（公共管理专业论文）政府投资工程效益审计评价指标体系研究(1).pdf

摘要 自2 0 0 3 年审计署颁布审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作规划( 以下简称规 划) 以来，“经济效益审计”、“绩效审计”、“3 e 审计 这些字眼就经常进入 我们的视线。规划的颁布标志着大范围开展政府效益审计在我国正式揭开序幕。 随着社会经济的发展，国家逐渐退出了竞争性、盈利性投资领域，政府投资重点 转向了基础设施、环保工程、社会公益性设施等公共工程项目。实践证明，政府投 资形成的固定资产数量和质量在促进我国社会经济发展中产生了很重要的作用，但 也存在投资效益不理想，损失、浪费严重，低水平重复建设，经济犯罪等问题。因 此，如何有效开展政府投资工程效益审计己成为当前我国理论界和实务界比较关注 的重要课题。 本文的写作遵循这样的思路： 首先，阐述了政府投资工程和效益审计的定义，给出了政府投资工程效益审计 的含义，分析了政府投资工程效益审计产生和发展的理论基础。 其次，阐述了国外关于效益审计评价标准的概况及对我们的启示，分析了几种 常见的评价指标体系，揭示了目前政府投资工程效益审计评价指标体系存在的问题。 第三，详细阐述了政府投资工程效益审计的评价标准和评价指标，大胆地提出 了政府投资工程效益审计评价指标体系由评价标准和评价指标组成。通过借鉴绩效 审计、工程审计、经济效益审计的有关理论，以及政府绩效评估等相关指标，从投 资决策、投资运行和投资回收三个阶段定性和定量两个方面构建了政府投资工程效 益审计评价指标体系。评价内容涉及了政府投资工程的经济效益、社会效益以及生 态效益，涵盖了政府投资工程从立项、投资建设到投入使用这样一个完整的过程。 关键词：政府投资工程；效益审计；评价指标体系 a b s t r a c t t h ea u d i tc o m m i s s i o np r o m u l g a t e dt h e “t h e2 0 0 3 - 2 0 0 7a u d i tp l a n n i n g ( h e r e i n a f t e r ， w eu s e p l a n n i n g a st h ea b b r e v i a t i o n ) i n2 0 0 3 f r o mt h e no n ，t h ew o r d ss u c ha s “t h e e c o n o m i cb e n e f i ta u d i t ，“t h ep e r f o r m a n c ea u d i t ”a n d “t h e3ea u d i t ”h a v ee n t e r e di n t o o u ra t t e n t i o nf r e q u e n t l y 1 1 1 ep r o m u l g a t i o no ft h e “p l a n n i n g s y m b o l i z e dt h eo p e n i n go f w i d er a n g eg o v e r n m e n tb e n e f i ta u d i ti no u r c o u n t r y w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i o e c o n o m i c t h ea d m i n i s t r a t i o ni s w i t h d r a w i n g f r o mt h ec o m p e t i t i v ea n dp r o f i t a b l ea r e a sa n ds h i f t i n gt h ef o c u so fi n v e s t m e n to n t ot h e i n f r a s t r u c t u r e s ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o j e c t s ，t h es o c i a lw e l f a r ef a c i l i t i e sa n do t h e rp u b l i c w o r k sp r o j e c t s t h ep r a c t i c eh a sp r o v e dt h a tt h eq u a n t i t ya n dt h eq u a l i t yo ft h ef i x e d a s s e t sf o r m e db yt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti sp l a y i n ga ni m p o r t a n tp a r ti np r o m o t i n g o u rc o u n t r y ss o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，h o w e v e r , t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m ss u c h a st h ed i s s a t i s f a c t o r yr e t u r n so ni n v e s t m e n t ，l o s s e s ，s e r i o u sw a s t e ，1 0 w l e v e lr e d u n d a n t c o n s t r u c t i o n ，e c o n o m i cc r i m e sa n do t h e ri s s u e s s o ，h o wt oa u d i tt h eb e n e f i to ft h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t se f f e c t i v e l yh a sb e c o m et h ec u r r e n ts u b j e c tt h a tt h et h e o r y a n dp r a c t i c er e a l m sc o n c e r n e dm o r ea b o u ti nc h i n a t h et h e s i sw r i t i n gf o l l o w e dt h i sk i n do f m e n t a l i t y ： f i r s t , t h et h e s i se l a b o r a t e dt h ed e f i n e so fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c ta n dp e r f o r m a n c e a u d i t i n g ；p r o d u c e dt h ed e f i n i t i o n so fp e r f o r m a n c ea u d i t i n go fg o v e m m e n tp u b l i cp r o j e c t ； e l a b o r a t e dt h ee m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n to nt h eb a s i so fp e r f o r m a n c ea u d i t i n go f g o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t s e c o n d ，t h et h e s i se l a b o r a t e dt h ee v a l u a t i o nc r i t e r i o no fp e r f o r m a n c ea u d i t i n go f o v e r s e a sa n dt oo u re n l i g h t e n m e n t ；a n a l y z e ds e v e r a lk i n do fc o m m o ne v a l u a t i o ni n d e x s y s t e m s ；p u tf o r w a r ds o m ep r o b l e m si np e r f o r m a n c ea u d i t i n ge v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo f g o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t t h i r d ，t h et h e s i se l a b o r a t e dt h ee v a l u a t i o nc r i t e r i o na n de v a l u a t i o ni n d e xo f p e r f o r m a n c ea u d i t i n go fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t ；p r o p o s e dt h a te v a l u a t i o ni n d e x s y s t e mw a sc o m p o s e do fe v a l u a t i o nc r i t e r i o na n de v a l u a t i o ni n d e xo fp e r f o r m a n c e a u d i t i n go fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t t h ee v a l u a t i o nc o n t e n th a di n v o l v e dt h ee c o n o m i c e f f i c i e n c y , t h es o c i a le f f i c i e n c ya n dt h ee c o l o g i c a lb e n e f i t so fg o v e m m e n tp u b l i cp r o j e c t f i n a l l y ，i ts e l e c t e ds o m ea p p r o p r i a t ec a s e st oe v a l u a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ，b e n e f i ta u d i t ，e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 、 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果 论文作者签名：当瓤芗 日期：弘p 另年r 月；日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人高校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密彰 ( 请在以上方框内打“ ” ) 论文作者签名：耋甸- 删名： 矢功) 日期：棚年瑚于。日 日期伽i 石年角7 ) 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 最高审计机关国际组织在利马宣言审计规则指导原则中把国家审计 划分为财务审计和效益审计。财务审计也称合规性审计，它是对被审计单位财政财 务收支活动真实、合法性的审计；效益审计也称绩效审计，它是对被审计单位资源 利用的经济性、效率性和效果性进行审计，检查和评价政策的执行过程和执行结果。 无论合规性审计还是效益审计，促进资源有效配置、提高资金使用效益都是它们的 根本目的。审计机关进行合规性审计，主要以真实、7 合法性为主，通过对问题的查 处和纠正来提高效益；审计机关实施效益审计是在合规性的基础上，主要从检查和 评价政策的执行和执行结果来提高效益。 审计署在2 0 0 3 年颁布了( 2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划，提出：“积极 开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效率”。“实行财政、财务收 支的真实合法审计与效益审计并重。逐年加大效益审计分量，争取到2 0 0 7 年，投入 效益审计的力量占到整个审计力量的一半左右 。同时，中国审计学会在2 0 0 5 年 发布了中国审计学会2 0 0 5 至2 0 0 9 年审计理论研究规划，提出：“突出开展效 益审计研究，围绕效益审计的基本理论、程序与方法，特别是政府财政资金和政府 投资工程资金审计与评价等重点课题开展深入系统的研究，为建立有中国特色的效 益审计模式提供理论支持”瞳1 。 我国的各级审计机关不同程度地开展了类似效益审计的试点和探索，但是相关 的配套制度还没跟上，尤其在评价指标体系方面缺乏应有的重视。从目前的情况来 看，如何评价效益审计的优劣尚缺乏一个完整的评价指标体系，由此可见，研究和 建立切实可行的完整的评价指标体系势在必行。 研究的目的和意义 为了加快现代化进程，国家需要进行大规模的工程建设。在建设投资迅速增长 的同时，投资领域也出现了一些问题，面对这些新情况、新问题，审计机关必须调 整固定资产投资审计的目标和重点，从以往以注重查处违纪违规问题的传统固定资 产投资审计，向以机制为中心，注重解决对权力的制约和监督、解决体制不适应、 解决法规不健全、解决管理不完善等宏观管理方面问题的效益审计转变。 在过去的二十年里，我国投资审计事业快速成长，但现阶段我国投资审计还是 以财务审计为主，效益审计还没得到深入的开展，这样有许多不足之处，主要表现 在：一是审计内容仍以查错防弊为主，真实性和合法性审计是重点。由于投资领域 的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投 资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资会管理、概算执行、工程造价控 1 引言 制等方面积累了一定的审计经验，查项目、找问题，可谓驾轻就熟；至于投资是否 合理、投资效益如何，则一般不予评价。二是审计方式多是事后审计，投资审计未 能真正渗入建设全过程。仍以事后监督为主，缺乏必要的事f ； 预防和事中监控。近 年来，虽然也出现了部分在建项目审计，但由于受传统思维定式和审计力量有限的 约束，j 在建 审计也成了“最终”审计，全过程、全方位的监督并未真正有效形 成。三是审计仍主要着眼于微观建设项目，就项目审项目，在宏观决策和宏观经济 管理中发挥作用不够。李金华审计长一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼，从 体制、机制上找问题，但我们的投资审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题 展开，就事论事。因此加强对政府投资工程投资效益的审计与监督，提高政府投资 工程资金的使用效率，已经成为政府投资工程效益审计的重点。而建立健全科学的 效益评价体系，对政府投资工程投资效益进行评价和控制，是提高政府投资工程投 资效率的有效方式。 另外，建立政府投资效益审计指标有很大的必要性，表现如下： ( 1 ) 有利于规范政府投资效益审计，规避审计风险。建立政府投资效益审计指 标，审计人员根据投资项目的类型，相应确定所运用的具体审计指标，制定审计方案 并实施效益审计。这既能有效地减少审计人员的主观随意性和盲目性，同时又能规 范审计操作过程，并有利于防范审计风险。 ( 2 ) 有利于统一政府投资效益的评价尺度。通过建立、健政府投资效益审计指 标体系，投资项目的前期效益、建设期效益及完工后使用效益的差异，就会在具体 的审计指标上以数据形式直观地表现出来，为客观公正地比较和评判政府投资效益 的优劣提供真实可靠的依据。 ( 3 ) 有利于量化考核政府投资效益情况。建立政府投资效益审计指标，对政府 投资项目的社会效益、财务效益、工程质量等情况，采用以定量分析为主的方式、 方法进行评审，以数据量化形式综合反映投资项目的质量和效益、投入与效益配比 的优劣。 由于政府效益审计理论研究在我国起步较晚，普遍存在着对开展效益审计的重 要性认识不深，在具体的审计实践中缺乏规范的操作程序、方法和效益评价指标等 问题。近年来，国家在一些地区和少数领域也开展了政府效益审计试点工作，虽然 取得了一些理论成果，但大多较为零散、不够深入，更未形成系统的理论框架，研 究成果缺乏可操作性和指导性，这给我们开展政府投资工程投资效益审计造成了很 大的障碍。因此本文研究的目的就是通过理论分析，在总结和借鉴国内外关于效益 审计理论和实践经验的基础上，结合政府投资工程效益审计的现状，来探讨政府投 资工程效益审计的评价指标体系问题，以便于对我国开展政府投资工程效益审计提 供一些借鉴作用。 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 2 国内外研究的现状 ( 1 ) 国外研究的现状 在二十世纪7 0 年代，工业化国家在开发和试验效益审计方法和技术方面己取得 很大进展。已经制定了计量政府效益的依据，并运用了一些方法，还拟制了效益指 标，、探讨了重要的方案和关于经济性、效率性与效果性的指标。通过讨论和专业会 议，专业人员拟就了方案，取得了经验和方法。这些工作加强了政府效益审计的作 用。在加拿大、瑞典、英国和美国这方面的成绩尤为明显。随着经济、政治压力的 不断增大，绩效审计的方法不断改进。 国外学术界对效益审计专题的研究是伴随着效益审计实践而展开的。早在1 9 4 8 年3 月，阿瑟特在美国内部审计师杂志上发表的“经营审计”一文中就出现了 “效益审计”这一概念。自2 0 世纪6 0 年代以来，美国管理咨询师威廉纳德于1 9 6 2 年撰写了管理审计( w i l l i a mp l e o n a r d ，1 9 6 2 ) 。自2 0 世纪7 0 年代以来，审计学 界逐渐将目光转向政府效益审计理论与实务，研究效益审计的性质、过程、方法等问 题，并对各国政府和各行业的效益审计开展情况进行了比较研究。 美国1 9 7 3 年，会计总署的文件政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准 中提出了绩效型审计的要求。在这一审计标准中指出：政府审计也要考虑政府组织是 否达到了批准项目和筹集资金时所期望的目的，工作是否经济、有效，是否遵循现行 法规。1 9 8 1 年，美国当时的会计总署署长艾尔默斯塔特在政府机构、计划项目、 活动和职责的审计标准修订版前言中这样写到：“4 0 年前，审计人员主要致力于审 计各项开支的付款凭证，而今，审计人员还需要审计政府各项业务活动的经济性、效 率性和效果性。”可以预见效益审计会成为美国国家审计发展主旋律。 英国实施政府效益审计比较晚，1 9 8 0 年3 月英国政府发表了绿皮书，列举了推行 政府效益审计。1 9 8 1 年2 月公共决算委员会发表了著名的特别报告书：主审计的 作用。该报告主张制定相应的法律条款，对审计总体结构进行规定，1 9 8 4 年1 月 起实施。该法第六条规定：主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能 过程中使用资源的经济性、效率性和效果性。该法第一次从法律上正式授权英国国 家审计部门实施效益审计。 澳大利亚对政府投资工程的效益评价是通过绩效考评指标的实现与否来实现 的，其政府投资工程绩效考评指标包括：部门事业发展目标责任制绩效指标，反映 了部门计划为社会带来的最终利益，其绩效指标主要是考评事业发展目标有效性的 指标；部门产出绩效指标，反映政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、 质量以及价格，其产出指标包括联邦专款绩效指标、部门基本支出绩效指标等。在 评价时，先由部门制定发展目标、编制年度绩效计划，审计部门通过综合考虑各方 3 引言 面因素，利用综合评价等方法做出审计评价口，。 宋常等对1 9 6 0 年至2 0 0 4 年5 月发表在国外各种英文期刊上的有关效益审计的 文章进行统计与分析后发现，绝大多数效益审计类的文章集中发表于少数几类审计 杂志上，且多为影响较小的实务类杂志，而知名的刊物算盘( a b a c u s ) 和会计学 ( a c c o u n t a n c y ) 、会计评论( a c c o u n t i n gr e v i e w ) 、会计杂志( j o u r n a lo f a c c o u n t i n gr e s e a r c h ) 从来没有发表过这方面的文章。由此推断出，效益审计研究及 其成果未能引起主流会计杂志应有的关注，或者学术界未能对该领域给予足够的重 视，抑或专家学者的研究未能取得引起关注和重视的成果。 ( 2 ) 国内研究的现状 国内很多学者对政府效益审计评价指标体系进行了比较多的研究，主要有：常 印怀从管理经营行为、管理效果行为两个方面将政府效益转化成具体的、可考核的、 操作性强的评价指标体系，其中管理经营行为包括：资金投入、项目建设、项目运 营三个方面，而管理经营效果则是产出效果，它涉及到经济效益、社会效益和环境 效益h 1 。邓小红认为政府效益审计评价体系至少包括五个方面：效益评价的理念体 系，效益评价的标准与指标体系，效益评价方式体系，效益评价组织体系，效益评 价制度体系。并将政府效益审计评价指标分为：合规性和效益性两个层次，在合规 性层次上主要有合法性指标，合乎工作流程类指标，合乎政策类指标；在效益性层 次上包括：合乎政府目标的指标，综合社会效益类指标，工作效益类指标3 。刘慧 娟认为政府绩效评价指标应包含经济性、效率性和效果性，并从定性和定量两个方 面进行评价哺1 外，戚振东，钟荣，翟新生等人也分别对政府效益审计评价指标体系 进行了研究。 关于政府投资工程效益审计评价指标的研究，也是近几年才开展起来的，李卫 忠等以生态公益林为基础，建立了生态公益林综合效益评价指标体系，设立了三个 一级指标，即生态效益指标，社会效益指标和经济效益指标，一级指标下面又设立 了1 0 个二级指标和4 9 个三级指标口1 。花拥军等从社会评价的角度将政府投资工程 社会评价指标体系分为两个层次，第一个层次由六个因素集构成，分别为：政府投 资工程与可持续发展的协调性、政府投资工程对社会经济、自然资源、生态环境、 社会环境和其他因素的影响。第二个层次由六个因素集之下的若干个具体的基层指 标构成，并将这些具体指标分为定量与定性两种指标随3 。张竹林以经济性、效率性 和效果性对政府投资工程项目投资效益评价指标进行分类，在每一类下面又设立了 一级指标和相应的二级指标。共设立了1 3 个一级指标和1 6 个二级指标阳1 。杨凡认 为，完整的政府投资项目投资效益审计评价指标体系由投资决策阶段效益审计评价 指标、投资运用阶段效益审计评价指标、投资回收阶段效益审计评价指标等三类指 青岛大学m p a 硕士学位论文 标构成，每类指标之下，设立了详细的具体指标n 制。 从国外的研究与实践结果可以看出，政府效益审计评价指标体系的设置大部分 来源于审计实践，而且不同的国家、不同的审计项目其评价指标也存在差异。在审 计标准方面，经过几十年的实践探索，国外各种审计项目的评价标准也比较明确。 而目前国内效益审计评价体系主要以经济效益评价为主，评价指标中财务指标多非 财务指标少，定量指标多定性指标少，结果指标多过程指标少，同时由于缺乏具体 的法律法规的约束，没有硬性的规章作保证，评价指标的选取随意性较大，而且没 有经过严格的理论论证，因而评价结果缺乏公信力和可操作性。因此我国的政府效 益审计评价指标体系特别是关于政府投资工程效益审计评价指标体系的研究，在充 分借鉴国外先进经验的同时，应该结合具体情况，注重审计实践，并从实践中总结， 构建适合我国国情的政府效益审计和政府投资工程效益审计评价指标体系。 可以看到，西方发达国家的效益审计研究和实践均明显成熟于我国。不同的社会 经济环境造就了不同的效益审计。借鉴发达国家的有益经验，并结合我国国情的效益 审计的文献将会大量涌现1 。 研究方法和论文的基本框架 ( 1 ) 研究的方法 研究方法是实现研究目标和连接研究内容的主线，也是决定一个审计项目是否 成功的关键。本文在分析国内外政府效益审计评价指标现状的基础上，将政府效益 审计的理论研究成果和实践经验作为分析的基础运用到政府投资工程领域，来探讨 我国政府投资工程效益审计评价指标体系问题。本文主要以规范研究为主，运用定 性分析与定量分析，对比分析等方法，力求在理论研究的基础上，通过适当的例证 来弥补规范研究的不足，力争实现规范研究与实证研究的有机融合。 ( 2 ) 论文的基本框架 本文结构分为五个部分： 第1 部分引言。在这一部分着重阐述了本文选题的目的，国内外研究的现状， 本文研究的内容，研究的方法，创新之处和存在的不足。 第2 部分政府投资工程效益审计概述。阐述了政府投资工程的定义和特点，以 及政府投资工程效益审计的含义，分析了政府投资工程效益审计产生和发展的理论 基础。 第3 部分当前效益审计评价指标现状评析。首先阐述了国外效益审计评价标准 的概况以及对我们的启示，其次分析了几种常见的效益审计评价指标体系，最后指 引言 出目前政府投资工程效益审计评价指标体系存在的问题。 第4 部分政府投资工程效益审计评价指标体系。首先阐述了政府投资工程效益 审计评价标准及其设置原则，其次分析了政府投资工程效益审计评价指标选择的要 求，在此基础上构建了我国政府投资工程效益审计评价指标体系框架。 第5 部分结论( 见图1 ) 青岛大学m p a 硕士学位论文 图l 政府投资工程项目效益审计思路 7 第1 章政府投资：【程效益审计的相关理论知识 第1 章政府投资工程效益审计的相关理论知识 1 1 政府投资工程的内涵 1 1 1 政府投资工程的定义 政府投资工程一般指政府投资的，为整个社会生产、消费提供的“共同生产条 件 和“共同流通条件 的建设工程，它主要包括交通运输、信息通讯、水力、电 力等基础设施。它是国民经济发展的基础，政府投资工程的发展对于综合要素生产 率的提高以及其他部门的发展有着直接的影响。 以政府投资工程所提供服务的垄断程度和其收益的多少为基础，通常将政府投 资工程划分为三种不同的类型。 第一类是纯公共物品型。具有以下特点：一是消费的非竞争性。即消费者的增加 不引起生产成本的增加。二是消费的非排他性。指此类工程一旦提供给某些人，就 不能阻止另外一些人从中受益，主要是那些公共性强、非经营型或半经营型行业( 或 部门) 。这些行业( 或部门) 是以社会效益为主，经济效益体现在投资项目之外，很难 直接补偿。 第二类是准公共物品型。这类物品一方面由使用者单独享受利益，可以在使用 者之间划分所得到的利益，另一方面在提供上能将不付款者排除在外。主要是公共 性与垄断性相对一般的经营型行业。 第三类是自然垄断型。主要是垄断性强的经营型行业。这些行业自然垄断性强， 收益高。如邮政通讯、大型电网电站、铁路干线和主要机场、码头等。 本文所研究的政府投资工程不仅包含第一类和第二类，也包括第三类的一部分。 总而言之，只要是政府投资的用于向社会大众提供公共服务的工程都作为研究对象。 1 1 2 政府投资工程的特点 政府投资工程在我们的经济和生活中起着非常重要的作用，关系到社会发展的 和谐和稳定，体现了政府对社会公众生活的关心程度，显示了政府对经济的引导和 调控能力，因此，它具有鲜明的特点n ： 其一、工程的整体配套性较高，具有不可分割性。决定工程建设项目成功或者 失败的因素，除了项目本身所应有的工艺先进性、经济合理性、建设必要性等因素 之外，同时还受到一些外部因素( 相关配套设施条件) 的制约和影响。如政府投资工 程建设中的公路建设，其目的在于增加运输能力，但这种运输能力的形成并不是仅 仅拥有公路就形成了的，而且还要有一定的车辆、路灯等诸多配套设施才有可能最 终形成。 8 青岛人学m p a 硕士学位论文 其二、建设周期长，不以营利为目的。政府投资工程的建设周期比一般建设项 目周期要长，一般少则三两年，多则十年、八年。是否“以营利为目的”是识别政 府公共工程与一般建设项目的主要标准，政府投资工程绝大部分是非营利项目，除 了少数垄断行业。 其三、资金投入数额巨大，占用时间长。政府投资工程属于典型的资本密集型 行业，其项目建设需要巨额的资金流入。一个大、中型的工程建设项目，少则数千 万元，多则数亿元甚至数十亿元，并且在项目建设期间，项目本身不产生任何直接 的经济效益，而只是单纯的资金占用。同时，由于其建设周期长，项目建设资金占 用时间一般也很长。 其四、服务对象外部化、外部效益明显。政府投资工程建设所创造的产品和服 务几乎是整个国民经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特点，有些产 品的服务对象不像一般性行业的产品和服务那样可以自由选择或排斥( 如道路交通、 城市照明等) ，或实现这种排斥性的成本过高，从而表现出一定公共物品的属性，具 有良好的社会效益。 其五、经营的自然垄断性。所谓自然垄断性，是指由于存在资源稀缺性、规模 经济效益和范围经济效益，使该行业的企业占用的资源，在生产过程中要保持形态 整体，而不允许分割所产生一种自然的排他性，从而使该行业形成一家公司( 垄断) 或极少数公司( 寡头垄断) 的概率很高。 政府投资工程的上述特性，决定着政府投资工程难以由民间商业投资，必须也 只能由政府进行投资。同时，政府投资工程的建设关系着国家的经济安全、国防安 全，关系着人民的基本生活水平改善，若由私营企业投资则不符合“资本”的本性， 所以政府投资工程的效益审计不同于一般的建设项目经济效益审计，而更多的是关 注社会效益。 1 2 政府投资工程效益审计的内涵 由于政府投资工程效益审计属于效益审计的范畴，所以，首先弄清楚效益审计 的定义是很有必要的，并以此为基础，给出政府投资工程项目效益审计的定义。 1 2 1 效益审计的不同提法 国内外学者有关效益审计的提法有二十种之多。国外学者提出的有：管理业绩审 计、货币价值审计、制度审计、经营审计、业务审计、业绩( 绩效) 审计、综合审计) 、 效率审计、效果性审计、“3 e ”审计等。在我国，一些学者将这种类型的审计称为 管理效益审计、经营管理审计、效益审计、经济效益审计等。 为规范效益审计的提法，1 9 8 6 年4 月，最高审计机关在第十二国际会议上，将 9 第1 章政府投资工程效益审计的相关理论知识 “效益审计列入了正式议题。会议建议以“效益审计”这一提法统一各种有关效 益型审计的名称，并在最后会议文件关于效益审计、公营企业审计和审计质量的 总声明中正式使用了“效益审计 这个术语。 这些不同的名称在表达效益审计的深层涵义及启发人们的思维认知等方面可能 起到一定的作用，但过多的提法容易导致人们在理解上的混乱，不利于理论研究。 因此，本文主张以上所有类型的审计统称之为“效益审计”。但这并不是说以上各 种类型的审计就等同于效益审计( 效益审计的概念在下面作专门论述) ，原因在于它 们有的只突出效益审计的一部分内容，如经济效益审计只重点突出了效果性和效率 性审计，而忽视了经济性审计。 1 2 2 效益审计的涵义 效益审计这一术语产生的时间并不长，在其产生之前，提法多种多样，但都表 达了一个共同的意思：那就是与传统的财务审计不同，审计的重点不再是审查各项账 目是否正确，而是对被审计对象的经营管理活动进行评价。例如：美国审计总署将政 府效益审计定义为：审计人员通过对证据的客观和系统的检查，以实现对政府部门工 作和职责履行情况的业绩提供独立评价为目的，从而改善政府部门受托责任的履行 情况，并为其改进措施提供信息的活动n 引。 瑞典审计长伦尼勃格伦在瑞典效益审计这样定义效益审计：简单地说，这 种审计是检查政府机关作为行政管理机构的工作如何，它的目的是要让上级机构了 解他们正在干什么，为此需要的开支以及达到预期效果的程度。其最终目的是要增 强政府机构的财务观念，是他们利用手头的资财达到更好的效果，用较小的资财达 到同样的效果。这种审计有很多名称，在瑞典叫“效益审计”n 3 i 。 最高审计机关国际组织i ：效益审计就是经济性、效率和效益审计，它包括：根 据健全的管理原则与实施以及管理政策，审计管理活动的经济性：对被审计的单位， 审计其人力、财力和其它资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安 排以及各项工作程序：对被审计单位，根据其目标完成情况，审计其业绩效益，并根 据原来预期的效果，审计其活动的真实影响口4 1 。 我国国家审计署还没有对效益审计作过专门的定义，但是国内有不少学者曾尝 试对此次下过定义。如，宋常、吴少华认为效益审计的定义为：专门机构接受委托对 受托人利用资产效益性进行的独立性审计n 5 | 。 宋常、吴少华对效益审计的定义“资产效益性进行的独立性审计”，这里的效 益审计其实包含“经济性、效率性和效果性”审计。从上分析可知，效益审计要对 “经济性、效率性和效果性”这三个要素进行检查和评价，上述观点是一致的，但 美国审计总署在定义中还强调了包括“提供改进措施的信息”，笔者认为这很有必 青岛人学m p a 硕十学位论文 要，因为绩效审计的内容就是对被审计对象的经营管理状况，审计的目的不仅仅对 经营管理中出现的问题做出评价，绝大部分情况还要为解决问题提供建议，以帮助 被审计对象加强管理。因此，本文认为：绩效审计就是审计机构或审计人员，接受委 托对被审计单位或项目的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，并提出改进意 见的一种经济监督活动。 1 2 3 政府投资工程效益审计的涵义 从以上对政府投资工程的含义、绩效审计的含义研究看，笔者认为政府投资工 程效益审计的含义可表述如下： 政府投资工程效益审计就是审计机构或审计人员接受委托对政府投资工程项目 的经济性、效率性、效果性进行审查，做出客观评价，并提出改进意见的一种经济 监督活动。其基本内涵是： 第一、政府投资工程效益审计的主体是接受政府委托的审计机构或者审计人员， 它不仅包括政府审计机构或在政府审计机关工作的审计人员，也包括社会审计机关 ，如会计师事务所，及其工作人员。 第二、突出了政府投资工程效益审计的客体是政府工程，而不是其他工程项目。 第三、政府投资工程效益审计的目的是通过对政府工程的经济性、效率性和效 果性的审查和评价，揭示经营管理过程中的问题，最终提出改进意见。 第四、指出了政府投资工程效益审计的本质是一种经济监督活动。这和审计的 本质相一致，即通过审计监督，促进工程管理部门加强管理，让政府公共工程更好 的为人民，为社会服务。 为了更好地说明效益审计的含义，最高审计机关国际组织就“经济性、效率性 和效果性 做了专门的解释：经济性，指在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使 用资源的成本，简言之，少支出：效率性，指商品、服务或其它结果与其所用的资源 之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投人， 简言之，支出合理：效果性，指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的 关系。简而言之，就是支出是否达到预期效果。 本文根据最高审计机关国际组织对“经济性、效率性和效果性”的解释，结合 政府投资工程的特点，认为在政府投资工程效益审计中，经济性就是指以最低的支 出和耗费进行工程设计、施工和维护，尽量节约，避免浪费；效率性主要指政府投 资工程的资金运用是否得当、工程的工期是否达到预定的标准，有无延误工期的情 况、工程采购的物资是否得到充分利用；效果性，主要是关注工程投资目标的实现 情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的效益，这里的效益不仅包括经济效益， 还包括微观经济效益、宏观经济效益、环境保护、社会效益等相关内容。 第1 章政府投资j t = 程效益审计的相关理论知识 如果说经济性审计的重点是政府投资工程立项决策和建设成本确定过程的话， 表现为事前控制，那么效率性审计则更加注重政府投资工程支出过程的控制，表现 为事中控制，而效果性审计则是注重工程支出结果的审查，表现为事后控制。 1 3 政府投资工程效益审计产生和发展的相关理论 审计因受托责任的产生而产生，因受托责任的发展而发展n6 1 ，随着社会政治经 济的发展，受托经济责任的演进已经超越了传统的保管责任或受托财务责任的范围， 向追求经济、效率、效果、环保、公平的方面发展。受托经济责任发展至今不仅包 括受托财务责任，还包括受托管理责任，受托经济责任中存在绩效方面的因素是绩 效审计存在的前提。 1 3 1 公共受托责任 所谓公共受托责任是指政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源有 限的情况下，对公共资源的所有者一公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果 的责任n 7 1 。 同时，2 0 世纪七、八十年代起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚的“新公共 管理”，以现代经济学为理论基础，以良好的、高效的公共治理为基本特征，以绩 效为导向，重视政府活动的产出和结果，引进竞争机制，尝试用经济学理论对传统 行政管理进行根本性或方向性的调整，更重要的是一场追求“三e ”目标的管理改 革运动，以“新公共管理 理论为基础，建设“责任政府 已经成为各国政府所确 定的政府发展取向n 引。由于政府是依法行使国家行政事务权力的机关，拥有行政权 并履行相应的公共管理职能，代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理 的权力，所以必须受到资源提供者及其代表、国家法令、合同协议及其它约定的限 制，必须对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责，这就是广泛存在于政府及 其管理当局与社会公众之间的公共受托责任。要解决公共受托责任问题最有效的手 段是借助于政府投资工程绩效审计这一手段，尽管这种审计并不能解决所有问题， 但只要在法律保护下认真实施绩效审计，那么，所有严重的浪费、无效率、财务上 的滥用职权或徇私舞弊行为和投资项目效益低下都将被揭露，这可能是公众防止政 府滥用职权的最佳方式。并且政府也需要有独立部门来评价自己的绩效，获得民众 的肯定；民众也需要独立的部门评价政府的绩效，以了解政府是否真正在高效率、 低成本、负责任地运行。来自国家、政府和社会公众的这种政治需求就是效益审计 的目标和任务，也就使效益审计成为一种必然的选择。 1 3 2 和谐发展与可持续增长理论 青岛大学肝a 硕+ 学位论文 “和谐发展”首先在欧洲一些发达国家提出，从提出到现在不过3 0 年时间，已 经引起世界各国和国际社会的广泛关注n 引。和谐发展理论要求人们必须认识到环境 是人类赖以生存和发展的基础，要改变传统的以“高投入、高消耗、高污染 为特 征的生产模式和消费模式，统筹经济、社会、环境和人类的协调和可持续发展，实 施清洁生产和文明消费，以提高经济活动中的效益。 政府投资的基础设施及公益性工程必须以人类的和谐发展和可持续发展为依 据，在投资决策时充分考虑对环境、对人类生存状况的影响。强调经济增长是十分 必要的，经济增长为人类的福利优化积累财富，但可持续发展不仅重视经济增长的 数量，更关注经济增长的质量。在经济发展过程中高度重视社会和生态的可持续发 展，要求经济发展与自然承载能力相协调，强调社会公平，关注人类的健康发展。 所以，政府投资工程效益评价中不但要关注经济指标的实现，更要关注社会效益的 预期成果，从经济、社会和生态三方面来考核政府投资工程的效果，以人们满意为 标准，衡量政府投资工程的影响，综合评价其效益。 1 3 3 公共产品理论 公共产品是与私人产品相对立的概念，现已广泛用于经济学领域，但目前对“公 共产品”仍没有统一的定义。考察公共产品理论的发展史，其中具有代表性的当数 萨缪尔森和布坎南等人对公共产品的定义。 萨缪尔森在其经济学( 十四版) 中论述“公共产品是这样一些产品，无论 每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。 布坎南在民主财政论中指出“任何集团或社团因为任何意愿通过集体组织 提供的商品或服务，都将被定义为公共产品”伽3 。 虽然对公共产品的论述各不相同，但这些定义都突出了公共产品的两大特性： 非排他性和非竞争性。所谓非排他性是指产品一旦提供出来，就不可能排除任何人 对它的不付代价的消费，即任何人都要消费公共产品，都可以恰好消费相同的数量 ( 不因个人消费而减少) 并且任何人不能阻止他人消费。所谓非竞争性是指一旦公 共产品被提供，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的收益，也不会增加社 会成本。非排他性和非竞争性是公共产品的两个基本特征，此外，公共产品还具有 规模效益大、初始投资大等特点。正是由于公共产品的这些特性，使得市场不能提 供或不能充分提供，必须有政府的介入。 而政府投资工程作为政府提供的最主要的公共产品，所以效益审计评价的重点 就是对政府投资工程的经济性、效率性和效果性进行评价。由于政府投资工程的社 会效益往往要大于经济效益，而且其社会效益的内涵又是多种多样的，如对环境的 影响、可持续发展的影响、社区居民满意度的影响等，并且大多数社会效益是不能 第1 章政府投资工程效益审计的相关理论知识 用货币计量的。因此，对政府投资工程的效益评价就必须以公共产品理论为基础， 紧紧围绕公共产品的特性来进行。 青岛大学m p a 硕十学位论文 第2 章当前效益审计评价指标现状评析 效益审计从产生以来，一直就成为各国理论界和实务界研究与运用的重点，但 由于不同的国家国情不同，因此关于效益审计范围、技术和评价标准都存在着较大 的差别。 2 1 目前政府投资工程效益审计评价指标体系存在的问题 目前，政府投资工程效益审计评价指标主要存在的问题是堙： 2 1 1 评价指标的制定缺乏科学性和法律的保障 从国外财政支出的效益评价工作的发展实践看，政府投资工程效益审计评价要 取得实质性的成效，必须得到法律的支持，而且要制度化、经常化。我国政府投资 部门虽然也提出了完善项目投资决策程序，对政府投资工程从立项决策、建设决策、 竣工验收至项目运营的经济效益、社会效益和环境效益进行综合的测评。但至今都 没有出台全国统一的关于政府投资工程效益评价的法律法规，使得评价指标的制定 缺乏法律的保障。 2 1 2 没有形成分行业、分类别的评价指标体系 由于国家投资的工程涉及市政基础设施项目、交通工程项目、环境保护项目、 水利工程项目、农业工程项目等。而具体评价各个项目的经济效益、社会效益与环 境效益的指标也存在一定的差别。因此，政府投资工程效益审计评价指标应该