（公共管理专业论文）鄂尔多斯市政府投资的项目管理现状分析及对策研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 同期： 指导撕签名：兰趁 f t 期：丝：! 垄1 2 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 一 、许编入有关数据库进行检索i 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：雏 指导教师签名： 日期： 盎 丝业丝逸 鄂尔多斯市政府投资性工程管理现状分析及对策研究 摘要 。 近年来，随着经济的快速稳定增长，政府性投资工程投资规模不断扩大， 鄂尔多斯地区作为新兴的城市，面对如此大规模的政府投资工程需要科学、有 效的管理，而当前鄂尔多斯的政府投资工程管理方式多由计划经济体制沿袭而 来，政企不分，责权不明，面对新的形势问题重重，整体效率低下。 为了实现公共利益，为政府投资工程提供服务，针对政府投资工程建设组 织实施方式改革提出了迫切的要求，针对如何提高鄂尔多斯市政府投资工程项 目的效率与效果以及改善当前政府投资项目等问题的研究有其积极的意义。 本文从政府投资的项目管理的角度为切入点，通过对鄂尔多斯市政府投资 的项目管理中，决策管理、项目评审、工程发包、承包、分包以及招投标、工 程监管、资金安排使用、信息公开及诚信体系等环节的管理现状分析全面分析， 研究政府投资工程的管理方式改革可以进一步指出鄂尔多斯市现行政府投资的 项目管理存在的问题及其深层次的原因，作为鄂尔多斯市改革进程的前车之鉴。 0 同时，通过深入研究先进国家和地区的管理经验，去粗取精，扬长避短，为鄂 _ 尔多斯市政府投资的项目管理改革提出建设性的意见和建议，找到适合该市市 情的新的建设管理方式，进一步提出相应的应对措施，进而更好的进行政府工 程的管理，树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策和建议。 关键词：政府投资，项目管理，存在问题，对策研究 s d u d yo na n a l y s i so fo r d o s g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o j e c t sm a n a g e m e n t s t a ：兀7 sa n di t ，s c o u n t e r m e a s u r e a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t hr a p i da n ds t a b l ee c o n o m i cg r o w t h ，g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t i ne x p a n d i n gt h es c a l eo fi n v e s t m e n t p r o j e c t s ，t h eo r d o sr e g i o na san e w c i t y , t h ef a c e o fs u c hm a s s i v eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o j e c tn e e d ss c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e m a n a g e m e n t , a n dt h ec u r r e n tg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t si no r d o sm a n a g e m e n t o f m u l t i - l i n e a g e c o m e sf r o mt h e p l a n n e d e c o n o m y , z h e n g q i b u f e n , u n c l e a r r e s p o n s i b i l i t i e sa n dr i g h t s ，t h en e w p r o b l e m a t i cs i t u a t i o n ，t h eo v e r a l le f f i c i e n c yi sl o w i no r d e rt oa c h i e v et h ep u b l i ci n t e r e s t ，t op r o v i d es e r v i c e s f o rg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t s ，i n v e s t m e n ti nc o n s t r u c t i o n p r o j e c t sf o rg o v e r n m e n tr e f o r m o r g a n i z a t i o na n di m p l e m e n t a t i o nm e t h o d sp r o p o s e du r g e n tr e q u i r e m e n t s ，f o rh o w t o i m p r o v e t h ei n v e s t m e n tp r o j e c ti no r d o s c i t yg o v e r n m e n te f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s a n dt oi m p r o v et h ec u r r e n tg o v e m m e n ta n do t h e ri s s u e so f i n v e s t m e n tp r o j e c t sh a si t s p o s i t i v es i g n i f i c a n c e 砸sp r o j e c tm a n a g e m e n tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta st h e s t a r t i n gp o i n t ，t h r o u g ht h ec i t yo fo r d o si nt h e p r o j e c t i n v e s t m e n td e c i s i o n m a n a g e m e n tp r o j e c tm a n a g e m e n t ，p r o j e c te v a l u a t i o n ，p r o j e c t c o n t r a c t i n g ，c o n t r a c t i n g ， s u b c o n t r a c t i n ga n db i d d i n g ，p r o j e c ts u p e r v i s i o n , a r r a n g e m e n ta n du s eo ff u n d s ， i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ea n dc r e d i ts y s t e ma n do t h e r a s p e c t so ft h em a n a g e m e n to ft h e c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t st h a t r e f o r mc a nb ef u r t h e r g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t si ne r d o sc i t y e x i s t i n g 、 p r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to fd e e p s e a t e dr e a s o n sf o rt h er e f o r mp r o c e s sa sa l e s s o ni no r d o s c i t y m e a n w h i l e ，i n d e p t hs t u d yo fa d v a n c e dm a n a g e m e n t e x p e r i e n c ei nc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，q u c u q u ji n g ，e x c e e da n df o rt h ei n v e s t m e n t p r o j e c t i no r d o s c i t yg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr e f o r mt om a k ec o n s t r u c t i v e c o m m e n t sa n ds u g g e s t i o n sa n df i n dan e wl o v ef o rt h ec i t y sm u n i c i p a lb u i l d i n g m a n a g e m e n t ，a n df u r t h e rp u tf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gr e s p o n s e ，a n dt h u sb e t t e r m a n a g e m e n t f o r g o v e r n m e n tp r o j e c t s ，e s t a b l i s he f f i c i e n t , h o n e s t a n df a i r d e c i s i o n - m a k i n ga n d t h en e w g o v e r n m e n tp r o p o s a l s g o v e m m e n ti n v e s t m e n t ，p r o j e c tm a n a g e m e n t , p r o b l e m , - ( 三) 国内外研究现状2 一、政府投资项目管理的理论基础5 ( 一) 政府投资项目的含义与分类5 1 政府投资工程的含义5 2 政府投资工程的分类5 3 政府投资管理相关概念6 ( 二) 政府投资项目管理的特征8 ( 三) 政府投资项目管理的主要内容1 0 ( 四) 政府投资项目管理的必要性与重要性1 2 二、鄂尔多斯市政府投资项目及管理现状1 4 ( 一) 鄂尔多斯市政府投资项目的基本情况1 4 ( 二) 鄂尔多斯市政府投资项目管理现状1 4 1 项目决策管理现状1 5 2 政府性投资项目评审现状分析1 6 3 工程发包、承包、分包以及招投标环节管理现状分析1 7 4 工程监管管理现状分析1 8 5 资金安排使用管理现状分析1 9 6 信息公开及诚信体系管理现状分析2 0 三、鄂尔多斯市政府投资项目管理存在的问题及原因2 2 ( 一) 鄂尔多斯市政府投资项目管理存在的问题2 2 1 项目决策管理存在的问题2 2 2 项目评审管理存在的问题2 2 3 项目招投标管理存在的问题2 3 1 1 1 4 工程质量监管存在的问题2 5 5 工程资金安排管理存在的问题分析2 6 6 信息公开和诚信体系管理存在的问题分析2 7 ( 二) 原因分析2 7 四、改进和完善鄂尔多斯市政府投资项目管理的对策3 0 ( 一) 建设项目科学决策机制3 0 ( 二) 提高专业人员的业务素质，加强审查力度3 l ( 三) 严格执行审查程序，增加招投标环节的透明度3 2 ( 四) 加强工程质量监察力度3 3 ( 五) 加强资金管理、实现投资控制目标3 3 ( 六) 加强及时处理信息保障措施，严格内部人员管理制度3 5 ( 七) 严格按照规范开展工作，加大腐败案件惩罚力度3 5 五、结语3 7 致谢3 9 参考文献4 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景 近年来，随着经济的快速稳定增长，工程投资规模不断扩大，同时，如此大规模的政府 投资工程需要科学、有效的管理，而我国的政府投资工程管理方式多由计划经济体制沿袭而 来，政企不分，责权不明，面对新的形势问题重重，整体效率低下n 1 。为了实现公共利益， 为政府投资工程提供服务，针对政府投资工程建设组织实施方式改革提出了迫切的要求，各 级政府决策机关、学者对如何提高政府投资工程项目的效率与效果以及改变我国政府投资项 目效率低下、管理水平不高等问题做了大量的探索和研究。 近年来，鄂尔多斯经济发展迅猛，搿十五一以来，鄂尔多斯市抓住国家实施西部大开发 的历史机遇，率先践行科学发展观，有效实施资源转化战略，经济社会始终保持了持续快速、 协调健康发展的良好势头圆。 城市化率由4 3 提高n 5 7 5 ，城镇建成区面积由6 9 2 平方公里扩大到1 4 2 平方公里。然而， 随着鄂尔多斯地区市场经济体制的逐步确立、发展和完善，由计划经济体制沿袭下来的政府 投资工程管理体制在当前鄂尔多斯经济发展过程中也暴露出了许多问题。如政府投资工程主 体不明确，从而造成政府投资工程管理与监控的盲区，产生了腐败等现象，使纳税人的利益 受到了损害嘲。因此，政府投资工程的建设管理方式必须适应国家经济、社会改革的需要， 通过管理策略、组织实施方式的改革和创新，引入市场竞争，进一步规范建筑市场秩序，与 国际通行规则接轨，同时提高政府投资工程质量和项目投资效益。对市政府投资性工程管理 问题的进一步研究，有利于加速鄂尔多斯地区经济与国际经济的融合。对该领域的探讨也促 进了该区更好地依照当前国际惯例对政府投资建设项目实施科学的管理。 ( 二) 研究目的、意义 政府投资工程主要集中在基础设施、公用项目上，在整个国民经济中起着基础的支撑作 用：并且规模庞大，代表着政府经济政策的走向，对整个社会具有主导作用和乘数效应。管 ： 空茎直奎堂坌茎篁垄堡主! 坚坠! 竺垡堡茎 理到位不仅可以实现国家的宏观经济战略，拉动经济的发展，而且对目前我国投资市场的不 规范管理和过度竞争等具有示范效应。如何正确有效的使用政府投资建设资金，如何尽快的 提高建设项目的管理水平，如何使资金都用到实处，实现政府投资工程效益的最大化，所有 这些都给政府工程项目的管理提出了更高的要求。 国家已经充分认识到政府投资工程管理改革的重要性，提出了改革的基本思路和目标， 要求尽快建立适应新的社会主义市场经济的政府投资工程的管理方式。刚各级政府积极响应， 纷纷启动改革进程，探索建立新的模式。本文正是从政府投资项目管理的角度为切入点，通 过对鄂尔多斯市政府投资性工程管理中重点环节的全面分析，研究政府投资工程的管理方式 改革可以进一步指出鄂尔多斯市现行政府投资工程管理存在的问题及其深层次的原因，作为 鄂尔多斯市改革进程的前车之鉴：同时，通过深入研究先进国家和地区的管理经验，去粗取 精，扬长避短，为鄂尔多斯市政府投资工程管理改革提出建设性的意见和建议，找到适合该 市市情的新的建设管理方式，进一步提出相应的应对措施，进而更好的进行政府工程的管理， 树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策和建议。 ( 三) 国内外研究现状 我国政府投资工程管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可 分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是5 0 年代初至 7 0 年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是7 0 年代末实行改革开放以来，形成多元化投 资主体格局。 在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、 工程指挥部方式等组织实施方式。第二阶段的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程 指挥部型；基建处型；专业机构型璐1 。 作者在认真查阅了近几年来国际国内各种相关期刊上相关的资料的基础上，重点收集分 析了由国家建设部政府投资工程管理方式改革课题组组织编写的建设部政府投资工程管理 方式改革研究报告，深圳市建设局在建设部交流会上的经验介绍资料发挥专业性建设管 理机构优势改革政府投资工程管理方式，由李世蓉教授负责编写的 招标的设备、材料专家应在市财政局评标专家库随机抽取。技术、经济专家人数 要有合理配置，与投标人有利害关系的人员及项目主管部门的人员不得进入评委会，评标委 员会由招标人依法组建，并于开标前确定啪1 。评委会由招标人代表和相关专业的技术、经济 等方面的专家组成，成员由5 人以上单数组成，其中，技术、经济等方面的专家不得少于成 员总数的三分之二。 房屋建筑和市政基础设施以及与之相关的设备、材料，招标投标活动的监督管理部门为 建设行政主管部门；实行政府采购项目的监督管理部门为财政行政主管部门。市投资主管部 门对政府投资重大项目进行稽查。监察部门对上述监督部门在招投标活动中的监督行为进行 监督。 政府性投资额在3 0 万元以上的工程项目，建设单位须在发包前到建设行政主管部门办理 报建手续，未报建的工程建设项目不准发包或者组织施工。 。 鄂尔多斯市境内新建扩建、改建投资额在30 万元以上( 含30 万元) ，建筑面积在50o 暑平方米以上基础设施工程施工图设计文件，报送鄂尔多斯市建设工程设计审查站进行审查， 经审查发现的问题，责令设计单位修改，修改或者经修改后仍不合格的，不得下发施工许可 证。 发包建筑工程的发包方必须具备下列条件：必须是公民、法人或依法成立的其他组织； 有与建筑工程适应的资金；必须招标的工程要有专门的招标组织机构；有与工程规模、复杂 程度相适应并具有同类工程招标经验，熟悉有关工程招标法律法规的工程技术、概预算及工 程管理专业人员。 发包单位将建设工程的勘察、设计、监理标底及概预算的编制发包给持有：企业法入营 1 7 ： 堕鍪直奎堂坌茎笪堡堡主! 坚坠! 堂垡笙塞 业执照和相应资质等级证书的承包单位。建筑工程的发包分为招标发包和直接发包。招标 发包分为公开招标发包和邀请招标发包。公开招标的工程，必须在国家指定的媒体上发布 招标公告，邀请招标工程，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法 人或者其他组织发出投标邀请书。不属于招标范围的，经建设工程所在地建设行政主管部门 核准后，建设单位可以直接发包。 必须进行招标的工程包括全部使用国有资金投资或国有资金投资占控股或者主导地位的 或者施工单项合同估算价在2 0 0 万元人民币以上；重要设备材料等货物的采购单项合同估 算价在1 0 0 万人民币以上的；勘察、设计单项合同估算价在5 0 万元人民币以上；单项合同估 算价低于以上三项，但项目总投资额在3 0 0 0 万元以上的工程。 4 工程监管管理现状分析 鄂尔多斯政府投资项目实行责任追究制度，项目法人或项目管理单位对建设过程中发生 的一切问题负全责。工程咨询、设计、施工、监理等单位按照相关合同规定承担具体责任， 对不遵守法律、法规造成重大损失的，依法追究相关责任人。 市发展和改革委员会、财政、审计、建设行政主管部门及相关部门依据职能分工，对政 府投资项日的管理进行监督，并向市人 预算的执行情况和决算进行审计监督。 时，社会公众和新闻媒体也对项目建设 鄂尔多斯政府性投资基础设施项目 建筑工程开工前，建设单位或者个 院批准开工的不再领取施工许可证，但 建设工程实行质量、安全责任制。 全监督检查，严把工程质量验收关。建 2料设备供应等单位，对建设工程承担相 建设工程的勘察、设计、施工、监 严格执行强制性标准，未经勘察、设计 文件。施工单位应严格按照工程设计图 合设计要求和产品质量标准，不得偷工 的工程质量缺陷，由采购单位承担相应 建设工程设计须符合建筑安全规程 承重结构变动的建筑装饰和改造工程， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 质的设计单位提出设计方案，没有设计方案的，不得擅自施工。施工单位必须严格遵守有关 安全生产的法律法规和施工安全管理规程、采取安全防范措施，文明施工。发生事故及时报 告。 把住建材、安全防护用品和机械设备的使用关。要从设计、施工、监理及质量监督、质 量监督、质量检测等各个环节加强管理，禁止假冒伪劣产品进入施工现场。使用假冒伪劣建 。材和构配件的，一经查出，要依法对所有责任人和责任单位进行从重处理m 1 。 通过加强建筑安全的监督管理，使得建筑工程安全生产文明施工落到实处，将工程总承 、 包造价内的安全文明施工措施费作为专项费用进行动态管理。由安全监督机构根据施工企业 现场安全文明实施情况，评定一个计取系数，待工程决算时，从总造价扣出此项费用，按安 全监督机构评定出的系数计入工程总造价。 5 资金安排使用管理现状分析 财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，鄂尔多斯市财政部门根据财 务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优 势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了 基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强 化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本， 提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财 政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的 资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员 办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部 门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前 。 的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。 毒所有项目工程款的支付，以项目合同为依据，在保证工程质量的前提下，层层审核，各 负其责 建筑安装工程款支付： 按工程进度支付分为按月根据完成合格的工程量支付和分阶段支付。 具体支付办法为由承建单位按期提出工程进度支付申请，经建设单位和监理单位对已完 工程质量、工程进度及计价金额进行审核，按审核后金额确定支付工程款6 0 0 0 - 7 0 。属市基 建办管辖的工程，由工程管理科审核工程质量、进度，合同预算科审价，审计科审计，计划 财务科负责依据财务会计制度、财务票据、待扣税金等有关内容审核签署意见并报基建办分 1 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 管领导和主要领导签字后报市财政局国库支付管理局支付幻。工程完工后，应按照合同约定 的合同价款调整因素、调整办法进行工程竣工结算，承包人应在合同约定的期限内完成竣工 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 地级以上建设行政主管部门批准注册证明等文件到鄂尔多斯市建委建立企业管理档案，确立 外地企业信息管理用户名，进入鄂尔多斯市建设信息网，与本地企业一样，从招投标到工程 竣工验收接受全过程的跟踪监督管理酬。 逐步完善市场准入和清出制度，淘汰不合格企业。外地企业与本地企业一视同仁，根据 对企业业绩和不良行为的档案记录，对该业绩和不良行为的档案记录，对工程质量差、管理 混乱或违法乱纪的单位清出市场，实行优胜劣汰。扶持一批素质高、工程质量好、有良好社 会信誉、遵纪守法的优秀企业参与鄂尔多斯市的建设。 2 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 三、鄂尔多斯市政府投资项目管理存在的问题及原因 从总体上看，鄂尔多 济条件下政府投资工程建 1 项目决策管理存在的问 从项目决策的管理方 项目决策是政府性投 节存在的问题首先是发改 行性研究报告、初步设计 什么样的审查制度，其中 里一的决策性大问题。其 性研究报告、初步设计过 从，科学的严格的求实态 设计书带有明显的倾向性 ： 代表大会常务委员会讨论 重大项目标准、程序和要 毒 否客观、科学，因其为控 2 项目评审管理存在的问 从政府性投资项目评 具有执业资格的专业 审的范围、决算审查、项 基本建设财务会计制度情 定额分项单价、取费及价 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 标进行有效监督等方面问题不会太大。 各项费用支出是否合法，有无混淆生产成本和建设成本；交付使用资产是否符合条件， 有无虚报完成及虚列应付债务或转移基建资金等情况；被审核单位是否有计划外建设项目， 有无自行扩大投资规模和提高建设标准的情况；报废工程是否经主管部门审批；竣工投产时 问是否符合投资计划要求；基本建设收入的来源、分配、上缴和留成及使用情况；有无隐匿、 截留或拖延不交应交财政部门的包干结余、竣工结余及各项收入；尾工工程的预留款及建设 情况等的审查也是可以将问题避免的。 问题多出现在工程项目价格产生影响因素多、变化幅度大且不易预料的事项中，如：项 目实施过程中发生的设计变更和现场签证；材料和设备价格的变化情况；实施过程中的工程 造价政策性等变化情况等； 3 项目招投标管理存在的问题 从工程发包、承包、分包以及招投标环节管理方面看，问题复杂、形式多样为其主要特 征。 招标工作是否合法，是否合理是决定招标工作成败的关键，从鄂尔多斯市政府多次招标 组织程序来看，尽管如此，由于受到经济利益驱动，在招投标的资格预审阶段仍然存在着一 些违法违规行为，既违背了招投标制度诚实信用、竞争择优的实质，也妨碍了社会公正和整 个建筑业的健康发展。目前该工作中存在的问题主要有以下几方面： ( 1 ) 对潜在投标入围企业的资质、业绩考察等资格预审难以落实 目前对于大多数项目，凡满足项目招标基本条件均可参加投标报名。此办法带来不少弊 端使得投标报名者众多，而招标代理机构给资格预审时间尽量压缩，这给招标单位的考察 上作带来很大难度，使得对企业资质、业绩的考察看表而、走马观花式，没有对企业的施上 技术、公司则务状况、人员配备等有个比较全而的了解。 ：( 2 ) 弄虚作假，借壳挂靠 资格预审阶段，投标人主要是提供相应的资格预审文件，某些不符合条件的投标人会想 方设法弄虚作假，提供虚假证明材料，以图蒙混过关。还有的不具备相应资质的承包人采取 挂靠的形式参加招投标，资格预审中利用挂靠单位的资质等证明材料，其隐蔽性更强。挂靠 单位一旦中标，其技术管理力量难以到位，会给后续工程建设留下隐患。加上这种现象一旦 被发现，最多也只会资格审查不通过，后续的惩处力度不够，导致这种现象有愈演愈烈之势。 ( 3 ) 部分资格预审评审人员不具备相关专业知识，导致针对资格预审申请书的评审流于形 式 ：堕鍪直奎兰竺茎笪里堡主! 坚坠! 兰垡丝茎 根据资格预审文件范本要求的内容，对申请人的合格性评审内容主要分为客观因素和主 观因素两类，其中客观因素主要指企业资质、财务状况等，这就要求评审人员熟悉专业类别、 相关资质年检规定和项目经理管理的相关规定，还要具备一定的财务知识，知道判断财务状 况的优劣。但招标机构审批过多，招标机构素质良荞不齐，并不是具备完成以上评审能力的 人员组成，因此对申请书的评审过程也就成了走过场，这也为暗箱操作提供了方便。 ( 4 ) 相对不变的评标办法难以满足千差万别的工程 ， 评标办法一般经职能部门和专家修订论证后，经地方人民政府或主管部门批准实施。有 着法规、规章的严肃性，是不允许评标时随时随便修改的。另外，评标办法一旦批准实施后， 在一定时间内是相对不变的。但是由于各个工程项目的规模、功能、结构形式却各不相同， 因此，用一个固定的评标办法去评议千差万别的工程项目是不科学的。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 工程质量监管存在的问题 从工程质量监管方面看，监督走过场为其主要特征。 鄂尔多斯市发展和改革委员会、财政、审计、建设行政主管部门及相关部门依据职能分 工，对政府投资项目的管理进行监督，并向市人民政府汇报执行情况；审计机关依法对政府 投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督；工程实施全过程实行监理制，工程建设项目 ， 实行监理招标投标制；质量和安全监督机构对建设工程全过程实施质量、安全监督检查，严 把工程质量验收关；由安全监督机构根据施工企业现场安全文明实施情况进行监督。具体表 现为以下几方面： 1 、项目法人行为丞待规范 当前建筑市场秩序及项目法人行为尚不规范。就项目法人方面讲：行政干预，违反建设 程序，任意压缩合理工期，影响工程质量；质量意识薄弱，管理松懈，项目法人责任制不够 落实；资金不到位，资金运作有问题、压价，要求承包方垫资，拖欠工程款，造成盲目压缩 质量成本和质量投入；招投标工作不够规范，违规操作，虚假招标或直接发包工程导致低资 质、无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。 2 ) 设计水平不高，质量“先天不足 前期工作不充分，工程仓促上马；设计人员水平低，设计因素考虑不周，结构布局不合 理，设计深度不合理，设计深度不够，方案比较不充分，设计人员不熟悉规范，未执行强制 性标准；设计质量不高，图纸粗糙，施工时随意变更图纸：设计质量缺乏有效监督。 3 ) 施工不按规范，出现“豆腐渣 工程 工程多次转分包，层层收管理费、资金流失，经济利益驱使偷工减料，粗制滥造很难避 免；大量民工及农村施工队伍涌入建筑市场，施工人员业务素质差，技术水平、经验不足； 施工不按规范，质量控制手段落后，管理粗放，质量体系有健全，质量把关不严。 4 ) 监理市场不规范，监理工作不到位 监理队伍少，人员素质良莠不齐，部分人员无证上岗，工作责任心不强；监理市场不规 范监理单位存在“一条龙 、“同体监理 、“自行监理 现象，监理成“兼理；监理工 作不到位，工作深度和广度不够，质量能力不强，缺乏有效的方法和手段。 5 ) 质量监督缺乏力度，作用难发挥 执法不力，质量监督处罚可操作性不强；检测不到位，质量评定缺乏权威性；质监机构 为事业或企业编制，收费标准低，财力、人力所限，工作难以深入到位；质监员专业知识水 平有限，监督起来力不从心；质量管理职能交叉，责任不明，质量问题难整改，质量监督机 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 构作用难发挥。 5 工程资金安排管理存在的问题分析 从资金安排使用方面看，财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资 领域中存在一些问题： 1 ) 新开工项目过多，投资规模大。 投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现 行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再 。 加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过 关。据统计，从1 9 9 1 年到1 9 9 5 年，全国基建投资规模年均递增3 l ，超过同期国民经济年 均递增1 2 的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力嘲。 2 ) 建设资金不落实，投资缺口大。 在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项 目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目 则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料 的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼一工 程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子 工程，“半拉子 工程。 3 ) 概预算审查不严，三超现象严重。 投资领域内普遍存在“三超一现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。 “三超 现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设 计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概 。 算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目， ：或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审 核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项 目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。 4 ) 基建投资成本高，投资效益差。 目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会 人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越 高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的3 0 左右。有的项目的基建资金很大一部分是 通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。 5 ) 基建资金分散，财政可控性差。 改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资 资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来 越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金 大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基 建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且 。 分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益啪1 。 6 信息公开和诚信体系管理存在的问题分析 从信息公开及诚信体系管理方面看，体系建设滞后、内部人员管理是主要问题。 鄂尔多斯市府设立一个有形建筑市场，有形建筑市场通过建立信息网站实行“一站式 管理、“一条龙 服务。收集、存贮和发布招标投标信息、政策法规信息、企业信息、材料设 备价格信息、科技和人才信息、分包信息等。调查发现，网站应用于政府性投资工程作为信 息平台的重要补充部分，效果明显，但相关的信息工作却相对滞后，这是制约市场发展的因 素之一。 有形建筑市场内部人员由于长期与格利益相关方打交道，所以内部人员的管理不力、很 容易导致招投标的不公平。内部人员掌握第一手的信息，泄露内部信息，以谋取私利的行为 等必须严厉制止。政府管理部门为企业建立档案制度，市内施工、勘察、设计、监理、造价 咨询、招标代理企业的档案资料，都要进入鄂尔多斯市建设信息网、核发的资质证书，主管 部门批准注册证明等文件等进入档案，逐步完善市场准入和清出制度，根据对企业业绩和不 良行为的档案记录，对该业绩和不良行为的档案记录等工作则需要一定的时间，故往往显得 。 比较滞后。 ( 二) 原因分析 1 ) 投资决策论证不足 投资决策是影响工程项目成败的最关键一环。决策失误一旦形成，其带来的负面影响是 长期而深远的，有时甚至是无法弥补的。部分政府投资建设项目在投资决策阶段，前期深入调 研深度不够，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成项目考虑不 周全、投资概算缺项和漏算，甚至不编制投资概算，随意估个数字。有的项目虽然有可行性 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 研究和论证，但这可行性研究和论证是为项目量身定做，缺乏实际性，如一些突击性项目、 形象工程、政绩工程等。 2 ) 不按建设程序办事 建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用 的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后顺序法则，是建设项目科学决策和顺利进行的 重要保证。由于部分政府投资项目仓促上马，急于出效果，忽视了按建设程序开展工作的重 要性，出现了边勘察、边设计、边施工的n 三边工程，导致设计修改、返工、修补，工程管 理混乱、工期延误、工程造价大幅度提高。 3 ) 设计方案保守，质量低下 控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，初步设计完成后，对整个工程造价的 影响程度约为7 5 以上，如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性，而忽视节 约建设成本的要求，没有进行优化设计，就必然导致设计保险系数偏大、政府工程造价指标 高于市场平均造价指标的结果。 4 ) 设计漏项和设计变更 1 设计工作不够深入细致，导致设计漏项 有的设计单位，设计工作的深度不够，在勘查设计阶段缺少深入细致的调查，缺乏全局 观念，工作敷衍了事，设计水平不高，审查制度不严，结果在实施过程中发现漏项，不得不 补列建设内容，因此增加投资。 2 设计深度不够，导致设计变更 设计人员缺乏深入细致的调查研究，设计时也未充分考虑各种工程地质和现场情况的特 殊性，不与地方性实际情况结合起来，造成项目施工后由于实际情况的变化而变更，使费用 增加：设计各专业间缺少会签、交流，造成设计盲区，待实施项目时才发现。如某城区供水 ：项目，在设计方案中表示实施地点深1 5 米处有卵石层，但实际开挖至1 8 米深处仍未发现 卵石层后施工单位又随意变更地点，相应的前一基坑造价1 0 0 余万元未计入概算。 5 ) 设计概算编制存在问题 设计单位对设计概算编制工作不重视，有的概算编制人员对价知识缺乏，方法不对，费 用不全，项目不细，不利于项目造价动态控制。有的设计单位不是在编概算而是在凑数字， 按业主单位的大概限额编造。如某街道卫生院为应付审批项目需要，凑项目、凑数字将大量 的项目和费用漏掉，造成审查调整后的概算远远大于批复概算价。 6 ) 建设单位提高建设标准和改变建设内容 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 在政府投资工程项目施工过程中，建设单位出于自身利益的考虑，往往乐于扩大建设规 模、提高建设档次、提高装修标准、增加功能设施，也有很多情况建设单位在设计交底、图 纸会审时没有意见，可是在施工时才提出修改和增加项目，从而使工程造价一高再高无法控 制，同时现场管理不严，部分工程管理人员素质不高，或业务能力弱，或责任心不强，在工 程签证时把关不严，造成了工程造价增加。 7 ) 建设期拖长 i 不能按工程项目的合理工期完成建设任务，不但使项目不能按时投入使用，发挥应有的 效益，而且由于工程拖期，造成建设费用和贷款利息等成本增加。 8 ) 招投标活动不规范 中华人民共和国招标投标法是规范招标投标活动、控制建设项目投资的法律保证。 部分政府投资工程在招标过程中，围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在。 即使主体工程已按规定进行招投标，配套工程、装饰工程往往采取自行招标和议标的方法规 避公开招投标。勘察、设计、监理、工程咨询等单位未公开招投标，设备材料自行采购等行 为均属不规范行为，均会对政府投资项目的投资控制产生不利影响。 9 ) 施工合同管理不当造成超概算 目前，施工合同管理中普遍存在问题是：有的施工合同签订人员的法律意识淡薄，缺乏 必要的合同知识，在签订合同时不认真，合同内容不完整，错漏较多，措词不够严谨，特别 是涉及合同价格及其调整方法( 工程量的调整、综合单价的确定) ，t 程变更、现场签证、 索赔处理等条款表达不清楚、不具体、缺乏操作性，合同形同虚设，造成结算时有很多空子 可钻，使工程结算价大大超出合同价，造成超概算。 1 0 ) 高估冒算现象严重，变相抬高造价。 1 一些施工单位经营作风不正，部分工程预决算编制人员技术素质低，在工程竣工决算编 制中，通过多计工程量、高套定额单价，高算材料设备价格、提高收费标准等手段，胡编乱 造，进行高估冒算。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 四、改进和完善鄂尔多斯市政府投资项目管理的对策 在前两章详细对鄂尔多斯市政府投资工程管理现状及问题分析基础上，本章针对性的提 一 出问题的对策及采取的措施。 - ( 一) 建设项目科学决策机制 项目决策事关全局，正确决策是各项工作成功的重要前提。对重大的经济决策、重大的 经济问题和重大的建设项目实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性，推进决策科学 化民主化，是我们多年期盼和追求的目标，是几十年来建设的成功经验和失败教训的深刻总 结，是市场经济规律的质的客观要求，也是鄂尔多斯政治建设和政治体制改革的重要内容之 一 为建立科学决策的机制，近二十年来，中央和地方及政府相关部门制定了一批规章、规 范，实行了一系列措施：如组织决策咨询委员会；建立专家评审制度；举行决策听证会；国 家、省市成立综合性的工程咨询机构；确立了先评估后决策的前期工作程序，有效地推进了 科学决策机制的建立和形成。但随意决策，不遵循市场规律盲