（公共管理专业论文）我国基层政权政务公开问题研究——以浙江省余姚市为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 ii 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 摘 要 政务公开是我国政权建设和民主政治建设的一个重要问题，政务公开 制度是现代民主国家的一项基本制度，是现代民主政治发展的产物。随着 我国社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的不断完善，政务公开 制度已经越来越得到政府领导的高度重视，政务公开工作也在全国各级政 府中开展起来。本文从政务公开的概念含义出发，研究了我国政务公开特 别是基层政权政务公开的发展历程。对我国目前政务公开存在的问题进行 分析、总结，借鉴国外，主要是美国成功经验，对照它们的模式方法，结 合余姚市乡镇一级的实际情况，对改革和完善我国基层政权现阶段政务公 开工作，主要是从加强乡镇党委对政务公开的领导，完善政务公开制度， 改进政务公开的监督等方面提出改进建议和对策。 政务公开对社会主义政治民主的实现具有重大的现实意义。基层政权 政务公开是我国政务公开的基础，因而深入研究乡镇政务公开有着十分重 要的现实意义。本文主要采用了理论分析的方法，探讨了政务公开的理论 基础和政务公开的意义；运用比较方法，甄别美国政务公开的目的、公开 主体、适用范围、公开方式等；用实证的方法，例举了我国政务公开工作 取得的成功经验和存在的缺点问题；作为研究结果，在理论分析、实证分 析、对比分析的基础上，采用理论与实践相结合的方法，提出了完善我国 现阶段政务公开制度主要是基层政权的政务公开制度的各项建议，对构建 转型时期社会条件下政务公开的法律规范、实践规范作了粗浅的设想。 关键词：政务公开、基层政权、现状、完善途径 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 iii the research of political affairs open in chinas grass-roots powera case study of yuyao city, zhejiang province abstract political affairs open is our country political power construction and a democratic political construction important question. political affairs open system is a basic system of modern democratic countries, and is the product of the development of the modern democratic politics. along with the gradual establishment of the socialist market economic system and the continuous improvement of the democratic system, political affairs open system already more and more obtained the government to lead takes highly, and also developed in national all levels of governments. based on the concept meaning of political affairs open, this article has studied development course of our country , specially the basic unit of political power. the open government existence question carries on the analysis, the summary at present to our country, the model overseas, mainly is us succeeds experiences, compares their pattern method, unifies the yuyao villages and towns level the actual situation, to reforms and consummates our country basic unit of political power present stage open government work, mainly is from strengthens the villages and towns party committee to the open government leadership, the perfect open government system, aspects and so on improvement open government surveillance put forward the improvement proposal and the countermeasure. the open government realizes to the socialism politics democracy has the significant practical significance. the basic unit of political power open government is our country open government the foundation, thus the deep research villages and towns open government has the very vital practical 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 iv significance. this article has mainly used the theoretical analysis method, has discussed the open government the rationale and the open government the significance; using the comparison method, screens the us open government the goal, the public main body, the applicable scope, the public way and so on; with the real diagnosis method, the example has lifted the successful experience which and the existence shortcoming question our country open government work obtains; as the findings, in the theoretical analysis, the empirical analysis, in contrastive analysiss foundation, uses the method which the theory and the practice unify, proposed consummates our country present stage open government system is mainly basic unit of political power open government systems each suggestion, to constructed under the reforming time social conditions the open government the legal norm, the practice standard to make the shallow tentative plan. key words: political affairs open; basic unit of political power; current situation; perfect way 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王瀛 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王瀛 指导教师签名：马风书 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 1 第一章 绪 论 第一节 研究的目的与意义 2008 年 5 月 1 日， 中华人民共和国政府信息公开条例正式实施，这标志着我国 在政务信息公开方面进入了一个有法可依的时代， 政府信息公开已经在法制化的道路上 迈出了可喜的一步。长期以来，我国政府的传统管理模式，从严格意义上来讲，就是集 权管理、封闭管理、暗箱管理。这种管理模式容易引发政务不透明，决策不民主，过程 不公开以及暗想操作、以权谋私、办事拖拉等一系列不良行为和腐败现象，严重损害了 政府在群众中的威信和形象。 政务公开从 20 世纪 90 年代末开始在中央以及政府以及各 省、市、乡镇及村一级全面铺开，民众对这一举措反应不一。一部分人认为政务公开让 老百姓有参政、议政的可能，使民众了解了政府的重大决策过程。另一部分人认为政务 公开不过是政府做的秀， 应该事前公开的被事后公开了， 公开的内容也不一定真实可信。 乡镇政权机关是国家政权机关的基础组织，乡镇政务公开是我国政务公开的基础，是党 和政府工作的落脚点，但目前基层政权政务公开还存在一些缺陷。存在的主要问题是： 一是公开的内容不完整。即应该让公民知晓的内容没有完全公开。 二是政务公开栏的用法不当，政务公开栏变成了乡镇的宣传栏、广告栏。 三是公开的时间不及时，公民了解的信息内容存在一定的滞后性，无法准确把握政 府的最新动态。 四是目前的公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。 基层政权政务公开必须坚持群众路线，完善公开的程序。先由乡镇政府、各部门将 要公开的内容汇总整理，做到内容完整、时间及时。每次公开后，都要通过召开乡镇人 大代表会、村干部座谈会，走访群众等形式，广泛听取群众意见，及时解决政务公开暴 露出来的问题。 本论文将以余姚市的乡镇（街道）为例，对基层的政务公开工作给予研究和分析， 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 2 其研究的意义在于：一是有助于认清我国当前基层政权政务公开的现状、特点和存在问 题，以便有针对性地采取应对措施。二是有助于对我国更高层次的政务公开提供一定的 借鉴。三是该研究有助于推动我国政治体制改革的理论探讨。找出存在的主要问题，初 探解决办法。 乡镇政务公开是我国政务公开的基础， 推行政务公开有利于改进党的作风和政府工 作作风；有利于社会主义市场经济建设；有利于促进基层党风廉政建设和依法行政。 第二节 国内外研究现状 从国外关于政务公开方面的论著看， 国外学者的研究集中于政务公开对公众知情权 的研究及阳光政府的建设方面。 对政务公开的概念研究， 美国学者莱利(dennis d. riley) 在其控制联邦政府官僚中认为，要建立廉洁、公正的政府，必须对政府事务进行公 开，以此控制政府的行为。此外，国外学者对政务公开知情权的研究也较多，如英国兰 开斯特大学校长的 你的知情权-政府提议的信息自由法案 ， 美国学者赫伯特(foerstel, herbert n)所著的信息自由与知情权，他们认为保障信息自由的法律只有得到执行 才有实际意义，法律的严肃性和有效性必须得到维护。这项权利可以成为向政府问责的 重要工具，还可为公共辩论提供信息。 从国内研究来看，自 1998 年以来，国内一些学者、官员和参与政务公开工作的实 践者陆续出版或撰写了一些有关政务公开的著作。 这些著作分别抓住政务公开的某个方 面进行研究，有的侧重于政务公开的立法工作，如梁津明,魏建新撰写的关于我国行 政信息公开立法的思考(理论与现代化 2004.02)，聂辰席撰写的公开与保密的平衡： 美国政务公开立法及其对我国的启示(北京行政学院学报 2005.06)。有的侧重于政务 公开在政治民主建设中现实意义与产生效应的研究，如董伟撰写的政府公开政务意义 深远而重大(时局 2007.07)，赵喜儒撰写的政务公开在我国政治民主建设进程中的 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 3 重大意义(内蒙古师范大学学报 2008.03)；有的侧重于政务公开和政治发展的内在逻 辑关系的探讨，如胡仙芝著的政务公开与政治发展研究(中国经济出版社出版)、十 多个中央部门主编的政务公开改革、制度建设与反腐倡廉知识读本(中国方正 出版社出版)。 第三节 研究方法 本文主要采用了理论分析的方法，探讨了政务公开的理论基础和政务公开的意义； 运用比较方法，甄别美国等发达国家政务公开的目的、公开主体、适用范围、公开方式 等；用实证的方法，例举了我国政务公开工作取得的成功经验和存在的缺点问题；采用 理论与实践相结合的方法，对完善我国政务公开制度提出了个人构想。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 4 第二章 我国基层政权政务公开的理论分析 自 2000 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出关于在全国乡镇政权机关 全面推行政务公开制度的通知以后，乡镇政务公开，作为一项提高办事透明度，自觉 接受社会各界监督的好的廉政制度和“阳光工程”实施以来，明显促进了公务员的廉政 意识，预防了一些腐败行为的发生：改善了公务人员的作风，提高了办事效率；规范了 各行业行为，推进了各项工作，产生了良好的社会效益，显示出了一定的生命力。要深 入分析基层政权的政务公开工作，首先必须了解其背景和发展历程。 第一节 基层政权政务公开的含义 一、政务公开的含义 在我国的政治文化传统中，将“政”解释为“正” ，所谓“政者，正也” ，将“政” 解释为“众” 、 “众人之事” ，引申为“公众” 、 “公正” 、 “公共”之事；将“治”解释为 “治理” 、 “管理” 、 “执掌” ；将“政治”解释为“治理众人之事” 。亦可以解释为“政务” 、 “政治事务” 。 可见，政治、政务的一个最显著的特质在于它的“公共性” 。政务公开， 是指我国 20 世纪 80 年代后期以来，从基层开始，逐步在全国各级政府机关和公共管理 部门中逐步推行的一项制度， 这一制度要求政府机关和公共管理部门把涉及群众切身利 益的重大事项和群众关心的热点问题，向社会公开，以便于群众办事、接受社会监督， 建设廉洁、高效、务实的政府，进一步推进社会主义民主政治建设。 目前，我国学术界对政务公开的内涵有三种不同的理解。一种是广义的政务公开， 把“政”理解为政治活动，或者是政治性的国家管理活动。根据这种理解，政务公开的 乔耀章探寻政务公开的中国特色j 中共福建省委党校学报，2004，11：16 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 5 主体除了包括政府行政部门外，还应该包括立法、司法部门、政党、社会团体以及其他 各种公共组织。第二种是狭义的政务公开，把“政”理解为国家的行政管理活动，即行 政机关是政务公开的主体，政务公开等同于行政公开。第三种看法认为，政务公开应该 强调公共事务的公开，强调对公共权利的监督，所有涉及公共事务、公共服务的事项都 应依法公开。 众所周知，目前我国政务公开主要局限于政府部门事务的公开。当然，开展较好的 领域还包括村务公开、检务公开、法务公开等。但开展层次多、范围广、影响大的公开 还是行政系统的政务公开。从目前理论界研究的热点来看，有 90%以上是在进行政府政 务公开研究，而理论研究的人员也大都是属于各级政府的行政学院人员。由于这种理论 研究和政务公开现实情况所决定， 导致很多人简单地认为政务公开就是政府行政事务公 开，并形成一种思维定势，造成了在理论发展方向上的模糊不清，也影响到政务公开范 围的进一步扩展。有鉴于此，必须从更高的理论上来认识政务公开，使之沿着良性的轨 道发展。 二、我国政务公开内涵的界定 首先必须以马克思主义的唯物史观为指导。 马克思主义的历史唯物主义揭示了人类 社会发展的一般规律，认为人类社会是由低级向高级发展的。生产力与生产关系、经济 基础与上层建筑的矛盾运动推动了人类社会历史的发展， 而广大人民群众既是历史的创 造者，又是推动人类社会历史发展的直接动力。政务公开就是人类社会历史发展到一定 阶段的产物，同时也是人类社会历史进步的结果。在社会主义条件下，实行广泛的政务 公开既是社会发展的结果和必然要求， 也是社会发展文明程度的标志。 站在历史的高度， 我们看待政务公开就不会把它仅仅与国家整体政治活动的某一领域相联系， 而是要求与 整个国家政治活动相联系，并通过此与整个人类社会发展相联系，把政务公开作为推动 整个社会发展和社会文明程度提高的一个重要因素。其次，要站在社会主义政治发展的 高度来认识政务公开的内涵。社会主义现代化不仅包括经济、文化的现代化，同样也包 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 6 含着政治的现代化。 政务公开是民主制度的有机组成部分， 是民主政治发展的必然要求， 是人类政治文明的重大成果。目前，我国正处在政治、经济、文化建设和体制改革的重 要时期，诸多社会矛盾相互交织。政治现代化过程也就是政治发展过程。政治发展是一 个连续不断的过程，是一个从初级目标不断向更高层次目标前进的过程。现阶段我国的 政治发展目标就是发展社会主义民主政治，实行依法治国，建设社会主义法制国家。然 而，发展社会主义民主是一个逐渐的发展过程，需要随着经济、社会和文化的发展而协 调发展。但民主政治的发展又离不开人的主观推动。在现阶段，在如何发展社会主义民 主的具体途径上，虽然有很多人提到了不同设想和思路，但不可否认，广泛的开展政务 公开是推动民主政治发展的一条必不可少的、而又切实可行的捷径。它既是保证人民民 主权利的体现，又是吸引广大人民群众参与到国家政治生活，进一步完善社会主义民主 机制的主要环节。因此，我们界定政务公开，不应把认识局限于程序事务上，而应站在 社会主义民主政治发展的高度把政务公开作为实现社会主义政治发展目标的一个主要 环节，一个主要的突破口，一个主要的实验地。只有这样，我们才会突破局限，从整体 上、相互联系的角度来认识政务公开，也只有这样，才不会把政务公开理解为行政事务 的公开。再次，界定政务公开要根据中国政治结构的实际状况。中国的政治结构不同于 西方的三权分立体制和多党竞争制， 而是具有中国特色的人民代表大会制和中国共产党 领导下多党合作制。这是我国政治制度的根本属性，研究政务公开问题也不能离开这一 根本政治问题而搞纯粹的技术性的政务公开。特有的这种政治结构，决定了中国的政务 不仅仅是行政事务，而党的决策和重大事项的组织管理活动同样也是政务。可以说，如 果公开行政事务而不公开党对行政事务的领导和决策， 那仅是公开了政务的一部分而不 是整体。另外，党的组织活动和决策往往具有直接面对社会成员，并要求社会成员遵守 执行的属性。因此，相对于政务而言，我们不能把党务仅理解为党的组织内部事务，是 对党的组织成员内部的公开就可以。对执政党而言，党的决策和领导活动既具有内部属 性，更具有政务属性，是党务与政务的有机统一，在很多情况下，很难把二者分开。正 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 7 因为如此我们在界定政务时，当然包含着相当部分。 三、基层政权政务公开的含义 基层政权是国家政权的一部分，它是相对于中央政权、中层政权而言的，是指这一 级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。基层政权，顾名思义就是 指设在最低一级行政区域内的国家政权。 我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层 政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城 市，是指不设区的市、市辖区一级。为了便于行政管理，我国城市基层政权一般设有自 己的派出机关街道办事处。从组织机构上说，我国的基层政权是指乡、镇、民族乡 人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市） 、市辖区人民代表大会和人民政府。自 2000 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出关于在我国乡镇政权机关全面推 行政务公开制度的通知以后，基层政权政务公开工作在全国铺开。基层政权的政务公 开首先和主要的是政府政务公开， 特别是公开群众迫切想知道的， 与群众关系最密切的， 能够方便群众办事的事项。 第二节 推行基层政权政务公开的意义 一、基层政权政务公开是建立廉洁政府的重要保障 治理腐败，建立廉洁高效的政府既是中央政府提出的要求各级部门贯彻实施的，也 是基层各级政府需要遵照执行的，当然也包括乡镇机关。乡镇机关由于在政府的最低一 层级，特别是前几年来土地征用、农民建房等兴起，历来被认为是拥有较大自主权和裁 量权的机构。而“权力自身存在着自然腐化的倾向” ， 因此，推行基层政权的政务公开 制度是增强权利运行的透明度，使乡镇政府时刻处于公众的监督之下。 推行政务公开，增加政府工作的透明度，让权利在阳光下运行，把政府的行政行为 罗豪才行政法学m 北京：北京大学出版社，2003：23 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 8 置于人民群众的有效监督之下，有利于从源头上拓展防治腐败工作领域，铲除腐败滋生 蔓延的土壤，消除腐败赖以生存的环境。 由于我国长期以来处于官僚体制的统治下， 缺乏政务公开的政治和文化环境，并形成了权利行使过程中的秘密性和独立性，客观上 为权利滥用提供了保护伞。实践证明，阳光是最好的消毒剂。一切权利只有接受广大人 民群众的监督才不会发生腐败，公共权力只有在公众面前公开行使才能正常运转。推行 基层政权的政务公开，可以推动基层政府依法行政、降低行政权利行使过程中的自由裁 量权，减少权利寻租的机会，能够防止暗箱操作和权利滥用，促进惩治和预防腐败体系 的建立健全。 二、基层政权政务公开是基层群众享受公民民主权利的重要途径 公民权利是由法律规定和保障的公民所享有的政治、经济、文化和社会生活等方面 的权利，包括：财产权、人身自由、信息自由、言论及出版自由、集会结社自由、宗教 信仰自由等。在这些自由、权利中，信息自由是公民权利的基础和前提。只有实现了信 息自由权，公民可以自由的寻求、接受各种社会信息，才能形成自己的思想和主张，才 能自由的传递信息，表达自己的意志。信息自由是人们认识、接受、发展和传播知识、 经验以及真理的前提，是实现公民权利的基础。通过政务公开，人们可以及时的了解行 政事务及相关信息，对权力的运行过程进行监督和制约，实现参与管理国家和社会事务 的权力。 随着基层政务公开工作的开展，政府信息公开程度的加深，无形中加深了公民对政 府工作的了解，增加了公民的信息量，这直接导致了公民对政务公共政策的影响程度加 深，这些都提高了公民的政治地位。政务公开是现代民主政治发展的必然趋势，政务信 息的开放程度已经成为当今世界信息化水平的主要标志。通过政务公开，保障公民的知 情权，既是对公民权利的尊重，也是促进民主社会和谐发展的必然条件。 三、基层政权政务公开促进了乡镇机关干部作风转变 胡锦涛同志在中央纪委第七次全会上的讲话中指出： “党的作风体现着党的宗旨， 何勇推行政务公开的 6 大重要意义j 中国信息界，20073：910 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 9 关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。 ”加强党的作风建设，特别 是加强和改进领导干部作风建设，是党中央从全面建设小康社会；构建社会主义和谐社 会的战略高度提出的重大任务。广大的乡镇机关干部，直接和老百姓打交道，他们的工 作作风将直接影响国家政策在基层的落实，影响民众对党和政府的公信度。 推行政务公开，向社会公开人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题、公 开行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项，拓宽监督渠道，把党和政府的内 部监督与群众监督、舆论监督等结合起来，增强监督的合力和实效，促进领导干部作风 建设。 从乡镇领导干部层面看，推行政务公开，向单位的干部职工公开内部事务，特别是 公开干部职工关心、 关注的事项， 加强对领导干部特别是主要领导干部作风状况的监督， 有利于弘扬正气，抵制歪风邪气，营造风清气正的单位内部环境。 四、基层政权政务公开是化解大量社会矛盾的有效途径 统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾，是构建社会主义和谐社会的重要内 容。推行政务公开，构建政民双向互动机制，搭建多种形式的沟通平台，拓宽反映社情 民意的渠道，有助于正确反映和兼顾不同方面群众的利益，形成科学有效的利益协调机 制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，化解社会矛盾。 目前，大多数乡镇（街道）都建立了信访办，即为农民提供了一个表达合理诉求、 进行政策咨询的场所，也给基层政府搭建了一个职能转变、服务群众的新平台。消除了 老百姓对政府工作的许多误解，又及时解决了一些群众关心的热点、难点问题，把各类 矛盾消除在萌芽状态。推行政务公开，有利于协调社会各方面的利益关系，妥善处理各 种社会矛盾，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，完善社会管理，保持 社会安定有序，推动社会主义和谐社会建设。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 10 第三节 我国政务公开的发展历程 我国的政务公开相对于西方发达国家起步较晚， 由于历史的原因以及新中国建成后 在社会主义民主建设中一度出现的曲折， 曾存在将公开政府行为与保守国家秘密对立起 来的错误认识。尽管如此，政务公开的思想仍以曲折的形式得以发展。我国的公民民主 权利早在 1954 年宪法中就有明确规定： “中华人民共和国一切权利属于人民” 。以 1978 年中共十一届三中全会为标志， 我国社会政治生活进入新的历史时期， 人们的政务 公开意识逐渐形成。后来中共十三大报告指出，要提高领导机关的开放程度，重大情况 让人民知道，重大问题经人民讨论。八十年代末期，一些地方基层行政机关试行公开办 事制度、公开办事结果，监督行政机关及其办事人员的“两公开一监督” 。这是局部试 点，而且在基层，在政府行政管理机关。 1996 年 1 月中纪委全会确定要“实行政务公开制度” ，县（市）乡镇及行政村、基 层站所要实行政务公开制度，凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果，特别是群众 利益直接相关的财务等事项都应公开，以便群众监督。 1997 年中共十五大报告要求： “城乡基层政权和基层群众性自治组织，都要健全民 主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业， 对干部实行民主监督” 。 “凡涉及群众切身利益的部门要实行公开的办事制度。 ” 此后， 政务公开在全国开始全面推行。 1998 年到 2000 年，随着中共中央办公厅发出关于在农村普遍实现村务公开和民 主管理制度的通知 ，以此为开端，中央政府有关部门陆续出台了一些与政务公开相关 的规定。 2000 年朱镕基同志在政府工作报告中指出： “要积极推行政务公开，鼓励人民 群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。 ”政务公开作为反腐 李雪勤政务公开 让人民来监督权力j 瞭望，1999，14：2224 江泽民全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 北京：人民出版社，2002：31 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 11 倡廉的一项基本政策已在全国基层政权普遍施行。 2004 年 3 月，国务院制定了全国推行依法行政实施纲要 ，把政务公开作为推进 依法行政、依法治国的重要内容。2005 年 1 月，党中央印发建立健全教育、制度、监 督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 ，明确提出“健全政务公开、厂务公开、村务 公开制度” 。2005 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅又发出关于进一步推行政 务公开的意见 ，把政务公开由浅层次向深层次推进。 2007 年 4 月 5 日，国务院颁布了中华人民共和国信息公开条例 （以下简称条 例 ） ，并在 2008 年 5 月 1 日开始实施。 条例的颁布，不仅表明国家在持续打造阳光 政府方面坚定不移的意志和决心， 而且显示出政府职能进一步向公共管理和社会化服务 回归，同时也意味着政府未来在信息公开方面将承担更多的责任。 条例的颁布，为 电子政务面向社会的从“从信息上网到服务上网”的过渡提供了法律保障，也为克服政 务信息共享中“信息寻租”和“锦标赛规则”等问题提供了法律依据。 我国政务公开的具体实践，选择了从村务公开开始，逐步到乡镇，再到县市以及更 高级政府部门的路径。在村务公开的基础上，2000 年起，开始在乡镇政府进行公开的全 面推广工作，各地的政务公开已经初显规模，在广度和深度等各方面都有很大提高。此 外，各地在推行政务公开的同时，提出“要阳光操作” ，增加透明度，政务公开精神已 经逐步渗透到各行各业的工作中。在政务公开中，我国充分发挥政府的主体作用，坚持 依法有序进行，以推进政府职能转变，提高公共服务能力为目标，把人民群众“满意不 满意” “高兴不高兴” “答应不答应”作为评价政务公开乃至政府全部工作的标准，政务 公开已成为我国政府的基本理念和必然抉择。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 12 第三章 余姚市政务公开的现状 余姚市的政务公开工作是在前几年开展“两公开一监督” 、社会服务承诺制和“窗 口”行业行风建设活动实践的基础上发展起来的。政务公开是自下而上开始的。 1996 年，余姚市委、市政府召开在各行政村推行两务公开制度的动员大会，要求由 市农林局负责牵头，各乡镇农经办负责对各行政村进行两务公开（即村级财务和村务公 开）的落实及布置。同年 10 月余姚市 23 个乡镇（街道）的 264 个行政村全部完成了两 务公开。 1998 年 6 月按照浙江省委、 省政府的文件精神， 开始在全市的各个乡镇 （街道） 推行政务公开，并确定了两个试点乡镇。1999 年 8 月，各乡镇街道主要负责人在低塘街 道召开政务公开现场会，听取低塘街道推行机关政务公开的基本做法和经验。会后，市 委、市政府要求全市各个乡镇（街道）制定出推行机关政务公开的实施方案，报市政务 公开领导小组审阅。自此，余姚市乡镇一级的政务公开工作正式拉开序幕。 2004 年 7 月下旬宁波市委、 市府召开推行政务公开制度动员大会后， 余姚市认真加 以贯彻，结合实际提出了余姚市推行政务公开制度实施方案，并于 8 月初召开了全市推 行政务公开制度动员大会，确定了 33 个市级部门(邮政与电信分设后，实际为 34 个部 门)率先推行政务公开制度。 34 个推行单位在 2004 年底前已全部完成政务公开方案的制 定工作，并组织实施，其中 33 个单位还通过余姚日报将政务内容公诸于众。市政 务公开领导小组还对 34 家推行单位的进行了综合考评。2005 年 6 月底前，市级行政机 关全部实行政务公开制度，市级社会公用事业服务部门、单位包括移动电话公司、寻呼 公司等都根据各自行使的社会公用事业管理职能，全面实行事务公开和服务承诺制度。 政务公开是民主政治发展的必然产物，是我国建设社会主义民主政治的内在要求， 也是建设廉洁勤政、 务实高效的政府的重要手段。 随着 中华人民共和国信息公开条例 的颁布实施， 基层政权的政务公开工作已经逐步走上了规范化、 法制化、 制度化的道路， 有力推动了农村基层民主政治的发展。 我们以余姚市及其低塘街道政务公开工作为例作 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 13 分析。 第一节 余姚市政务公开的有关情况 一、政务公开内容 （一）余姚市政府信息公开内容 根据中华人民共和国政府信息公开条例 （国务院令第 492 号）和宁波市政府 信息公开规定 （甬政府令第 124 号） ，余姚市人民政府及其部门、乡镇人民政府、街道 办事处、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织掌握的政府信息，除依法免予公 开的外，均予以公开，或者依公民、法人和其他组织的申请予以提供。 余姚市人民政府信息包括法定公开目录和补充公开目录两大部分，分二级类别设 置。法定公开目录包括机构概况、法规公文、政府决策、工作信息、行政执法、人事信 息、财政信息 7 个一级类别 29 个二级类别，补充公开目录包括地区（行业）介绍、政 策信息、 工作信息、社会监督、公共服务、办事指南 6 个一级类别 22 个二级类别。 （表 3-1） 余姚政府网 eb/ol2008-10-25 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 14 表 3-1 余姚市人民政府信息公开目录详细分类 类 别 描 述 机构概况 机构职能、 领导信息 1、机构名称、内部科室和下属机构、工作职责、办公地址、联系电话 2、领导姓名、职务、简历、工作分工等（部门领导还包括通讯方式） 法规公文 文 件规范性文件 发展规划国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；土地利用 总体规划、城市总体规划等专项规划和区域规划 重点工作扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施 情况 政府决策 重点项目重大建设项目的批准和实施情况 计划总结国民经济和社会发展总体规划、计划及其进展和完成情况；政府机关的 年度工作目标及其执行情况 工作进展城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设情况 应急管理突发公共事件的应急预案、 预警信息及应对情况； 影响公众人身健康和财 产安全的疫情、灾情或者突发事件发生及其处理情况 农村工作贯彻落实国家关于农村工作政策的情况 土地管理乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况 计划生育执行计划生育政策的情况 统计数据国民经济和社会发展统计信息 土地供应情况 房地产交易情况 工作信息 其它工作 信息 经济适用住房的建设、分配，廉租房和市区普通（限价）商品房的建设申 请等情况 行政执法 行政许可行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可所需 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 15 要提交的全部材料目录及办理情况 行政监管环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况 行政处罚重大行政处罚决定 人事任免政府部门领导任前公示、任免公告 公选公招干部公选公招条件、程序、结果等情况 人事信息 人事考录公务员招考、录用条件、程序、结果等情况 收费项目行政事业性收费的项目、依据、标准 采购招标政府集中采购项目的目录、标准及实施情况 项目投资 重大城市基础建设项目的公开招标条件、程序和中标的情况及工程进度情 况 财政预决 算 财政年度预算、决算及执行情况 专项经费政府重要专项基金、资金的使用情况 征地拆迁征收或者征用土地、房屋拆迁批准文件、安置方案及其补偿、补助费用 的发放、使用情况 社会救助抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用、分配情况 收支管理财政收支、各类专项资金的管理和使用情况 债权债务乡（镇）债权债务、筹资筹劳情况 财政信息 乡企管理乡镇集体企业及其他乡镇 经济实体承包、租赁、拍卖等情况 （二）乡镇一级政务公开的内容 根据中纪委的部署和要求， 最初基层政权组织和群众自治组织推行政务公开的重点 是群众普遍关心、涉及群众切身利益的实际内容，反映最强烈的热点问题，容易出现不 公平、不公正甚至产生腐败的环节，影响本地区经济发展和社会稳定的重大事项。 以 张国庆，行政管理学概论m 北京：北京大学出版社，2000：103 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 16 笔者所在单位低塘街道的实际情况为例，公开内容详见表 3-2。 表 3-2 余姚市低塘街道信息公开目录详细分类 类 别 具体内容 机构概况 机构职能、 领导 信息 1、机构名称、内部科室和下属机构、工作职责、办公地址、联 系电话 2、领导姓名、职务、简历、工作分工等（部门领导还包括通讯 方式） 工作信息 计划总结 本年度重点工作、 财政预算、 上一年财政决算； 本年度农业政策、 工业政策等 工作进展 年度工作目标及进展情况 财务管理 年度财政预算及执行情况；专项经费使用情况 乡镇政 府 行政 管 理、经济管理活动 集体资产管理 工程项目招投标及社会公益事业建设情况； 乡镇集体企业及其他 经济实体承发包、租赁、拍卖等情况 土地管理 征用土地及土地补偿、安置补助费的发放使用情况 计划生育 执行计划生育政策的情况及流动人口计划生育证明 民政优抚 救灾救济款物发放、优待抚恤情况 与村务公开相对应 事项 农民建房 审批建房须知、收费标准及依据、建房标准、建房用地条件 收支管理 财政收支、各类专项资金的管理和使用情况 债权债务 乡（镇）债权债务、筹资筹劳情况 各部门和市政府所 属的基层站所应公 开的事项 乡企管理 乡镇集体企业及其他乡镇 经济实体承包、租赁、拍卖等情况 领导干部 廉洁自律情况，上一年度购置房产的情况 机关内部的公开 一般机关干部 机关内部的财务收支情况；以办为单位的招待费、差旅费、通讯 费的开支使用情况；个人医疗费的报销情况 此外，为了方便群众来街道政府办事，在大厅设置了大楼示意图，在各楼层设置了 上海交通大学 mpa 学位论文 我国基层政权政务公开问题研究以浙江省余姚市为例 17 机关干部去向牌，在机关内推行首问责任制和服务承诺制，公布了街道政府街道长、副 街道长及各办的工作职责和联系电话以及投诉举报电话， 把大楼内出工勤人员外的所有 工作人员的照片、姓名、职务、职责分工都上墙公布。编印低塘街道政务公开手册 ， 推行财务公开，充实公开内容等，使街道政务公开制度更趋规范完善。 二、政务公开的方式 （一）市政府政务公开方式 余姚市人民政府依法公开的政府信息主要是通过余姚市政府门户网站 （）公开，另以新闻发布会以及报刊、广播、电视、等其他辅助 方式公开。此外，还有余姚市行政审批服务中心用于办理各类专门业务，市劳动和社会 保障局设置的电子触摸屏可以查询个人及企业的参保情况等。 （二）低塘街道政务公开方式 为了讲求实效，自觉接受群众监督，街道党委、政府把政务公开的内容以多种形式 公开。一是通过有关会议公开。二是在各办（所）办公室门口上墙。三是在宣传窗内开 辟政务公开栏。四是在街道广播和电视自办节目中开辟“低塘街道政府公开栏”，广播 每天 8：30-8：35，电视每天 6：30-6:35,滚动播出。五是把低塘街道政务公开手册 发到每个村、每个原街道所属企业、街道属有关部门和全体机关干部。 2007 年 10 月，低塘街道行政服务中心正式成立，开设了