（公共管理专业论文）广州市水上交通安全监管的问题与对策研究.pdf

：i j 原创性及学位论文使用授权声明 1 、论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：? 火乏廷 日期：埘年服月c 7 日 2 、学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 删黧盏嚣黧，礞磊蓼 学位论文作者签名：张另妙导师签名：绪锄易 日期：砌g 年a 月尸日日期：知行潭，三月夕日 中山大学公共管理硕士论文 广州市水上交通安全监管的问题与对策研究 专业：公共管理 硕士生：张驰 指导教师：陈瑞莲教授 摘要 水上交通安全监管工作，关系到广大人民群众的生命财产安全，涉及到广大 人民群众的根本利益；水上交通安全形势的好坏，既影响国民经济健康快速发展， 又影响到社会稳定，进入2 l 世纪，水上交通安全监管事业既面临着严峻考验，同时 也迎来了良好的发展机遇。广州既是中国改革开放的前沿阵地，也是全国重点监 管的事故多发水域之一，其水上交通安全监管体制，虽然经过多次改革，但依然 呈现出诸多不足。从组织体系角度看，当前水上交通安全监管体制存在机构重复， 职能交叉、政出多门，部门争利等问题；从职能配置方面看，水上交通安全监管 体制不适应法治统一、管理责任主体明晰、航运经济发展和当代行政管理的需要； 从运行机制角度看，水上交通安全监管要求不统一，破坏了市场的公正性；管理 多层次，导致管理的低效率；管理刻板，不符合航运多元经济发展的需求；机构 内部资源整合不够，制约了水上交通安全整体效能的发挥；管理手段落后，不适 应信息化发展形势。 目前国际上大多数国家的水上交通安全监管采取的是集中管理模式，即由统 一的水上管理机构集中行使水上交通安全管理权，乃至水域环境保护和资源开发 保护权。为解决广州现行水上交通安全监管模式中存在的诸多执法体制弊端，本 文参照国际上多数国家的做法，结合广州水上交通安全管理特点和监管体制现 状，从行政立法、机构设置、职能配置，资源整合等主要环节，探讨了构建广州 辖区水上交通安全综合监管模式的对策和措施。 关键词：水上交通，安全监管，现状，对策 g u a n g z h o ua q u a t i ct r a f f i cs a f e t ys u p e r v i s i o n q u e s t i o na n dc o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h a n gc h i s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rc h e nr u i l i a n a b e t r a c t t h ea q u a t i ct r a f f i cs a f e t ys u p e r v i s i o n w o r k ，r e l a t e sb r o a dm a s s e s p e r s o n a ls a f i e t y a n dp r o p e r t y , i n v o l v e st ob r o a dm a s s e s f u n d a m e n t a li n t e r e s t s ；a q u a t i ct r a f f i c s a f e t y s i t u a t i o nq u a l i t y , b o t ha f f e c t st h en a t i o n a le c o n o m y h e a l t hf a s ts u s t a i n e dd e v e l o p m e n t ， a n da f f e c t st h es o c i a ls t a b i l i t y , a l s os i n c et h e2 1s tc e n t u r y , t h ea q u a t i ct r a 伍cs a f e t v s u p e r v i s i o ne n t e r p r i s ei sf a c i n gt h es e v e r et e s t ，s i m u l t a n e o u s l yh a sa l s ow e j c o m e dt h e g o o dd e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t y g u a n g z h o ui sn o to n l yc h i n ar e f o r ma n do p e np o l i c y a d v a n c ep o s i t i o n f o r w a r d p o s i t i o n f o r w o r dp o s i t i o n ，i sa l s ot h en a t i o n a lk e v s u p e r v l s l o na c c i d e n ts e n d so n eo fw a t e r s ，i t sa q u a t i ct r a f f i cs a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m a l t h o u g hp a s s e st h r o u g hr e f o r m sm a n yt i m e s ，b u ts t i l lp r e s e n t sm a n yi n s u f f i c i e n c i e s l 0 0 k i n gf i o mt h eo r g a n i z a t i o ns y s t e ma n g l e ，t h ec u r r e n t a q u a t i ct r a f f i cs a f e t v s u p e l s l o ns y s t e me x i s t e n c eo r g a n i z a t i o ni sr e d u n d a n t ，t h ef u n c t i o no v e r l a p p i n g t h e p o l i c yc o m e so u to fm a n yd o o r s ，t h ed e p a r t m e n tc o m p e t e sa n ds oo nq u e s t i o n s ； l o o k i n gf i o mt h ef u n c t i o nd i s p o s i t i o na s p e c t ，t h ea q u a t i ct r a f f i cs a f e t ys u p e r v i s i o n s y s t e md o e sn o t a d a p tt h eg o v e r n m e n tb yl a wu n i f i c a t i o n , t h e m a n a g e m e n t r e s p o n s i b i l i t ym a i nb o d yt ob ed e f i n e d ，s h i p p i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d p r e s e n t a g ea d m i n i s t r a t i o nn e e d ；l o o k i n gf r o mt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma n g l e ，t h ea q u a t i c t r a n l cs a f e t y s u p e r v i s i o nr e q u e s tw a sn o tu n i f i e d ，d e s t r o y e dt h em a r k e t f a i r n e s s ； m a n a g e sm u l t i - l e v e l ，c a u s e st h em a n a g e m e n tt h el o we f f i c i e n c y ；t h em a n a g e m e n t c u t sb l o c k sf o r p r i n t i n g ，d o e sn o tm e e tt h es h i p p i n gm u l t i d i m e n s i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n td e m a n d ；t h eo r g a n i z a t i o ni n t e r n a lr e s o u r c e sc o n f o r m i t y 、v a si n s u f f i c i e n t 1 1 中山大学公共管理硕士论文 h a sr e s t r i c t e dt h ea q u a t i ct r a f f i cs a f e t yo v e r a l lp o t e n c yd i s p l a y ；t h em a n a g e m e n tt o o l i sb a c k w a r d ，d o e sn o ta d a p tt h ei n f o r m a t i o n i z a t i o nd e v e l o p m e n ts i t u a t i o n a tp r e s e n tw h a ti n t e r n a t i o n a l l yt h em a j o r i t yc o u n t r y sa q u a t i c t r a f f i cs a f e t y s u p e r v i s i o n sa d o p ti s t h ec e n t r a l i z e dm a n a g e m e n tp a t t e r n , n a m e l ye x e r c i s e st h e a q u a t i ct r a f f i cs a f e t ya u t h o r i t yb y t h eu n i f i e da q u a t i cm a n a g e m e ms t r u c t u r ec e n t r a l i s m , a n de v e na q u a t i ce n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n dr e s o u r c ed e v e l o p 瑚l e n tp r o t e c t i o np o w e r i no r d e rt os o l v em a n yl a we n f o r c e m e n ts y s t e mm a l p r a c t i c ew h i c hi ng u a n g z h o u p r e s e n ta q u a t i c t r a f f i c s a f e t ys u p e r v i s i o np a t t e r ne x i s t s ，t h i s a r t i c l er e f e r st o i n t e r n a t i o n a l l yt h em o s tn a t i o n a lp r o c e d u r e s , u n i f i e sg u a n g z h o ua q u a t i ct r a f f i cs a f e t y m a n a g e m e n tc h a r a c t e r i s t i ca n dt h es u p e r v i s i o ns y s t e mp r e s e n ts i t u a t i o n ，f i o mt h e a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n , t h eo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n t ，t h ef u n c t i o nd i s p o s i t i o n , t h e r e s o u r c e sc o n f o r m i t ya n ds oo nk e yl i n kd i s c u s s e dh a sc o n s t r u c t e dg u a n g z h o ua r e ao f j u r i s d i c t i o na q u a t i ct r a f f i cs a f e t ys y n t h e s i ss u p e r v i s i o np a t t e r nt h e c o u n t e r m e a s u r e a n d t h em e a s u r e k e yw o r d s ：a q u a t i ct r a n s p o r t a t i o n s a f e s u p e r v i s i o n p r e s e n ts i t u a t i o n c o u n t e r m e a s u r e i l i 中山大学公共管理硕士论文 目录 摘要i a b e t r a c t i i 目j i ：1 1 r 第一章绪论l 第一节研究的问题、背景及意义1 第二节文献综述3 第三节基本概念界定5 第四节研究方法和研究思路一6 第二章广州市水上交通安全监管现状8 第一节广州水上交通安全概况8 第二节广州水上交通安全监管现状9 第三章广州市水上交通安全监管存在的1 2 问题及原因1 2 第一节组织体系方面存在的问题及原因12 第二节职能配置方面存在的问题及原因1 3 第三节运行机制方面存在的问题及原因1 6 第四章健全广州水上交通安全监管机制的对策思考2 0 第一节借鉴发达国家水上交通安全监管机制的基本经验2 0 第二节健全广州水上交通安全监管机制的具体措施2 2 结束语3 2 参考文献3 3 致 射3 5 i v 中山大学公共管理硕士论文 第一章绪论 第一节研究的问题、背景及意义 一、研究的问题 本文研究的问题是针对广州现行水上交通安全监管现状和存在的问题，从管 理体制内涵的三个方面即组织体系、职能配置、运行机制进行分析研究，借鉴目 前国际上大多数国家水上交通安全监管采取的集中管理模式，即由统一的水上管 理机构集中行使水上交通安全管理权，乃至水域环境保护和资源开发保护权。结 合广州水上交通安全管理特点和监管体制现状，从行政立法、机构设置、职能配 置，资源整合等主要环节，探讨了构建广州辖区水上交通安全综合监管模式的对 策和措施。 二、研究的背景 广州是岭南文化的中心地、海上丝绸之路的发祥地、近现代革命的策源地、 改革开放的前沿地。广州有着两干多年文明历史，地处珠江三角洲港口群，毗邻 港澳深珠，航运经济蓬勃发展，经济社会发展成效是显著的，也是令人注目的。 广州经济社会之所以能快速发展，其中一个重要因素是广州依江面海，港口航道 良好，码头锚地众多，水上交通条件便利优越，水运市场欣欣向荣，近9 0 的外 贸货物总量要通过水上运输来完成。据统计，2 0 0 7 年广州国内生产总值( g d p ) 达到7 0 5 0 7 8 亿元，经济总量在全国主要城市中居第三位，增长率达1 2 ，1 人 均国内生产总值突破1 0 0 0 0 美元以上，标志着广州经济社会发展进入一个新的发 展阶段，这一阶段也是我国体制转轨、加快开放和经济结构调整的关键时期。据 有关资料显示广州港2 0 0 7 年吞吐量达3 4 亿吨，集装箱完成9 0 0 万t e u ，但由 于自然条件所限，广州港出海航道狭长而复杂，虽几经拓宽和浚深，在每年以 2 5 增长的吞吐量面前，显得不堪重负。据不完全统计，每天过往广州水域的各 类船舶4 0 0 0 艘次以上，年通航量达到1 5 0 多万艘次，广州水域也成为全国通航 1 广州市2 0 0 7 年统计年鉴中国统计出版社 l 中山大学公共管理硕士论文 密度最大和通航量最大的水域之一，被交通部列为全国重点监管的事故多发水域 之一。预测未来五年内，随着经济全球化与区域一体化趋势不断加强和泛珠三角 合作的推进，南沙石化产业带和钢铁工业基地的形成，将成为广州产业发展新的 增长点，港口、航道和内河干线的船舶交通流量和交通密度将进一步增加，港口 物流专业化、船舶大型化和标准化、安全保障现代化、增强了广州水运经济国际 竞争力成为发展趋势，水上交通安全要求监管的范围和力度将不断增大。但另一 方面，由于社会生产力发展水平的差异，航运企业的安全管理水平，船舶技术条 件、船员素质参差不齐，通航环境条件还不完全适应航运经济快速发展的需求， 水上交通安全现状与社会公众对水上安全的期望尚有差距，局部水上交通安全形 势依然比较严峻，对水上交通安全监管部门执法能力、应急处置能力、服务经济 能力、综合管理能力、处理国际水上交通安全事务能力提出了挑战。特别是广州 市近几年的水上交通安全事故的发展趋势及死亡人数的升降情况等，如2 0 0 7 年 水上安全事故宗数大幅上升，死亡人数也居高不下。特别是2 0 0 7 年发生的两起 重大水上交通安全事故，如6 月6 日，珠江口发生沉船事件死亡8 人，1 1 月2 3 日白鹤洞渡轮沉没事件导致8 人死亡等。 党的十七大将“推动科学发展，促进社会和谐”列入大会主题，广州市第九次 党代会提出了科学发展、和谐发展、率先发展的总体目标。充分履行公共管理职 能，服务广州经济发展，必须时刻把握形势的发展变化。随着广州市开放的逐步 深入和港口事业的迅猛发展，各水上安全监管部门在面临历史性发展机遇的同 时，也面临着前所未有的巨大挑战。 三、研究的意义 理论意义：根据国务院关于我国水上安全监督管理体制改革的决定，经过多 年的努力，建立了直属海事机构及地方海事机构，为我国水上交通安全监管事业 的发展奠定了组织基础。随着水监体制改革的不断深入，广州水上安全监管工作 在新世纪之初也面临着新机制、新任务、新情况的挑战。2 l 世纪的前几年是我 国实施第三步发展战略，完善社会主义市场经济体制的重要时期，也是我国水上 安全管理工作在完成中央垂直管理体制的改革，以及地方水上交通管理机构改革 基本完成后，巩固成果、夯实基础、深化改革，实现跨越式发展的关键时期，正 确地把握影响我国水上安全管理工作发展的国际、国内环境，科学地制定发展纲 2 中山大学公共管理硕士论文 要，建设与社会主义市场经济体制相适应的、运转协调、反应迅速、办事高效和 适应国际通行规则的水上交通安全管理体系具有十分重要的意义。 现实意义：我国海事机构是在国家管辖水域依法行使水上安全监督管理、防 止船舶污染水域、船舶和海上设施检验、航海保障管理职权，贯彻执行国家有关 法律、法规及方针、政策、制定相应的规章和技术规范、标准、实施统一政令、 统一布局、统一监督管理的国家执法监督机构。对保障水上交通安全、保护水域 环境、维护国家权益、加强国防建设、发展水运生产力、促进国民经济和区域经 济发展、对外贸易以及实施西部开发发挥着重要作用。随着广州市和珠江三角洲 经济的快速增长，航运业也得到了快速发展。由于在法律、法规不健全、监管工 作不到位，加之管理相对人盲目追求经济效益而忽视安全、船舶技术状况差、船 员队伍素质差等因素，使广州水上交通安全存在较大的安全隐患，水上交通事故 时有发生。因此，切实针对广州水上交通安全存在的薄弱环节及突出问题，抓好 广州水上交通安全管理工作，保障社会经济的健康发展，有着非常现实的意义。 第二节文献综述 一、关于行政管理体制改革的研究 唐铁汉在我国政府职能转变的成效、特点和方向1 一文中指出，继续深 化行政管理体制改革的关键是转变政府职能，界定政府主要职能应强调实行“四 个分开”，即“政企分开、政资分开、政事分开和政府与市场中介组织分开”，即 政府应重点履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。秦龙在西 方国家行政体制改革的经验及其借鉴2 一文中，介绍了西方国家改革的主要内 容是按照新公共管理的要求展开的，重新界定政府职能，将“掌舵”和“划桨”分开， 运用市场原则，引入竞争机制，提高公共服务质量，强调顾客导向。张相荣在创 新行政管理体制加快政务服务建设3 一文中提到，创新行政管理体制的目标是 构建责任政府、服务政府和法治政府。胡德平在不同视窗下的官僚制改革一中 西方行政体制改革比较4 一文中认为随着官僚制的形式合理性和工具理性的弊 1 唐铁汉我国政府职能转变的成效、特点和方向国家行政学院学报，2 0 0 7 ，2 ：1 2 1 3 2 秦龙西方国家行政体制改革的经验及其借鉴【j 】行政论坛，2 0 0 7 ，i ：9 0 9 2 3 张相荣创新行政管理体制加快政务服务建改 j 】法制与社会，2 0 0 6 ，il ：1 2 9 1 3 0 4 胡德平不同视劂卜的官僚制改革一中西方行政体制改革比较【j 】行政论坛，2 0 0 7 ，l ：2 8 3 3 中山大学公共管理硕士论文 端日益显露，中西方国家都展开了官僚体制的改革尝试。西方国家展开了“摒弃 官僚制”的政府再造运动，而中国则展开了一场以“职能转变”为切入点和着力点 的行政改革。他认为从中国的国情出发，中国目前还不能完全摒弃官僚制，而是 再借鉴西方政府再造运动中相关做法的同时，进一步完善我国的官僚制。从以上 列举中可以看出，在我国的行政管理体制理论研究中，诸学者均提出了“政府职 能转变”的要求，并将之作为我国行政管理体制改革的重中之重。本文在研究时， 充分借鉴以上理论，认为广州水上安全管理体制改革的落脚点也应是水上安全职 能定位的转变。吴镇聪在再论行政分权与行政集权1 一文中认为行政分权是 改革过于高度集中的管理模式，以尽快开成科学而又充满活力的行政体制的必然 选择，但在实践中，行政分权出现了只强调地方分权及对企业放权等片面化倾向， 合理分权应转变国家职能定位，培育市民社会为基础。本文在分析水上交通安全 监管系统的集权与分权时，将借鉴该思想，在转变水上交通安全监管工作职能定 位的基础上，通过内部机构的调整来实现水上交通安全监管系统的分权。 二、关于国内水上交通安全监管体制的研究 刘富华以对长江干线水监体制改革的思考2 一文指出了长江水域自1 9 9 8 年水监体制改革后海事系统内部存在的事权未能与机构人员划转同步、内外关系 尚未理顺等问题，并提出了加快改革步伐，实现统一政令、统一布局、统一监管 一等建议。陈加升在构建内河安全监管体系的探讨3 一文中认为我国水上安全 监管体制除国家直属海事系统外，各地不尽相同，水上安全监管力量过于分散， 应建立“三个体系”即水上安全监管体系、水上安全监管责任体系和应急反应体 系，使水上安全监管工作规范，监管力量相对集中。以上两位认识到海事系统内 部甚至是整体水上安全监管体制仍不顺畅，监管力量比较分散，本文在写作时认 同两位作者的观点，并从更大的水上安全管理权统一的角度提出相应的解决办 法。陈占友在建立中国的海事警备队伍4 一文，分析了我国海洋管理实行以 海洋、海事、渔政渔监、海关和边防等为主的分散型行业管理体制，导致“近海 1 吴镇聪，再论行政分权与行政集权 j ，前沿，2 0 0 7 年第2 期1 5 0 1 5 3 2 刘富华对长江干线水监体制改革的思考【j 】中国水运，2 0 0 3 ，8 ：3 1 3 2 3 陈加升构建内河安全监管体系的探讨【j 】浙江交通职业技术学院学报，2 0 0 6 ，1 0 ：2 4 2 6 4 陈占友建立中国的海事警备队伍水运管理，2 0 0 5 ，1 2 ：2 2 2 4 4 中山大学公共管理硕士论文 管理交错重叠，远洋巡航谁不管谁”的不良后果，建议借鉴国际上多数国家的做 法，建立统一的海上综合执法队伍海事警备队。王秀芬在中国海洋行政执 法主体研究1 一文中，认为我国目前的海洋执法主体，既有专门管理海洋事务 的专业性行政机关，如国家海洋局、渔政渔监、海事局，也包括部分涉海事务的 职能性行政机关，如海关、公安、矿产等部门，由此产生了各部门自成体系，海 上管理力量单薄，缺乏协调机制等问题，从而提出建立综合性的多功能的海上执 法队伍的设想。陈占友和王秀芬的文章虽然研究的是海洋管理问题，但同为“水”， 我国内河的管理与海洋管理一样，存在管理主体分散、管理力量不能集中等问题， 本文在对策建议方面，将充分借鉴他们的想法，认为广州水域的管理也应组建一 支综合行使各项职能的队伍，避免“九龙治水”变成“九龙闹水”。 上述文献研究主要集中在于水上交通监管都是从单部门体制阐述如何加强 水上交通安全管理，面对如何加强综合监管方面，研究尚少较欠缺有待深入，本 文在提出具体的路径建议时，将部分吸取国外新公共管理理论的经验，以相对人 需求为关注点来探讨广州水上交通安全管理的新模式和内部运行的新机制。 第三节基本概念界定 一、安全管理概念 安全管理产生是安全科学与技术学科，以劳动安全卫生或职业安全卫生为主 要内容，以保障劳动者的工作条件和工作环境，保护劳动者的安全和健康为价值 取向，催生该学科的是劳动管理部门的需要。他研究安全方针的制定、安全管理 机构组织的建立、生产过程中的安全控制、事故的预防预测和应急处理、事故的 调查分析，包括安全管理原理、安全法制原理、安全教育原理等2 。 二、水上交通安全管理概念 水上交通安全管理是指水上安全管理机关为保障水上交通安全、防止船舶造 成水域坏境污染依法所进行的水上交通安全监督、防止船舶污染水域环境监督、 1 - 千秀芬中国海洋行政执法主体研究大连海事大学学报，2 0 0 5 ，l ：2 8 3 1 2 郝勇海事管理学武汉理上人学出版社2 0 0 7 年2 月 6 - 7 中山大学公共管理硕士论文 通航安全保障、行政执法等行政活动的总称。1 通过水上安全管理的基本定义可以做如下理解：第一，水上交通安全管理是 一国政府的行政行为。其行为的性质主要是水上行政许可、水上行政处罚等行政 执法活动，也包括水上行政计划、指导、行政合同等非直接产生法律效果的活动； 第二，水上交通安全监管的目的是用以保障水上交通安全、防止船舶污染水域环 境为目的。这使水上交通管理区别于其他公共管理机构，比如海关、环境保护部 门、海洋行政管理部门、航务管理部门等，但水上交通安全管理机构通常与上述 机构的职能有密切联系，常常相互配合与协作。水上交通安全管理的职能是随着 水上交通的发展而逐步发展和形成的。水上交通安全管理是管理科学的重要组成 部分，它也必须遵循管理的五大特性，即管理的必要性、重要性、时代性、社会 性和科学性。 三、区域公共管理概念 区域公共管理是以区域经济学、地方公共经济论、政治学、社会学、地理学、 法学等学科理论为基础，交叉运用区域科学和公共管理综合知识，进行理论与实 证相结合的科学。2 第四节研究方法和研究思路 一、研究方法 本文采用实证研究方法，通过对广州水上交通安全管理模式及法规体系的框 架结构进行调查研究；运用公共管理理论，调研、收集相关的资料和数据；查阅 国内外相关文献。对相关的资料和数据进行统计、分析，找出现有广州水上交通 安全管理机制存在的问题及其原因。针对现有管理机制的问题，提出建立广州水 上交通安全管理新机制的框架结构；对广州水上交通安全管理新机制的建立提出 软、硬件要求，并提出该机制的模式及若干政策建议。 郝勇 中国社会科学出版社2 0 0 6 0 5 4 2 4 3 6 中山大学公共管理硕士论文 二、研究思路 本文沿着“分析现行监管体制存在的问题借鉴国际做法提出改革的 对策和措施”的基本研究思路进行。在分析问题时，主要从管理体制内涵的三个 方面即职能配置、组织体系、运行机制三个方面分别进行分析；在借鉴国际管理 时，介绍国际发达国家的做法，比较了我国水上交通安全管理与国际多数国家的 区别，并从国际管理中得到广州可以借鉴的启示；在对策建议部分，将沿着从宏 观到微观的思路，首先明确体制改革必须坚持的基本思路，然后依次从职能配置、 组织体系和运行机制三个方面提出了对原体制中存在问题的解决办法。 7 中山大学公共管理硕士论文 第二章广州市水上交通安全监管现状 第一节广州水上交通安全概况 一、现阶段广州水上交通安全总体状况 广州地区水上交通安全工作一直是全国水上交通安全管理工作的一个重点， 广州港货物吞吐量2 0 0 7 年达3 4 亿吨，集装箱完成9 0 0 万t e u ，但由于自然条 件所限，广州港出海航道狭长而复杂，虽几经拓宽和浚深，但在每年以2 5 增长 的吞吐量面前，显得不堪重负。据不完全统计，每天过往广州水域的各类船舶 4 0 0 0 艘次以上，年通航量达到1 5 0 多万艘次，广州水域也成为全国通航密度最 大和通航量最大的水域之一，被交通部列为全国重点监管的事故多发水域之一。 但是广州水上交通安全状况同其他省和全国比较，总体说来是好的，但去年各种 水上交通安全事故呈上升趋势。 二、近几年广州地区水域发生交通事故情况 据统计2 0 0 3 年至2 0 0 7 年五年期间广州辖区共发生一般以上水上交通事故 8 9 起，造成沉船4 4 艘，死亡6 0 人，直接经济损失1 4 7 亿元( 如表1 1 ) 1 。特 别是2 0 0 7 年发生的两起重大水上交通安全事故( 6 月6 日珠江口发生沉船事件， 1 1 月2 3 日白鹤洞渡轮沉没事件) ，造成1 6 人死亡等严重后果。 1 广州海事局2 0 0 3 年叫0 0 7 年事故统计情况 8 中山大学公共管理硕士论文 2 0 0 3 年2 0 0 6 年广州市水上交通事故情况 表1 1单位：万元 年份事故宗数沉船艘数死亡失踪人数经济损失额备注 2 0 0 3 年 2 481 5 2 ，0 1 1 2 0 0 4 年1 987 4 ，0 6 0 2 0 0 5 年 1 391 2 1 , 2 7 8 2 0 0 6 年 1 688 l ，8 0 4 2 0 0 7 年 1 71 11 8 5 ，5 1 0 合计 8 94 4 6 0 1 4 ，6 6 3 根据上述数据分析，目前广州水上交通安全监管的任务也十分繁重，它关系 着人民群众的生命、财产安全，关系着国家的经济发展和社会稳定。特别是2 0 0 7 年，广州水上交通事故频频发生，造成死亡人数和直接经济损失呈大幅度上升趋 势，虽然原因较多，但是笔者认为客观上与水上交通安全监管力度不够也有关， 如：1 、当前水上交通安全监管体制存在机构重复，职能交叉、政出多门，部门 争利等问题；2 、水上交通安全监管体制不适应法治统一、管理责任主体不明晰、 不适应航运经济发展和当代行政管理的需要；3 、水上交通安全监管要求不统一， 破坏了市场的公正性；管理多层次，导致管理的低效率；管理刻板，不符合航运 多元经济发展的需求；机构内部资源整合不够，制约了水上交通安全整体效能的 发挥；管理手段落后，不适应信息化发展形势等等。 第二节广州水上交通安全监管现状 一、广州水上交通安全监管机构及管理法规。 中华人民共和国广州海事局是广州地区水上交通安全监管的主管机关，广州 海事局下设黄埔海事处、番禺海事处、内港海事处、沙角海事处、南沙海事处、 新港海事处、新沙海事处、新塘海事处、五和海事处等9 个派出机构及1 8 个办 9 中山大学公共管理硕士论文 事处分别负责其辖区范围的水上安全管理工作。1 他们依据中华人民共和国海上交通安全法、中华人民共和国内河交通管 理条例以及中华人民共和国船舶和海上设施检验条例、中华人民共和国海 洋环境保护法、中华人民共和国载运危险货物安全监督管理规定、中华人民 共和国船舶交通管理督管理规则等法律、法规赋予的职权在广州水域和港口按 照国家法律、法规赋予的行政执法权，统一管理广州水上交通安全、防止船舶污 染水域、维护通航环境和船舶航行秩序、服务航运经济和区域经济社会发展等管 理职责。 二、广州水上交通安全监管机构业务管辖范围 广州海事局主要负责管理广州市各区行政水域及广州港出海航道至珠江口 桂山引航锚地水域以及我国南海部分海区水域的安全监管工作。辖区内港口、码 头、锚地、泊区多，有华南最大的港口广州港；通航水路长，航路复杂，港 航单位多。辖区水道共有5 8 条，通航总里程达5 8 5 5 5 公里；各类码头、泊位8 4 8 个( 其中万吨级码头泊位9 4 个) ；锚地、泊区1 2 0 个；桥梁( 通航水道) 1 6 1 座； 口岸1 6 个( 其中类口岸4 个，码头2 1 个；二类口岸1 2 个，码头或装卸点3 7 个) ；港口、航运、代理、水工等企业逾千家。辖区注册登记各类船舶6 0 7 6 艘； 登记持证船员1 6 5 1 0 人，其中内河船员1 0 5 3 2 人，海船船员5 9 7 8 人；修造船厂 5 5 家。2 三、主要监管方式和设施 近年来，广州水域水上交通管理方式和设施有了明显提高。主要是2 0 0 0 年 广州v t s 系统( 注：船舶交通管理系统) 正式投入使用，其监视范围覆盖大部 分的港内水域和港口周边约1 5 海里的范围。广州v t s 系统规模为“五站一中心”， 即广州v t s 中心、桂山雷达站、淇奥雷达站、大角山雷达站、莲花山雷达站和 坭洲头雷达站。“广州v t s 中心”是广州v t s 系统的运行管理中心，它是主管机 关依照国家法律、法规，在其管辖水域直接行使水上交通安全管理职能的行政管 理和执法部门，广州v t s 系统主要技术设备包括雷达监控系统、船舶数据处理 1 资料来源于中华人民共和国广州海事局网h t t p w w w g d m s a g o v c n 2 资料来源于中华人民共和国广州海事局网h t t p ：w w w g d m s a g o v c n 1 0 中山大学公共管理硕士论文 系统、v h f 通信系统和船舶自动识别系统，具有信息服务、助航服务等功能。 雷达监控系统有效作用距离2 4 海里，具有跟踪重放功能，可同时跟踪动静目标 1 0 0 0 个；船舶数据处理系统的船舶数据能力达3 万艘次；v h f 通信系统有效作用距 离2 5 海里，具有多频道录音功能；船舶自动识别系统有效作用距离2 5 海里。 四、其它具有水上安全管理职能机构基本情况及职责。 这些机构或者与海事机构管理职权交叉，或者管辖范围交叉，或者依存的关 联性很强。广州市港口行政管理部门对港口安全生产情况实施监督检查，渔政监 督部门对渔港水域、渔船及其船员进行监督管理，航运管理部门对港口和船舶水 路运输市场进行管理，通信部门对船舶无线电通信秩序进行管理，水利部门对河 道采砂、水利设施等进行管理，公安部门对港口和船舶进行治安和消防管理，国 防科工部门对船舶修造企业进行管理，航道部门对航标和航道进行管理，环保部 门对除船舶污染外的取水口进行管理，体育部门负责对参加比赛的体育运动船艇 的安全监管，县乡政府参照乡镇运输船舶监管的有关规定对乡镇非运输船舶落实 安全监管责任。另外，广州港引航站，在开展外国籍船舶引领业务时，还意味着 宣示我国水域主权，保证被引领船舶航行安全的职能。这些部门的履职状况，均 能直接影响水上交通安全管理、防止船舶污染成效，影响广州地区水运发展成效。 中山大学公共管理硕士论文 第三章广州市水上交通安全监管存在的 问题及原因 水上交通安全监管体制，主要体现在组织体系、管理职能分配以及相应的运 行机制三方面。 第一节组织体系方面存在的问题及原因 行政组织的结构设计不能违背管理规律。从管理过程看，行政管理可分为决 策指挥、执行、咨询和监督几个环节，因而一个结构合理完整的行政组织系统应 包含四类机关：即精干的决策指挥机关、相对集中的执行机关、地位独立的监督 机关和地位超然、结构扁平的咨询机关。依据这一要求，来审视现行的水上安全 监管机构，存在以下问题及原因： 一、监管部门繁多，机构重叠 广州水上交通安全监管队伍多支并存，如海事、海关、边防警察、渔政、海 洋、环卫等部门，他们互不统属，重复建设，造成行政资源的极大浪费。如现存 水上监管力量虽然有五支，但实际享有执法权的部门却不止五个，除海事、渔政、 边防、海关、海监等国家直属部门之外，广州市、区也纷纷组建自己的辅助执法 部门。各涉水部门纷纷组建和扩充自己的水上执法力量，大大增加了管理成本， 浪费了人力、物力、财力。与一些国家的水上综合执法队伍相比，我国水上综合 执法队伍可谓庞大，如直属中央的海事系统就大约2 5 0 0 0 人。但美国海岸警备队 1 9 9 4 年有3 8 0 0 0 名现役军人( 约3 0 0 0 0 名士兵) ，8 0 0 0 名后备役军人，3 6 0 0 0 名 辅助人员和6 0 0 0 名文职人员，人员总数达8 8 0 0 0 人汨本海上保安厅2 0 0 2 年人 员总数为1 2 2 2 4 人：加拿大的海上执法队伍仅有7 0 0 0 人左右，1 从我国实际情况 看，完全不必要也不可能同时支持几支执法力量。 1 李培志编译美国海岸警卫队( u s c o a s tg u a r d ) 社会科学文献出版社2 0 0 5 年2 5 2 6 1 2 中山大学公共管理硕士论文 二、监管人员素质不够高 广州水上交通安全监管队伍是一支代表国家行使水上安全监督管理等职能 的重要执法队伍，对内代表法律的严明公正，对外代表国家形象。而我们当前一 些水上监管人员素质低下，已在相当大的程度上影响了当前监管的效率和水平， 更影响了国家法律的执行和在公众中的形象。造成水上监管人员素质低下的原因 有多种，但主要是与我国监管队伍的结构有关，所体现出的问题主要有：一是 监管人员来源杂乱，成分复杂。广州水上各监管队伍大多是近3 0 年来发展起来 的，监管人员来源缺乏一个统一的标准，成分复杂，有公安现役军人，也有警察、 公务员，还有许多临时招募的人员，监管人员的素质难以保证。二是监管人员编 制不统一，管理混乱。广州水上监管人员绝大部分属国家编制，归监管部门统一 管理，但还有相当一部分人员没有纳入行政或事业编制，管理较为混乱，这一部 分人员对自身职责、监管机构职责缺乏明确理解。三是监管人员文化素质偏低。 水上监管人员整体文化素质较低，监管水平也较低。四是监管目的不明确。水上 监管工作要树立管理即是服务的思想。而部分监管人员对此缺乏正确认识，监管 过程中官僚主义严重；个别监管人员依法行政、执法为民的意识较差，办事不讲 原则和程序，不讲效率和诚信，甚至以权谋私、胡乱执法、知法犯法、渎职弄权， 严重损害了广州水上交通监管队伍的形象。 第二节职能配置方面存在的问题及原因 一、水上监管权分散 “法治统一”是我国建设法治国家的前提，而“法治统一”指既要维护国家宪 法、基本法律的权威，严格执行上位法优于下位法和法律保留等法律基本原则， 也指在某一管理领域内，遵守或执行的相应规范是统一的，相应的管理行为是统 一的。依法治国的关键在于依法行政，因此，我国行政执法的统一也是我国法治 统一的重要方面。2 0 0 4 年，国务院发布的依法行政实施纲要规定：“深化行 政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执 法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索实施相对集中行政许可权， 中山大学公共管理硕士论文 推进综合执法试点。l 依法行政实施纲要提出了相对集中处罚权和行政许可 权的要求，主要是针对被老百姓戏谑的称为“九顶大盖帽围堵一顶小草帽”的执法 现象。广州的水上交通安全管理，也被船民朋友们俗称为“九龙治水”，如航道养 护等职能归航道部门，船船需向其缴纳航道养护费用；水上治安管理职能由港口 公安和地方水上公安共同享有，船船需向其缴纳治安管理费；进出港口的许可权 由现行的海事管理机构行使等等。如果船舶属于渔船，其捕鱼的许可证由渔政管 理部门发放，并缴纳一定的费用。一般船舶发上水上交通事故，由海事管理机构 调查处理，如属于渔船事故，在主航道上由海事管理部门牵头渔政配合调查处理； 如果发生在非主航道上，则由渔政处理，但主航道和非主航道如何界定，并未明 确；船舶发生火灾事故时，海事管理机构依据相关规定可以处理，但船舶在修造 厂期间或停泊期间发生事故，部分地区的水上公安的水上消防站依据当地政府授 权也可以处理；依据安全生产法和港口法等相关规定，当地政府的安全 监