（公共管理专业论文）论我国住房保障体制的改革与完善.pdf

内容摘要 作为人类的基本生存资料，住房问题一直是民众关心的热点。近几年来，随 着我国住房制度改革的深入和住房分配市场化的确立，对于住房的关注更加敏 感。房价的不断上涨超过了大多数家庭的承受力，对于众多的中低收入家庭而言， 更是如此。 我国是社会主义国家，国家十分关心人民的住房问题。党和政府意识到， 住房问题关系到千家万户，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，帮助广大 的中低收入家庭解决好住房问题，不仅有利于国家经济的发展，更有利于社会的 稳定和谐。为此，经过几年的努力，我国已初步建立了以经济适用住房、廉租住 房、公积金制度为主要形式的住房保障制度，对于解决许多中低收入家庭的住房 困难，提高居民的居住水平，改善居民的居住条件起到了重要的作用。但由于发 展的历史较短，我国现行的住房保障制度存在着较多问题，亟需进一步改革和完 善。本文正是基于这些情况，结合笔者十年的房地产行政管理工作实践，详细分 析了我国目前住房保障体制存在的诸多现实问题，对发展、改革和完善我国的住 房保障体制提出了独立完整的观点。 本文共分三部分。第一部分阐述了住房保障的基本理论。主要包括住房问 题的产生以及住房保障的涵义、作用和主要形式，为研究我国的住房保障问题提 供了理论的基础；第二部分介绍了我国住房保障的产生和发展。主要分析了我国 存在的住房问题及我国的住房制度改革历程，并着重对我国现行的住房保障体制 进行了剖析，指出了其存在的各种主要问题；第三部分是本文的核心部分。主要 是结合实际提出了完善我国住房保障体制的整体思路，从完善我国住房保障的前 提、基础、核心和保证等方面构建了我国完整的住房保障架构。 本文的主要创新之处在于结合实际提出了完整和系统的我国住房保障体制 建设框架。首次提出了我国住房保障政府管理体制的统一和确立，并对其职能和 作用作出了详尽而具体的描述。此外，对于如何完善我国住房保障的核心问题一 一建立健全住房分类供应体系问题，提出了独特的见解和切实可行的改革实施方 法。相信能给我国住房保障方面的决策提供有益的帮助和借鉴。 关键词：住房；住房改革；住房保障 a b s t r a c t h o u s i n gi sah o tt o p i ca n dam a j o rc o n c e r nt om o s tp e o p l e ，a si t i st h eb a s i c m e a n so fs u b s i s t e n c e i nt h ep a s tf e w y e a r s ，w i t ht h eo n g o i n gr e f o r m si nt h eh o u s i n g s y s t e ma n dt h ea d o p t i o no ft h ef r e e m a r k e tp r i n c i p l ei nt h eh o u s i n gs u p p l ym a r k e t ， h o u s i n gh a s d r a w nm u c ha t t e n t i o na n db e c o m eam o r es e n s i t i v es u b j e c t t h e i n c r e a s i n gh o u s i n gp r i c eh a sg o n eb e y o n df i n a n c i a lc a p a b i l i t i e so f m o s th o u s e h o l d s ， e s p e c i a l l yt ot h o s eh o u s e h o l d sw i t hm o d e r a t eo rl o wi n c o m e c h i n ai sas o c i a l i s tc o u n t r y i ti sv e r yc o n c e m e da b o u tp e o p l e sh o u s i n g s i t u a t i o n s t h ec o m m u n i s tp a r t ya n dt h eg o v e r n m e n tr e a l i z et h a th o u s i n gp r o b l e m s a r ec l o s e l yr e l a t e dt oa l lh o u s e h o l d sa n dt h a th o u s i n gi sn o to n l ya l le c o n o m i cp r o b l e m , b u ta l s oas o c i a lp r o b l e m h e l p i n gf a m i l i e sw i t hm o d e r a t eo rl o wi n c o m er e s o l v e h o u s i n gp r o b l e m sw i l lb e n e f i to u rc o u r l t r y se c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dc o n t r i b u t et oa s t a b l ea n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fo u rs o c i e t y i nr e a c h i n gt h i sg o a l ，c h i n a ，t h r o u g h s e v e r a ly e a r s o fe f f o r t ，h a se s t a b l i s h e da p r e l i m i n a r yh o u s i n gg u a r a n t ys y s t e m ，w h i c h m a i n l y c o n s i s t so fe c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l e h o u s i n g ，s u b s i d i z e dh o u s i n g a n d p u b l i c r e s e r v ef u n ds y s t e m t h i ss y s t e mc o n t r i b u t e sal o tt or e s o l v i n gh o u s i n g p r o b l e m sf o rt h o s em o d e r a t e a n d l o w i n c o m ef a m i l i e s ，i m p r o v i n gp e o p l e ss t a n d a r d o fl i v i n ga n dl i v i n gc o n d i t i o n s h o w e v e r , d u et ot h er e l a t i v e l ys h o r th i s t o r y , t h e h o u s i n gg u a r a n t ys y s t e mi nc h i n as t i l lh a sal o to fp r o b l e m sa n dn e e d sf u r t h e r r e f o r m a t i o na n di m p r o v e m e n t b a s e do nt h ec u r r e n th o u s i n gg u a r a n t ys i t u a t i o n s ，t h e a u t h o r , w i t l lh i s1 0y e a r s o f w o r k i n ge x p e r i e n c ei nt h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ti n t h er e a le s t a t e ，a n a l y z e si ng r e a td e t a i lc u r r e n tp r o b l e m se x i s t i n gi nt h eh o u s i n g g u a r a n t ys y s t e m ，a n dp r o p o s e sh i su n i q u eo p i n i o na st ot h ed e v e l o p m e n t ，r e f o r ma n d i m p r o v e m e n to f c h i n a sh o u s i n gg u a r a n t ys y s t e m t h i sa r t i c l ec o n s i s t so ft h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r td i s c u s s e st h eb a s i ct h e o r yo f h o u s i n gg u a r a n t y i ti n t r o d u c e st h eh i s t o r i c a lo r i g i no fh o u s i n gp r o b l e m s ，a n dt h e m e a n i n g ，f u n c t i o na n dv a r i e t yo fh o u s i n gg u a r a n t y t h i si n t r o d u c t i o np r o v i d e sa t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rf u r t h e rs t u d y i n gh o u s i n gg u a r a n t yp r o b l e m s t h es e c o n d p a r td i s c u s s e st h ei n c e p t i o na n dd e v e l o p m e n to fh o u s i n gg u a r a n t yi nc h i n a t h i s p a r ta n a l y z e st h ec u r r e n th o u s i n gp r o b l e m si nc h i n aa n dt h eh i s t o d c a lr e f o r mo f t h e h o u s i n gs y s t e m i ta l s od i s c u s s e sc h i n a sc u r r e n th o u s i n gg u a r a n t ys y s t e mi ng r e a t d e p t h a n dp o i n t so u tt h em a i np r o b l e m so ft h i ss y s t e m t h et h i r dp a r ti st h ee s s e n c e o ft h i sa r t i c l e ，w h i c h ，b a s e do nt h er e a l i t y , p r o p o s e sac o m p l e t ef r a m e w o r ka st oh o w t oi m p r o v et h ec u r r e n th o u s i n gg u a r a n t ys y s t e mi nc h i n ab yd i s c u s s i n gt h er e q u i s i t e ， f o u n d a t i o n ，k e ya n dg u a r a n t yf o ri m p r o v i n gt h eh o u s i n gg u a r a n t y w h a ti st m i q u ea b o u tt h i sa r t i c l ei st h a ti tp r o p o s e sa c o m p l e t ea n ds y s t e m a t i c f r a m e w o r kf o rt h eh o u s i n gg u a r a n t ys y s t e m t h i sa r t i c l ei st h ef i r s to n ew h i c h p r o p o s e sh o wt oc e n t r a l i z e a n de s t a b l i s hag o v e r n m e n t a lr e g u l a t o r ys y s t e mf o r c h i n a sh o u s i n gg u a r a n t ys y s t e ma n da n a l y z e si ng r e a td e p t ht h ef u n c t i o n sa n d f e a t u r e so ft h eh o u s i n gs y s t e m i na d d i t i o n ，t h i sa r t i c l eh a sb r o u g h tu pi t su n i q u e a n df e a s i b l er e f o r m a t i v ep r o p o s a la st oh o wt oe s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v ec a t e g o r i c a l h o u s i n gs u p p l ys y s t e m - - t h ek e yt oi m p r o v et h eh o u s i n gg u a r a n t ys y s t e m t h i sa u t h o r b e l i e v e st h a tt h i sp r o p o s a lc a nb eh e l p f u lt ot h ep o l i c ya n dd e c i s i o n m a k i n gi nt h e h o u s i n gg u a r a n t ya r e a k e yw o r d s ：h o u s i n g ；h o u s i n gr e f o r m a t i o n ；h o u s i n gg u a r a n t y 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) 论文指导小组： 罗思东副教授 石牵助处长 黄新华副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 4 ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：纠多年箩月，日 日期：年月日 引言 引言 住房问题是一个世界性的问题，也是一个长期存在的问题。由于住房是人类 的基本生存资料，因此，住房问题不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。 在市场经济条件下，市场对住房资料起着基础性的配置作用，住房作为一种 商品形式存在着。但是，住房又不同于一般的商品，它不仅具有一般商品所共有 的经济属性，又具有一般商品不具备的社会保障性。在任何一个社会中，都不可 避免地存在着高、中、低收入阶层的居民，由于城市化的进程，人口的快速增长 和土地资源的稀缺，对于中低收入阶层的居民面言，完全依靠自身的力量解决住 房问题是不现实的，可以说，当今任何一个国家无一例外地为解决中低收入阶层 居民的住房困难都提供有不同程度的帮助，以保证社会和国家的稳定，这就是现 代住房保障产生的本质原因。 我国在住房制度改革前实旌的是无偿的福利性分房制，住房的本质商品属性 被人为扼杀，使我国产生了严重的住房问题。随着改革开放的深入和我国市场经 济制度的确立，自二十世纪八十年代开始，我国进行了二十多年的住房制度改革， 取得了巨大的成就，至今还在不断地向纵深方向发展。 近几年来，随着房改的深入，旧的福利分房制度结束，我国建立了新的住房 制度，但新的住房问题又随之而来。住房在市场力量的作用下，价格不断高涨， 中低收入阶层居民的收入增幅远远跟不上房价的增长，住房的供给结构失衡，住 房消费两极化现象日趋突出。为此，我国政府十分重视，积极介入住房问题，借 鉴世界各国的做法，结合我国实际，初步建立了住房保障制度，对解决中低收入 居民的住房困难发挥了关键性的作用。但由于建立的历史较短，我国的住房保障 制度还存在较多的问题，制约了其作用的进一步发挥。 本文从实际出发，着重分析了我国现行住房保障制度存在的各种问题，并提 出了具体的改革和发展思路。 论我固住房保障体制的改革与完善 一、住房与住房保障 ( 一) 住房与住房问题 1 住房的功能 “民以食为天，以住为地”，衣、食、住是人类生存的基本需要。住房作为居 民生活的基本消费资料，是人们的立足之地，栖身之所，是人类生存、发展的基 本要素之一，是人们安居乐业和社会稳定豹关健所在。住房具有以下功能： ( 1 ) 住房的生活资料功能。住房作为生活必需品，其最基本的功能就是满 足人们居住需要的生活资料功能。这种功能包括两方面：一是满足人们最基本的 生存需要；二是满足人们居住生活的享受需要。随着经济的发展和人们生活水平 豹提高，住房的享受功能日益发展并上升到主要地位。 ( 2 ) 住房的发展资料功能。住房不仅是生活资料，也是重要的发展资料。 作为劳动力的人类在适宜的住房中学习、娱乐乃至工作，住房已成为人们获得全 面发展和提高的重要发展资料。随着科技电脑网络的发展，远程办公、家庭办公 正在逐步实现，住房的发展功能目趋体现。 ( 3 ) 住房的社交功能。人类是一个开放的系统，具有很强的社会性。联系 和交往是人类生活发展的需要，面住房为这种社交活动提供了良好的环境条件。 ( 4 ) 住房的资产功能。住房不仅魁生活必需品，同时也是一种良好的投资 品，是一种优质资产。目前，投资性赡房的比例越来越薅，在一些发达地区，投 资性购房的比例高达2 0 - 3 0 ，许多人拥有两套乃至更多的住房，以此进行出租、 抵押、转售等行为，获取了良好的投资回报。 2 住房的属性 ( 1 ) 住房的自然属性。住房作为一种基本生活资料，具有其独特的自然属 性。主要包括三方瑟；一是不可移动性。住房属于不动产，空阅位置是固定的， 这也决定了住房市场的区域性特点；二是耐用性。住房的使用期限长，通常达几 十年，甚至几百年豹建筑目前也还有在使用；三是价值大。住房可以说是价值最 一、住房与住房保障 大的生活必需品。一套房子价值几十万元，几百万元，甚至几千万、上亿元，往 往需要一个家庭努力几十年才能买得起。 ( 2 ) 住房的商品性。从商品的涵义上来理解住房，住房既有满足人们居住 需要的使用价值，又有建造住房所花费的社会劳动凝结而成的价值，是使用价值 与价值的统一体。住房的再生产过程通过住房商品的生产( 投资建造) 、分配( 市 场分配) 、交换( 市流通通) 、消费( 家庭居住) 各个环节才能完成本身的循环与 周转，顺利实现再生产。我国原有的住房制度将住房作为福利品，排斥其商品性， 导致了住房产业长期无法发展的恶果。住房的商品性是我国进行住房制度改革的 出发点和归宿。最终在全社会范围内实现住房生产经营商品化、住房分配交换市 场化、住房管理市场化、住房资源配置市场化。 ( 3 ) 住房的社会属性。住房本质上是一种商品，但又是一种特殊的商品，具 有两重性，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不具备的社会属性，这种社 会属性主要体现在住房的社会保障性。住房是最基本的生存资料，关系到居民的 基本生存需要和社会安定。由于住房是价值量大的耐用消费品，购买和租赁都要 花费较大的代价，中低收入者难以完全依靠自己的能力从市场上取得住房。综观 世界各国，没有任何一个国家的住房是纯商品性的，政府从社会稳定的目标出发， 必然会对一部分较低收入者提供含有社会保障性质的住房，所不同的只是这部分 的比例高低不同而己。 3 住房问题 ( 1 ) 什么是住房问题。住房问题在任何一个国家，任何一个时间都必然存 在着。我国唐代大诗人杜甫在茅屋为秋风所破歌中写道“安得广厦千万间， 大庇天下寒士俱欢颜”，说明了当时存在的住房问题。现在通常所说的住房问题， 主要是指住房短缺或不足，突出表现为社会中低收入阶层的住房困难或无房可住 的现象。 现代住房问题的产生有其必然的原因。在工业化发展的时代，人口向城市 集中势不可挡，恩格斯在论住宅问题中指出“当一个古老的文明国家这样从 工场手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的 时期，多半也就是住宅缺乏的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到以 论我溺住房保障体辅的改革与完善 发展为中心的大城市里来；另一方面，这些旧城市的布局已经不适合新的大工业 的条件和与此相适应的交通：街道在加宽，新的街道在开辟，铁路铺到市慰。于 是，就突然出现了工人以及以工人为主顾的小商人和小手工业者的住宅缺乏现 象。”固恩格斯的这精辟论述表明，住房缺乏现象是工业化发展的必然结果，是 城市化进程的产品。 人口的快速增长蹩住房问题产生的另一原因。近一个世纪以来，世界人口 以惊人的速度在增长，目前已突破6 0 亿大关，而发展中国家人口的增长速度更 是让入害怕。入口快速增长，土地开发却是有限的，住房紧缺的问题必然越来越 严重。 ( 2 ) 住房问题前核心。实质上看，住房阔题主要是体现在人们对于住房数 量和质量这两个方面的需求满足程度。在市场经济条件一f ，住房作为一种商品， 人们对于其满足程度主要取决于对住房的支付能力。因此，住房问题的核心就在 于房屋的价格与人们的购房支付能力这一对矛盾中。在任何一个社会，都不可避 免地存在高、中、低三个收入阶层，对于中低收入阶层，在居住方面就表现为支 付能力不足的现象。因此，住房问题或者说住房困难就在社会中客观地存在着。 对于这些住房困难户而苦，如果没有政府的帮助，是难以依靠自身的力量解决居 住闯题和改善居住条件的。也就是说，城市中低收入阶层是住房问题豹主体，也 是政府介入住房问题的根本原因和目标。 ( 3 ) 住房问题的性质。住房问题不仅是一个重大的经济问题，更是一个重 大的社会问题。住房问题解决得好，经济得以发展，社会稳定，政治安定，人们 “安屠乐业”，社会进步；反之，住房闯题解决碍不好，无家可归者流浪街头， 对社会不满，将导致社会的不安定，产生严重的社会问题。也正因为如此，世界 各国政府无一例外地介入住房问题，为中低收入阶层解决住房闻题提供不同程度 及不同方式的帮助。 ( 4 ) 当前住房闯题盼主要体现。住房问题从根本上来说是出于住房紧缺所 引起的，特别是在发展中国家，由于城n 市化进程的加快和人口的快速增长，住房 紧缺现象更为突出。住房的紧缺包括总量短缺和结构性短缺两类。前者是撬住房 总量上不能满足人们需求的问题，后者是指住房供应结构上不能满足人们消费需 。马克思，愚榛斯马克思恩格斯选集( 第二卷) 帕北京；人民出版挂，1 9 9 7 ：4 5 9 4 一、住房与住房保障 求的现象。在住房问题中，这两种性质的住房短缺都将长期存在。 随着人们生活水平的提高，人们对于对于住房的面积、功能、配套设旌、 环境等的要求都在不断提高，因此，人类住房总量短缺的矛盾就在于“满足住房 经济生活水平提高提高住房要求住房总量不足”这样一个循环中长 期存在着，并不断向前发展。 在普遍实行市场经济的当今社会中，受经济利益驱使，住房的供应一般都 存在着供应结构不合理的现象，供应结构的比例失调，矛盾突出，具体体现为社 会中大量供应的住房超过了大多数家庭的承受力，尤其是对于大多数的中低收入 家庭而言，大面积、高档次的住房更是无法承受之痛。这样，社会中就存在着一 个怪圈：一方面是大量的住房空置，另一方面是大量的中低收入家庭住房困难， 甚至无房可住。在我国，这种现象尤为严重。因此，当前我国不仅要加强住房的 建设，更关键是要解决住房的供应结构问题。让各个阶层的居民都有适宜自身条 件的住房居住正是我国住房保障的最根本目标之一。 ( - - ) 住房保障 1 住房保障的涵义 “住房保障制度是专指对弱势群体实施的住房保障政策体系”，“住房保障 制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中的低收入家庭 进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和”，“住房保障制度是社会保障制度的 重要组成部分，是随着经济与社会的发展而产生的，其实质是政府利用国家和社 会的力量解决中低收入家庭的住房问题。”。 从上述一系列对住房保障的定义中，我们可以看出住房保障实质上就是社 会保障的一个部分，要进一步了解住房保障的特点，首先我们要先了解社会保障 拘内涵。“社会保障制度是以国家或政府为主体，根据法律规定，通过国民收入 再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及各种原因生活发生困难时给予物 员帮助，保障其基本生活的制度”。这一定义中包含了以下几个要素：( 1 ) 社 会保障的责任主体是国家或政府；( 2 ) 社会保障制度的目标是满足公民的基本生 陈伯庚，顾志敏，陆开和城镇住房制度改革与实践m 卜海：卜海人民出版社，2 0 0 3 ：1 8 6 孙光德董克用社会保障概论【h l 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 ：4 5 论我国住房保障体制的改革与完善 活需要：( 3 ) 社会保障制度得以实施的保证是依据相应的法律。 从社会保障的含义去理解住房保障，可以概括住房保障的内涵应该包括以 下几个方面： ( 1 ) 住房保障的实施主体是国家或政府。其通过国民收入的再分配，解决 社会住房问题，实现社会效率与公平的统一，保证社会经济的稳定发展。 ( 2 ) 住房保障的目标是满足住房困难户或无房户对于住房这一基本生存资 料的基本需要。住房保障的目标是使每个社会成员都能达到维持生存所需的基本 标准，而非任意扩大这一标准。如果住房保障的标准达到甚至超过没有享受住房 保障的成员的水平，就会违反住房保障的根本目标。因此住房保障的范围就应该 限于中低收入人群，保障的标准也应该保持在社会相应较低的水平上。 ( 3 ) 住房保障制度的保证是推进住房保障的法制化。现代社会是法制社会， 住房保障制度的顺利实施依赖于法律、法规，住房保障的调整对象、调整范围、 实施方式，都需要完善的住房保障立法来规范和约束。 2 住房保障的作用 住房保障性供应是当今世界各国、各地区普遍存在的形式，因为住房是人 类生活的基本需要，任何人都必须有房可住。而在住房商品化的市场经济条件下， 必然存在着中低收入阶层难以通过市场解决自身住房问题的状况，他们的住房问 题只能通过政府帮助解决，这是政府的责任，也是住房保障产生的本质原因。住 房保障在一个国家中发挥着稳定住房市场、稳定社会局面、稳定政治环境的“稳 定器”作用。归纳来说，住房保障主要发挥着以下几方面的作用： ( 1 ) 住房保障维护了人们的基本生活需要。随着人类文明的进步，住房作 为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设旖，“居者有其屋” 的观点已被普遍认可。1 9 8 1 年4 月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会” 上通过的“住宅人权宣言”指出，一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的 基本人权。住房保障正是基于此，保证社会中每个人的居住权利得到最基本的保 证。 ( 2 ) 住房保障制制度弥补了住房市场的缺陷。住房商品化是现今社会不可 阻挡的发展趋势，事实也证明，住房资源配置的市场化最大限度地实现了住房分 6 一、住房与住房保障 配的高效率。然而在激烈的市场竞争中，必然存在着竞争的弱者，他们无法通过 自身解决住房问题，这就是住房市场失灵的地方。在1 9 世纪及其以前，西方各 资本主义国家居民的住房都完全通过市场解决，由于没有考虑到市场失灵的因 素，结果产生了大量无家可归者，并随之带来了严重的社会问题。而住房保障则 能弥补住房市场的失灵和缺陷，实现住房市场效率和社会公平的统。 ( 3 ) 住房保障能保证社会稳定，促进经济发展。“一个拥有住房财产的阶 层，是一个晟稳定的阶层，有利于整个社会的安定”。美国总统胡佛在上世纪3 0 年代指出“没有什么东西比住房更能为谋求人们的幸福和社会的安定做出贡献 了”，大部分的美国学者认为，住房所有权是种有力的粘合剂，它把美国人和美 国的政治经济制度紧紧粘合起来，促进了社会安定。同时，政府通过介入住房 问题，推动住房建设的发展，提高住房产业的水平，并带动相关行业的发展，从 而带动整个国民经济的向前发展。近几年来，各国都十分重视住房产业的发展， 住房在增加社会投资，促进消费需求方面起到了巨大的作用。 3 住房保障的主要形式 住房保障与经济制度密切相关，经济制度不同，住房保障的方式也有较大 的不同，即使是经济制度相同的国家，其住房保障也存在着相当的差异。对于住 房保障的分类，不同的学说有不同的分类方式。按住房保障政策作用的范围，英 国住房专家德尼逊将国家的住房制度划分为剩余性住房制度和综合性住房制度 两大类，前者将政府的作用限制在市场不能充分满足需要的方面，如美国、加拿 大实行的制度；后者规定政府在住房建设、分配及管理等方面的权限，如德国、 法国、瑞典等国家主要实行的制度。按照调节手段分，同本住房专家川西桂治将 住房制度划分为市场放任型、市场操作型和财政主导型三种。总体上来看，各种 形式的分类主要都是根据政府对住房市场的干预程度和住房保障作用的范围和 大小来划分的，综合来说，住房保障的形式可概括为三种： ( 1 ) 商品化为主的住房保障形式。这种形式以崇尚自由市场经济的美国 为典型，倡导充分的自由竞争，政府尽量不对市场进行直接的干预，形成了住房 供给以商品化为主、政府为辅的住房保障制度，在住房市场中保持了市场配置资 。孙光德，董克用社会保障概论【m 】北京：中国人民大学出版社2 0 0 0 ：3 1 0 7 论我国住房保障体制的改革与完善 源的支配性地位，而政府对于住房问题的干预，一般是通过建立中介机构，完善 金融制度，减免税以及为低收入者提供补贴等间接的方式提供住房保障。 ( 2 ) 商品化、福利化政策并存的住房保障形式。实行这种形式的住房保障 国家既强调住房的商品化，强调市场配置资源的基础性，又强调政府干预的重要 性及广泛性。英国、新加坡、瑞典等国家及我国的香港特别行政区都采用了这种 住房保障形式。这种形式更强调住房需求的公平性，把解决居民住房问题，提高 居民住房水平，缩小住房贫富差距作为政府的一项重要任务，尽可能地实旌比较 广泛的住房保障政策。 ( 3 ) 福利政策为主的住房保障彤式。实行以福利政策为主的国家，把解决 住房问题作为福利纲领，实行福利分房供给制。静东欧国家波兰、匈牙利，前民 主德国及住房制度改革前的我国都是实施这种住房保障形式，这种形式强调住房 作为一种福利品，由国家统一建设、分配。如匈牙利直接由国家拨款建造住房， 由各级议会分配和出售，其中6 7 用于分配，3 3 用于出售。波兰的家庭住房则 由国家全部或部分解决。 二、我国住房保障的历史沿革及发展 二、我国住房保障的历史沿革及发展 ( 一) 我国的住房问题 本文前面论述过，住房问题的核心取决于人们对于住房数量和质量这两个 方面的需求满足程度，实质上就是购房能力不足的问题。在我国，住房问题尤其 突出。 1 房屋总量不足与居民不断增长的住宅需求之间的矛盾 建国以来，我国政府非常重视住宅建设，致力于提高人们的居住水平，尤 其是改革开放以来，在住房制度改革的推动下，城镇住宅建设获得了巨大的发展。 1 9 9 0 年全国住宅建设完成投资2 9 7 亿元，竣工面积1 亿平方米；1 9 9 4 年全国住 房建设完成投资2 4 8 7 8 亿元，竣工面积突破2 亿平方米。进入“九五”期问， 住宅建设年完成投资接连突破3 0 0 0 亿元、4 0 0 0 亿元至5 0 0 0 亿元大关，年竣工 面积也相继跨上了3 亿、4 亿、5 亿、6 亿平方米的新台阶，2 0 0 1 年住房建设完 成投资更是达到6 2 4 5 亿元，竣工面积则突破7 亿平方米，达到7 2 5 亿平方米。 从1 9 9 8 年取消住房实物分配，实行住房分配货币化以来，我国住宅建设也进入 了年均2 0 - 3 0 的增长，投资规模和竣工面积均居世界首位的新阶段。 住宅建设的巨大发展，促使城镇居民的居住水平迅速提高。到2 0 0 1 年底， 全国城镇人均居住面积达1 0 。5 平方米( 建筑面积2 1 平方米) ，比1 9 7 8 年增长了 3 倍，超过了1 9 8 0 年确定的人均居住面积8 平方米的小康目标，全国城镇居民 的住房条件已经整体进入户均一套屋、人均一问房的小康水平，住房严重短缺的 问题基本结束。 虽然我国城镇居民的居住状况整体达到小康水平，但离全面小康的标准还 很远，主要表现在三个方面：一是我们的住房小康还是低水平的小康。与先进国 家和地区相比，我们还有相当大的差距，我们的人均住房面积只有美国、法国、 英国、瑞典等发达国家的一半不到。据统计，到1 9 9 0 年，瑞典的人均居住面积 就达到4 7 平方米，美国在1 9 9 7 年时人均建筑面积6 3 平方米，折合居住面积约 。陈伯庚，顾志敏，陆开和城镇住房制度改革与实践【 q 上海：上海人民出版社2 0 0 3 ： 7 2 9 论我国住房保障体制的改革与完善 3 6 平方米。”同时，我国的住房的配套设旋不全，环境质量和服务质量都不高， 功能有待进一步完善，住宅产业化的水平较低；二是地区之间发展不平衡。据统 计，2 0 0 4 年我国东部地区人均住房建筑面积2 6 7 6 平方米，中部地区仅2 2 9 平 方米，浙江、福建、上海等沿海发达地区城市居民的住房条件改善的较好，人均 住房建筑面积已突破3 0 平方米，而内陆经济欠发达地区特别是老工业城市的住 房条件相对较差，如贵州省人均住房建筑面积则仅1 8 2 6 平方米。：三是居民住 房条件悬殊较大，苦乐不均现象较为严重。广大中低收入户的住房问题没有得到 全面解决。据有关部门估计，就全国而言，有1 2 的家庭人均住房建筑面积在8 平方米以下，2 7 的家庭人均住房建筑面积在8 1 0 平方米，4 1 家庭住房建筑面 积低于平均水平，这也就意味着8 0 的住户人均建筑面积低于平均水平。此外， 全国还有3 0 0 多万户的家庭居住在危旧住房中，1 5 0 万户家庭缺房或居住拥挤， 有1 5 的家庭住房中无独立厨房或与其他家庭合用，约3 0 的家庭住房无厕所或 与其他家庭共用，约1 3 的家庭没有饮用自来水。 2 不断高涨的房价与居民购房能力不足之间的矛盾 随着我国住房商品化、市场化的不断深入，在停止福利实物分房，实行住 房分配货币化以后，绝大多数的城镇居民都必须通过市场购买住房来解决自身住 房问题。近几年来，房价上涨已成为我国经济生活中一个极其敏感的话题。自 2 0 0 0 年以来，全国各地普遍出现房价持续涨幅较大的现象。以江苏省的统计数 据来看，从2 0 0 0 年以来，江苏省各地商品住房价格上涨较快，个别城市房价一 路飙升，几乎翻了一番。以南京市为例，目前老城区商品住房价格达到每平方米 6 0 0 0 - - - 7 0 0 0 元，河西、城东、宁南等新城区每平方米在4 0 0 0 元以上，而市民能 承受的房屋价格在每平方米2 5 0 0 - - 3 0 0 0 元，房价增长的速度远远超过了居民收 入增长乃至经济增长的步伐。广大中低收入家庭只能望房兴叹。2 0 0 4 年1 至8 月，全国商品住房每平方米平均销售价格2 7 4 9 元，同比上涨1 3 5 ，部分大城 市涨幅更大，以上海市为例，2 0 0 3 年全市商品房平均价格上涨2 0 5 ，而同年该 市人均可支配收入平均增长1 2 2 ，房价涨幅接近收入增幅的2 倍。2 0 0 4 年1 至 。姚玲珍中国公共住房政策模式研究 m 上海：e 海财经大学出版社，2 0 0 3 ：3 6 4 。建设部，2 0 0 4 年城镇房屋概况统计公报 n 中国建设报，2 0 0 5 8 4 。周茂棣建立住房保障体系全面实现住房小康f j 】中国房地产，2 0 0 3 ( 3 i 。黄清_ 江苏省当前商品房和经济适用住房的现状和发展趋势对房改政策的影响i j 】冲国房地产，2 0 0 3 ，( i 2 ) 二、我国住房保障的历史沿革及发展 9 月，上海外环线以内的商品住房平均预售价格比2 0 0 3 年同期仍上涨2 0 1 。最 近以来，这种涨势仍在继续，2 0 0 5 年一季度，我国3 5 个大中城市的房屋销售价 格上涨9 8 ，其中商品住房销售价格上涨1 0 5 。 这种住房价格不断上涨的现象引起了政府的极端重视，温家宝总理在十届 人大三次会议政府工作报告中指出，要抑制房价过快上涨的势头。党和国家 政府深深意识到，住房问题既是经济问题，也是社会问题，住房价格上涨过快， 将直接影响到居民改善住房条件，加重广大中低收入家庭的负担，如处理不当， 将不利于房地产市场的持续健康发展，甚至可能危害整个国民经济的平稳运行， 导致经济的大起大落。东南亚金融风波正是由于其房地产市场的崩溃引起的，前 车之覆，应以为鉴。 ( 二) 我国住房制度的改革历程 1 我国原有城镇住房体制的特征和弊端 我国原有的住房制度是随着计划经济体制的确立而形成的，其最基本的特 征是计划型，统包统分的实物福利性住房制度，这个基本特征具体体现在公有住 房的投资建设、分配、经营管理各个环节中。 ( 1 ) 住房投资建设的全面公共性。公有住房建设出政府和企事业单位统一 建设，纳入固定资产投资范畴，投资形成的住房归公共所有，这种投资是一种纯 粹意义上的财政性支出。 ( 2 ) 住房分配的福利性。原有的城镇住房制度在住房分配上实行无偿的实 物福利分配，分房的标准以级别、工龄、家庭人口等非经济因素为依据，分到住 房就是享受了一种福利。 ( 3 ) 住房经营的非营利性。原有住房制度否认了住房的商品属性，排斥了 市场交换和市场调节机制，公有住房不能进入市场买卖，职工分到住房后，只需 缴纳极少的房租，而这种房租甚至远远不能抵偿房屋维修和管理成本。 ( 4 ) 住房管理的纯行政性。原有的住房由地方政府设置的房管所或企事业 单位内设的房管科室负责日常维修管理，对住户而言，这也是一种免费的福利产 。张永岳，陈伯庚，顾志敏正确认识形势促进平稳发展们中国房地产，2 0 0 5 ，( 2 ) 。杨学聪全周商品房价格同比涨一成“国房景气指数”继续小幅回落【n 】北京日报2 0 0 5 4 _ 1 1 1 论我国住房保障体制的改革与完善 品。 我国原有住房制度的特征决定了其本身存在的严重弊端，随着我国市场经 济体制的确立，弊端更是日益凸现。 ( 1 ) 住房投资资金不能良性运行，陷入恶性循环。由于实行无偿的实物分 配和采用低租金，国家和企业投入的住房建设的资金根本无法有效回收，而收取 的房租连同常维修管理成本都远远不够，维修管理不到位造成了房屋使用期限的 人为缩短。在这种体制下，国家用于住房建设的资金只有投入，没有产出，投资 无法自我积累，不能形成良性循环，由此制约了住宅建设的发展，使住房的供需 矛盾日益加剧，居民的住房水平也无法提高。2 0 世纪5 0 年代末，我国人均住房 居住面积为4 5 平方米，到了1 9 7 8 年，反而降为3 6 平方米。 ( 2 ) 住房的实物福利性助长了平均主义和分配不公。在原有住房体制下， 住房被当作福利品，由于分房多是以级别、工龄、人口等为主要标准，从根本上 背离了社会主义按劳分配的原则，造成了严重的平均主义，形成了职工“等、靠、 要”的住房消费观念和不合理的住房要求。另外，由于住房分配的无偿性以及行 政的指令性，再加上住房供需矛盾突出，从而形成了住房分配以权谋私、“走后 门”现象盛行的状况为了公平目标的无偿分房制度却在事实上形成了更为严重 的住房分配不公平的社会现象。 ( 3 ) 企业在住房统包统分体制下不堪重负。企业投入大量的建房资金无法 回收，又要承担日积月累的房屋维修管理费用，同时，企事业单位分散建房、分 房、修房、管房，牵制了大量精力，严重影响了企业集中精力抓生产经营和自身 业务工作，制约了企业经济效益的提高，使企业背上了沉重的包袱。 ( 4 ) 住房资源的行政性配置抑制了房地产市场的发育。行政性的实物福利 分房制度，否定了住房的商品性，住房不能进入市场自由交换，排斥了市场机制 对于住房资源的基础性配置作用，导致了资源配置效率低下，严重影响了住房市 市场的发育，阻碍了房地产业及相关产业及整个国民经济的健康发展。 2 我国住房制度改革的历程 最早提出住房制度改革的是中国改革开放的总设计师邓小平。早在1 9 7 8 年 。陈伯庚，顾志敏，陆开和城镇住房制度改革与实践【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 3 ： 2 6 二、我国住房保障的历史沿革及发展 9 月，针对当时的住房困难问题，邓小平就提出，解决住房问题能不能路子宽些， 譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解 决材料，这方面潜力不小。邓小平还提出，建筑业是可以为国家增加收入、增加 积累的一个重要产业部门，在长期规划中必须把建筑业放在重要位置。接着， 在1 9 8 0 年4 月5 同，邓小平在与中央负责同志的谈话中又进一步提出了比较完 整的住房制度改革思想。他指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配 房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可 以出售，老房子也可以出售。可以一次性付款，也可以分期付款