（公共管理专业论文）我国公共管理中的公民参与问题研究.pdf

里堕型堂堡查盔堂塑茎笙堕堂垡丝茎 摘要 随着全球化浪潮和新公共管理运动的兴起，公共管理的客观实践对政府的公共管 理效率、质量、效益提出了更高的要求。而公民参与作为民主政治发展的重要内容、 提高公共管理效能的重要途径和公民社会发展的崭新课题，已引起国内外众多学者的 关注，并成为当前政府决策者和公共管理者的新技能与新策略。但我国的公民参与理 论研究和实践探索起步较晚，缺乏较完整的理论体系与可操作的措施，特别是缺乏公 民参与的制度和体制的保障。因此，本文的目的是通过阐述国内外公共管理中的公民 参与理论发展与实践探索，重点分析我国公民参与的现状、主要问题及其制约因素， 并在此基础上阐述我国公民参与制度构建的政策建议。 本文首先阐述了我国公共管理中的公民参与理论框架，借鉴了“强势民主”，“积极 的公民资格”、“第三种力量”、“社区公民治理”等西方发达国家的经验和思想，以指导 我国的公民参与理论研究与实践探索。其次在阐述我国公民参与理论框架的基础上提 出了我国公民参与制度的构建框架。再次分析了我国公民参与的主要问题与制约因素， 并对比分析了西方发达国家公民参与的相关致策和措燕，吸收他们的成功经验，为创 新我国公民参与制度提供参考。最后通过长沙市出租车调价听证的案例，分析了我国 公民参与公共决策听证制度的运行效率。本文重点讨论了我国现行的公民参与的问题 及其制约因素，并在此基础上探讨了构建公民参与制度的政策建议，即构建完善的政 务公开制度、构建完善的公共决策及公共管理听证制度、构建完善的法律保障制度、 发展和培育非政府组织的有序参与制度以及构建完善的传统公民参与制度等，为逐步 完善我国公民参与制度提供理论和实践依据。总之，通过多角度构建公民参与制度的 实践探索，逐步寻找符合我国国情的公民参与模式，从面达成以公民参与制度构建为 核心，以公民基层自治为平台，面向公民需求，积极回应外部环境变化、充满活力、 富有效率的新型社会与公共事务管理体系。 关键词：公共管理公民参与政策建议案例分析 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t a st h er i s i n go fg l o b a l i z a f i o na n dm o v e m e n to fn e w p u b l i cm a n a g e m e n t , t h eo b j e c t i v e p r a c t i c em a k e sah i g hc l a i mf o rt h ee f f i c i e n c y , q u a l i t ya n db e n e f i ti ng o v e r n m e n t sp u b l i c m a n a g e m e n t a sa ni m p o r t a n tc o n t e n to fd e m o c r a c y ，a l li m p o r t a n ta p p r o a c ho fr a i s i n gt h e e f f i c i e n c yo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dab r a n d - n e wt h e s i sa b o u tt h ed e v e l o p m e n to fc i t i z e n s o c i e t y ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o nh a sa b s t r a c t e dm a n yr e s e a r c h e r sa l l o v e rt h ec o u n t r ya n dt h e w o r l da sw e l l a n db e c o m ean 州s k i l la n ds t r a t e g yo fg o v e r n m e n t sd e c i s i o nm a k e r sa n d p u b l i cm a n a g e r s h o w e v e r , b e c a u s et h eb e g i n n i n go f r e s e a r c ha n dp r a c t i c ei ss ol a t e , t h e t h e o r yo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni no b i c o u n t r yl a c k so fc o m p l e t es y s t e ma n do p e r a b l em e a s u r e s ， i np a r t i c u l a r , l a c k so fg u a r a n t e eo fs y s t e ma n dm e c h a n i s mi np u b l i cp a r t i c i p a t i o n s o ，t h e p u r p o s eo ft h et h e s i si st oe x p o u n dt h ed e v e l o p m e n ta n dp r a c t i c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h e o r yi np u b l i cm a n a g e m e n ti nt h ew o r l d ，a n dm a i n l ya n a l y z et h es t a t u sq u o , m a i np r o b l e m s a n dc o n f i n e m e n tf a c t o r si nt h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi no u rc o u n t r y o nt h eb a s i so ft h i s , t h et h e s i sw i l le x p o u n df u r t h e rt h eg u i d i n gp r i n c i p l ea n da p p r o a c h s e l e c t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o no f o u rc o u n t y sp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t og u i d et h ep r a c t i c eo fo n rc o u n t r y sp u b l i cp a r t i c i p a t i o n , w h e ne x p o u n d i n gt h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o nt h e o r yo f o u rc o u n t y ，t h et e x tr e f e r r e dt os o m ee x p e r i e n c ea n di d e ao f w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c ha st h et h e o r yo f s t r o n gd e m o c r a c y ，a c t i v ec i t i z e n s h i p ， t h et h i r ds t r e n g t h ，a u t o n o m yo fc o m m u n i t yc i t i z e n s ，a n ds oo n w h e ne x p o u n d i n gt h e g u i d i n gp r i n c i p l ea n da p p r o a c h s e l e c t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t y sp u b l i c p a r t i c i p a t i o n , t h et e x td i dac o m p a r a t i v ea n a l y s i sa b o u tt h er e l a t i v ep o l i c i e sa n dm e a s u r e so f w e s t e r nc o u n t r i e s 。a b s o r b e dt h e i rs u c c e s se x p e r i e n c e s ，a n dp r o v i d e ds o m er e f e r e n c ef o r a p p r o a c hi n n o v a t i o ni no u rc o u n t r y sp u b l i cp a r t i c i p a t i o n o nt h eb a s i so fc o n c e n t r a t i n go n d i s c u s s i n gt h ep r o b l e m sa n dc o n f i n e m e n tf a c t o r si nt h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s mi no u rc o u n t r y , t h et e x tr e s e a r c h e dm a i nm e c h a n i s m so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n 1 如s ea l es y s t e mo fm a k i n gt h eg o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c ，s y s t e mo fh e a r i n gt e s t i m o n yi n p u b l i cd e c i s i o na n dp u b l i cm a n a g e m e n t , g u a r a n t e es y s t e m ，p r o p e rp a r t i c i p a t i o ns y s t e mo f n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na n dp e r f e c t i n go u rc o u n t y st r a d i t i o n a lp a r t i c i p a t i o ns y s t e m t h et e x ta l s op r o v i d e dt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lg i s tf o rp e r f e c t i n gt h es y s t e mo fo u r c o u n t r y sp u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e m t h r o u g ht h ep r a c t i c a le x p l o r i n go fo i n l t ib e a r i n g p u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e m ，w es h o u l dc o n s t r u c tap r o p e rp u b l i cp a r t i c i p a t i o nm o d es t e pb y s t e pt oa c c o r dw i t l lt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y a n df m a l l yb u i l tan e wm a n a g e m e n ts y s t e m o fs o c i e t ya n dg o v e r n m e n ta f f a i r sw h o s ec o r ei st h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n s y s t e m ，w h o s ep l a t f o r mi sa u t o n o m yb yt h e c i t i z e n sa tt h eg r a s s - r o o t sl e v e l ，w h i c hi s f a c i n gt h en e e do fc i t i z e n s ，w h i c hc a nr e s p o n s ea c t i v e l yt ot h ee x t e r n a lc o n d i t i o na n d w h i c hi sl i v e l ya n de f f i c i e n c y ，t o o k e y w o r d s ：p u b l i cm a n a g e m e n t ，c i t i z e ne n g a g e m e n t , p o l i c yp r o p o s e ，c a s ea n a l y s i s i i 望堕型兰垫查盔堂堑塑尘堕堂垡笙銮 表目录 表3 12 0 0 4 2 0 0 6 年“两会代表提案议案情况统计表( 单位：件) 1 7 表3 2 截止2 0 0 4 年底我国非政府组织数量统计( 单位：个) 1 9 表3 32 0 0 3 - 2 0 0 5 年我国城乡居民收入情况比较( 单位：元) 2 8 表4 1 七座城市天然气价格比较( 单位：元立方米) 3 4 表5 1 长沙市出租车调价后的价格统计( 单位：元) 5 0 表5 2 长沙市出租车听证代表情况统计( 单位：入) 5 1 鱼堕型堂丝查盔鲎竺塑生堕堂垡丝苎 图4 1 图4 。2 图目录 上海市公民申请政务公开的程序3 l 山西省“社情民意通道”流程图 4 8 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：鑫圄垒基篮堡生煎垒医叁生闺塑登窥 学位论文作者签名：墨鍪赵日期：州年月歹日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留，使用学位论文的规定本人授权国防 科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阗；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库迸行检索，可 以采用影印，缩印或扫描等复制手段保存，汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题日：盎国金基篮望生数尘医叁生间屋盈密 学位论文作者签名：篓途 作者指导教师签名：髫业 日期：7 一万年莎月岁日 日期：砌年占月乡日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 选题依据 自2 0 世纪七八十年代以来，世界各国都开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革 成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。随着西方国家政府再造运动的深入发展，公共 管理理论和实践也得到长足发展。特别是西方行为主义政治学的兴起，“世界范围内的公民参 与运动不断走强，强势民主、公民治理的要求和呼声与日俱增”【l6 】叩引。而我国的公共管理 理论研究始于上个世纪末，特别是对公共管理中的公民参与理论的研究才刚刚起步。近几年， 虽然我国理论界为适应政府管理改革特别是政治体制改革的需要，加大了公共管理理论的研 究力度，并取得了很大的成绩，但政府决策者和公共管理者对公共管理理论的认识和实践的 探索还相当有限，特别是在我国正处于社会矛盾的凸显期，如何在推进民主政治发展的同时 实现政局的稳定，是政府决策者和公共管理者必须面对的挑战。要积极应对这种挑战，仅依 靠政府单方面的治理已满足不了社会主体多元化的需求，必须依赖于政府社会一公民之间 互动的多元化治理模式。而满足多元化治理模式的首要条件是：发展成熟而广泛的公民参与。 但我国现有的公民参与制度还很不完善，参与渠道不畅，参与方式单一等问题较突出，基于 这一现实考虑，笔者选择了公共管理中的公民参与问题作为研究方向。选择本课题的缘由主 要有以下两方面的考虑： ： 一方面，为提高我国的政府决策者和公共管理者对公民参与在公共管理中的作用的认识， 并力求在公共管理理论上有所创新。国内学者党秀云已在这方面作了深入的研究，并归纳了 公民参与对公共管理的意义和作用，具体有以下几点：1 1 1 第一、公民参与能够保证公民权的实现和促进公民意识的觉醒。首先，公民参与具有一 种正面教育的功能，通过教育过程使公民了解个人的社会定位，以及权利与义务的意义，进 而产生参与的动机，以通过实际的行动争取公民权利；其次，通过实际的参与过程使个人成 为自己的主人，并从参与中得以控制自己的生活与环境。再次，公民参与可以促进公民意识 的觉醒，提升公民的公共责任感。因为公民参与的过程，使公民个人有机会学习或获得民主 政治的知识和态度，并籍由参与过程“被迫”养成负责任的社会行动，自觉地履行公民责任。 第二、公民参与有助于社会资源的整合，为和谐社会的构建提供环境条件和动力机制。 首先，公民参与实际上是一种社会资源的重新分配与再创造过程。当大多数公民有着普遍参 与公共事务的观念和能力时，社会将呈现出资源的快速流动。例如通过政府与民间团体的互 助与合作，就可以最大限度地调动和利用各种社会资源，使社会资源的效用最大化。其次， 公民参与有助于社群意识的形成。在公民参与的过程中，公民不仅对自己的权利和责任产生 自主性认识，而且对社群关系也会产生认同和尊重，因为参与可以培养和他人的友谊、感情， 可以养成对他人的尊重，可以增进社群成员之间的共同意识，从而为和谐社会的构建提供了 国防科学技术大学研究生院学位论文 基础平台和环境条件。再次，公民参与有助于多元文化的形成。在公民参与的过程中，公民 可通过开放而公平的参与渠道，表达其对公共利益的认定与要求，理解并尊重他人的政治偏 好。公民参与有助于促进合作，减少社会冲突，激化多元文化的活力与创造力，从而为和谐 社会的构建提供动力机制。 第三、公民参与有利于推动民主政治的发展。现代民主政治与公共行政的发展，需要公 民行动的支援与配合。成熟的公民参与，可以充实公共行政与公共政策的内涵，提高公民对 政策的可按受度，使权威性的官僚体制经由公民参与而转型成为便民、利民、为民的“民主行 政”，使政府的政策能够与大多数公民的需求相契合，能够真正代表大多数公民的利益，回应 公民的需求，并使不同阶层的利益受到考虑和保护，从而提升政府的信誉度。 另一方面，为我国的政府决策者和公共管理者在运用公民参与理论时，如何评价公民参 与行动的有效性、如何选择有效的参与方式和途径等问题提供制度化的安排和可操作的行动 指南。随着我国全面建设小康社会目标的逐步推进，公民对政府所提供的公共产品或公共服 务的质量要求越来越高，但我国目前的经济发展水平还比较低，政府所能提供的公共产品或 公共服务的品质难以满足公民的需要。比如高等教育和义务教育、医疗卫生服务、社会保障、 普通居民住宅等方面的供需矛盾尤为突出。如何解决这些供需矛盾，就要求政府的管理者和 决策者充分发挥公民的智慧和力量。而公民智慧和力量的充分发挥，很大程度上取决于政府 能否引导公民有序地参与公共决策和公共事务的管理，能否为公民提供更多的参与机会和渠 道。因此，政府应积极地引导和促进公民参与的制度化和程序化的构建，出台相关的政策、 制度和法规，加快培育公民参与公共管理的信心和热情，创建良好的参与环境，为推进社会 主义民主政治建设和全面建设小康社会奠定政治基础。 1 2 国内外公共管理中的公民参与制度理论研究现状 1 2 1 国内公民政治参与理论研究现状 要研究公共管理中的公民参与制度构建，首先应从传统政治体制中的公民政治参与理论 研究开始。纵观国内外公共管理中的公民参与理论的研究，大多是基于公民政治参与理论基 础上的研究。关于政治参与的定义，我国理论界有不同的界定， 中国大百科全书政治学 对政治参与定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。云五社会科学 大辞典政治学卷的定义为：“政治参与是指人民通过投票、组党、加入政治的利益集团等 活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行为”。【2 j “政治参与是特定体制框架内普通公民 或公民团体试图影响政府人事构成和政府政策制定的各种行为”。【3 j 从以上政治参与的定义可 知，政治参与的内涵强调公民参与政治生活，参与或影响政府的政策制定。我国现行宪法规 定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和 地方各级人民代表大会。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理 经济和文化事业，管理社会事务”。江泽民同志在十六大报告申明确指出：“健全民主制度， 国防科学技术大学研究生院学位论文 丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管 理和民主民监督享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。可见，不论是我国宪法还是党和 国家的领导人都对公民的政治参与作了明确界定，并给与了高度的关注。 在此背景下，国内许多学者从不同的角度进行了研究。比如黄国满在当前我国公民政 治参与问题分析一文中，对公民政治参与的现状、影响因素及改进措施作了探讨。他指出： “当代我国公民的政治参与形式多种多样，主要有人民代表大会的参与形式、民主党派及社会 团体的参与形式、大众传播媒介的参与形式、群众自治的参与形式、信访与对话的参与形式 等等。这些参与形式的辩证统一构成了我国当代的公民政治参与制度。这一制度所涉及的范 围很广，所提供的渠道很多，所起的作用很大，但从其发挥的功能和实践效果来看，仍有不尽 如人意之处，主要是一些环节存在着障碍，有些机关设置不合理，从而影响了渠道的畅通和信 息的传递及处理。因此，要不断完善政治参与制度，清除障碍，拓展渠道，理顺关系，比如改进信 访程序、完善检举监督制度、扩大人民直选范围、落实人民代表定期向选民汇报规定等等，使 各种政治参与形式名副其实地得以实现。为了更好地完善和发挥政治参与制度的功能，应当在 尊重宪法和有关的法律规定的前提下，通过制度把公民政治参与的内容、范围和制度确定下来， 用法制来保证公民政治参与权利的神圣不可侵犯，同时又使公民政治参与经常化、秩序化。” 4 1 柳伍氏在当代中国公民政治参与的五大特征一文中，对我国的公民政治参与的五大 特征( 被动性、形式性、非理性、功利性、盲目性) 作了描述。其中在对“形式性”的分析中， 分析了我国目前最常见的几种政治参与形式( 政治选举、民主党派参政、社会团体参与、职 代会参与) 存在的问题。纠 张敬武在从代表构成看公民的政治参与中，从完善人大代表的结构入手，提出了如 何提高我国公民政治参与的程度和水平。 6 1 刘作翔在扩大公民有序的政治参与一实现和发 展社会主义民主的一条有效途径中，对我国公民有序的政治参与的背景、条件及措施作了 探讨。其中在措施方面，他指出健全和完善有利于公民有序政治参与的具体制度包括：健全 和完善选举制度，健全和完善听证制度，健全和完善宪法第三十四条规定的公民言论自由权、 出版自由权、集会自由权、结社自由权、游行自由权、示威自由权等公民自由政治权利法律 制度，健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、 监督制度，健全和完善公民陪审制度，发展和扩大公民的公益诉讼制度。1 7 1 以上国内学者大多从公民的政治参与角度来研究公民参与问题，而从公共管理的角度来 研究公民参与问题，是本世纪初才开始的。较早研究公共管理中的公民参与问题的国内学者 以罗豪才、薄贵利、党秀云、李图强等知名学者为典型。罗豪才在健全公民参与机制推动 政治文明建设一文中指出：“公民参与，不仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举 公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与”。 他还进一步指出：“要做到有效、广泛的公民参与，除了经济、文化等的发展以及民主意识的 提高外，还必须有法律的、制度的、程序的保证。要进一步建立健全公民参与机制，可从以 下三方面进行：一是信息公开，满足公民的知情权；二是加强公民参与的制度化、程序化建 设；三是健全机制，保证公民的监督权。” 8 1 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 薄贵利在中国公共管理中的公民参与一文中，对中国公民参与公共管理的主要形式 作了详细阐述，他指出公民参与的主要形式有：选举、村民自治、民主评议政府、公共管理 的决策过程中的参与( 比如政治协商会议、公示制、听证会、职代会、建立智囊团等) 、公 民监督等形式。1 9 党秀云在论公共管理中的公民参与一文中，对公民参与机制与途径作了较深入的探 讨。她指出：“公民的参与机制或途径大致有：( 1 ) 公开听h ( p u b l i ch e a r i n g ) ；( 2 ) 民意调查( p o l l s ) ； ( 3 ) 咨询委员会( a d v i s o r yc o m m i t t e e s ) ；( 4 ) 公私合作生产( p u b l i c p r i v a t ec o - p r o d u c t i o n ) ；( 5 ) 利益 团体( i n t e r e s tc r o u p s ) ”。此外，她还指出：“良好而有效的公民参与取决于以下几个相互影响 的基本要件：( 1 ) 公民的主体性，( 2 ) 知情的公民，( 3 ) 有效的参与系统”。【l o l 李图强在其专著现代公共行政中的公民参与中较系统论述了公民参与的涵义、理论 基础、公民参与在中国的实践，分析了公民参与的保障机制来源于公民的基层自治和完善的 法律保障机制。i l l j 虽然以上学者对我国公民的政治参与或公共管理中的公民参与问题作了较深入的探讨， 但从公民参与制度体系构建的角度进行研究的学者更少。因此，笔者拟选择这一视角，大胆 探索，力争有所创新。 1 2 2 国外公民参与理论研究现状 最早研究公民政治参与的西方学者要算法国的政治思想家夏尔阿列克西德托克维尔。 他早在1 8 3 5 至1 8 4 0 年写成的论美国的民主著作中，对美国民主的发展历程、当时的状 况以及美国民主与公民参与之间的联系作了深入的探讨，特别是对美国民主制度的稳定与美 国公民的结社和广泛参与社会公共事务管理之间的关系提出了有创建性的观点。他指出“人只 有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自 己的才智。这样的相互作用，在民主国家几乎等于零。因此，民主国家要人为地它b 造这种作 用，而能够创造这种作用的，正是结社”，“在民主国家，结社的学问是一门主要学问，其余 一切学问的进展，都取于这门学问的进展”，“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似 乎是最正确和最明晰的。这便是：要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术 随着身分平等的扩大而正比地发展和完善”。l l 列可见，托克维尔早已认识到公民参与特别是以 社团组织形式参与国家管理，对于推进民主国家的发展是至关重要的。他的研究成果对于我 国如何建立社团组织以及如何培育公民参与意识提供了借鉴意义。 此外，美国学者塞缪尔p 亨廷顿在变化社会中的政治秩序一书中指出：“最为明显的 是，在美国，政治参与的扩大远比在欧洲发生得更早且更为广泛”，“美国在1 7 、1 8 世纪存在 的传统的政治机构是相对复杂、适应性强、相对自主并具有内部凝聚力的。特别是这些机构 在地方、州和联邦一级各不相同，它们为政治参与提供了大量的渠道”。1 1 3 j 亨廷顿在著作中特 别探讨了政治参与在现代化与政治衰朽中所发挥的作用，并提出了公民参与的三个层次：即 最低层次只限于少数传统贵族和官僚精英；中等层次已包括中产阶级已介入政治；在高度参 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 与政体里，上层、中层阶级和广大平民阶层都可分享政治活动。他还指出：“政治稳定依赖于 制度化与参与之间的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复 杂化、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高”。f 1 4 】亨廷顿在托克维尔的基础上进一步深入 探讨了美国政治现代化与政治参与扩大之间的关系，为我们研究现代公共管理中的公民参与 奠定了理论基础。 进入2 0 世纪七、八十年代，随着“新公共管理”运动的兴起，西方发达国家开始研究政府 的治理模式改革，探讨政府的公共管理职能如何才能得到有效的实现，于是一种新型的社会 管理模式应运而生，即“政府社会组织一公民”三者互动的管理模式在西方发达国家得以流 行。这种管理模式实现的前提条件是必须有公民的积极参与。于是西方一些学者特别关注公 民参与在公共管理的作用，并研究公民参与的渠道、方式及相关制度建设。比如英国学者维 维安- 朗兹、劳伦斯普拉特车特、格里斯托克在英国公民参与的趋势( 上、下) 中，从 地方政府和公民两方面的视角描述了英国公民参与的途径、弊端、参与原因发展趋势等方面 的内容。b s 他们详细分析了英国近年来地方政府扩大公民参与的有利因素和不利因素以及公 民参与带来的积极影响和弊端。 此外，美国的约翰克莱顿托马斯在他的专著现代公共决策中的公民参与：公共管理者 的新技能与新战略一书中，从公共决策者和公共管理者的视角分析了公民参与的优点和内 在缺陷，并论证了公民参与有效性的评判标准，为政府决策者和公共管理者决定在不同的公 共政策制定、执行中选择不同范围、不同程度的公民参与形式提供实用和可操作的指南。他 虽未从公民参与制度的角度阐述如何构建公民参与制度体系，但他从实用和可操作的角度阐 述了公共管理者可以采取的公民参与技术( 途径) 。比如他从公民以获取信息为目的的参与 动机中概括了三种技术：( 1 ) 关键公众接触法；( 2 ) 公民发起的接触法( c i t i z e n - - i n i t i a t e d c o n t a c t s 谢t 1 1 a g e n c i e s ) ；( 3 ) 公民调查；( 4 ) 新沟通技术( n e w c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g i e s ) 。【”j 另外， 他从公民对政策的可接受性程度归纳出三种公民参与技术： ( 1 ) 公民会议；( 2 ) 咨询委员 会；( 3 ) 斡旋调解。【1 7 】特别是他对公民参与中如何构建政府与公民之间强有力的合作关系的 论证中，提出了构建合作关系的前提条件是政府领导人的认可；其次还要注意几个原则；一 是合作各方需要平衡感情与理智的关系，保证两者都发挥相应的作用；二是要求管理者要明 确把握对方是怎样认识问题的；三是有效的沟通交流；四是建立彼此的信任；五是管理者在 解决冲突时应努力突出“说服，而不是强制”。i i 叫 综上所述，国外学者对公民参与的理论和可操作的实践层面进行了深入地研究，他们的 研究成果为研究我国的公民参与问题提供了可借鉴的经验。 1 3 1 本文研究内容 1 3 本文研究内容、研究思路及创新点 本文的研究内容包括五章，第一章是绪论部分，主要介绍选题依据、国内外公民参与研究 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 现状、研究思路与方法及创新点。第二章，首先界定了公共管理与公民参与的涵义，介绍我 国公民参与理论的产生和发展历程，并进一步提出了基于政府“善治”理论的公民参与制度构 建框架。第三章主要分析我国公共管理实践中的公民参与的现状、主要问题及其制约因素。 第四章是在第三章的基础上提出构建符合我国国情的公民参与制度政策建议。公民参与制度 构建的主要政策建议包括：构建完善的政务公开制度、构建完善的决策听证制度、构建完善 的法律保障制度、发展和培育非政府组织的有序参与制度、努力构建公私合作的利益协调制 度以及进一步完善传统公民参与制度等方面。第五章以长沙市出租车调价听证为例，介绍了 出租车调价的背景、过程并分析了价格昕证制度的运行效率。 1 3 2 本文研究思路和方法 全文以公民参与问题为主线。首先，通过文献综述法，概括公共管理及公民参与的概念 和内涵，了解其产生的背景及发展阶段，提出了我国基于政府“善治”理论背景下的公民参与 制度构建的基本框架。然后，实证分析、系统分析和比较分析的方法，对我国公共管理中的 公民参与的现状、问题及制约因素作了分析。再从我国的国情出发，提出了我国公民参与制 度构建的政策建议。最后，运用案例分析法和比较分析的方法，对我国公民参与听证制度的 运行效率进行了分析。 1 3 3 本文主要创新点 ( 1 ) 选择了公民参与制度框架构建的视角来研究我国公民参与制度问题。 ( 2 ) 提出了基于政府“善治”理论背景下的公民参与制度构建框架，为我国公民参与实践 提供了理论依据。 ( 3 ) 从系统论的角度全面分析了我国公民参与的制约因素。 ( 4 ) 从政府“善治”的视角，提出了我国的公民参与制度体系构建的政策建议。 ( 5 ) 运用案例分析了我国公民参与听证制度的运行效率。 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章公共管理中的公民参与理论框架 2 1 公共管理及公民参与的界定 张成福、党秀云合著的公共管理学对公共管理的定义是：“以政府为核心的公共部门 整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达 成提高政府绩效和服务品质为目的的系列活动。, 1 1 9 1 汪玉凯认为：“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众 的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管 理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能”。【2 0 】因此，公共管理的着眼点应该是社会 事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公 共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础； 政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会 自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会 ( 广义的社会) 公共事务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是 公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵。【2 l 】可见，公共管理强调的社会性内涵，其 本质就是指公共管理的“公共性”。而公共管理的“公共性”目标的实现，主要依赖于政府治理 能力的提高。政府治理能力的提高必须依赖于政府与公民的共同参与，于是公民参与在政府 治理中将发挥着越来越重要的作用。因此，研究公共管理中的公民参与问题就成为现实需要。 最早提出“公民参与”概念的是第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者。比如 阿尔蒙德和维巴比较了美国、英国、联邦德国、意大利、墨西哥等5 国不同文化背景、政治 发展阶段的国家，从政治文化的角度探讨了不同国家之间“公民意识”、“公民参与”的差异， 以及造成其问差异的因素。【硐 关于公民参与的定义，学者们已有相当丰富的研究。典型的有以下几种：】 公民参与是“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。 “公民参与是指人民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影 响政治之决定的行动”。 “公民参与指社会成员在选择统治者，直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些 自愿活动”。 上述具有权威性的定义虽表达形式不一，但其包含的基本要素有相似之处，都包含三个 基本要素：其一是参与的主体，即“谁参与”；其二是参与客体，即“参与什么”；其三是参与 途径，即“怎样参与”。可见，要对公民参与作出较为一致的界定，必须对其基本要素作出较 一致的界定。显然，不同的定义者对三个基本要素的回答是不尽一致的。对“谁参与”问题， 有的认为，主体包括所有公民，有的认为，主体是指不在政府机构担任公职的公民，还有的 国防科学技术大学研究生院学位论文 认为，主体仅指不以政治为职业的普通公民，而不包括职业的政治活动家和政党的主要成员。 笔者以为，我国国情的公民参与主体，应该包括所有法律意义上的公民。对“参与什么”问题， 主要有“参与政治生活”、“影响政治决定”、“分享公共政策制定过程”等几种表述。笔者以为， 公民参与的客体主要是政府的公共决策和公共事务管理。对“如何参与”问题，不同学者从不 同的侧重点进行了描述，比如投票、组党、加入各种利益集团等方式。笔者以为，对参与方 式的选择，必须依据各国的国情而定，没有固定的参与方式，只要是符合本国国情的参与方 式都可采用。但应该看到，公民参与的基本要素并非一成不变，而是随着经济的发展、民主 政治的进步而变化的。 随着经济的快速发展，世界范围内的“新公民参与运动”( n e w p u b l i ci n v o l v e m e n t ) 正在改变 着公共管理者传统的工作环境。例由过去远离公众监督或不被公众关注的封闭环境转换成公 民或公民组织监督、公众普遍关注的开放环境，公共管理者不得不与公民或公民组织保持密 切的接触，与公民一起从事日常公共事务的管理。在此背景下，产生了现代意义的“公民参 与 ( p u b l i ce n g a g e m e n t ) 。这一词的广泛使用，是最近l o 年才开始进入人们视野的。它意味着， 伴随着目前各类n g o 组织的发展，公民开始积极地参与并作为主人直接参与社区事务管理， 包括帮助无家可归者、戒除毒品、维护居民健康、介入环境保护、参与公共交通和犯罪预防 等管理事务，与政府建立合作关系。这个概念的使用涵盖了当代公民投身于公共服务，展示 积极公民资格，提升自主管理能力的民主治理方向。 2 5 1 2 2 我国公民参与理论的产生背景 我国公共管理中的公民参与理论的研究是本世纪初开始的，它是随着我国政治体制改革 的深入发展，为适应我国行政管理体制改革的需要而产生的。随着我国行政管理体制改革实 践的深入，我国的行政管理理论必须有所创新，特别是我国社会转型的加快，对政府公共服 务的品质提出了更高的要求，在此背景下，西方国家公共管理的先进理论与实践被很快引入 到我国行政管理体制改革中。但西方国家的公共管理理论并不一定完全适应我国的国情，于 是对我国的政治学者提出了新的课题，即如何使西方国家的理论本土化的问题。在对西方理 论本土化的过程中，我们可以清楚地发现，公共管理的核心理论强调的是政府治理的多元化， 而政府治理多元化的基础必须依赖于公民社会的日益发展。但公民社会的发展离不开广泛而 成熟的公民参与，公民参与是公民社会产生和发展的基础，于是对公民参与的关注成为现实 所需，公民参与理论也由此产生。 我国公民参与理论虽然已产生，但其发展与完善必须依赖于“公民社会”、q 良极的公民资 格”以及政府“治理”等理论的发展，并根植于我国特有的政治、经济、文化的土壤。就我国 现有的政治“土壤”而言，我国有着几千年的中央集权的传统，公民的民主意识普遍较低，特 别是对公共事务的管理缺乏足够的公共责任感，对自身的权利与义务没有足够的认识，缺乏 “公民资格”的认同感，这就迫切要求我们夯实民主政治的基石一公民社会。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 “公民社会”的概念是2 0 世纪8 0 年代作为用于政治、社会性的工具而兴起的，它强调公 民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。按照西方学者共识的观点，公民社会 的结构性要素有四个：私人领域，构成个人自我发展和道德选择的领域：非营利组织， 这是公民社会的核心要素，为公民参与公共事务的机会和手段；公共领域，公众聚合的场 所；社区自治组织。所谓“公民社会”是指这样一个社会共同体的公民，明确地认知自己所 处社会中的地位，以及因此而产生的权利与义务，这种公民身份是要求所有的人拥有平等的 权利和承担平等的义务。【2 刀 从公民社会的结构要素和定义可知，我国的公民社会的发展必须有赖于“积极公民资格” 的确立，而“公民资格”的概念，在不同类型的政体中有着不同的内涵。古希腊哲学家亚里斯 多德在阐述城邦政治中指出，公民资格是城邦统治集团所拥有的特权地位。而近代民主制国 家所界定的公民资格，则是在选举过程中具有参与行使政治权利的法定资格。例如学者t u r n e r 和h a m i l t o n 在其公民资格之重要概念一书中指出，公民资格为“集体的权利与义务”，个 人即因此可获得其社会和政治成员的资格。 2 8 1 他们认为，当关系到政治与社会等公共利益问 题时，一个公民的身份是超越其私人身份的，他必须以普遍性的公民原则为优先，摈弃和突 破私人的利益和人际关系，这种理念内化为一种精神或伦理法则，则就是所谓的“公民意识”。 还有的学者将公民资格的组成要素划分为各种权利( 如言论、结社、信仰等自由权、财产权、 选举与被选举权等政治权利) 。可见，公民资格不仅是一种身份地位，更是一种实践行动； 不仅是一种权利，更是一种责任。 公民资格的确立，对公民参与的发展至关重要，它是公民参与的前提和基础。如果公民 没有体认到其所具有的公民资格，没有体认到自己的权利与义务，没有体认到公民资格是公 民权利与公民责任的相互统一，那么公民参与就会变成一种盲目的、甚至危险的行动，而且 还会影响到公共利益的实现。【2 9 】而公民参与理论的发展与完善，除了有“积极的公民资格”和 “公民社会”的发展以外，还必须依赖于政府“治理”理论与实践的发展。 政府“治理”理论的出现，是随着政府改革的深入发展，为适应政府管理创新而提出的全 新管理模式。治理理论是2 0 世纪9 0 年代以来世界范围内颇为流行的一种治国理论。该理论 的兴起，发端于1 9 8 9 年世界