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大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 食品是人类赖以生存的物质基础，食品质量安全问题涉及人民群众的身体健康和生 命安全，涉及社会稳定和发展。食品质量安全市场准入制度，是我国政府借鉴西方发达 国家对食品安全实施严格监管的经验，依照食品安全应当从源头抓起的战略而建立的。 实践证明，该项制度是对食品质量安全进行管理的一种行之有效的手段。 本文从对我国食品质量安全市场准入制度的介绍入手，首先论述了该制度的重要意 义和实施的必要性，详细介绍了该项制度的基本内容、特点和目前的实施状况，并将食 品质量安全市场准入制度同h a a c c p 和i s 0 9 0 0 0 体系进行了比较分析。总结分析了食 品质量安全市场准入制度实施以来，我国食品质量安全整体水平的变化情况，总体来说， 食品质量安全市场准入制度实施以来，我国食品质量安全水平有很大的提高，食品质量 安全市场准入制度具有积极的作用。但是由于该制度尚在起步阶段，还不够完善，本文 随后研究了该制度在实践中暴露出来的问题：食品标准混乱，准入程序复杂，监督和监 管机制不健全，该项制度还不能完全控制食品质量安全事故的发生等问题，这些问题都 一定程度上的影响了食品质量安全市场准入制度的有效性。本文对制约食品质量安全市 场准入制度有效性发挥的因素进行了深入的剖析，找出问题存在的根本原因，从加强制 度建设、信息化建设等多个方面，从政府、社会、消费者、企业等多个角度，挖出了该 项制度改革创新的新思路，提出了加强法制建设、加强食品标准化建设、完善食品质量 安全检测体系、完善准入程序，加强信息化建设等一系列可行的、具体的完善食品质量 安全市场准入制度的措施，对提高食品质量安全市场准入制度的有效性有实际的指导意 义。 关键词：食品；质量安全；市场准入；有效性 食品质量安全市场准入制度有效性研究 s t u d y o i le f f e c t i v e n e s so ft h em a r k e ta dm i t t a n c es y s t e mo nf o o d q u a l i t y ss a f e t y a b s t r a c t f o o di st h em a t e r i a lb a s i sf o rh u m a ns u r v i v a l ，f o o dq u a l i t ya n ds a f e t yi s s u e sr e l a t e dt o p e o p l e sh e a l t ha n ds a f e t y ，r e l a t e dt os o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t 1 1 1 ef o o dq u a l i t ya n d s a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e m sf o rt h eg o v e r n m e n tt od r a wo nc h i n a sw e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e sf o rt h es t r i c ts u p e r v i s i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o no ff o o ds a f e t ye x p e r i e n c e ，i n a c c o r d a n c e 、析t l lf o o ds a f e t ys h o u l db eas t r a t e g i cs o u r c ee s t a b l i s h e d p r a c t i c eh a sp r o v e dt h a t t h es y s t e mi sc a r r i e do u to nf o o dq u a l i t ya n ds a f e t yo fa ne f f e c t i v em a n a g e m e n tt 0 0 1 i nt h i sp a p e r ，o bc h i n a sf o o dq u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e mf o rt h e i n t r o d u c t i o nt os t a r t ，f i r s to fa l ld i s c u s s e dt h ei m p o r t a n c eo ft h es y s t e ma n dt h en e e df o r d e t a i l e di n f o r m a t i o no nt h eb a s i ce l e m e n t so ft h es y s t e m ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ec u r r e n ts t a t u s o fi m p l e m e n t a t i o n , a n df o o dq u a l i t ys a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e ma n di s 0 9 0 0 0s y s t e mw i t h h a a c c pac o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n a l y s i so ff o o dq u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e mi s i m p l e m e n t e d ，c h i n a sf o o dq u a l i t ya n ds a f e t yc h a n g e si nt h eo v e r a l ll e v e lo ft h ew h o l e ，f o o d q u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e m ，c h i n a sf o o dq u a l i t ya n ds a f e t yh a sg r e a t l yi m p r o v e d t h el e v e lo ff o o dt h eq u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e mh a sap o s i t i v er o l e h o w e v e r , b e c a u s et h es y s t e mj u s ts t a r t e d ，a n da l s on o tp e r f e c t , t h i sp a p e rs t u d i e dt h es y s t e mt h e ni n p r a c t i c e t h ep r o b l e m se x p o s e d ：f o o ds t a n d a r d sc o n f u s i o n ，t h ec o m p l e x i t yo fa c c e s s p r o c e d u r e s ，s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t o r ym e c h a n i s m s ，t h es y s t e ma l s oc a nn o tc o m p l e t e l y c o n t r o lf o o dq u a l i t ya n ds a f e t yi n c i d e n t s ，s u c ha sq u e s t i o n s ，w h i c ha r ea l lt os o m ee x t e n t ，t h e i m p a c to ff o o dq u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e t a c c e s ss y s t e mi se f f e c t i v e i nt h i sp a p e r ，f o o dq u a l i t y a n ds a f e t yr e s t r a i n ts y s t e m ，t h ee f f e c t i v e n e s so fm a r k e ta c c e s sf a c t o r sp l a ya ni n d e p t h a n a l y s i st oi d e n t i f yt h er o o tc a u s e so fp r o b l e m s ，f r o mt h es t r e n g t h e n i n go fi n s t i t u t i o n a l b u i l d i n g ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，e t c ，f r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o m m u n i t y ，c o n s u m e r s ，t h e p e r s p e c t i v eo fe n t e r p r i s e s ，e t c ，d u go u to ft h es y s t e mr e f o r ma n di n n o v a t i o no fn e wi d e a sa n d p u tf o r w a r ds u g g e s t i o n st oi m p r o v et h el e g a ls y s t e m ，s t r e n g t h e nt h es t a n d a r d i z a t i o no ff o o d ， i m p r o v ef o o dq u a l i t ya n ds a f e t yi n s p e c t i o ns y s t e m ，i m p r o v ea c c e s st op r o c e d u r e s ，t o s t r e n g t h e nt h ei n f o r m a t i o n b a s e dc o n s t r u c t i o no far a n g eo fp o s s i b l ea n dc o n c r e t et oi m p r o v e f o o dq u a l i t ya n ds a f e t ym a r k e ta c c e s ss y s t e mo fm e a s u r e st oi m p r o v ef o o dq u a l i t ya n ds a f e t y m a r k e ta c c e s ss y s t e mf o rt h ee f f e c t i v e n e s so fap r a c t i c a lg u i d e k e yw o r d s ：f o o d ；q u a l i t ya n ds a f e t y ；m a r k e ta c c e s s ；e f f e c t i v e n e s s 食品质量安全市场准入制度有效性研究 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文 作者签名 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 导论 1 1 研究背景和意义 1 1 1研究背景 “民以食为天，食以安为先。食品是人类赖以生存和发展的物质基础。随着经济 体制改革的实施，我国经济发展整体水平有了很大提高，食品长期短缺的历史已经结束， 人们的生活水平稳步提高，对食品的要求也由数量安全向质量安全转变。虽然我国的食 品质量总体水平有了较大的提高，但近年来食品质量安全事件仍时有发生，如有毒大米、 有毒本耳、有毒猪肉、雀巢奶粉碘超标事件、“苏丹红 、“孔雀石绿、地沟油、农药 残留超标蔬菜、金华毒火腿、阜阳劣质奶粉等n 1 。最近发生的三鹿奶粉事件更是将食品 质量安全问题突显出来，使得食品质量安全问题受到空前关注。国际上，即使是被认为 食品质量安全水平最高的美国，仍然不断出现食品安全事件，如，“毒菠菜事件”比1 ， “沙门氏菌事件一嘲等。食品安全己经成为影响全球贸易和公众健康的主要问题。世界 各国为了提高食品质量安全水平，纷纷加强对食品质量安全的监管，加强对食品供应链 各个环节的监控，建立更加有效的监督管理体系。除国际标准化组织( i s o ) 系列和食品 法典委员会( c a c ) 等国际性的标准与管理体系外，农产品生产和食品企业大量实施全面 质量管理( t o t a lq u a li t yc o n t r o l ，简称t q c ) ，危害分析与关键控制点( h a z a r da n a l y s i s a n dc r i t i c a lc o n t r o lp o i n t ，简称h a c c p ) ，良好农业操作规范( g o o da g r i c u l t u r a l p r a c t i c e ，简称g a p ) 、食品良好作业规范( g o o dm a n u f a c t u r i n gp r a c ti c e ，简称g m p ) 和卫生操作标准规范( s a n i t a t i o ns t a n d a r do fo p e r a t i n gp r a c t i c e ，简称s s o p ) ，广 泛实施食品质量安全的准入管理。 我国的食品质量安全市场准入制度是一项重要的食品质量安全管理体系，它体现了 对食品生产企业的全过程监管思想，食品安全市场准入制度的实施，取得了一定的成果， 建设和完善了食品标准体系：建设和完善了食品安全检测体系；食品质量安全整体水平 有较大提高等。但是目前我国食品生产加工领域还经常出现食品质量安全事故。因此， 加强对食品质量安全市场准入制度的管理也是今后我国食品质量安全管理的重点。 在食品质量安全市场准入制度体系中，政府是管理者的角色，对各个利益主体都起 到监督管理和引导的作用。食品生产加工环节是整个体系的基础，是食品安全的第一道 屏障，食品生产加工企业没有获得食品质量安全市场准入资格，或者获得准入资格后没 有按照准入标准进行生产，食品质量安全也就很难有保障。在市场信息不对称条件下， 消费者仅凭产品外观很难区分食品的内在品质及其安全性，这样会对消费者的消费心理 产生负面影响，因此，另一个角度说，消费是食品质量安全市场准入制度产生和发展的 基本推动力。基于以上分析，政府对生产者和消费者起着双重作用。对于食品生产加工 食品质量安全市场准入制度有效性研究 者而言，政府是生产加工者利益的保护者和生产行为的监督管理者，为生产者提供安全 食品起到促进、激励和监督管理的作用；对于消费者而言，政府是消费者利益的保护者 和消费行为的引导者，为消费者提供消费安全保护并对消费行为起到引导管理作用【4 j 。 因此，要提高我国食品安全的管理水平，必须在深入探讨我国食品管理现状及存在问题 的基础上，结合影响食品生产质量安全控制行为，从食品安全市场准入管理制度有效性 等方面提出更为有效的管理模式。 1 1 2 食品质量安全市场准入制度相关概念 市场准入也叫市场准入管制，是指为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经 济效益、范围经济效益和提高经济效率，政府职能部门通过批准和注册，对企业的市场 准入进行管理。市场准入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规， 是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排。市场准入制度是国家对市场主体资格的 确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条 件，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记 程序执行。市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经 济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，是国家管理经济职能的组成部分。它具体 通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、执照等方式来体现哺1 。 产品的市场准入，一般的理解是，允许市场的主体( 产品的生产者与销售者) 和客体 ( 产品) 进入市场的程度。食品生产企业的市场准入，就是允许食品的生产者和生产的食 品进入市场的程度。食品质量安全市场准入制度也称食品市场准入制度，是指为保证食 品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产食品经营活动，具备规定条件的 食品才允许生产销售的监管制度，要求企业申领食品生产许可证并接受监督管理。因此， 实行食品市场准入制度是一种政府行为，是一项行政许可制度。食品市场准入制度是我 国对食品市场进行干预的基本制度，它是政府监督管理食品质量安全的主要手段，是一 系列现代市场经济条件下的一项基础性的、极为重要的经济法律制度怕1 。 实施食品质量安全市场准入是对食品生产加工企业实行事前保证与事后监督相结 合的监管措施。对企业实施保证食品质量安全必备条件的审查，实行食品生产许可是事 前保证的管理措施，彻底改变我国长期采用的事后监管的模式。 1 1 3 研究的理论意义 ( 1 ) 食品安全不仅关乎人民财产和生命安全，而且对社会的经济与政治影响巨大。 主要包括：食品安全对经济的影响，食物中毒和其它食源性疾病的增加，直接地增加了 居民的医疗费用，加重了国家的财政负担m 。食品安全事件本身也会造成经济损失。如， 最近发生的三鹿奶粉事件，虽然对此事件造成的经济损失尚未有权威的统计数字，但此 次奶粉事件却是近年来中国影响最大的一次食品安全事件，不仅造成了巨大的经济损失 2 大连理工大学专业学位硕士学位论文 也使中国的乳品行业遭受重创，更影响到中国整个食品行业在国际上的形象，中国的食 品安全已经遭到全面的质疑；食品安全对国际贸易影响，随着经济全球化、贸易自由化 进程的加快，各个国家在降低关税壁垒的同时又不断地利用非关税壁垒的手段来加强对 本国食品行业的保护，食品安全标准的使用便是有效的手段之一【3 1 ；食品安全对社会与 政治的影响，在国际上由于食品安全事件而影响到政党执政的事件比比皆是，如：二恶 英事件导致了比利时执政达4 0 多年的社会党内阁垮台；我国最近发生的三鹿奶粉事件， 事发地石家庄市从市委书记到有关部门的负责人都相继辞职或被免职，也使主管全国乳 制品生产的国家质检总局局长李长江引咎辞职，可见食品安全对政治的影响巨大。 由于世界范围内食品质量安全事件频繁发生，世界各国都在探讨如何有效的对食品 质量安全进行监督管理，确保向社会提供安全的食品。食品质量安全市场准入制度是我 国为加强生产领域食品质量安全监管水平，借鉴西方发达国家在食品安全管理上的成功 经验所采取的一项重要举措，实践证明是一种行之有效的监管方式，但由于食品质量安 全市场准入制度实施时间不长，还存在一定的不足，因此对该制度进行研究具有重要的 理论意义和现实意义。 ( 2 ) 目前，我国的食品质量安全市场准入制度还处于起步阶段，相关研究成果很 少且普遍具有局限性，本文从食品质量安全市场准入制度的实际出发，着重分析了食品 质量安全市场准入制度的理论特点和应用价值，在为相关行政部门提供一种经验借鉴的 同时，也为在此领域的进一步研究提供了理论基础。 1 1 4 研究的现实意义 ( 1 ) 通过对现状的分析研究，得到当前食品质量安全市场准入制度存在问题及成 因，并提出解决意见，可以为管理决策及后继研究提供参考。 ( 2 ) 通过比较研究，完善我国食品质量安全市场准入制度，有助于提高食品安全 水平，促进社会经济、政治的稳定发展，促进和谐社会建设。 1 2 文献综述 目前，国内外学术界对食品安全问题的研究较多，与本文相关的研究主要是食品安 全、食品质量安全政府管理、食品质量安全认证体系、诚信体系建设等方面。 1 2 1 关于食品安全研究 食品安全是指与人民生命健康安全密切相关的食品的安全控制措施和手段。食品安 全有两层含义：是数量安全，又称为粮食安全；二是质量安全，既要符合人类健康要 求，又要对动植物和生态环境无害1 9 l 。本文中我们关注的是食品的质量安全问题。 我国学术界在食品安全的认识上主要有三种观点：第一种，食品安全( f o o ds a f e t y ) 是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费 者急性或慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患1 1 0 1 。第二种，食 3 食品质量安全市场准入制度有效性研究 品安全应区分为绝对安全与相对安全两种不同的层次。绝对安全被认为是确保不可能因 食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺1 1 1 】。相对安全为一种食物或成分在合理 的食用方式和正常食量的情况下不会导致对健康的损害。第三种，食品安全是指生产者 所生产的产品符合消费者对食品安全的需要，并经权威部门认定，在合理食用方式和正 常食用量的情况下不会导致对健康损害【1 2 i 。食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求， 不存在可能损害或威胁人体健康的有毒害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其 后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安 全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全1 1 3 】。 1 2 2 关于食品质量安全政府管理研究 食品安全管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场主体建立在维护自身利益基础 上的自律来规范外，更要依靠政府超经济的强制力量来规范【1 4 1 。在食品安全的政府管理 上，发达国家都建立了适合本国，且与国际接轨的安全认证食品与农产品质量管理体系。 横向管理体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施“危 害分析与关键控制点 的预防性控制体系为特征。纵向实施从田头到餐桌的全过程管理。 在管理手段上强调制定完善食品安全标准、建立检验检测体系、实施市场准入制度、规 定严厉的法律责任等制度手段与监督检查、食品安全教育宣传、生产操作培训、组织、 支持和鼓励食品安全方面的科研和合作等( 李新生等，2 0 0 3 ) 行政手段等多种手段的组 合。为了使安全认证食品政策效能发挥最大，近年来发达国家开始对安全管理规制进行 成本效率的分析研究【”】。1 9 9 5 年，美国农业部成立了规制评估和成本收益分析办公室。 随着要求运用成本收益准则对联邦管制进行分析的发展趋势，经济学家如a r r o w 等( 1 9 9 6 ) 提出了环境、健康和安全管制的成本收益分析原理；a n t l e ( 1 9 9 5 ) 提出了有效食品安全 管制的原理，并结合r o s e n 的竞争性企业生产品质差别的产品模型和g e r t l e r ，w a l d m a n d 的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数模型，检验“产 品安全性不会影响生产效率”的假设。 与国外不同的是，国内学者在研究我国食品安全的政府管理上，主要集中在政策层 面的描述及对现有政府管理失灵的分析上，主要涉及n - ( 1 ) 管理方式的选择；( 2 ) 食品 质量安全管理法制化；( 3 ) 消费者教育；( 4 ) 完善保障体系，包括健全标准体系、完善 检验检测体系、加快认证体系建设、加强技术研究和推广、建立信息服务网络( 周洁红， 2 0 0 4 ；范小建，2 0 0 3 ；周洁红，2 0 0 3 ：刘振伟，2 0 0 2 ：谢敏，2 0 0 2 ) 。 食品质量安全管理具有特殊性，需要依靠政府超经济的强制力量来规范。在政府管 理上，发达国家都建立了适合本国，且与国际接轨的食品安全质量管理体系。与国外不 同的是，国内学者对我国食品安全管理问题的研究，主要集中在政策与制度层面的描述 性探讨及对现有政府管理政策失灵的分析上。如食品质量安全管理法制化、对食品安全 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 速测技术、创建专销网点、实施产地标识制度和试行追溯和承诺制度、消费者教育、完 善保障体系等。 食品安全问题是近年来国内外学术界关注的重大理论与现实问题。国内研究刚刚起 步，与国外研究相比，在研究视角上，大多数学者主要从宏观层次上探讨食品质量安全 管理体系等问题，但以具体的食品质量安全市场准入制度为出发点，实证研究微观层次 的食品安全问题尚不多见。 1 2 3 关于食品质量安全市场准入制度研究 从中国提出加入关贸总协定时起，学术界就开始接触并介绍国外的市场准入制度。 有学者介绍欧盟和美国的市场准入制度，但由于认识上的缺陷，也由于国外对市场准入 制度的研究本来也不系统，因此这种介绍是零散和较粗浅的。比如，欧盟和美国本来没 有市场准入制度的提法，一些学者在介绍时，也并未对美国的相关制度做归纳和整理， 因此，研究范围或者涵盖了太多内容，甚至包括了竞争法、知识产权法、市场管理法的 全部内容；或者范围太狭小，只包含了产品质量责任和质量认证制度。 相比之下，目前对国内食品质量安全市场准入制度加以系统研究的还很少，现有的 研究比较分散，而且有相当部分集中在技术层面上。比较值得关注的研究成果有： 其一，食品质量安全市场准入的内容方面。这部分研究目前主要集中在技术层面上， 如，如何调整国内认证体系以便与国际接轨技术检验，应采用何种标准等等。有学者认 为“市场准入 就是准许进入市场的意思。由“准许进入市场延伸出来的各种制度， 如主体在市场中从事某行业的条件，商品要进入市场须达到的质量或其他标准，以及政 府准许主体或交易对象进入市场的各种程序，都可能被认为是市场准入的内容。 其二，食品质量安全市场制度的效用方面。学术界一直非常关注，有学者认为市场 经济几乎不可能提供适宜的食品安全，这是因为风险信息不对称造成的，食品安全的公 共物品的属性使食品安全的社会成本增加，食品安全存在风险并使消费者感觉难于证明 食品的客观性和安全性，因此，仅用市场机制不可能提供适宜的安全食品。食品质量安 全已成为影响食品工业发展的个关键因素，严格食品和食品生产企业的市场准入，建 立一套完整的食品质量卫生安全市场准入体系是解决食品安全问题最有效的办法n 钔。 综上所述，现有的相关文献显示出：目前国内的研究，缺乏对市场准入制度的宏观 理论概括，没有真正地指出食品质量安全市场准入这个概念的内涵和外延，没有系统地 研究食品质量安全市场准入制度的内容和体系，对国外相关制度的介绍比较片面，缺乏 系统性，也没有结合中国实际提出对我国食品质量安全市场准入制度的根本性改善建 议。 1 3 研究框架与方法 1 3 1 研究框架 5 食品质量安全市场准入制度有效性研究 食品质量安全市场准入制度理论 构建政府市场监管和市场规制体系 完善依法行政和优化执法监督管理 扩大公众参与，形成多元治理格局 图1 1 研究框架 f i g 1 1 r e s e a r c hf r a m e w o r k 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 文献法：对国内外相关资料文献进行搜集、整理和分析。 ( 2 ) 实证法：将研究工作与具体的工作实际相结合，进行实证研究，在实践中丰 富和完善，研究出具有科学性和实用性的成果。 ( 3 ) 比较分析法：对国内外相关食品安全管理体系进行比较分析。 1 4 创新点 本文主要探讨了食品质量安全市场准入制度有效性问题，食品质量安全市场准入制 度的基本内容、特点和实施状况，食品质量安全市场准入制度所取得的成效和食品质量 安全市场准入制度面临的问题等方面寻找食品质量安全市场准入制度的关键因素。可能 6 大连理工大学专业学位硕士学位论文 的创新和不足如下： ( 1 ) 通过实地调查获取了食品生产企业和消费者对食品市场准入制度认知的第一手 资料，得出了关于生产者和消费者对食品安全市场准入制度认知程度等新的结论。 ( 2 ) 从食品质量安全市场准入制度的实施现状以及生产者行为和消费者行为等角度 比较系统的考察了食品质量安全市场准入制度的有效性问题。本文在分析我国实施食品 质量安全市场准入制度现状的基础上，寻找影响我国食品质量安全市场准入制度有效性 的关键因素，并结合国内外食品安全管理先进经验，提出了增强我国食品质量安全市场 准入制度有效性的对策建议。 食品质量安全市场准入制度有效性研究 2 食品质量安全市场准入制度概述 2 1实施食品质量安全市场准入制度的必要性和意义 改革开放以来，我国的经济得到了很大的发展和提高。食品工业取得了持续和快速 的发展，食品工业规模和数量大幅增加，食品生产加工工艺水平有很大提高，加工食品 种类明显丰富、数量显著增加。随着食品消费从“数量要求 到“质量要求的转变， 人民群众对食品质量安全的要求越来越高，食品质量安全问题已成为关系国计民生的重 大问题。但是，由于当前我国家的食品工业生产力总体水平不高，食品质量安全问题比 较突出，直接危及广大消费者的身体健康和生命安全。国家质检总局于2 0 0 1 年至2 0 0 2 年期间组织了对小麦粉、大米、食用植物油、酱油、醋、肉制品、乳制品、茶叶、饮料、 调味品等1 0 类食品生产加工企业必备条件情况的专项调查。调查结果表明，我国食品 质量安全问题主要是由食品生产加工环节引起的。要从根本上解决食品质量安全问题， 就要从食品生产加工源头加强监督管理，制定一套适应社会主义市场经济规律、适应中 国国情，并且与国际接轨、运转有效的食品生产加工企业质量安全监督管理制度。在这 种情况下，实施食品质量安全市场准入制度十分必要并具有重要意义。 2 1 1实施食品质量安全市场准入制度的必要性 ( 1 ) 适应改善我国食品质量安全面临严峻形势的必然要求。当前，我国食品质量 安全问题严重，已经成为全社会普遍关注的热点问题。在上世纪九十年代至本世纪初， 全国质量技术监督管理系统每年对约7 0 万家食品生产加工企业生产的食品进行质量监 督抽查，平均合格率一直在6 0 上下j2 0 0 1 年，国家质检总局组织开展了米、面、油、 酱油、醋等5 类食品国家监督抽查，结果表明，全国6 0 0 8 5 家企业，平均抽样合格率仅 为5 9 9 ，特别是小麦粉、大米、食用植物油、乳制品、调味品等5 0 类食品的平均合 格率只有6 7 ，其中酱油、蜜饯、酱腌菜、含乳饮料、果冻、婴幼儿配方乳粉、蔬菜、 冰淇淋、小麦粉等产品质量安全问题严重，有的合格率不足5 0 ，甚至有的合格率仅为 2 0 , - - , 3 0 0 , 6 ，食品质量问题十分严重n 刀。从近些年我国质量技术监督系统监督检查情况看， 我国食品质量安全问题主要体现在以下几个方面： 假冒伪劣食品屡禁不止。在经济利益驱使下，食品生产加工中掺杂使假、以假充 真、以非食品原料和发霉变质原料加工食品等违法活动屡禁不止，偷工减料、不按标准 生产、滥用添加剂的问题日益突出，食品质量安全中毒及伤亡事件屡有发生。食品质量 安全已严重威胁了人民群众的身体健康和生命安全。 食品污染问题严重。食品污染是指食品受到有害物质的侵袭，致使食品质量安全 性、营养性或感官发生改变的过程。食品污染对人类的健康、安全、生存带来了很大的 威胁。目前由于种植、养殖业的源头污染没有得到有效控制，蔬菜类食品农药残留问题 8 大连理工大学专业学位硕士学位论文 和畜禽制品中的抗生素、激素等兽药的残留问题日益突出。 滥用食品标识问题日益突出。目前我国滥用食品标识问题非常突出，如伪造厂名、 厂址，虚假标注生产日期和食品功能或成分，随意夸大食品本不具有的功能和成分等。 ( 2 ) 从源头治理食品质量安全问题的需要。国家质检总局组织的米、面、油、酱 油、醋、肉制品、乳制品、调味品、饮料、茶叶等1 0 类食品全国生产加工企业专项调 查结果表明，我国食品工业的生产技术水平总体上同国际先进水平还有较大的差距，生 产加工环节存在的问题已成为影响食品质量安全的根本原因。从根本上解决问题，保证 食品质量安全，必须切实从生产加工源头上采取措施，严格治理，提高生产力水平。 食品生产加工企业大多规模较小，基本属于家庭作坊式的厂点，不具备生产合格 产品的工艺、设备和条件。在被调查的米、面、油、酱油、醋5 类食品的6 0 0 8 5 家生产 企业中1 0 0 人以下的小型企业占9 4 9 ，1 0 人以下的家庭作坊式企业或生产厂点占 7 9 4 ，6 4 的企业不具备保证食品质量的基本生产条件。而被调查的肉制品等5 类食品 2 0 6 0 6 家企业中，1 0 人以下的企业有9 3 2 9 家，占4 5 2 7 ；11 7 8 1 家不具备生产条件， 占5 7 1 7 。一些小麦粉生产加工厂点生产设备简陋，有的根本就没有必需的磨粉机、比 重去石机以及筛选、磁选等基本生产设备。特别值得注意的是，小麦粉、大米、酱油、 食醋小型企业的年产量总和却都超过该类产品年产总量的5 0 以上，这表明这几类食品 生产集中度非常低，生产力水平不高。 相当数量的生产加工企业不具备产品检验能力，食品出厂不检验。在被调查的小 麦粉等5 类食品生产加工企业中，8 2 5 的企业不具各检验能力，没有相应的检验手段， 被调查的2 0 6 0 6 家肉制品等5 类食品企业中，1 3 8 7 0 家不具备成品检验能力，占6 7 3 ， 1 7 5 1 家出厂不检验，占8 5 。 企业管理混乱，不按标准组织生产。在被调查的小麦粉等5 类食品企业中， 2 5 的企业不执行标准或者无标生产，大量家庭作坊式的个体生产加工厂点没有内部管理 制度，现场管理混乱，技术力量薄弱；一些酱油、食醋生产企业现场脏乱不堪，卫生状 况极差，致使食品细菌总数严重超标；有的企业对灌装瓶不清洗、不消毒；一些企业从 业人员素质差，根本未经岗前培训、考核。这些企业根本无法保证食品的质量安全。而 被调查的肉制品等5 类食品2 0 6 0 6 家企业中，2 4 2 9 家企业无营业执照，占1 1 7 9 ；3 1 4 5 家无卫生许可证，占1 5 2 6 ；1 3 4 1 家企业无标生产，占6 5 1 。 存在生产假冒伪劣食品的违法行为。有的企业滥用、过量添加增白剂、防腐剂、 色素等；有的企业以配制酱油冒充酿造酱油；有的企业在食品中添加非食用物质，如添 加吊白块、非食用色素、工业盐等，生产假冒伪劣食品。 ( 3 ) 政府履行市场监管职责的必然要求。就食品质量本身而言涉及到两个不同层 面，即食品质量的适用性和安全性。食品质量适用性问题如口味的好坏、营养成分、外 型的美观等由市场竞争和市场生产者、经营者来解决。食品质量安全如食品是否卫生， 9 食品质量安全市场准入制度有效性研究 是否有毒等由政府机关监管n 刖。对于消费者而言，食品质量的适用性影响生活的质量， 而食品质量安全却关系到生存本身，对食品安全性要求明显重于适用性，所以各国政府 对食品质量安全进行有目的的监管是必须的。 规范食品生产企业有效竞争。目前，我国食品工业质量管理薄弱，食品质量总体 水平比较低，必须要通过实施食品市场准入制度，规范食品生产企业有效竞争，督促企 业建立自律机制，推动食品产业结构调整，促进和帮助食品生产加工企业提高产品质量。 保护消费者的合法权益。保护弱者权益，其基本含义是指对市场主体中的弱势群 体在法律上给予更多地保护。政府必须平衡企业与消费者之间的利益，更好地发挥法律 维护社会公平、正义的作用，更好地促进市场经济秩序稳步地发展。 在食品流通过程中，消费者始终处于弱势地位，很难掌握所要购买的食品质量安全 信息，而且与食品经营者之间在经济实力、专业知识等方面存在巨大的差距。企业生产 食品使用的配方、原料、生产技术、工艺流程等信息是企业的商业秘密，企业往往会垄 断这些信息。对于消费者来说，很难掌握从原料的采购到食品加工制作工艺的真实信息。 这就要求政府必须要加强监管，对食品生产全过程进行监督，强制要求生产经营者向市 场提供真实的、全面的信息，要求企业必须在食品包装上标明配方、食品生产日期、有 效期、食用方法、保存方法、批号等方面的真实内容。 我国政府的高度重视食品质量安全问题。2 0 0 1 年7 月3 1 日，朱锫基总理明确指示 为从食品生产加工的源头上确保食品质量安全，必须制定一套符合社会主义市场经济要 求、运行有效、与国际通行做法一致的食品质量安全监督制度。自此，我国拉开了建立 食品质量安全市场准入制度的序幕。 2 1 2 实施食品质量安全市场准入制度的意义 实施食品质量安全市场准入制度，是对原有的食品质量监督管理制度的进一步改革 和完善，有效的推动了食品质量安全监督管理工作在观念、制度、机制三个方面的创新。 以此为切入点，有效的建立了从源头抓质量的长效监管机制，意义重大而深远，主要体 现在： ( 1 ) 从生产加工源头保障食品质量安全，保障人身健康和生命财产安全，维护人 民群众的根本利益。按照国务院的职能调整要求，国家质检总局积极从对生产、流通领 域一起抓质量的思路，转变到产品质量要抓源头的思路上来。通过积极的探索和实践， 逐步建立和完善了从源头抓食品质量的一系列措施和方法，形成了一套包括引导企业完 善质量自律机制，加强政府对产品质量安全监督管理以及充分发挥市场引导机制等为主 要内容的，与社会主义经济体制相适应、符合w t o 规则的产品质量准入体系。按照分类 监管的原则，将直接关系人体健康和安全的食品作为切入点，首选对食品实行市场准入 管理，对企业保证产品质量安全的必备条件进行严格审查，把好厂门，从生产加工源头 1 0 大连理工大学专业学位硕士学位论文 保证食品质量安全，保障人身健康和财产安全，维护广大人民群众的根本利益。 ( 2 ) 提高食品生产加工企业的质量管理和产品质量安全水平，促进先进生产力的 发展。当前，我国食品生产加工企业质量管理水平较低、食品质量总体水平低下。通过 实施食品质量安全市场准入制度，督促企业建立自律机制，促进和帮助食品生产加工企 业提高产品质量、完善企业管理，增强企业竞争力。达到企业申领食品生产许可证等接 受监督管理的过程，就是企业的质量管理和产品质量水平得到提高的过程，就是要着眼 于全面提高企业竞争能力和产品质量整体水平，积极推动产业结构调整，促进先进生产 力的不断发展。 ( 3 ) 促进市场经济的健康发展。市场经济的本质是信用经济，信用经济的道德基 础是诚信。运用行政监管手段，建立市场信用机制，是规范市场、解决信用危机的重要 途径。吴仪副总理曾明确要求质检部门要积极参加社会诚信体系的建设工作。通过实施 食品质量安全市场准入制度，大力整顿和规范市场经济秩序，营造良好的消费环境、市 场环境和投资环境，从而大力倡导以质求胜、优胜劣汰的社会主义市场经济的发展。 ( 4 ) 促进经济发展。在各级政府的领导下，实施食品市场准入制度作为对食品生 产加工企业的一次产业革命，将会促进农产品加工、转化以及农业产业结构调整的步伐， 增强农产品的市场竞争力，健全农产品质量安全保障体系，做大农产品加工业，促进经 济的发展。 2 2 食品质量安全市场准入制度的内容和特点 2 2 1食品质量安全市场准入制度的内容 食品市场准入制度核心内容包括三项制度：食品生产许可证制度、强制检验制度和 市场准入标志制度【1 9 l 。 ( 1 ) 食品生产许可证制度 国家质量监督检验检疫总局依据中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国 工业产品生产许可证管理条例、食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则等有 关法律法规及部门规章，按照食品质量安全市场准入审查通则规定，对食品生产加 工企业实施必备条件核查制度，食品生产加企业必须具备以下1 0 个方面的要求 环境卫生要求：企业周围应无有害气体、烟尘、灰尘、放射性物质及其它扩散性 污染源。企业厂区、生产加工车间、原辅材料或成品库房、储运工具的卫生条件和企业 环保措施应当符合国家规定的要求。 生产资源要求：食品生产加工企业必须具备与保证产品质量安全相适应的生产设 施、生产设备以及原料一处理、生产加工、原料与成品贮存等场所。使用特殊设备生产 加工食品的，还应当符合相关的法律法规规定要求。 原辅材料要求：食品生产加工所用的原辅材料必须符合相应的国家标准、行业标 食品质量安全市场准入制度有效性研究 准及有关规定，不得使用非食品用原辅料生产食品。采购已实施生产许可证管理的产品 作为生产原辅材料时，企业应当索取该产品的生产许可证复印件并查验其有效性。 生产加工要求：食品加工工艺流程应当科学、合理。生产加工过程应当严格控制， 防止生物性、化学性、物理性污染及原料与半成品、成品的交叉污染。严禁使用国家禁 止使用或明令淘汰的生产工艺和设备。 产品要求：企业必须按照有效的产品标准组织生产。企业生产的产品必须符合国 家标准、行业标准和审查细则的强制性规定以及企业明示的质量要求。严禁在食品中超 量或超范围使用食品添加剂和营养强化剂。 人员要求：企业负责人应当了解产品质量法律法规和企业的产品质量责任、义务。 企业生产技术人员应当具有相关的专业知识，企业的生产操作人员和检验人员上岗前应 当经过培训考核，检验人员应持证上岗。从事食品生产加工的人员应当身体健康，无传 染性疾病。 检验要求：企业应当进行生产过程检验和出厂检验，企业应有能力对审查细则规 定的产品出厂检验项目进行检验，企业使用的检验设备必须经检定、校准合格后在有效 期内使用。 包装及标签标志要求：用于食品包装的材料必须符合国家法律法规及强制性标准 的要求。食品标签标志必须符合国家法律法规及食品标签标准和相关产品标