1 2 月l o 日出台了关于促进房地产市场健康发 展的若干意见( 简称“新国六条 ) ，这是宽松的调控政策。从2 0 0 9 年二季度 开始，楼价开始回升，在下半年，楼价更是大幅上涨，北京、上海、广州等大城 市的楼价格已全面超越2 0 0 7 年的高峰，房地产价格泡沫又再出现。 二、税收调控效果有限 现在我国对资源的配置有“两只手 ，一只手是市场调节，另一只手是政府 的宏观调控。国家对房地产政策调控包括信贷、货币、土地、行政、财政、税收 等。税收作为政府宏观调控的主要手段，在每次调控都有采用。税收调控是指国 家运用税收分配手段，直接调节纳税人的总收入，间接影响纳税人社会经济行为 调整，进而引起社会经济活动的变化，以实现国家调控目标的活动。从1 9 9 3 年1 2 月，国家出台土地增值税调节楼市过热开始，我国税收对房地产调控拉开 的序幕。1 9 9 7 年至世纪末的房地产宽松调控国家出台了减免营业税与契税的税 收宽松调控政策。2 0 0 3 年- 2 0 0 7 年底针对房价过快增长出台了增加营业税的税收 紧缩调控政策。2 0 0 8 年至今为克服全球金融危机对我国经济的不利影响，从扩 大内需的角度出如了减免营业税、契税、土地增值税等税收宽松调控政策。从结 果来看，紧缩的税收调控效果有限，原因是什么呢? 这正是本文要研究的问题。 本文试图分析房地产税收调控效果有限的原因，据此改善房地产税收调控。 资料来源，广州市国土局网站“阳光家缘” 。李永恒，( 2 1 世纪中国税收理论体系 ，北京，中国财政经济出版社2 ( 0 6 年版，第5 5 页 2 第二节研究综述 从1 9 9 3 年1 2 月，国家出台土地增值税调节楼市过热开始，房地产税收调控 的问题引起许多学者高度重视，并作了深入的探讨，主要研究集中在对税收制度 弊端及改革建议两个方面。本文也认为税收调控效果有限的原因主要是因为房地 产税收制度弊端的问题，跟政策执行行没有太大关系。 从研究文献来看，对我国房地产企业税收制度的讨论内容涉及了税收制度 的结构、税负的公平性、税收的计税依据、税收的课税范围、税收征收管理等。 1 税制结构 陈劲超认为，我国房地产企业税制结构不合理，重流通、轻保有。他的研 究表明，我国的房地产企业税收制度构成的显著特点是集中在建设的增量方面， 即开发流通环节课税多、税负重；保有环节课税少、负担轻，税收优惠范围大。 这种设置的结果是导致土地闲置、浪费现象严重，抑制了土地的正常流动，过高 的税负导致土地的隐性流动，减少了国家税收收入。房地产市场税收政策调研课 题组认为在对房地产市场进行的税收调控中，偏重于交易环节的税收调节，不 利于解决供需矛盾，促进土地资源的合理开发与利用。 完善税制结构的方面，改革重点在于物业税，对物业税的研究有较多的文 献。另外，还有开通遗产税和赠与税的建议。安体富，王海勇认为我国应将现 行房地产保有环节的房产税和城市房地产税合并，对土地、房产开征统一的物业 税。物业税税率的确定应适当考虑地方政府年度预算支出，将其设置为地方税种， o 陈劲超，我国房地产税制存在的问题及建议，城市开发，2 0 0 4 年第5 期第4 0 - 4 1 页 。房地产市场税收政策调研课题组深圳广州东莞房地产市场税收政策调研报告税务研究2 0 0 6 年第8 期第6 0 - 6 5 页 。安体富，王海勇，重构我国房地产税制的基本思路，税务研究 ，2 0 0 4 年第9 期，第8 1 l 页 3 这样有利于调动地方财政的积极性。 郜红克，徐孟洲认为，物业税的设置应立足于国情。物业税税率的设置应 该有所区别。为了更好地发挥物业税的调节功能，根据不同的经济能力，应该设 置不同的税率，甚至可以对一些低收人者实行税收的减免：物业税最好是地方和 中央共享税。世界上的大多数国家包括我国，房地产税一般属于地方税。但是税 制改革后，中央财政也应该参与物业税的分配，最好物业税对所有的不动产征税。 将其它不动产与房产一起征税，能够有效避免通过改变其它不动产的位置而逃税 现象的发生。另外，对所有的不动产征收统一的物业税可以节省立法资源，同时， 在税收的征纳上，可以更方便税收机关和纳税人，从而节省人力、财力和物力； 发展并规范好我国的房地产评估市场；物业税的设置要能调动起业主改善周边环 境的积极性，规范经济适用房的取得资格。 刘以宾圆提出了“以人为本”的观点。认为开征物业税应建立以下三个原则 前提，并借此体现“以人为本”的精神。一是“民生原则，也就是说在这个属 于市民基本生存、生活需要的领域里，政府在采取任何政策时都应秉承这样的价 值目标，只能促其水平提升、负担下降，而不是相反。二是“区别对待”原则。 即使对拥有两处以上物业的业主，也应坚持具体情况其体分析的原则，并决定是 否施加税负并设置不同的税率。不同税率甚至悬殊的税率，所表达的恰恰是社会 “公平 的要求。三是反对“为税而税”的原则，是指一种新税种的设置或某税 赋的调整，当局的惟一动机或价值目标仅限于增加税源，为此甚至不顾及任何社 会负作用。 房地产市场税收政策调研课题组认为现行房产税、城镇土地使用税、城市 房地产税“三税合一”，适时开征统一规范的物业税，由目前的按照原值、土地 使用面积征税改为按照评估值征税。在物业税的框架下，提高高档住房税负，既 可以发挥市场调控作用，正确引导房地产市场健康发展，又能完善地方税种体系， 优化现行税制 王小霞 提出税费转嫁的观点。认为开征物业税，是将原来由开发商承担的 。郜红克、徐孟洲，开征物业税要立足于国情，经济参考报 ，2 0 0 4 年3 月l o 日 。刘以宾，物业税设置应秉承三原则，中国经济时报 ，2 0 0 4 年2 月1 日 窜房地产市场税收政策调研课题组，深圳广州东莞房地产市场税收政策调研报告，税务研究 2 0 0 6 年第8 期第6 0 - 6 5 页 。王小霞，开征物业税治标不治本税制改革应全面考虑，中国经济时报 ，2 0 0 4 年2 月1 1 日 4 税费转嫁给了消费者，增加了消费者住房成本的观点。单靠推行一项税种根本无 法解决房地产行业现存的税收问题，开征物业税是治标不治本。指出房地产税制 改革，应该从税率、税金、税种、免税范围全面考虑，而不仅仅是开征物业税， 物业税解决不了房地产税制中存在的根本问题。持相似观点的还有何杨、高世星 ，他们认为，物业税在当前经济形势下被赋予了过多的调整房价、调节收入分 配等微观调控职能，背离了财产税改革的原意和真实目的，不能期望通过物业税 的制度设计来达到微观经济管理的目的，如调控房价等。从理论上看，房产税和 房地产价格调控是两个不同领域的问题，前者属于公共劳务的分摊问题，后者则 属于私人物品的资源配置问题。房价过高与政府对土地使用权的垄断、市场供求 和某些炒作有关，和房产税并没有直接的关系。 遗产税和赠与税方面，林晓维提出尽快开征遗产赠与税。开征遗产赠与税 对财产的无偿转让进行调节，调节和缩小个人之间财富差距。刘植才 提出适时 开征遗产税和赠与税。他研究表明，遗产税和赠与税的开征将弥补无偿转让房地 产环节税收调节的缺位。遗产税和赠与税的开征主要不是出于财政收入的考虑， 而是协助个人所得税，调节财富分配，促进社会公平。 2 课税范围 刘植才固房地产税收课税范围狭窄，税收负担有失公平。提出随着农村商品 经济的发展和产业结构的调整，现行房产税、土地使用税、城市房产税应该扩大 课税范围。周立新 认为，应根据量能负担原则，扩大征税范围，实行普遍征收。 将农村的经营和出租用房纳入房地产税的征收范围：除对所有买商品房征收契税 外，对承受出让、转让、赠与、继承、承典和抵押城镇国有土地使用权的也应恢 复征收契税，扩大土地增值税的征收范围。王明坤 提出城镇自有住房按比例征 税，对农村保有住房征税。李培提出将对增量房地产征收税费变为对全体存量 何杨高世星，物业税热议中的冷思考税务研究2 0 0 6 年第9 期，第3 5 3 7 页 。林晓维改革我困财产税制的建议，经济师，2 0 0 4 年第7 期，第2 0 5 页、2 1 3 页 。刘植才，我冈财产税制度存在的缺陷及其改革思路，现代财经。2 0 0 6 年第l 期，第7 1 l 田刘植才，我国财产税制度存在的缺陷及其改革构想，现代财经： ，2 0 0 6 年第1 期。第7 1 l 页 。周立新，现行房地产税制的不足及完善思路，财经贸易1 9 9 7 年第9 期，第2 4 2 5 页 千明坤。中国房地产税制的现状及改革探索，中国房地产金融。2 0 0 3 年第1 0 期第3 1 3 5 页 。李培，我国房地产税费制度存在的问题研究，中国房地产金融： ，2 0 0 4 年l l 期，第5 7 页 5 增收税费。即对每一现存建筑物，每平方米都要按地区级别、按用途、等级征收 税费。邹安霞提出将房地产税和土地使用税的征税范围扩大到乡村地区。 3 计税依据 赵晋琳认为，计税依据不合理，不符合财产税的本级特征。如土地使用税 和房产税的计税依据不能反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收入，不能 随着经济的发展和房地产的增值而相应增加税收收入。张然，张银平 认为，土 地增值税的征税范围过窄，名义税率过高。只将已出售土地的自然增值升值纳入 计税依据，而对未出售土地的自然升值未纳入计税依据，强化保有土地的偏好。 4 征收管理 严明，宰守鹏认为，税收征管的配套措施不完善。目前我国还缺乏严格的 财产登记制度，影响了税收征管的力度。同时我国房地产价格评估制度和房地产 税收评税政策不健全，难以适应税收征管的需要。江红亮提出，应加快房地产 评估制度的建立和评估机构的设置。认为财产税征管中核心问题就是如何对财产 计税价值评估的问题。认为我国目前不仅财产评估机构和人员严重不足，资料缺 乏，而且评估制度和法规有待建立。张培青 认为，税收征管不力。目前现行财 产税各种税种不规范，税源分散增加了征管难度。目前出台的各种预征政策，由 于各地经济发展不平衡，导致预征的比例差距很大，税务机关操作难度大，纳税 人意见也很大。税务机关惩罚措施力度不够，客观上造成企业违犯税收制度肆无 忌惮，偷税行为时有发生。 王明坤 提出了建立以计算机为依托的房地产登记、评估、税收征管的信息 数据库，降低税收征收成本，加强信息的有效管理和使用。陈劲超提出了要完 邹安霞，促进房地产经济发展的税收政策研究，内蒙古科技与经济 ，2 0 0 5 年第2 l 期，第3 3 3 4 页 。赵晋琳，当前我国房地产税制存在的主要问题，涉外税务，2 0 0 4 年第4 期，第1 2 1 3 页 张然，张银平，改革我国房地产税制的设想，湖北职业技术学院学报) ，2 0 0 5 年3 月，第6 3 - 6 6 页 田江红亮，完善我国财产税制，合作经济与科技 ，2 0 0 6 年第4 期，第5 2 5 3 页 张培青，财产税制改革及其国际经验研究，山东财政学院学报，2 0 0 5 年第3 期，第1 0 - 1 3 页 。王明坤，中国房地产税制的现状及改革探索，中国房地产金融。2 0 0 3 年第l o 期，第3 1 3 5 页 。陈劲超，我国房地产税制存在的问题及建议，城市开发 ，2 0 0 4 年第5 期，第4 0 珥l 页 6 善房地产课税的配套制度与政策。指出要强化房地产产权登记制度，尽快实行房 屋和土地产权证书合一制度：完善房地产价格评估制度，建立房地产评税机构： 理顺城市土地和房屋管理体制，改变目前多头管理的积弊，为房地产税收的课征 创造良好的环境。 上述研究，为本论文提供了许多宝贵和有意义的借鉴。一是，对我国现行房 地产税收制度做出比较准确全面的陈述；二是，将房地产税收划分成保有、取得、 取益等若干环节进行研究，有利于深入分析房地产税收存在的问题。三是对房地 产税收制度的结构性、计税依据、课税范围、征收管理等四个方面的研究涵盖了 税收制度的主要方面。 上述研究，也存在一定的局限性，主要体现在以下几点： 一是对流动性过剩、人民币升值、贫富分化加剧、土地供应政府垄断、土地 招挂拍制度、房地产稀缺性等房地产背景研究得不够透彻。因此，提出的房地产 税收政策及制度建议不够深入，可行性不够。 二对房地产税收调控工具手段的局限性少有研究。每一个政策调控工具都有 它的特点，也有它的优缺点。具体到各行业的宏观调控中，各政策工具起的作用 有大有小，这由各政策工具的特点决定的。税收工具在房地产税收调控中有它的 局限，这在研究中少有提及。做为一种理论研究以及更好地指导实践，我们有必 要对局限性进行研究。 第三节研究方法 本研究第一个方法是文献分析法。收集与分析房地产税收制度的政策法规和 学术理论成果，以及对有关政府部门的文件、报告和统计资料，从而深化对房地 产市场与房地产税收的认识。同时，关注广州日报、南方都市报、信息时报等媒 体对楼市的报导，掌握相关数据。 另外一个方法是调查研究法。本人到相关房地产企业会计部门、销楼部、到 房地产交易中心，了解相关人员对房地产与房地产税收的看法。本人设计了一些 7 问卷，访问对象包括二手房交易的买卖双方，房地产企业经营者等。 8 第二章房地产业发展与主要问题 我国房地产业随着住房制度的改革得以发展，特别是从取消福利分房，实行 货币分房制度开始，得到了快速的发展，取得了令人瞩目的成绩。但由于各种原 因，房地产业也出现了房价过快增长等问题，这些问题严重地影响到房地产业的 健康发展，也影响到国民经济与社会的安全与稳定。 第一节住房改革与房地产发展 一、住房改革的立场与住房政策的演进 住房改国家供给是中国计划经济时期的主要特点，政府和单位担负着为居民 和职工提供住房的重任。然而，随着城市人口的增加，国家福利性住房体系面临 着许多问题，例如住房短缺、缺乏维修、住房分配不公、住房分配腐败等问题。 总之，到了7 0 年代末8 0 年代初，以低租金高福利为主要特征的住房实物分配制 度已经面临巨大的危机。为了缓解住房危机，从1 9 7 9 年开始中央政府进行了一 系列住房改革的试点，从住房改革的历程看，主要有几个阶段： ( 一)改革开放前的住房体制。有三个主要特征，一是住房体制完全是公 有制为主导的，并完全由国家控制。国家在城市住房的投资、建设和分配上都处 于垄断性地位。二是住房投资不足。从1 9 4 9 年到1 9 7 8 年，在住房方面的投资仅 占同期基本建议投资的5 8 回。三是住房是以单位为基础，按照行政等级进行分 配。 ( 二) 1 9 7 8 - 1 9 9 8 年的住房制度改革探索。 1 建造成本价销售( 1 9 7 9 - 1 9 8 8 年) ，即按照建造成本价格销售住房。 2 “三三制 售房( 1 9 8 2 - 1 9 8 5 年) ，即个人负担房屋销售价格的三分之一， 。朱亚鹏，住房制度改革政策创新与住房公平，广州，中山大学出版社，2 0 0 7 年，第4 9 页 9 企业负担三分之一，地方政府负担三分之一。 3 提租、增资、补贴与租售并举( 1 9 8 6 1 9 8 8 年) 。提租提高公房房租以期 使房租能够支付建筑、修缮和维养方面的支出。增资、补贴是指地方政府向职工 增加工资与补贴以弥补提租带给居民的经济负担。租售并举是指伴着租金的调 整，政府同时鼓励公有部门的职工以标准价购买租住的公房。 4 住房公积金( 1 9 9 1 年一至今) 。住房公积金首先在上海实行，后在全国 推广。 ( 三) 全国性的货币分房( 1 9 9 8 年一至今) 。也即是住房货币化，指在社会 主义市场经济体制下，国家或单位将住房以实物分配形式改为以货币分配形式分 配给职工，由职工到市场上购买住房获得房屋所有权，国家将以前的“暗补”转 为“明补”的一种制度。这项改革被认为是中国住房改革进程中的根本性变化， 其有两个主要目标：一是变革住房制度，二是推动经济发展。国家希望深化住房 制度改革，推进住房建设，并使房地产业成为推动国民经济发展的新的增长点。 从此，我国房地产业进入发展的快车道。 在2 0 0 3 年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知中，我国首 次将房地产业列为国民经济支柱产业，通知中说“房地产业关联度高，带动力强， 已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房 水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费， 扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分 发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。实现房地产市场持续健康发展， 对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。” 住房货币化改革后的房地产迅速发展。据测算，我国g d p 的三分之一来自房 地产业的直接和间接贡献。到2 0 0 6 年，我国房地产投资已占全社会固定资产投资 的1 7 9 6 。2 0 0 6 年的全国房屋销售面积与金额分别比1 9 9 8 年增长了，2 0 0 6 年 全国城市与农村人均居住面积已达平方米与平方米，分别比1 9 9 8 年增长了与。 当然，住房货币化改革不是房地产发展的唯一推动因素，但住房货币化改革在拉 动住房需求方面起到了巨大的作用。房地产发展实质是经济发展的结果，它反过 来推进了经济的发展。下面从投资、房地产销售面积与金额、人均居住面积等方 面来介绍房地产业的发展情况。 1 0 二、房地产业的发展 住房改革推动了房地产业的发展，一方面使民众的居住条件得到较大的改 善，另一方面也使房地产业成为国家的主要产业，推进经济发展与社会就业。 ( 一) 1 9 9 8 以来的房地产投资保持较快的增长势头 投资增长率较能代表一个行业发展情况，而占整个社会的投资比例又更能反 映该行业在国民经济的地位与作用。 表2 - i ：全国1 9 9 8 年- 2 0 0 5 年全社会及房地产投资情况 单位：亿元 房地产投资额及增长情全社会固定资产投资总 房地产投资占固 况额 定资产投资的比 年份投资额 比上年的增长率 投资额 比上年的增长率 例 1 9 9 83 6 1 4 22 8 4 0 6 21 2 7 2 1 9 9 94 1 0 3 21 3 5 3 2 9 8 5 4 75 1 0 1 3 7 4 2 0 0 04 9 8 4 12 1 4 7 3 2 9 1 7 71 0 2 6 1 5 1 4 2 0 0 16 3 4 4 12 7 2 9 3 7 2 1 3 51 3 0 5 1 7 0 5 2 0 0 27 7 9 0 92 2 8 1 4 3 4 9 9 91 6 8 9 1 7 9 1 2 0 0 31 0 1 5 3 8 3 0 3 3 5 5 5 6 6 62 7 7 4 1 8 2 7 2 0 0 41 3 1 5 8 32 9 5 9 7 0 4 7 7 42 6 8 3 1 8 6 7 2 0 0 51 7 0 9 8 2 2 9 9 4 8 8 7 7 3 62 5 9 6 1 9 2 6 2 0 0 61 9 3 8 2 52 1 8 0 1 0 9 8 7 0 32 4 1 7 6 4 ( 资料来源：中国统计年鉴) 图2 - 1 ：全国1 9 9 8 年- 2 0 0 5 年房地产与全社会固定资产投资增长情况比例图 ( 资料来源：中国统计年鉴) 表2 - 1 和图2 - 1 表明，1 9 9 8 年以后( 除在2 0 0 6 年外) ，房地产投资的增幅是 逐步加快的，房地产投资的增长速度始终快于社会固定资产投资，房地产投资占 社会固定资产投资的比例也逐步上升。在我国，经济增长中固定资产投资占有较 大的比例，而其中房地产又是占有重的份量，房地产对我国经济的影响较大。 ( 二) 1 9 9 8 年以来的房地产销售面积与金额保持较快的增长势头，但金额增 长大于面积的增长 1 2 表2 - 2 ：全国1 9 9 8 年- 2 0 0 6 年房地产销售面积及销售额表 房屋销售面积( 万 平方米)商品房销售额( 万元) 年份面积增长率金额增长率 1 9 9 81 2 1 8 5 2 5 1 3 3 0 2 7 1 9 9 91 4 5 5 71 9 4 6 2 9 8 7 8 7 3 41 8 8 8 2 0 0 01 8 6 3 72 8 0 3 3 9 3 5 4 4 2 33 1 7 1 2 0 0 1 2 2 4 1 22 0 2 5 4 8 6 2 7 5 1 72 3 5 6 2 0 0 22 6 8 0 81 9 6 2 6 0 3 2 3 4 1 32 4 0 5 2 0 0 3 3 3 7 1 82 5 7 7 7 9 5 5 6 6 2 73 1 8 8 2 0 0 43 8 2 3 21 3 3 9 10 3 7 5 7 0 6 93 0 4 2 2 0 0 5 5 5 4 8 6 4 5 1 3 1 7 5 7 6 1 3 2 56 9 4 0 2 0 0 66 0 6 2 81 2 2 0 2 0 5 0 9 6 8 7 21 6 6 9 ( 资料来源：中国统计年鉴) 图2 - 2 ：全国1 9 9 8 年- 2 0 0 6 年房地产销售面积与销售额增长比较图 ( 资料来源： 2 0 0 6 年5 月3 0 日 1 7 表2 - 6 ：广州市2 0 0 1 年一2 0 0 7 年土地出让金收入情况表 三、供需矛盾较大 2 0 0 1 年 5 8 9 2 0 0 2 年 5 3 8 2 0 0 3 年 6 3 5 2 0 0 4 年 8 6 3 2 0 0 5 年 8 3 8 2 0 0 6 年 1 4 3 2 0 0 7 年卜9 月 1 4 l 楼市好比一个跷跷板，在平衡点的两侧，一边是住房供应，一边是住房需求。 在住房供应明显短缺的今天，需求却在无尽膨大之中，到底是什么需求呢? 根据 广州市房地产专业机构合富辉煌在2 0 0 7 年五一期间对楼市需求做过一次问卷调 查。在“出于什么动机买房 一项中，据合富辉煌统计，6 0 的人买房是为了“换 房”，2 0 的人是因为结婚、生子被迫首次置业，另2 0 的人用于投资。 对于“换房 ，2 0 0 4 年前买房的人都已赚到大笔差价，为了改善生活，换 房也是自然，以旧换新的压力对换房者而言压力不大。但问题是，在楼价上涨的 预期下，在通货膨胀，银行存款不断贬值的情况下，很多人都是买了新房，但不 卖旧房，而是向银行贷款供新房，旧房用来放租。 对于首次置业，中国人都有居者有其屋的情结，宁愿买房也不租房。结婚、 生子自然就想到买房。这就不难理解买房成本与租房成本1 8 ：1 的情况下，很多 人还是选择买房，当然租房也有一定的不便之处。虽然觉得房价过高，但在楼价 不断向上的时候，市民被迫入市，因为怕再不买，说一定又涨了。另外，在形形 色色的购房大军中，有一支年轻的新生购房力量值得注意，他们刚大学毕业，他 们惟恐在更大的一轮涨价潮后，再也挤不进有房之列，于是他们向父辈或父辈的 父辈要钱，在上一辈的力挺下，拥有了自己的物业，业界形象称其为“空军 、 “8 0 后 或“啃老族 。 回资料来源南方都市报) 2 0 0 7 年9 月1 3 日a 3 0 1 8 四、住房供应与供给结构失衡 住房供应与供给结构失衡，体现在两个方面。第一是众多的低收入家庭买不 起商品房，但政府提供的经济适用房、廉租房和限价房比较有限。2 0 0 6 年一季 度，全国完成商品住宅投资1 8 8 8 亿元，增长2 3 1 ，其中经济适用房投资仅6 2 亿，增长2 6 ，远远落后于商品住宅的投资增长速度。虽然在2 0 0 8 年1 2 月2 2 日出台的新国六条中，国家明确提出了要加大保障性住房建设力度，并有具体的 措施与资金配套，但这项措施在地方政府的落实上要大打折扣，地方对房地产相 关税收依赖严重，影响税收调控政策的实施。下图是广州市房地产税收占地方税 收收入的比例图。 图2 3 ：广州市房地产税收占地方税收的比例趋势图 图2 3 显示，房地产税收占广州市地方税收收入比例手提升也是较为明显。 从2 0 0 3 年的1 9 提高到了2 0 0 6 年的2 4 9 9 。 第二是开发商主要投资高档、大面积的豪宅和别墅，普通的商品供应不足。 据新华社每日电讯2 0 0 6 年4 月2 1 日，在2 0 0 4 个大中城市吕，每套1 2 0 平方米 以下的住房占商品房的比重还不到5 0 。虽然在国六条制定了限制户型的政策 ( 即9 0 平万以下的户型要占总建筑面积的7 0 以上，但很多发展商为了追求更 多利益都把两房合建成一大房出卖，房子是一间，但房产证有二个，从而规避了 朱亚鹏住房制度改革政策创新与住房公平广州：中山大学出版社2 0 0 7 年2 8 4 1 9 政策。 五、住房投资有投机倾向 对于投资购房，在我国资金流动性严重过剩、银行存款实际负利率，人民币 升值单边预期的情况下，资金涌向楼市是自然的选择。2 0 0 3 年以来，我国国际 收支双顺差持续扩大，国际收支失衡日益严重，巨额的外汇储备已经成为中国政 府的心头之痛。央行每天被迫以外汇占款的形式投放基础货币，截至2 0 0 7 年6 月末，我国外汇储备余额达1 3 3 2 6 亿美元，加大了国内流动性过剩的压力。一万 多亿美元外储对应的人民币在没有实物对应的情况下流出，加上赌人民币升值的 热钱大量流入，太多的货币追逐有限的资源和商品，c p i 也由此扶摇直上，楼价 上升也是必然。“温州炒楼团 、“香港炒楼团 、“深圳炒楼团，大行其道，所到 之处，楼价涨声一片，老百姓的收入往往一下子缩水很多，买房的愿望越来越远 了。外国热钱也没闲着，中国人民银行2 0 0 7 年8 月8 日发布的“二季度货币执 行报告”显示，今年上半年外资大举进入我国房地产开发领域，同比增幅高达 6 8 7 ，增幅比上年同期提高了3 6 2 个百分点。国家统计局最新公布的中国经 济景气月报资料也表明，今年上半年，房地产业实际利用外资占同期全国实际 利用外资总计的比重达到2 4 1 ，比2 0 0 6 年全年比重提高近1 1 个百分点。如果 具体到地方情况可能更为严重，2 0 0 7 年1 至2 月，四川省外资实际到位2 0 0 万 美元以上的1 8 家企业中，有一半企业投资的是房地产项目，外资实际到位达 1 6 9 1 5 万美元，占同期全省利用外资总计的7 9 3 。非法流入国内炒房的游资更 是惊人，按广东省社会科学院黎友焕的统计，有3 0 0 0 亿美元境外非法游资流入内 地炒楼。计算这3 0 0 0 亿美元是什么概念，如按7 5 3 9 的汇率计算，相当于2 2 6 1 7 亿人民币，按1 2 万元平方米的均价，每套有1 0 0 平方米，即可购买1 8 8 4 7 5 万套房子。 上面的五个问题中，房价增长过快与其它四个问题又是互为因果，相互相成 的。地价增长速度过快、供需矛盾较大、住房供应与供给结构失衡、住房投资有 d 资料来源广州日报 2 0 0 7 年9 月1 1 日a 3 版 2 0 投机倾向导致房价增长过快，反过来，房价增长过快又导致地价增长速度过快、 供需矛盾较大、住房供应与供给结构失衡、住房投资有投机倾向。 从2 0 0 5 年开始到今，国务院和各部委对上述的问题出台了一系列房地产宏 观调控的措施，这里面包括货币、信贷、行政、土地、税务、财政等政策，但总 体效果有限，基本上没有达到预期目标。在一系列调控措施中，税收调控也是频 繁使用，对于税收政策的实践与效果，将是本文下章要分析的问题。 2 l 第三章房地产税收调控政策的实践与效果 税收调控是指国家运用税收分配手段，直接调节纳税人的总收入，间接影响 纳税人社会经济行为调整，进而引起社会经济活动的变化，以实现国家调控目标 的活动。税收调控作为国家宏观的重要手段，在每一次房地产税收调控中都有 采用，从1 9 9 0 年至今，共有四次房地产税收调控，从结果来看，紧缩性的税收 调控效果不明显。 第一节房地产税收调控的实践 国家宏观调控工具有行政、信贷、货币、土地、财政、税收、舆论等。税收 调控有下面一些特点：1 税收调控范围的广泛性，税收作为国家直接参与社会 产品分配工具和调控手段，其涉及范围非常广泛，涉及到到各经济成分、各经济 组织形式、各经营单位，也涉及到居民个人、政府等。2 税收调控的间接性。税 收调控是一种间接调控，而非直接调控，在税收调控活动，国家不直接规定企业 和个人的社会经济活动方向和规模，也不借助强力逼迫人们必须做什么和做到什 么程度，而是通过税收影响纳税人的收入水平，诱导人们活动的方向和规模发生 变化，使之符合国家调控的方向。3 税收调控手段的灵活性和配合性。税收调控 是集经济、法律、行政手段为一体的国家政策调控。税收调控的具体措施较多， 其选择和配合运用决定了税收调控方式的灵活性。税收调控可以根据国家不同时 期的政策要求和经济目标，运用税种的开征停征、税率的高低变动、税收减免或 加重措施等，对不同纳税人或课税对象实行灵活调控，贯彻区别对待、合理负担 原则，而且这些不同措施往往是配合实施，综合运