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私人资金介入公共产品投资和供给的研究 摘 要 改革开放以来，中国经济迅猛发展，近二十年来已有了举世瞩目的腾飞，但 是由于中国的国情是地大物博，发展极不平衡，例如发达地区上海人均 gdp 已 达 5000 美元左右，而欠发达地区宁夏等人均 gdp1000 美元还不到；即使在上海 地区，收入高的年收入十几万、二十几万，收入低的年收入在一万以下，贫富分 化很大，而我们发展经济的最终目的是一要效率、二要公平，一部分人确实先富 起来了，效率是有了，但还要公平，要让全体民众共同富裕，走向和谐社会，这 才是我们的最终目标。要实现这个目标，光靠政府还不够，必须针对长期以来存 在的政府对公共事务管理负担多、投入多、效率低、产出低的状况，引入市场竞 争机制，以促进相关公共管理项目的市场化。 本论文尝试用公共管理学、公共经济学等原理进行分析比较，并通过实例来 说明如何利用私人资金介入公共产品投资和服务，加快和谐社会建设。至于如何 将公共经济学理论更好地与中国实际结合，找出一个适合国情的路子来，这个课 题目前在国内探讨得比较少，本人只是用学到的理论，结合自己的实践，进行了 尝试性初探。 全文共分四个章： 第一章主要介绍了选题的背景、国内外研究现状以及研究的思路和方法。公 共产品及服务跟不上的由来主要是因为经济发展迅猛但不平衡；经济发展后，人 们对公共产品和服务有了更高要求；单靠政府，效率低，力不从心。分析了利用 私人资金介入公共产品投资和服务的意义。解决政府资金不足，效率不高；提高 企业形象，树立良好品牌，增加企业无形资产；企业的各种形式捐赠，也可为企 业免去一部分税收；可加强公民慈善意识，改良社会风气，形成良性循环，加快 和谐社会建设。 第二章用公共管理学、 公共经济学的原理进行分析， 从日益丰富的公共事务， 市场效率及其失灵，非政府组织及其作用，公共管理的两种效率，政府失灵等方 面，阐述私人资金介入社会公共产品和服务的必要性，要弥补市场和政府失灵， 确保社会稳定发展，必须创新公共经济政策，来实现公共福利最大化。 第三章用可以借鉴的利用私人资金介入公共产品投资和服务的实例来进行 思考。首先，bot 等方式，例如上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目；其次政 府统筹，低息贷款方式，例如，新加坡如何解决了每个人的住房，又满足了各个 层次的消费要求。 第四章着重分析我们如何改进，政府可以做点什么。例如出台类似发达国家 免税政策，提高私人出资积极性；政府应加强宣传、引导、监督；对亲民工程、 扶贫工程等给予政策倾斜。 总之公共服务的私人提供，完全不同于私益物品和服务的私人提供。为了理 清公共经济的逻辑，我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后， 我们探索公共领域组织的可能性，包括发展类似于市场的安排。这样的安排意味 着从产业的角度来看待公共服务，这对于公共行政来说意义非凡。 关键词：关键词：私人资金，公共产品，措施建议 study of the investment and supplyment on public products with private fund study of the investment and supplyment on public products with private fund abstract abstract since the reform and opening policy, chinas economy has developed rapidly over the past 20 years, and has attracted worldwide attention. but chinas national condition is a vast area and the extreme imbalance in the development, developed areas such as shanghais per capita gdp has reached 5,000 u.s. dollars around, and underdeveloped areas such as ningxia per capita gdp is less than 1,000 u.s. dollars; even in the shanghai region, high-incomer, the income is more than 10, 20 tens of thousands rmb annually, low-incomer, the income is below 10,000 rmb annually. our ultimate aim is one to be efficient and two to be fair, some people do get rich first. with efficiency, it will be unfair. our ultimate goal is to let the common prosperity of all the people go to a harmonious society. to achieve this goal, the government is not enough, we must focus on the status of government: high public affairs management burden, high input, low efficiency, low output. with the introduction of market competition mechanism, we could promote the public management projects related to the market. this paper attempts to use public management, public economics theory to analysis, and examples to illustrate how to use private funds to intervene in public products investment and services to accelerate the building of a harmonious society. as to how the public economic theory mix with the actual situation in china, and to find a suitable conditions to the road, is seldom in china, i only learned of the theory, in conjunction with my own practice, conducted on a trial basis. the full text is divided into four chapters: the first chapter introduces the background research situation and study ideas and methods. public products and services lags behind the origin mainly because of the rapid economic development but uneven; economic development, public awareness of products and services with higher requirements; the government, inefficient and powerless. analysis of the use of private funds involved public investment products and services significance. solve the shortage of funds, low efficiency; enhance corporate image and build up a good brand, increase enterprises intangible assets; enterprises in various forms, donation, but also for enterprises dismissed from the part of the revenue; charities can enhance civic awareness, improve the social atmosphere and form a virtuous cycle, accelerate the building of a harmonious society. chapter ii ,with public management, public economics, the principle of analysis, from the growing wealth of public affairs, and the failure of market efficiency, non-governmental organizations and their role in the management of both public and the government failure, and so on elaborate private funds involved public goods and services need to make up for the market and government failure, ensure social stability and development, we must create public economic policies to the achievement of public welfare maximization. chapter iii，what can be used as reference by the use of private funds involved public investment products and services to the examples to ponder. first, the bot and other means, such as shanghai huangpu river tunnels and many other projects; secondly, the governments co-ordination, low-interest loans, for example, how to resolve the singapore each persons housing, but also satisfy the various levels of consumption requirements. chapter 4, focused on how to improve our analysis, what the government can do. for example, the developed countries introduced similar tax policy, private investor enthusiasm; the government should step up publicity and guidance, supervision; of the people first project, poverty alleviation projects provide favorable policies. in all, public services to private, completely different from the goods and services for personal interest of the private sector. to clarify public economic logic, we should first consider the nature of public goods is different from the items for personal interest. then, we explore the public domain possibilities, including the development of the market similar to the arrangement. this arrangement means that from the industry point of view of public services, public administration will have the extraordinary meaning. keywords: private fund, public products, suggestion 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张晓东 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 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而我国三大产业结构却出现了严重的失衡现象。 尤其是作为现代化国家标志的第三产业发展缓慢，所占比例太小，在国民经济产值中 仅排第二位。而作为我国经济支柱的第二产业的发展也出现了疲软的状态。严重影响 了国民经济的发展，成为我国经济发展道路上一个严重的阻碍。 其次，我国区域经济发展不平衡现象也日益突出。区域经济发展不平衡又集中表 现在以下几个方面：南北发展不平衡、东西发展不平衡、城乡发展不平衡。这三个方 面使得我国经济出现了严重的投资、生产、消费倾斜现象，使资金大部分流向经济发 展较快的南方（特别是长江、珠江三角洲）东部沿海地区、城市中心区。这种现象使 得我国出项了严重的经济断层，发达的地方更发达，落后的地区更落后，出现了严重 的贫富差距。我国社会主义现代化建设受到了严重影响。 当前，区域发展不平衡的问题在许多地区日益显现出来。例如，从近年来公布的 经济统计数据来看，广东省东西两翼 gdp 平均增速在 10 个百分点左右，而珠江三角 洲 gdp 平均增速为 13 个百分点左右；而且由于基数不一样，不同地区每个百分点所 含财富的绝对量不一样，财富的聚集差异愈显突出。经济发展区域不平衡问题，已经 成为困扰我国国民经济持续快速健康发展的突出社会问题， 成为理论和实践工作中的 热门和焦点问题。 二、 人们对公共服务有了更高要求 网上投票结果显示，排在前 10 位的热点话题，除“反对台独，维护祖国统一” 之外，其余 9 个都直接或间接地与关心民生和社会公平的公共服务有关。其中，直接 指向公共服务领域的主题有 6 个，包括关注社会公平，解决就业歧视等问题；建立健 全医保体系，解决看病难、看病贵问题；稳定控制房价，让居者有其屋；杜绝教育乱 收费，切实减免义务教育学费杂费；促进就业，破解就业难；完善社会保障体系，保 障公民生存和发展。与公共服务密切相关的主题有 2 个：依法行政，建设法治政府； 反腐倡廉，力惩贪官。而“关注工资体制改革，健全按劳分配制度”也与公共服务存在 一定的关联性。 3 当前存在的民生与公平问题，集中反映了现有公共服务的供不应求。背景：刚刚 过去的 2006 年，热点迭出：房价不断上涨，让群众“望房兴叹”；“苏丹红”、“福 寿螺”、“欣弗”事件连连发生，食品药品安全难以让人放心；行业垄断的存在，让 消费者频频遭遇“霸王条款”； 教育乱收费， 居各项乱收费之首这一连串的问题， 事关百姓生活，社会反响很大。要解决困扰公众的就业、就医、住房、教育、社会保 障问题，个人努力固然不可或缺，市场机制也会发挥一些作用，但它们往往只是杯水 车薪。由于公共服务需求增长太快，最近这几年经济社会的快速发展，有力地刺激着 公共服务需求的膨胀，尤其是伴随着市场经济体制的日渐成熟，公共服务需求水涨船 高，人们对生存权与发展权的要求与日俱增。这就使得那些与经济转型相伴而生的公 共服务问题，从无到有、由少到多、从小到大地生长出来，积累下来，并不断升级。 这些多半属于正常需求的公共服务问题，有的因市场机制配套措施不完善而致，例如 社保乏力；有的归过于市场竞争的不充分，例如药价虚高造成看病贵；有的属于市场 经济的副产品，例如失业问题。此外，随着市场竞争机制的日渐成熟，社会问题的高 发区域与社会关注的重心，也逐步从经济领域转向社会领域，越来越要求经济社会协 调发展，从而对公共服务提出更高的要求。 三、 单靠政府，效率低，力不从心 公共问题的解决还是主要依靠以政府为主体的公共机制， 但这并非意味着政府就 一定有能力提供充裕的公共服务。我国当前存在的就业、就医、住房、教育、社会保 障等公共服务问题，集中反映为现有公共服务的供不应求。公共服务问题是否存在及 其严重和普遍程度，与公共服务的能力和水平成反比，从我们生活和工作中存在的这 些公共服务问题比较严重、比较普遍、持续时间较长、解决难度较大等特点来看，当 前的公共服务供求缺口显然较大。概而言之，我国当前之所以会出现某些公共服务的 缺位和不到位， 是供求两方面原因共同作用的结果。 由于公共服务供给能力明显不足， 政府在从传统的大包大揽的全能政府向有所为、有所不为的有限政府转变时，没有同 步实现从管理政府向服务政府的转变，形成一定的公共服务漏洞。此外，公共服务体 制僵化，方式单一，缺乏活力，公共服务资源配置效率不高。如此一来，伴随着社会 转型与政府职能调整，就业、就医、住房、教育、社会保障等公共服务问题接踵而来， 4 并迅速蔓延。这里有个实例，英国对国民提供了 90以上的初级医疗服务.只将不到 1o的服务转到医院服务系统。而且.它覆盖面广和基本免费的特性，保障了“人人 享有初级卫生保健”的公平性。在很长一段时间里的确对改善人民的健康状况起到了 非常积极的作用，受到了社会的广泛欢迎，一度被国民标榜为“西方最完善的医疗服 务体系”。但是，这一制度并非尽善尽美。随着人口的增加和百姓健康要求的提高， 完全依赖国家的“国家卫生服务体系”弊端慢慢显现， 资金不足和效率低下成为主要的 问题。保健资金的很大一部分用于维持庞大的医护体系.真正用到病人身上的费用不 到总数的 40。免费医疗制度使公立医院几乎没有什么经济效益，医护人员的工资 待遇不高， 导致他们普遍在私立医院兼职。 医疗管理机构只是制定规章对此进行约束， 并不予以制止。另外，各级医疗机构的工作效率很低且医护人员积极性不高，患者到 公立医院看一次病，从预约到就诊有时要等三四个月时间，若想早获诊治只能去昂贵 的私立医院。老百姓看病最不想提及的尴尬是：社区医生只会开“老三样”阿司匹 林、抗生素和止痛片，看急诊至少要等上 4 个小时，做手术最多要等上一年半。人们 的不满与日俱增，而这种大包大揽式的制度，已经让财力雄厚的政府捉襟见肘难堪重 负 第二节 国内外研究现状 使用财政资金建设公共产品，实际上是全体公众应用自身的积累建设公共产品， 当然是一种非常公平的资金使用途径与方式。但是，当资源有限而公众普遍还不富裕 的情况下，节省财政资金，就是节省公众的资金，政府可以用这些节省了的财政资金 办其他事项。而在政府不投资的情况下，建设宏大的公共项目，更是社会公众的无本 福利。因为，在政府用财政资金生产公共产品时，其实是用公众的钱为公众建设福利 项目，现在用私人资本生产公共产品，实际上是用富人的钱为公众生产公共产品，对 于社会公众来说，在没有资金投入的情况下，有了可享用的公共产品，亦即在没有支 出的情况下直接增加了公众的福利，其实是用富人的钱为穷人增加福利，可谓是社会 梦寐以求的“帕累托”改善。我曾经听过尼克莫里斯(nick morris)教授为我们 mpa 学生作的题为“引领潮流：如何利用私人投资建设更强大的公共设施”的演讲。尼克 5 是澳大利亚最大的经济咨询公司伊索塔斯曼公司(acil tasman pty ltd)总裁，也是伦 敦经济学会创始人（1986） 。作为经济学家，尼克曾作为经济学家为英国政府经济服 务机构服务（1977-1979） 。他讲的主要内容是利用 bot(build - operate - transfer)即 建设一一经营一一移交方式来建设更强大的公共设施。 这方面的研究， 国外相对成熟， 主要集中在科研、交通、医疗、教育、基建等方面，并不乏成功的案例。例如，法国 公共交通运用私人资金经验。而国内这方面研究较少，虽然也有成功案例，例如上海 黄浦江延安东路隧道复线，但理论支持不够。 第三节 本文的研究思路和分析方法 长期以来，公共产品由政府垄断经营被认为是天经地义的事，似乎只有在这种情 况下才会有社会公平，特别是那些投资浩大的项目，更不能由民营资本进入。在新的 时代背景下，我们有必要对这一问题重新审视，包括：公共产品究竟能不能由私人经 营管理？民营资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本进入公共产品生产领 域并在某些重大项目中起主导作用，会不会带来社会不公平？本文以公共管理学、公 共经济学等原理进行分析比较， 并通过实例来说明私人资金如何介入公共产品建设和 投资，加快和谐社会建设。将公共经济学理论更好地与中国实际结合，找出一个适合 国情的路子来，尝试进行机理分析。 第四节 私人资金介入公共产品投资和供给的意义 一、 解决政府资金不足，效率不高 政府政策的低效率，也即公共决策失误。公共政策主要就是政府决策，政府对经 济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为，政府决策作为非 市场决策有着不同于市场决策之处。在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的 单位，但是做出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通 过有一定秩序的政治市场（即用选票来反映对某项政策的支持来实现） 。因此相对于 市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着 6 诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致 公共决策失误。 公共产品也应有责任主体。为建立和谐社会而产生的公共产品，必须强调投资主 体对公众自始至终的消费责任。如果责任缺失，公共产品可能在没有考虑最终使用者 的愿望的情况下被做出。政府官员不承担责任可能导致公共产品建设不当，从而增大 公共管理成本。特别是在由财政或捐赠、赞助、融资的情况下，由此所引起的政府对 公共产品建设中的松动性管理，缺乏适当的责任主体，可能出现政府成本过高。由此 而浪费部分资源，公共产品所要发挥的效应部分被渗透到生产成本之中，目标群体不 能得到资助项目所带来的全部收益。然而，以私人资本为主体的制度下，建设过程自 始至终会有最关心资本效率的私人投资者的关注， 从客观上也为公共管理建立了责任 主体。 二、 提高企业形象，树立良好品牌 例如做慈善事业。大家知道，慈善是一种责任。慈善所要达到的境界就是在全社 会营造浓郁的“人文关怀”氛围，缩小差距，缓解矛盾，消除贫困，呈现一种稳定和 谐的状态。如果一个地区始终有大量的贫困人口存在，会使社会治安环境恶劣，经济 发展动力不足，势必影响企业的生存和发展。慈善事业是全社会的共同事业，我们责 无旁贷，义不容辞，只有让更多的人过得好一点，我们的社会才能整体进步，健康发 展。慈善是一种投资。现代“企业公民”理念告诉我们，一个成功的企业家必然是一 个名符其实的慈善家。慈善事业的发展离不开企业的参与，企业支持慈善事业又可以 树立企业形象，提高企业的公信力，不仅是一种快乐和荣耀，更是一部上好的“生意 经”。现在，很多企业主动将慈善理念和“企业公民”理念融入到企业文化中，与慈 善机构建立平等合作的“伙伴关系”，实现经济效益与社会效益的双赢，积极倡导 “公益营销”，利用公益平台，推动企业“品牌”的提升，使企业参与慈善事业成为 一项有良好经济效益的社会投资。 三、 企业的各种形式捐赠，可免去一部分税收 7 根据目前的税法规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得额 3 以内的部分，准予免除。个人向慈善公益组织的捐赠，没有超过应纳税额的 30的 部分， 可以免除。 如一个人月收入 1 万， 扣除相关法定费用后， 他每月应以收入 8000 元计算其所得税额度。若通过一般的社会团体捐款 4000 元，则应纳税额度为 5600 元；若通过国家准予全额扣除的社会团体捐款，这 4000 元就可以在 8000 元中全额扣 除。 据了解，已明确的五种可获全额免税的捐赠情况为： 一、通过非营利性的社会 团体和国家机关，向红十字事业、农村义务教育、福利性非营利性的老年服务机构， 以及公益性青少年活动场所的捐赠。 二、向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、 救济性捐赠。 三、 通过中国境内非营利的社会团体、 国家机关向教育事业的捐赠。 四、 通过宋庆龄基金会、中国福利会、中国残疾人福利基金会、中国扶贫基金会、中国煤 矿尘肺病治疗基金会、中华环境保护基金会、中国老龄事业发展基金会、中国华文教 育基金会、 中国绿化基金会、 中国妇女发展基金会、 中国关心下一代健康体育基金会、 中国生物多样性保护基金会、中国儿童少年基金会、中国光彩事业基金会、中国医药 卫生事业发展基金会、中国教育发展基金会用于公益救济性的捐赠。 五、向中华健 康快车基金会和孙冶方经济科学基金会、中华慈善总会、中国法律援助基金会和中华 见义勇为基金会的捐赠。 四、 加强公民慈善意识，形成良性循环 慈善事业的发达程度是一个社会文明进步的标志， 是实现社会主义和谐社会的基 础之一。慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，是继工资、福利和社会保障之 后的“第三次社会大分配” ，是一些企业或个人将自身拥有的资源捐赠给需要帮助的 人，改善他们生存环境的一种方法。近年来我国各阶层之间的收入差距出现不断扩大 的趋势，这必然导致社会不安定。慈善事业通过志愿捐赠的方式来实现较富有的阶层 帮助较贫困的阶层，有利于促进社会各阶层之间的相互理解、交流和互助，进而促进 社会公平， 维护社会稳定， 有利于促进人际关系的和谐， 有利于精神文明建设的发展。 构建和谐社会，不仅需要建立健全社会保障体系和强有力的政府干预机制，而且需要 有发达的慈善事业。 因为它不仅可以弥补国家各项政策的缺漏， 还具备维系社会健康、 协调发展， 减少社会冲突， 提升公众社会责任与公德等多方面的功能。 发展慈善事业， 8 对于改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距，对于缓解社会矛盾、提升社会 凝聚力，对于增进中华民族的团结与融和、构建社会主义和谐社会发挥着不可替代的 重要作用。 建立公共产品的竞争市场才能体现和谐社会理念。在我国，由于政府长期生产经 营公共产品， 所以， 公共产品的供给不足， 供给效率也存在相应的问题。 从本质上讲， 在和谐社会理念下，政府职责应该是如何对生产机构进行选择和监督的问题，其结果 取决于进行公共产品生产的具体组织方式与特征，而不是对公共产品生产经营的垄 断。就国际公共产品生产经营方式看，主要有国有机构垄断生产、私人机构垄断生产 和竞争生产三种类型组合形式。 私人资金介入公共产品投资和供给实际上引入了竞争 条件下的生产经营方式，说明选择了理论上最为高效率的形式，符合和谐社会发展的 长远战略。 9 第二章 私人资金介入公共产品投资与供给的理论依据 第二章 私人资金介入公共产品投资与供给的理论依据 第一节 政府失灵与市场失灵 一、 日益丰富的公共事务 公共事业，就是指关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的社会公共事 务 1，它是一个社会赖以存在和发展的必要条件。公共事业的范围十分广泛，从政治、 法律、国防、治安、行政管理、大中型水利设施到城市规划、公共道路、环境保护、 公共卫生、天气预报、科学研究，从铁路、城市公共交通设施到广播、电视、教育以 及防洪、抗旱等，都属于公共事业。从公共产品理论的角度来看，公共事业也都属于 公共产品的范畴，即是用来满足社会公共消费需要的物品或劳务，与私人产品相比， 在消费方式上具有非排他性和非竞争性的特点。 根据公共产品非排他性和非竞争性特 点具备程度的大小，公共事业可以分为两类，一类是纯公共产品，即具有完全的非排 他性和非竞争性，如国防、行政管理、义务教育、基础科学研究、社会保障、大中型 水利设施、公共卫生、气象等；一类是准公共产品，即具备上述两个特点中的一个， 另一个不具备，或者不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备，但具有较大外部 收益的那些产品，如高等教育、医疗、城市公共交通系统、下水道系统等公用事业、 邮电、通讯、铁路、水、电、气等。 和谐社会对公共事业的要求， 最突出的就表现在要提供足够数量的优质的公共产 品。随着人们生活水平的日渐提高，公共产品的范围也日益扩大，人们不再拘泥于只 有科、教、文、卫、体是社会公共事业的传统认识，只要关系到社会公众整体利益的 事业都是公共事业。另外，即使对同一类型的公共事业，人们的需求也有多样化的发 展趋势，如同样是文化事业，有的爱好电影，有的爱好电视剧，有的爱好其他的艺术 门类等等；又如体育事业，有的爱好足球，有的爱好篮球等等。所有这些都表明，现 1 顾建光.现代公共管理学m.上海：上海人民出版社,2004.1-9. 10 代社会人们对公共事业的需求日益增加。与此同时，随着人们受教育水平的普遍提高 以及由此带来的文化素质的日渐提高，人们的自主意识、利益保护意识、政治参与意 识等也不断增强，反映到公共事业领域，人们对公共产品和公共服务质量的要求也日 渐提高，“吃得饱，穿得暖”的要求已成历史。从能够接受教育到渴望接受更多的教 育，从社区的环境卫生到社区的医疗服务，从有房子住到希望住好房子，从经济增长 到经济社会的可持续发展等等，人们都普遍予以高度关注。 和谐社会对公共事业多样化和优质化的要求决定了社会必须要加大对公共事业 产品的资金投入，生产和提供更多更好的公共事业产品。公共事业产品的资金投入具 有规模大、周期长、回报率低等特点，非单一投资主体所能承担，或单一主体的投入 不能取得最好的效率，因此，除公共财政的投资以外，我们还必须要积极探索多种投 资渠道，吸引更多的社会资本和企业的资金加入其中，走多元化的发展之路。当这种 公共投资和非公共投资共同作用时， 公共事业产品的供给方式便呈多元化的发展趋势 了。 二、 市场效率及其失灵 市场失灵的形式及原因 1。我们根据关于市场失灵的内容和生成机理，来分析概 括具有一般性的中国的市场失灵。 1、市场机制无法调节垄断性企业的发展 具有自然垄断因素的企业，规模经济已达到差不多要垄断市场的程度，以致于从 社会角度看，若不把所有的生产集中在一个企业，就会造成资源的很大浪费，或者将 生产分散到许多单位，平均成本就会昂贵得多。如果把这些垄断企业交给市场而不加 以限制，就会产生两难选择：多家企业共同竞争能带来中国市场的供需平衡，但会造 成资源的浪费，如人力资源可能得到优化配置；独家经营可获得规模效益，但企业很 可能利用其垄断地位，以限产提价的办法来操纵市场，侵蚀消费者权益，获得超额利 润。所以，依靠市场调节无法调节垄断企业的发展，从而使资源不能达到合理配置。 2、市场机制不能解决外部效用问题 1 顾建光.现代公共管理学m.上海：上海人民出版社,2004.52-55. 11 效用应包括外部经济和不经济，或正外部效应和负外部效应。外部经济使某些生 产和经营可以提高别人或社会的效益。例如，经济的发展会提供很多人的就业机会。 外部不经济是指某些经济单位的生产和经营活动，损害或降低了别人或社会的利益。 比如，有的企业暗中采用多层次的团队计酬方式，也伤害了许多从事直销的人。由此 可见，一个企业的生产经营活动会对其他当事人产生正效应和负效应。由于企业成本 与社会成本之间存在差异，市场机制调节生产外部经济难以得到补偿，它是一种额外 支出，而外部不经济则将成本强加于他人而无需支付代价。既然人们不承担他们引起 外部不经济的全部成本，一些企业必将过度地从事活动或生产。显然，市场机制是无 法克服外部效用问题的，甚至阻碍了为中国社会带来巨大效益的提供。 三、 政府失灵 所谓政府失灵 1，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很 好的满足，公关部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过 大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像上理论所说的那样“有效”。 在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使 各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任 何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们 削弱了国家干预的社会正效应，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福 利”。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”，以及如何从制度 上弥补这些缺陷。 布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。 布 坎南对政府失灵的几种表现形式及其根源进行了较为深入的剖析， 并就如何补救这种 “失灵”提出了具体的政策建议。 （一）政府政策的低效率，也即公共决策失误。 在布坎南等人看来，导致公共政策失误的原因是多方面的： （1）社会实际上并不 存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗不可能定理已经证明了这一点。“如果 排除效用人际比较的可能性， 那么把个人偏好总合成表达各种各样的个人偏好秩序的 1 莫童.公共经济学m.上海：上海交大出版社，2005.148-155. 12 社会偏好是不可能的”，因此，“社会需要什么”这个问题本身就没有答案，于是， 人们有理由对政府干预经济活动的必要性和合理性提出疑问。 （2）即使现实社会中存 在着某种意义上的公共利益， 而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达 到实现这种利益的目的。 （3）决策信息的不完全性。获取决策信息总是存在诸多困难 而且是需要支付一点成本的， 不管是选民还是政治家， 他们拥有的信息都是不完全的， 因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上做出的， 这就很容易导致决策失误。（4） 选民的“短见效应”。 由于政策效果的复杂性， 大多数选民难以预测其对未来的影响， 因而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定 一些从长远来看弊大于利得政策。 （5）选民的“理性的无知”。由于选民做出决策需 要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的 成本收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往 往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。 这被称为选民的“理 性的无知”。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政 策充其量只能代表一部分人的利益。 （二）政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就 有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终 身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。 （2）没有降低成本的激 励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束， 他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的 可能性。 （3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权 利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现 实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的 政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。 （三）政府的寻租 1。“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法 或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断 1 莫童.公共经济学m.上海：上海交大出版社，2005.160-161. 13 利润。”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种 在分配，因此，寻租具有非生产性的特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易 活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社 会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后 所损失的社会效率。另一方面，殉葬也会导致不同政府部门官员的争夺权力，影响政 府的声誉和增加廉政成本。公共选择理论认为寻租主要有三类： （1）通过政府管制的 寻租； （2）通过关税和进出口配额的寻租； （3）在政府订货中的寻租。 （四）政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支 出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解 释： （1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除这导致扩张； （2）政府作为收 入和财富的再分配者导致扩张； （3）利益集团的存在导致扩张； （4）官僚机构的存在 导致扩张； （5）财政幻觉导致扩张。 因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑，正 如布坎南所说： “公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪 漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府及统治者 的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观 点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。” 四 、 非政府组织及其作用 非政府组织 1是英文 non-government organizations 的意译，英文缩写 ngo。一 般认为， 非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。 该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组 织进行磋商做出适当安排”。1952 年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定 义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这 主要是指国际性的民间组织。从国际的角度看，需要回答的问题是中国是否应积极介 入国际领域里的非政府组织活动。我们已经看到，非政府组织现已成为全球治理体制 1 顾建光.现代公共管理学m.上海：上海人民出版社,2004.120-131. 14 中的一个重要性日益增强的新兴角色，在联合国体系各机构的活动中，非政府组织已 经有了正式的法定地位，能够在不同程度上参与和影响一些重大的国际决策。在其他