（公共管理专业论文）提高我国政府采购绩效的对策研究.pdf

摘要 政府采购最早形成于1 8 世纪末、1 9 世纪初的自由资本主义时期，1 7 8 2 年英国 开始政府采购，政府采购已有2 0 0 多年的历史。我国1 9 9 8 年开始实施政府采购制度， 政府采购法2 0 0 3 年1 月1 日起颁布实施，政府采购制度也在探索中走过了十多 年，随着我国经济的发展和财政改革的不断深入，政府采购的规模和范围不断扩大， 采购机构设置渐趋合理，政府采购制度建设逐步完善，政府采购效益更加明显。 政府采购不仅可以节约财政资金，而且可以提高财政资金的使用效益，花同样 的钱或者少花钱的情况下，政府采购能够提高采购商品、服务或工程质量，同时也 减少了腐败现象的发生。多年的工作实践表明，政府采购制度的推行节约了财政资 金，成为公共财政支出的主要途径，但是，随着政府采购工作在全国范围内广泛开 展，采购规模逐年增加，与规模相对应的政府采购绩效问题也越来越受到人们的重 视和关注，如何建立一套科学完整的政府采购绩效评价指标体系，提高政府采购的 绩效水平，是目前政府采购管理工作亟待解决的问题，也是完善我国政府采购制度 的主要举措。 本文着重分析了政府采购绩效的概念、评价指标以及现状，并从制度角度、运 作角度、信息角度、管理监督机构设置、人员素质以及采购方式等方面分析了当前 政府采购绩效偏低的原因。在分析这些原因的基础上，从法律机制、运作机制、采 购的透明度、人员的素质、预算编制方式和采购绩效评价体系等方面提出了改善我 国政府采购绩效偏低的建议。 关键词：政府采购；绩效：对策 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tf o r m e dm o s te a r l yi n18c e n t u r y se n d s ，t h ee a r l y19 t h c e n t u r y sn o n m o n o p o l yc a p i t a l i s mt i m e s ，i n 17 8 2b r i t a i ns t a r t e dt h ei n i t i a l i m p l e m e n t a t i o ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a dm o r et h a n 2 0 0y e a r sh i s t o r y o u rc o u n t r yi n19 9 8s t a r t e dt oi m p l e m e n tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m ，”g o v e m m e n tp r o c u r e m e n tl a w ”o n2 0 0 3j a n u a r y1 t h e p r o m u l g a t i o n i m p l e m e n t a t i o n , t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mh a sa l s op a s s e dt h r o u g hi nt h e e x p l o r a t i o nf o rm o r et h a nt e ny e a r s ，a l o n gw i t ho u rc o u n t r ye c o n o m yd e v e l o p m e n ta n d f i n a n c i a lr e f o r mu n c e a s i n g l yt h o r o u g h ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ss c a l ea n dt h es c o p e e x p a n d e du n c e a s i n g l y , t h ep u r c h a s eo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n tt e n d e dt ob er e a s o n a b l e ， t h e g o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o nc o n s u m m a t e dg r a d u a l l y , t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb e n e f i tw a sm o r eo b v i o u s t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tn o to n l ym a ys a v et h ef i n a n c i a lf u n d s ，m o r e o v e rm a y e n h a n c et h ef i n a n c i a lf u n d st h eo p e r a t i o n a le f f e c t i v e n e s s ，s p e n d si ns i t u a t i o nw h i c ht h e s a m em o n e yo rl i t t l es p e n d s ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tc a ne n h a n c et h ep u r c h a s e c o m m o d i t y , t h es e r v i c eo rt h ep r o je c tq u a l i t y , s i m u l t a n e o u s l ya l s or e d u c e dt h ec o r r u p t i o n o c c u r r e n c e m a n yy e a rw o r k i n gp r a c t i c e si n d i c a t e dt h a tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m sc a r r y i n go u ts a v e dt h ef i n a n c i a lf u n d s ，b e c o m e st h ep u b l i cf i n a n c ed i s b u r s e m e n t t h em a i nw a y , b u t ，a r o u n dt h ec o u n t r yw i d e l y d e v e l o p sa l o n gw i t ht h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tw o r k ，t h ep u r c h a s es c a l ei n c r e a s e sy e a rb yy e a r , c o r r e s p o n d st h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ta c h i e v e m e n t sq u e s t i o nw i mt h es c a l ea l s om o r ea n dm o r et ob ev a l u e d p e o p l e sa n dt h ea t t e n t i o n ，h o wt oe s t a b l i s has e to fs c i e n c ec o m p l e t eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ta c h i e v e m e n t se v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m ，e n h a n c e st h eg o v e m m e n t p r o c u r e m e n tt h e a c h i e v e m e n t sl e v e l ，i s q u e s t i o nw h i c ht h ep r e s e n tg o v e m m e n t p r o c u r e m e n tm a n a g e m e n tw o r ku r g e n t l ya w a i t st ob es o l v e d ，a l s oc o n s u m m a t e so u r c o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m sm a i na c t i o n t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep e r f o r m a n c eo ft h ec o n c e p to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s ，a n dt h es t a t u sq u o ，a n df r o mt h es y s t e mp o i n to fv i e w , t h eo p e r a t i o n p o i n to fv i e w , t h ei n f o r m a t i o np o i n to fv i e w , m a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n s ，t h e q u a l i t yo fp e r s o n n e l ，a sw e l la sa r e a ss u c ha st h ep r o c u r e m e n tm e t h o da n a l y s i so ft h e c u r r e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to ft h er e a s o n sf o rl o wp e r f o r m a n c e i na n a l y z i n gt h e b a s i so ft h e s er e a s o n s ，f r o mal e g a lm e c h a n i s m ，o p e r a t i n gm e c h a n i s m ，t h et r a n s p a r e n c yo f p r o c u r e m e n t ，t h eq u a l i t yo fp e r s o n n e l ，b u d g e t i n ga n dp r o c u r e m e n tm e t h o d s ，s u c ha s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mp r o p o s e dt oi m p r o v et h el o wp e r f o r m a n c eo fc h i n a s g o v e m m e n tp r o c u r e m e n tp r o p o s a l k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；a c h i e v e m e n t s ；c o u n t e r m e a s u r e 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：f 猫 。 1 日期：加7 年r 月纠日 学位论文知识产权权属声明 二夕擀日月o ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名：p j 高等 导师签名：虱咏犸 日期：函矽年r 月卅日 日期：更d o 乡年t - , 9z 7 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕士学位论文 研究的目的和意义 引言 ( 1 ) 写作背景 自1 9 9 6 我国实行政府采赠以来，致府采购工作不断深入，政府采购范围不断扩 大，采购规模快速增长。采购范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采 购，且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金构成目趋多元化，从最初的预 算内安排的资金，扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。采购规 模保持了快速增长，内2 0 0 2 年的1 0 0 9 6 亿元增j j 1 至l j 2 0 0 6 年的3 6 8 1 亿元，年均增长达 到3 9 5 筠，2 0 0 7 年突破4 0 0 0 亿元。采赂规模的增长，带动了经济效益的提高，2 0 0 2 年至2 0 0 7 年我国政府采购资金年节约率在1 1 左右，累计节约财政资金1 8 0 0 多亿元。 i l l 多年的实践表明，政府采购制度的实行节约了财政资金，成为公共财政支出的 主要途径，但是，隧着政府采购工作在全国范翻内广泛开展，采购规模逐年增加， 与规模相对应的政府采购绩效问题也越来越受到人们的重视和关注，提高政府采购 的续效水平，是目前政府采购管理工作亟待解决的问题，也是完善我国政府采购制 度的主要举措。 ( 2 ) 论文研究的目的 政府采购绩效是指政府采赌产毒与相应的投入之间的对比关系，在现有的条件 下，人们倾向于用政府采购资金的节约数，即推行政府采购后耗用的资金规模与政 府采购预算金额相比的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。但仅这一项 指标无法全面反映政府采购的经济有效性目标。政府采购绩效不仅要求采购到具有 良好的质量、合理价格的产品、工程或服务，还要注重政府采购的其他效果，包括 按时完成采购任务、获得规模效益等等。 政府采购本身绩效的发挥不但需要完善的内部机制，也需要有利的外部条件作 保证；探讨政府采购的绩效不戆仅仅看节支情况，更重要静是要黠影响政麝采购绩 效的因素进行全面、整体的评价。 本文通过对政府采购绩效的现状的深入分橱，系统研究了政府采购绩效偏低原 因，从法律机制、运作机制、采购的透明度、人员的素质、预算编制方式和采购绩 效评价体系提出了改善我国政府采购绩效偏低的若干建议。 ( 3 ) 研究提高我国政府采购绩效的意义 l l l 马海涛、姜爱华，我篱政府采麴捌度研究【潮。j 艺京：薏艺衷大学出叛赴，2 0 0 7 ( 4 ) ：毒一5 l 引言 政府采购是目前公共财政改革的重要内容，是提高政府资金支出效率的项重 要措施。通过研究政府采购绩效的现状和偏低的原因并提出具体改进措施，可以有 效改善政府财政支出绩效，节约大量财政资金。本论文在丰富政府采购绩效理论的 同时，从不同的角度和方面提出了提高我国政府采购绩效的措施和建议，对于目前 的公共财政改革，特别是对于规范政府采购的具体业务必将发挥一定的指导作用。 由于我国的政府采购还处于起步阶段，采购机制的不够完善等很多因素仍然制 约着政府采购绩效的发挥，因此，分析研究我国政府采购绩效存在的问题及其成因， 并提出解决问题的的措施和办法，对提高政府采购绩效具有重要的理论意义和现实 意义。 本人从事政府采购近十年，在借鉴和参考有关政府采购绩效评价有关专家理论 的基础上，结合自己的工作实际，从分析政府采购现状出发，找出了政府采购绩效 偏低的表现形式及形成原因，对政府采购以及政府采购绩效的理论进行了系统梳理， 提出了提高政府采购绩效的建议和措施，对丰富政府采购理论，提高政府采购绩效 必将起到重要作用，同时也将本文章作为自己从事政府采购工作的一点经验和理论 总结。 2 研究动态 ( 1 ) 国内研究动态 由于研究政府采购制度、探析政府采购绩效具有重要的现实意义，因此引起了 学术界对它的普遍关注。对于在我国怎样完善政府采购制度，提高政府采购绩效， 有不少专家学者提出了自己的见解和看法。 在研究初期，主要集中在政府采购的历史、现状和特点等方面，如楼继伟的政 府采购( 经济科学出版社，1 9 9 8 1 2 ) ，齐小平的政府采购知识读本( 中国财政 经济出版社，2 0 0 1 1 ) 等。这一时期，探讨政府采购发展趋势并提出建设性意见的著 作和文章基本缺乏，大多是对政府采购进行客观的讲述，更谈不上对我国建立政府 采购制度提出可操作性建议。至u 1 9 9 9 年我国政府采购全面铺开以后，操作性的研究 成果开始增多，其内容大都分布在叙述和分析政府采购的情况、己经见到的经济效 益、结合本地实践谈有关方面存在的问题及提出这些问题的解决办法等等。如曹富 国的政府采购管理国际规范与实务( 企业管理出版社，1 9 9 8 9 ) ，刘小川的经 济全球化的政府采购( 经济管理出版社，2 0 0 1 7 ) ，方芳的政府采购招标投标指 南( 上海财经大学出版社，2 0 0 1 1 2 ) 和马海涛的政府采购手册( 民主与法制出 版社，2 0 0 2 4 ) 等。这一时期，虽然出现了具有一定实践意义的文章，但是对于政府 采购的研究仍比较单一和浅显，对制定我国的政府采购制度还缺乏宏观方面的指导 和参考。此后，随着政府采购实践的发展，特别是政府采购法出台以后，一些 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 专家学者从不同的角度，对规范政府采购操作、提高政府采购绩效提出了自己的见 解，理论研究主要有姜爱华的关注政府采购绩效( 2 0 0 4 i 0 ) ，马海涛的政府采 购政策功能探析( 中国政府采购，2 0 0 6 1 ) ，胡晓虹的政府采购成本效益分析 ( 湖南经济，2 0 0 3 6 ) 。这一时期，对于政府采购的绩效研究明显地深入和多元化 起来，并提出了许多具有操作意义的建议和措施。显而易见，以上研究成果都对规 范政府采购操作和提高政府采购绩效起到了重要的推动和指导作用。但是许多研究 成果对政府采购的效率和效益，特别是政府采购绩效的研究还不十分系统、深刻， 对政府采购绩效低的原因和改善措施没有进行深入具体的分析。鉴于此，有必要对 我国政府采购绩效作出进一步的研究和分析，以填补相应的理论空白。 ( 2 ) 国外研究动态 政府采购制度起源于欧洲。从1 8 世纪末开始，西方国家逐步开始实行政府采购 制度，因此西方很早就开始对政府采购的政策进行研究，其中主要有：美国的福布斯 ( r u s s e l lf o r b e s ) ，1 9 2 9 年他的著作政府采购是世界历史上第一部较为系统论 述政府采购理论的专著。 英国的鲍莫尔( b a u m o lw a ) ，1 9 4 7 年在英国经济学杂志上发表的政府采购 论一文，该文在政府采购理论史上第一次探讨了政府采购与物价及宏观经济的关 系，将政府采购的方法为四种：公开市场购买法、招标法、商讨价格购买法和公布价 格购买法。 让一雅克拉丰( j e a n - j a c q u e sl a f f o n t ) 和梯若尔在1 9 9 3 年著述了政府采购与 规制中的激励理论，完成了新规制理论框架的构建。这些理论的一个具有代表性 的观点，就是对自然垄断行业放松规制( d e r e g u l a ti o nt h e o r y ) ，并在考虑信息约束 基础上产生的“规制失效理论( r e g u l a t i o nf a i l u r et h e o r y ) 该理论以政府采购 制度为基础进行分析，认为由于政府对自然垄断企业的市场准入进行规制，新企业 难以进入，受规制的企业实际上避免了市场竞争的压力，这些企业的激励机制自然 无法与无规制企业相比，结果造成企业内部资源配置效率和动态效率都很低下( 被称 为配置的非效率性“x - e f f i c i e n c y ”) 。而政府的价格规制使得企业在价格决策方面 灵活性不足，同时由于缺乏竞争性价格作为参照标准，进一步造成价格的扭曲和无 效的资源配置。“规制失效”理论进而指出，规制是有成本的，规制失效就是其中 最大的成本，除此之外还会发生规制滞后的成本及其它与规制有关的成本( 如规制机 构和被规制企业搜集、分析、加工与规制有关的信息而投入的成本，规制过程中的 协调成本以及规制机构的行政开支等) ，而且研究表明规制成本有逐步上升的趋势。 这说明规制也并非完备的。在这种情况下，市场失灵并不必然成为政府直接干预的 充分理由，也就是说并不是所有的市场失灵都能通过政府干预得到纠正。市场不能 管或管不好的事情，政府并不必然就能管得好。 引言 目前，在美国主要是研究在高度集中的政府采购体制下，采用何种采购方式体 现用户意志，以及如何利用现代最先迸的技术手段进行政府采购等问题。 对提高政府采购绩效的研究主要有英国学者的国内政府采购效率，该学者 提出采取联合采购、竞争性招标、共享信息、运用i t 技术、交流采购经验等措施来 提高政府采购效率。 3 研究方法 ( 1 ) 经验总结法 通过分析、总结我国目前政府采购领域存在的采购绩效现状及表现形式，归纳 分析出了我国政府采购存在的绩效偏低的问题，进而系统的分析研究了绩效偏低的 根源并提出了解决的具体措施 ( 2 ) 文献研究法 在论文选题及写作过程中，查阅了大量的关于政府采购及政府采购绩效的国内 外理论著作及文献，通过查阅开拓了自己的视野，获取了丰富的理论资料，提升了 自己的研究深度，形成了系统的理论观点。 ( 3 ) 定性分析法 本论文综合运用定性分析的方法，在借助经验总结和查阅、分析文献资料的基 础上，对政府采购绩效的概念、内容、绩效偏低的表现形式进行了定性分析，有针 对性的提出了解决我国目前政府采购绩效偏低的建议和措施。 研究内容和解决的主要问题 论文包括中、英文摘要与关键词、正文、参考文献、攻读学位期间的研究成果、 致谢等内容。其中，正文共分为四章，各章主要内容如下： 第一章简要叙述政府采购及其绩效的基本概念、性质、作用和评价指标； 第二章系统分析我国政府采购工作的发展历程、近年来取得的巨大成绩及目前 存在的绩效偏低的现状和表现形式； 第三章分别从法规制度、业务操作、信息发布及运用、机构设置、人员素质、 采购方式六个方面剖析了政府采购绩效偏低的原因； 第四章根据政府采购绩效偏低形成的原因提出了具体的改进建议及措施，并提 出了构建政府采购绩效评价体系的设想和框架理论。 解决的主要问题： ( 1 ) 分析我国政府采购绩效偏低的现状、从不同方面剖析造成绩效偏低的原因， 提出政府采购绩效评价体系的初步设想，对于提高我国政府采购绩效具有一定的指 4 青岛人学m p a 硕士学位论文 导作用。 ( 2 ) 研究提高我国政府采购绩效的措施和建议，为我国政府采购绩效的理论研 究提供一定的初步理论框架。 第l 章政府采购的基本理论 1 1 政府采购概念 第1 章政府采购的基本概念 政府采购，也称公共采购，是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供 公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，利用国家财政性 资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行 为。政府采购法第二条中给出了政府采购的定义：本法所称政府采购，是指各级 国家机关、事业单位、团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以 内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 在市场采购中，政府采购具有特殊的性质，是一种不具有私人性的公共采购。 根据世界贸易组织政府采购协议中的表述：成员国中的中央政府、次中央政府 采购、租赁、购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造行为，就是政府采购。 政府采购是国家为了向本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等提供 公共产品而进行的采购，采购的目的不具有任何私人性和单纯的商业性。 政府采购是政府对公共经济的一种运作行为。政府采购属于公共部门采购，坚 持政府采购是政府对公共经济的一种运作行为，实现公共经济的经济性和有效性是 政府采购的最基本的和首要的政策目标。 政府采购是公共支出管理的一个重要手段。政府采购是政府支出的一个重要的 方面，因此，加强对政府采购的管理是强化公共支出管理的一个重要手段。从一定 意义上讲，公共支出管理被看作是一个长的价值链，政府通过公共支出向人们提供 公共产品与服务，如何有效地提供公共产品与服务，核心问题之一是加强对公共资 源的合理配置和有效使用。因此作为公共支出管理的政府采购，是保证实现公共资 金合理有效使用的重要环节。 1 2 政府采购的特点和原则 1 2 1 政府采购的特点 政府采购相对于个人采购、企业采购或团体采购而言，具有以下特点： ( 1 ) 资金来源的公共性。政府采购的资金来源主要来自于由纳税人纳税形成的 公共资金，但随着政府采购范围的不断扩大，政府采购的资金除了税款外，还有其 他公共投入的资金，比如社会保障基金，公共捐款等。 ( 2 ) 采购目的的非赢利性。政府采购的最大目的就是实现政府的职能和社会公 共利益，从事和管理采购职能的人员没有公司职员需要盈利的目的和动机。 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 ( 3 ) 采购程序的公开性。政府采购一般具有较大的透明性。采购信息、采购过 程、采购的法律和程序、是公开的，政府官员和管理人员均受到财政审计、供应商 和社会公众的全方位监督。 ( 4 ) 采购对象的广泛性。作为政府采购的对象，从一般的商品、工程、服务等 到军火、航空器等，主要政府愿意都可以采购，不存在限制流通物的现象。n 3 1 2 2 政府采购的原则 政府采购原则是贯穿在政府采购计划中为实现政府采购目标而设立的一般性原 则。我国政府采购的原则是不盈利、不经营，其意义在于实施宏观调控，优化配置 资源。 ( 1 ) 公开性原则。政府采购的公开性原则是指有关采购的法律、政府、程序和 采购活动都要公开，增加政府采购的透明度，坚决反对搞“暗箱操作”。 ( 2 ) 公平性原则。政府采购应以市场方式进行，所有参加竞争的投标商机会均 等，并受到同等待遇。允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参 加竞争，资格预审和报标评价对所有的投标人都使用同一标准；采购机构向所有投 标人提供的信息都应一致；不应对国内或国外投标商进行歧视等。乜3 ( 3 ) 效率性原则。效率性原则要求政府在采购的过程中，能大幅度地节约开支， 强化预算约束，有效提高资金使用效率。政府采购部门通过公平竞争、货比三家， 好中选优，使有限的财政资金可以购买到更多的物美价廉的商品，或得到高效、优 质的服务，实现货币价值的最大化，实现市场机制与财政改革的最佳结合。 ( 4 ) 适度集权的原则。国际上通行的做法是由财政部门归口管理政府采购，而 我国政府采购目前需要由许多部门协调配合进行。因此，在政府采购管理体制的集 中、统一过程中，要注意发挥部门、地方的积极性，在对主要商品和劳务进行集中 采购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。 1 3 政府采购的性质 政府采购是财政支出管理改革的一项重大举措，也是公共财政建设的重要内容 之一。历史的看，财政活动的主要目的都是为了保证政府履行其职能的需要，向社 会提供必需的公共产品或服务，政府采购活动也不例外。而在市场经济体制下，其 倡导的公共财政的任务则突出地表现为对国民经济进行宏观调控，从而弥补市场失 灵。那么，推行政府采购制度的最终目的，自然也就与弥补市场失灵密切相关。这 就不难理解为什么政府可以通过政府采购的方式向全社会提供公共产品和服务了。 【l 】楼继伟政府采购 m 经济科学出版社，1 9 9 8 1 2 【2 1 马海涛我国政府采购制度研究 n o l 。中国政府采购网，2 0 0 8 - 1 2 - 1 6 7 第1 章政府采购的基本理论 但与此同时，政府采购又是一个很“市场的行为( 或制度) 。政府采购遵循公 开、公平、公正和诚实信用的原则，这是市场经济所要求的；政府采购的程序，特 别是其经常采用的招标的竞争机制也是市场竞争机制的重要表现；就像企业采购物 品要求“物美价廉 一样，政府采购也追求以最低的价格获得最优质产品的目标。 所以，从这些方面来看，政府采购又完全是一种市场行为。这看上去似乎有些矛盾， 但实际上，这并不矛盾，其原因在于，在政府采购活动中，政府同时具有两种身份， 扮演着双重角色。 在市场经济条件下，政府扮演着双重角色：市场外的政府和市场内的政府。作 为前者，政府可以凌驾于市场之上，时刻观望市场，当发现市场有缺陷时，就充分 研究，拟定计划，采取相应的措施及时补救，这些措施中包括政府采购。比如，为 了促进中小企业的发展，政府有时会放松市场准入条件，给中小企业中标创造一定 的优惠条件。但是，政府在具体的采购过程中，其身份己变成了市场内的政府。作 为市场内的政府，它同私人、企业一样，是市场中的采购主体，而且是市场中最大 的消费者。由此得出的对应关系是：当政府处于市场之外时，政府采购是政府的一 种调控手段，具有计划性、宏观性；当政府处于市场之内时，政府采购是一种交易 行为，具有市场性、微观性。市场内的政府是为市场外的政府能够更好地弥补市场 失灵服务的。 政府的双重身份决定了政府采购的两面性，从微观层次看，政府采购是一种市 场行为。从宏观层次看，它是一种宏观调控手段，要发挥杠杆作用，体现政府的多 重目的。政府采购把政府的双重身份体现的淋漓尽致。假如我们试图通过政府采购 来扩大内需，那么只有在执行了政府采购、签订了政府采购合同以及真正履行了政 府采购合同之后，内需才真正扩大了，政府的宏观调控目标才真正得以实现，这就 是政府采购的两面性。 1 4 政府采购的功能和作用 从财政的角度来看，政府采购具有节约财政支出的功能；从政府的角度看，政 府采购具有强化宏观调控的功能；从经济的角度看，政府采购具有活跃市场经济的 功能；从政治角度看，政府采购具有推进反腐倡廉的功能；从国际的角度看，政府 采购具有保护民族产业的功能。政府采购的五大功能之间不是互相独立的，而是有 内在联系的。嘲 【i 】马海涛、姜爱华我国政府采购制度研究 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 ( 4 ) ：1 9 2 1 9 5 2 1 马海涛政府采购政策功能探析 j 中国政府采购，2 0 0 6 0 1 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 4 1 从财政角度看，节约财政支出 推进政府采购的初衷就是为了加强财政支出管理，因此，节约财政支出是政府 采购的首要功能。节支主要表现在两个方面：一是从投入的财政资金量上看，政府 采购可以适当的节约资金；二是从采购对象上看，政府采购可以提高财政资金的使 用效率。而且，政府采购的节支功能源于这- - n 度本身固有的利益激励和约束机制。 ( 1 ) 由于公开公平竞争机制的运用、操作程序的规范、流转环节的减少、规模 效应的形成等，政府采购确实发挥了节约财政资金、缓解各财政支出压力的重要作 用。 ( 2 ) 从采购的结果分析，政府采购趋势能够采购到质量好的工程、商品和服务， 可以提高财政资金的使用效率。在采购原则上，政府采购操作过程中引入了竞争机 制和信息公开制度，使尽可能多的供应商参与竞争，从而使采购者掌握了选取质优 产品的主动权。另外，政府还可以建立供应商的准入门槛制度，定期不定期的对供 应商的信誉及履约情况进行评估，以确保获得质优价廉的产品、工程或服务。以上 措施的采取都会提高政府资金的使用效率，反过来实际上也节约了财政资金支出。 1 4 2 从政府角度看，强化宏观调控 财政及货币政策是政府进行宏观经济管理的两大传统政策工具。与财政收支业 务相对应，财政政策也分为收入政策与支出政策，政府采购业务是财政政策的重要 组成部分。政府采购是一种政府完成资金分配、调节市场行为的手段：而政府的重 要功能之一就是对国民经济进行宏观调控和引导，以弥补市场失灵，发挥“无形的 手”的作用。因此，从理论上分析，政府可以把一些宏观调控政策意图体现在政府 采购政策之中。 ( 1 ) 对社会总供需进行调控 通过制定政府采购的总体数量可以调整社会的总需求，从而促进全社会总供给 和总需求的相对平衡。当社会总供给大于社会总需求时，经济处于萧条阶段，应采 取积极性的财政政策。积极的财政政策主要包括降低税收和扩大财政支出规模。通 过扩大采购规模，刺激居民消费，促进经济总量膨胀，提高社会总需求水平。反之， 如果经济增长过快，政府可以通过紧缩性的财政政策使经济发展降温。紧缩性的财 政政策主要包括增加税收和缩减财政支出。通过调减政府采购的总体数量，降低社 会总需求。由于政府采购的乘数作用，当采购规模发生任何较大变化时，都会引起 社会生产和分配的总量发生相当大的变化，从而起到调控社会供需总量平衡的作用。 ( 2 ) 对产业和产品结构进行调整 国际国内经济发展经验表明，在经济发展的不同阶段需要有不同的产业结构与 之相适应。当国民经济各产业的比例阻碍了经济发展的时候，就需要政府有所作为， 9 第l 章政府采购的基本理论 采取一系列措施来促进或限制某些产业的快速膨胀。各地政府是当地最大的单一消 费者，政府采购的数量、品种和结构的调整，能够对国民经济的产业结构和产品结 构产生巨大的影响。对绿色、节能环保产业等政府需要大力扶持的的产业，可以采 取扩大相对购买量的方式增加对该产业的购买力度；而对一些需要限产的产业，政 府可以少购买或不购买，从而引导其进行产业调整。但值得注意的是，政府采购本 身是一种制度安排，它把政府置身于市场经济之中。政府政策的执行必须遵循市场 的规律，即政府也应是一个“理性的人”，在进行购买时应以“物美价廉 作为交易 标准。所以，在促进某几种产业的发展或鼓励某些产品的生产时，支付也要按照严 格的市场规律和准则来选择供应商，而不是随意采购，否则政府采购就失去了它原 有的本义。 ( 3 ) 平衡各地区间的经济发展 各地经济发展中普遍存在地区间经济发展的不平衡的现象，特别对我国这样一 个幅员辽阔、人口众多的国家来说更是如此。地区间经济发展的不平衡不但影响整 个国民经济的发展，而且还易于引发社会稳定问题，因此，各国在制定经济发展的 促进政策过程中都非常重视这一问题。政府采购制度的推行能够有效的解决这一问 题。例如，当某些地区的经济严重落后于其他地区的经济发展时，政府可以有意识 的增加对该地区产品的政府采购量，以刺激生产进而带动该地区经济的整体发展。 但是，作为一种把政府的意愿推向市场的制度，政府采购在发挥这一作用时，一定 要有“度”，否则政府采购的宏观调控功能就会与其节支功能发生矛盾，政府采购的 作用就会被误解。 1 4 3 从经济角度看，活跃市场经济 政府的需求和消费在市场中占有的份额最大，政府采购在竞标过程中执行规范、 透明的“优胜劣汰 制度，严格遵循公开、公平、公正的原则，所有这些都能够调 动供应商参与政府采购的积极性，促使供应商通过不断提高产品质量、降低生产成 本或者改善售后服务，使自己获得政府这一最大的消费者，与此同时，政府也购买 到了性价比最好的产品和服务。由于供应商是市场中最活跃的因素，所以，供应商 竞争能力的提高又能够带动整个行业乃至整个市场经济的繁荣发展。从国际竞争的 角度看，政府采购又有助于促使供应商面向国际市场，参与国际市场竞争，提升我 国产品在国际市场上的竞争力，进而打入国际政府采购市场。 政府采购是中国财政改革的一项重要内容，对国民经济的发展起着举足轻重的 作用。在改革开放、中国入世、经济全球化和建立我国社会主义市场经济的新形势 下，政府采购在优化资源配置，优化经济结构，扩大内需，发展民族经济方面可以 发挥重要作用，促进国民经济健康发展。 1 0 青岛人学m p a 硕士学位论文 一是发挥节约财政支出的职能，提高资金使用效益，为经济发展注入更多活力。 从经济学的角度讲，节约财政支出，就是提高了资金使用效益。通过公开、公平、 公正的招投标，可以面向国内市场甚至国际市场，使来自各方面的供应商公平而充 分地竞争，优胜劣汰，使得政府获得价廉、物美、质高的商品与劳务。政府部门把 这些商品与劳务转化为公共产品，服务于大众实体。这样，通过政府最具实力的竞 争者，提供了物美价廉的公共产品，从而降低了行政成本，提高了财政资金的使用 效率，同时又可为经济发展注入更多有效的财力。政府的这种采购行为，充分调动 了广大生产者的积极性，刺激其不断优胜劣汰，激发其竞争活力，这样为经济快速 发展注入了更多的活力。节约财政资金，就是提高经济效益。 二是发挥政府采购示范作用，规范制度基础，构建市场经济体系。政府采购是 打破地区割据，形成统一大市场的”指挥棒”。在政府实施政府采购的过程中，会形 成关于采购原则、采购程序、管理、监督等一系列、一整套制度，这些制度的建立 成为市场经济体系的重要组成部分。由政府制定的各项采购制度，必将成为市场经 济体系其他制度的基础，成为市场经济体制建立的挥棒”。竞争性原则、公开性原则 和公平性原则等原则是市场经济原则的基础。 政府采购制度要求采购范围要面向市场及全国市场乃至国际市场，这就打破了 地方割据和条块分割，为形成统一的、规范的大市场提供了制度基础，地方保护主 义就失去了生存的空间。健全政府采购制度也是市场经济条件下在科学化导向中提 高政府调控管理水平的重要途径。 三是强化政府采购调控职能，为国民经济保驾护航，政府采购将成为国家经济 调控的尖端武器。社会主义市场经济体制下，国民经济主要由统一的大市场调控， 但市场调节也有一定的缺陷，这就需要国家利用政府采购这一财政政策间接调控， 起到一个经济杠杆的作用。具体体现在： ( 1 ) 国家作为市场最大的”消费者”，每年政府采购量可占：至u g d p 的1 0 一1 5 ，如 此巨大的能量，在统一采购的前提下，其调控能力是相当强的。市场反映供求关系， 对资源配置起到主要的调节作用，哪个部门社会平均利润大，社会资本就会流向哪 个部门，以达到供需平衡，这是市场经济法则，但是，那些投资时间长、投入资金 大、盈利又较小却关系国计民生的重要经济大动脉的采购，就需要政府通过政府采 购向社会购买工程及劳务。如大型水电站、铁路、边远交通、军工企业等。随着政 府活动范围的扩大，特别是对经济调控职能的增强，政府对社会商品的劳务的需求 也成扩大趋势，政府采购占社会总采购的比重不断上升，国家这个最大的消费者在 政府采购额上有任何大的变化都会引起社会生产、分配的相应反映。 ( 2 ) 鼓励科技进步。统一的政府采购、有意的采购行为可以在促使产业结构优 【t 】马强提高认识，依法管理，开创政府采购管理工作新局面 j 中国政府采购，2 0 0 5 ( 1 ) ：1 8 l l 第1 章政府采购的基本理论 化和鼓励科技进步上大有作为。政府作为国内市场上最大的消费者，其购买商品和 劳务的选择无疑对经济结构具有举足轻重的影响，当政府对某种科技含量高的产品 的购买量增加时，往往导致该类产品生产规模扩大和占g d p 的比重提高。 1 4 4 从政治角度看，推进反腐倡廉 政府采购本是政府利用权力管理社会经济的一种方法，但权力的运行不可避免 伴有权力的寻租。政府采购中的重大丑闻在世界许多国家都有发生，我国也屡见不 鲜。近年来查处的经济案件，作案团伙化，钱权交易突出，手段更加隐蔽。 政府采购作为一项制度安排，不仅其内在的监督约束机制，可以促进反腐倡廉， 而且凡是实行政府采购制度的国家都建立了一整套外在的监督机制，从而最大限度 地增加了政府采购的透明度，避免了腐败现象的发生。 经验表明，在公共资源的配置过程中，依靠道德自律或互相监督不能杜绝腐败 现象，而政府采购的引入则大大降低了采购官员与供应商的合谋的概率。实行政府 采购制度，供应商、采购机关与资金管理部门三者之间互相制约：采购机关要优中 选优，获得价格质量比最佳的货物、工程和服务，激励厂商更好地为政府这个最大 约消费者服务：供应商要适应市场要求，自觉改善价格质量比，提高竞争实力；资 金管理部门提高了资金分配和使用的透明度，节约支出，硬化预算约束。 推行政府采购，我们看到的最直接的结果可能就是为了节约财政支出，但更应 该看到，相当一部分节省下来的资金与反腐败相联系。所以说，政府采购在发挥其 节支功能的同时，还具有推进反腐倡廉的重要功能。 1 4 5 从国际角度看，保护民族工业 在开放的经济条件下，一方面，如果完全实行贸易自主化，民族产业必然会受 到冲击；另一方面，随着世界经济一体化进程的加快，各国曾经作为保护本国民族 产业的有效手段关税贸易壁垒的作用逐渐失去了往日的辉煌，相反，非关税贸易 壁垒的作用日渐加强。而在众多的非关税贸易壁垒中，政府采购则是世界各国普遍 采取的保护国内产业的有效手段。如何适当合法保护本国产业的发展在今后很长一 段时间内的仍值得密切关注。 由于w t o 的加入，事实上我国部分政府采购市场已经开放，国外的许多企业已经 进入了我国政府采购市场，所以在国内需求有限，僧多粥少的局面下，国内供应商 甚至国外供应商在极端生存条件的压迫下，势必将展开一番空前激烈的竞争，如果 不能很好地规范国内采购市场，无疑将影响政府采购在拉动内需上的作用。 政府采购法律法规的制定和运作可以在扶持中小企业发展壮大和扩大自主产品 采购方面予以倾斜，在不违背国际惯例的前提下，制定相应条款对国货采购予以合 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 法保护。其次在稳步、有序、适度开放我国的政府采购市场的同时，通过门槛价、 采购实体的确定、产业保护选择等措施，做到既符合国际惯例，又最大限度地促进 本国工业发展。1 1 1 5 政府采购模式 按采购权的集中程度划分，目前国际上常用的政府采购模式分为三种形式：集中 式、分散式和半集中半分散式。瞻1 集中采购模式就是将政府部门或机构及其管理的企事业单位所需的物资及服务 的采购，都由政府设立的特定机构集中进行的组织管理形式。其特点是采购权与使 用权的高度分离，采购权实行高度集中，世界许多国家如英、美等国家在确立政府 采购制度的相当长时期内都采用集中采购模式。到了上世纪八、九十年代，适