（公共管理专业论文）实施电子政务对日照市政府管理变革的影响研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 实施电子政务会对政府管理变革产生很大的影响，本文主要研究曰照市电子政务 建设对政府管理变革的影响。论文首先对电子政务的相关问题进行予以界定和分析， 介绍了电子政务的涵义、本文研究的背景、本文研究的主要内容，并提出了日照市政 府电子政务发展非技术层面的主要问题，即日照市政府组织结构的重构、日照市政府 政务流程的再造和日照市政府管理的创新。然后，论述了日照市政府组织结构的重构。 现有的官僚制的政府组织结构已不适应电子政务的发展。日照市在电子政务建设的过 程中，从实际情况出发，从政府的纵向结构、横向结构、组织权力的分配三个方面进 行结构的重组和调整，以推动电子政务发展。 在此基础上，论述了日照市政府政务流程的再造。政务流程的再造的主要思想有 两点：一是以公众为中心，尽量缩短流程路线和流程时间；二是减少流程中不增值的 环节。同照市在电子政务建设的过程中，从流程的结构、顺序、信息收集等三方面对 政务流程进行调整和改革。同时，要对政务流程进行重组，即对不增值的环节进行清 理和减化。然后再对政务流程进行整合，即从串联到并联、任务自动化等方面进行整 合，并对信息的采集进行革新。最后，提出了日照市政府管理创新的主要内容。为了 更好的适应电子政务发展的需要，日照市政府在管理方面也必须进行全面创新，以促 进并适应电子政务的全面推行。 关键词：电子政务政务流程政府组织管理创新政府再造 华中科技大学硕士学位论文 = = = = = = 自_ = = = = = 口= = = = = = ；日= = = = ；自i：= a b s t r a c t i m p l e m e n t i n go fe g o v e r n m e n ti n f l u e n c e t h ei n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i o ng r e a t l y t h i s p a p e r f o c u s e so nt h ei n f l u e n c eo ft h ec o n s t r u c t i o no fr i z h a o e g o v e r n m e n t o i lt h e i n n o v a t i o no fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h ef i r s tp a r ti s c h i e f l yc o n c e m e dt h e r e l a t e d p r o b l e m so fe - g o v e r n m e n t i t i n t r o d u c e st h ed e f i n i t i o na n de x p l a n a t i o no fc o n n o t a t i o n ， b a c k g r o u n do f s t u d y ，m a i n c o n t e n t so f t h i sp a p e ra n di s s u e ss o m en o n - t e c h n i c a lp r o b l e m so f d e v e l o p m e n t o f r i z h a oe - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，i e r e e n g i n e e r i n gt h eo r g a n i z a t i o no f t h e g o v e r n m e n to f r i z h a oc i t y ，p r o c e s sr e e n g i n e e r i n go ft h ea d m i n i s t r a t i o no ft h eg o v e r n m e n t o fr j z h a o c i t y ，i n n o v a t i o n o ft h ea d m i n i s t r a t i o no ft h e g o v e r n m e n t o fr i z h a o c i t y s e c o n d l y ，t h i sp a p e re x p o u n d sr e e n g i n e e r i n gt h eo r g a n i z a t i o no f t h eg o v e r n m e n to f r i z h a o c i t y t h ec u r r e n tb u r e a u c r a t i co r g a n i z a t i o no f t h eg o v e r n m e n to fr i z h a oc i t yd o e sn o tf i t t h ed e v e l o p m e n to f e g o v e r n m e n t i nt h ep r o c e s so f c o n s t r u c t i o no f e - g o v e r n m e n t ，o nb a s i s o f p r a c t i c e ，t h eg o v e r n m e n to f r i z h a oc i t yr e e n g i n e e r i n ga n da d j u a si t s e l ff r o mt h et h r e e a s p e c t si n c l u d i n gl e n g t h w a y ss t r u c t u r e ，t r a n s v e r s e s t r u c t u r ea n df u n c t i o na s s i g n m e n ti n o r d e rt oi m p u l s et h ed e v e l o p m e n t o f e - g o v e r n m e n t l a t e r , t h i sp a p e rd e e p l yp r o b e st h eg o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ( g p r ) o f r j z h a oc i t y ，t h em a i ni d e a so fg p rr l et w oa s p e c t s ，t h eo n ei st h a tp u b l i ci sc e n t e ra n d r e d u c et h er o u t ea n dt i m eo f p r o c e s s ；t h eo t h e ri sr e d u c i n gt h en o n - v a l u e a d d e dl i n k so f t h e p r o c e s s t h eg o v e r n m e n to fr i z h a oc i t ya d j u s t sa n di n n o v a t e sg o v e r n m e n tp r o c e s sf r o m t h r e ea s p e c ti n c l u d i n gt h es t r u c t u r e ，s e q u e n c e ，i n f o r m a t i o nc o l l e c t i o no f p r o c e s s a ts a m e t i m e ，t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o ni sr e e n g i n e e r e d ，i e t h en o n v a l u e a d d e dl i n k so ft h e p r o c e s sa r ec l e a n e du pa n dr e d u c e d a f t e rt h a t ，t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o ni s u n i t e d f i n a l l y ，t h i s a r t i c l ei s s u e st h em a i nc o n t e n t so fi n n o v a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o no ft h e g o v e r n m e n t o fr i z h a o c i t y i n o r d e rt om e e tt h e r e q u i r e m e n t o fd e v e l o p m e n to f e g o v e r n m e n t a n di m p u l s e d e v e l o p m e n t o fe g o v e r n m e n t r i z h a o c i t y m u s ti n n o v a t e a d m i n i s t r a t i o na l l r o u n d l yt oi m p u l s ea n d a d a p td e v e l o p m e n t o f e g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：e g o v e r n m e n t a f f a i r sg o v e r n m e n t p r o c e s s g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n m a n a g e m e n t i n n o v a t i o ng o v e r n m e n t r e e n g i n e e f i n g u 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：戥孚至 日期：翘绎年月侣日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 我守肇 日期：脚牛月矿日 指导教师签名：锅兰藩 日期：功呼年午月z 多日 华中科技大学硕士学位论文 引言 如果说以蒸气机为代表的工业革命近两百年来所创造的生产力和迅猛发展的社 会，我们并末亲眼目睹，那么初步形成于2 0 世纪9 0 年代的全球信息时代在短短十几年 问所创造的辉煌，恐怕令我们每位世人旱已惊叹不己。微电子技术、计算机技术、i t 、 互联网及电子商务的发展正不断地改变着人类社会的生产、生活方式，为人类社会带 来自“所未有的奇迹，而作为统管整个社会物质和精神生活的国家政府部门及时引入信 息技术，全面实行政务电子化，这无疑会使社会生产力获得高速发展，创造出更加伟 大的人类文明【”。因此，日照市政府认为如何运用网络技术构建电子政府，实行电子政 务，提高行政效能和管理水平，为整个社会和经济服务，是目前政府工作的一项紧追 任务。 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 电子政务是2 0 世纪9 0 年代随着信息技术和互联网技术的迅猛发展并在全社会的广 泛应用，特别是电子商务的兴起而提出来的。根据联合国组织统计，目前世界1 9 0 多个 成员国中，已有1 6 3 个国家政府在推行电子政务建设。关于电子政务的定义，也有不同 的概念和理解，如“网络政府”、“电子政府”、“线上政府”、“i t 政府”等。形 成的一些比较权威的概念，主要是近年来召开的电子政务国际研讨会上，各国的政府 官员与专家学者所达成的共识，如2 0 0 1 年8 月在美国硅谷召开的国际研讨会上，各国专 家形成了一份发展中国家电子政务建设指南的报告，该报告指出：“所谓电子政 务，宽泛地说，是指利用信息通信技术，来提高政府的效率和效能，使公众更加容易 得到政府的服务，让更多的公众可获得信息，促使政府对公众更负责任。”再如，联 合国科教文组织高级顾问周宏仁博士在他的专著中指出：“电子政务实质上是对现有 的、工业时代的政府形态的种改造，即利用信息技术和其它相关技术，来构造更适 合信息时代的政府结构和运行方式。” 从实践情况看，美国是最早推行电子政务的国家，1 9 9 2 年，克林顿就任总统时宣 知，他的政府将是一个电子政府。当时，他的目的就是要将美国联邦政府改造为一个 “少纸的”政府，一个利用信息技术提高政府政务的有效性、效率和劳动生产率的政 府，一个利用信息技术改造政府内部业务流的“电子政府”。经过近4 年的努力，至1 9 9 6 年元月为止，联邦政府的员工减少了2 4 万人，关闭了2 0 0 0 多个办公室，撤消了近2 0 0 个联邦项目和执行机构，联邦政府的开支减少了1 1 8 0 亿美元，并开通了全国电子政务 主站h t t p ：w w w f i r s t g o v g o v 【2 1 。同时，在对居民和企业的服务方面，联邦政府的2 0 0 个部局确立t 3 0 0 0 多条新的服务标准，作废了1 6 0 0 0 多页过时的行政规奄，简化了3 1 0 0 0 多页的各种规定【3 】。“电子政务”的发展取得了非常明显的效果。在我国，2 0 世纪8 0 年代以柬，各级政府部门丌始应用信息技术，在办公自动化和政务管理信息系统等方 面做了大量工作。9 0 年代中期以来，启动了一批“金”字系列的政府重点信息化应用 工程，以会关、金税等工程为代表，并取得了显著成绩。地方的电子政务建设也从实 际出发，积极探索，涌现了一大批应用水平较高、社会经济效果比较好的典型，在社 2 华中科技大学硕士学位论文 会经济发展、城市管理、为民服务等方面积累了不少好的经验。最近，由美国筛朗大 学公共政策中心戴瑞尔韦斯教授主持的一项全球电子政府服务年度调查结果显示， 在政府服务数字化建设质量( 信息公开和有效性、公民使用权以及服务交付能力) 方面， 我国政府以5 6 1 3 分的成绩位居第七，高于瑞士( 5 5 1 4 ) ，英国( 5 4 1 8 ) 和新加坡( 5 3 1 5 ) 。实 践证明，无论在西方发达国家，还是发展中国家，电子政务已经成为现代政府治国不 可或缺的工具，其作用和地位曰益重要和明显。 1 1 电子政务的涵义 电子政务就是政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到 网络上去完成。同时实现政府机构和工作流程的重组优化，充分利用政府掌握的各种 资源，实现政府信息与政府业务的共享与集成，超越时间、空间和部门分隔的制约， 向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。通俗地说，就是利用信息 技术( 特别是网络技术) 进行行政管理。电予政务的本质就是基于互联网的政府信息处 理和服务系统，它所处理的是与公共利益相联系的公共事务，服务对象不仅包含政府 内部工作人员，而且还涉及到其他政府机构、企( 事) 业单位和公众。服务，是电子政 务的终极目标。从根本上说，电子政务是政府管理方式的革命，意味着政府要通过网 络柬管理公共事务，增加透明度和公开性( “。而伴随着信息技术进步和政府体制改革， 电子政务的内涵和外延也是不断发展变化的。电子政务不仅是一个战术问题，而且也 是涉及政府职能转变、依法行政，涉及信息化带动工业化、工业化促进信息化，涉及 建立市场经济体制、应对经济全球化挑战的战略举措。因此，发展电子政务方面要 以电子化、网络化、自动化办公为依托，以信息安全为支撑，以信息共享和数据开发 为基础，将涉及政务工作的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网 上实现，并达到电子化服务与电子数据共享的完美结合【5 】。 我国的行政体制决定了电子政务是涵盖党委、人大、政府、政协、司法以及其他 公共部门政务工作的信息化。电子政务也不是在网上模仿手工政务处理模式，将传统 的行政流程简单地照搬上网，而是面向“用户”，按公众的需求主题来重新组织。从 服务对象划分，电子政务主要内容包括政府对政府( g 2 g ) 、政府对企业( g 2 b ) 、政府对 华中科技大学硕士学位论文 公众( g 2 c ) 等方面( 此处的政府是各种行政机构和职能的总称) 。而在电子政务建设中从 政府与公众的方面来讲，“互联网是公民享受经济福利和政治权利的开始”，政府与 公众的互动活动包罗万象，如社保医保、住房公积金、急救、抢险、缴纳税费、填报 信息及各种证件的审办等【6 1 。但其本质要求就是“方便、快捷”，公众与政府的活动， 更重要的是开辟参政、议政的渠道，不断改进政府工作，更好地为人民服务。同时， 电子政务的发展也有一个由简单到复杂，由易到难的实施过程。大致可分为四个阶段： 一是信息发靠阶段；二是单向服务阶段；三是双向服务阶段；四是集成服务阶段。因 此，随着电子政务在线服务和后台的技术复杂程度的逐步增加，也渐次增加政府业务 的协同与重组【7 】o 1 2 本文研究的背景 在经济r 渐全球化的形势下，经济全球化就意味资源在全球范围内配置，市场竞 争在全球范围内展开，影响资源、资本、人才和技术汇聚的重要因素，就是政府竞争 力的问题。这样，政府机关之间、政府与社会各界之间，通过电子化渠道互相沟通， 办事效率无疑将大大提高，并提高行政效率，促进政府信息和决策透明化。正是由于 这种思想的推动，在九十年代末期，我国兴起了电子政务建设的热潮。在此期间同照 市政府也根掘整个社会形势和领导的要求，着手进行电子政务建设。于1 9 9 8 年开始起 步建设，并于2 0 0 0 年略具雏形，在以后的几年时间里也不断进行修改完善。但随着日 照市电子政务的发展，在电子政务的发展和建设中出现了一些问题，这些问题都不是 技术问题，而是集中在非技术层面的管理和组织问题。因此，基于这样的原因，作者 撰写了本文对此类问题进行了分析和探讨。 1 3 本文研究的主要内容 本文着重从同照市电子政务建设的实际出发，深入探讨在电子政务建设中所面临 的非技术性问题，即在电子政务建设过程中必然要进行组织结构重构、业务流程再造、 管理创新问题。本文基本的理论出发点就是：在进行电子政务建设的过程中，“电子” 与“政务”必须齐头并进，不可偏废。在某种程度可以说，“电予政务”绝对不是“技 4 华中科技大学硕士学位论文 术”，而是对整个政府的再造。因此，本文结合目照市电子政务建设主要讨论以下几 个方面内容：( 1 ) 政务流程的再造。政务流程的再造的主要思想有两点：一是以公众 为中心，尽量缩短流程路线和流程时间；二是减少流程中不增值的环节。并从流程的 结构、顺序、信息收集等三方面进行调整和改革。( 2 ) 政府结构的重组。现有的官僚 制政府组织结构已不适应电子政务的发展。要从政府的纵向结构、横向结构、组织权 力的分配三个方面进行结构的重组和调整，以推动电子政务发展。( 3 ) 政府管理的创 新。为了更好的适应电子政务发展的需要，配合电子政务的推行，在政府的管理方面 也必须进行全面创新，以促进并适应电子政务的全面推行。 华中科技大学硕士学位论文 2日照市政府的组织结构重构 将政府组织看成是受社会、经济、文化环境影响的生态系统，是当代政府发展理 论的一个基本观点。与农业社会相适应的政府是融合型政府，与工业社会相适应的政 府是传统的官僚制政府，而与信息社会相适应的政府组织形态毫无疑问将是电子政务 发展的产物。现有的政府组织形态是工业革命的产物，政府管理理论与实践基本是建 立在官僚行政( b u r e a u c r a c y ，行政组织) 的思想之上【8 】。最初由德国学者马克思韦 伯以经济学的职能分工原理为基础提出的，特指以职能分工为基础的层次分明、制度 严格、权责明确的组织模式。这种传统的金字塔式的、建立在韦伯的科层制理论基础 之上的管理机构，是以官僚制为核心的政府管理模式，在当前的经济、政治和技术条 件下面临越来越大的挑战 9 1 。甚至可以说，已经严重阻碍了电子政务的发展，所以政 府组织的重构是电子政务建设的当务之急。 2 1 政府纵向结构扁平化 现有的政府组织形态是工业革命的产物，与工业化的行政管理需要和技术经济坏 境相呼应，已经存在t 2 0 0 多年。像许多的工业企业的管理体制一样，政府作为一个整 体，是一个基本上包含三个层级的金字塔结构，即战略层( 决策部门) 位于金字塔的顶 部，战术层( 管理部门) 位于金字塔的中间，操作层( 执行部门) 位于金字塔的底部。每 个层次完成不同的职能，对数据和信息有着不同程度的需求和控制，对政府的使命和 功能也有着不同程度的视野。在这个层级化的管理结构中，每一个层级上的工作人员 都只对他们的上级领导负责f l o j 。在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每 个层级上处理后，逐级向上流动而到达金字塔的顶端。战略层利用这些信息做出有关 的决策之后，决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层层传达并逐级予以实现。在 些复杂的政府部门中，层级之中还有层级，形成一个相当复杂的多层次管理系统。 这种管理系统在2 0 世纪的大部分时间里支配着许多国家的政府。在闩照市的政府 系统中也有明显的显现，使之形成一个错综复杂的政府行政体，延长了信息传递的上 传和下达的途径。这就形成了一个明显的事实：这种管理模式在很大的程度上依赖于中 6 华中科技大学硕士学位论文 问的管理层既依靠他们处理政府内部的纵向信息流，又要通过他们对政府的活动 进行协调和控制其结果是中间管理层变得越来越臃肿，成为政府结构中最庞大的 块】。同时，由于决策过分集中，“刚性”较大，对形势和市场的变化难以做出及 时和f 确的回应。而中间管理层又是信息通信技术落后的产物，它的存在既减缓了信 息传递的速度，又易造成信息的严重失真。所以，随着信息全球化和经济全球化的发 展，这种管理体制弊病丛生，使许多国家和地区失去竞争优势，其在工业化时代的许 多优点已经成为在信息化时代的致命弱点。 现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，金字塔式的管理结构就没有存在 的必要。首先，现代信息技术使得政府管理获取信息变得更加容易了。利用数据库和 计算机网络，在同一个业务过程或业务流中的不同的工作人员可以在不同地点、不同 城市、甚至不同的国家，分享和处理信息，完成各自不同的职责，实现信息源头的 次性捕获与业务流程中的信息共享。其次，信息可以迅速地获取意味着业务活动的控 制和协调可以在较低的层次上，即在更接近于实际活动的层次上来完成；信息也可以 方便地在横向进行处理，而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。第三，“知 识库”可以扩大工作人员的“能力”，使一般工作人员有可能变成很有知识的人，借 助于一台计算机和决策支持系统，几乎任何人经过授权都可以做决策。例如在山东省 政府的整体规划下，日照市政府建设了政务决策支持系统来对一些低层上的决策进行 支持。因此，只要信息充分，权责明确，不一定要通过金字塔式的组织结构层层上报 审批。第四，管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图， 而且仅占用很少的精力和时间。这样一个管理者能够同时指导更多的下属人员，从而 增加了管理幅度，使一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需要的行政人员大为 减少，从而行政组织更加精干高效。因此，在p i 照市电子政务建设的过程中，作为此 类试点的行政审批中心( 正处级) 只设有一名主任，其余人员全部是各个职能单位的 人员。同时，与传统的其它行政部门不同的是中心不设中层领导，只有主任和办事人 员，也没有直接的隶属关系。在进行业务活动的时候都由驻中心的各单位人员根据规 定独立执行，如有特殊情况回单位与领导进行研究。客观消灭了行政组织的管理层( 中 层管理者) ，加快了整个中心的工作效率。因此，随着电子政务的发展，中间层存在 华中科技大学硕士学位论文 的价值和必要性会遭遇不同程度的挑战，尽管整个过程是漫长和渐进的。 2 2 政府横向结构整合 传统的组织机构多数按职能部门划分，组织结构一般是等级的层级结构，这样的 组织结构便于控制和计划 u 】，但部门问沟通不畅，造成了许多问题。随着政府管理服 务范围的拓展，专业部门持续扩大，导致机构膨胀臃肿，财政浪费，政府机构像体积 庞大的航船，行动不便，转向缓慢，机构整体机能趋于退化，效率低下。在具体工作 中表现在，各部门只对自己的工作负责，只对自己的上级负责，无人对整个政务流程 负责。这种职能分割的状况使各部门将工作重心放在个别政务的效益提升上，当职能 部门的利益与整个组织的利益发生冲突时，职能部门的利益与个体的短期利益可能凌 驾于组织发展目标之上，产生严重的本位主义，整个组织的效能渐趋弱化。 电子政务的发展，特别是政府业务流程的重塑，将对原有的组织结构造成冲击， 使原本讲求分层负责、部门壁垒分明的传统组织结构，被横向整合的新组织形态所取 代。电子政务的价值之一就是通过电子化工具和手段建立跨部门、跨层级的直接连接 渠道，使原来无法直接连接和沟通的行为者能够实时、直接连接和沟通。基于网络的 电子政务系统，是一个跨机构的、一体化的、支持前台( 门户网站) 和后台( 包括内部管 理信息系统、电子办公系统、数据库、安全平台和业务平台以及决策支持系统等) 无缝 集成的智能化综合系统。因此，日照市的电子政务建设以这种思想为方向，根据全市 的电子政务规划方案，拟在市政府网管中心设立全市政府系统办公自动化综合网络平 台，并以一线通( a d s l ) 、光纤等多种方式将市政府及各部门联成体，共同使用 一个综合办公平台及大型后台数据库。并设置分级使用权限，根据权限进行办公业务 及大型数据库使用，以实现跨部门的平台整合。使得在日照市政府系统内部突破部门 之问的纵横限制，解决各部门电子政务应用系统现存的大量“信息孤岛”问题，实现 资源共事与政府跨部门协同应用，以提供一个畿实现不同业务系统、不同类型数据进 行有效转换和交流的统一的交换共享平台。并最终打破中间层之削的界限，构建灵活 的，以需求、任务、项目为核心的虚拟的政府组织结构。 政府组织结构应当是不断调整和革新的，任何一个时间点、基于任何一种目的而 华中科技大学硕士学位论文 设计的政府组织结构和政府管理模式，都不可能是永远合理和有效的，政府组织和政 府管理的合理性、有效性存在于政府对社会生活事务的动态调适过程之中。随着网络 时代和网络经济的来临，管理正出传统的金字塔模式走向网络模式。管理的层次将被 减少，代之以各种形式的通过网络与政府其他部门、与企业、与居民、与政府公务员 等的直接联系。因此，日照市政府为了达到这些信息时代的新要求，大力推进全市的 政府信息化建设，采用现代信息网络技术，建设电子政务系统，大力推进电子政务， 探索一条管理模式创新的道路，既是形势所迫，也是客观要求。同时，电子政务系统 的架构是政府管理者转变管理观念，塑造新的符合以高新技术发展为代表的新经济要 求的政府管理模式的产物，并通过不断地摸索和实践，将最终构造出一个与信息时代 相适应的政府组织形态1 1 3 】。 2 3 组织权力调整 业务流程的再造、政府组织重构将促使政府组织权力的配置也发生了极大的变化， 从横向和纵向两个方向进行重新配置，这主要表现以下几个方面： 2 3 1 组织权力的横向分散 知识经济时代催生了电子政务。社会的信息化、知识化动摇了传统的权威地位， 同时创造着一个基于网络的新的权力结构。在知识经济社会中，知识成为一种极为重 要的权力。而知识权力，知识经济的知识，通常通过信息表现出来。联合国教科文组 织顾问、系统哲学家e 拉兹洛在其决定命运的选择一书中指出：“在2 0 世纪术和 2 1 世纪初，规定世界上权力与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办 公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础，财富的涵义正在从诸如黄金、货币和 土地有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形的财富和权力基础 j f 在形成。这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志，一句话，以信息为标志。” 新的游戏规则中，知识经济，不仅仅体现了产品中的知识含量和对信息的获取与利用， 还体现着一种新的生产方式和新的社会整合机制，其中也包含着一种权力和责任关系 的转换”j 。传统的政府管理模式是一种高度集权的结构，体现出较强的控制、命令、 统一、封闭的特征，信息以及权力在这一系统中都集中于政府组织内部，从而导致“黑 华中科技大学硕士学位论文 箱”操作。知识经济引致权力结构改变的内在逻辑是自治，自主管理成为一种趋势。 政府部门同社会的关系得以改变。政府的行政过程可以置于公众视线之内，公众意见 可以在行政决策和执行中得到反映，这改变了公众作为被权力控制、管制的角色，社 会自治成为可能。同时，等级制权力结构不仅很难有效倾听公众的声音，其缓慢的信 息传递方式也降低了对问题的反应与处置能力，使政府对社会变动与公众要求的回应 速度和回应能力下降。所以，日照市政府电子政务规划方案的目标就是通过网络上的 信息传递，通过政府内部各层级、政府与社会之间的直接双向互动模式的构建起一种 每一个网络上的单位和组织都参预的民主力量h ”。最终使公共权力不仅向知识型权力 转变，并开始呈现出分散的趋势，呈现出真正公共性的特色。 2 3 2 组织权力的纵向下移 发展电子政务将促使行政组织利用网络技术传输行政命令、实施行政权力、落实 行政职能，加强行政管理与服务的实效性。行政管理的驱动力是行政权力，行政管理 过程就是信息流与权力流有机组合、转换的过程。根据日照市政府的电子政务建设规 划方案的总体目标是要把日照市政府建设成为基于网络有效行政组织，并维护社会各 个方面的发展。要实现这一目标就需要在迅速高效、安全可靠、容量大、功能强、2 4 小时全天候的电子政务系统的支持下，运用“电子图章”、身份认证、数字签名等安 全保密技术手段来传递行政命令和实施公共权力，在网上形成强势的行政控制工作流， 使社会信息及时、准确地传达到政府机构的每一个层面，行政命令直接下达到指 定的地方，许多的问题通过网上的电子政务运作和网下传统的行政执行的连动柬 直接解决1 6 。同时，又由于信息技术的应用使信息内容具有广泛的扩展性，人们可以 在任何地方同时使用同一来源的信息资源。行政信息的全方位扩散突破了传统行政活 动的相对封闭性，形成无限扩展效应，弱化了行政组织的信息特权，扩大了下级收集 信息的能力，使得信息不再是上级领导的专用工具。同时，从技术的角度来看，基于 网络环境的电子政务平台的确能为行政事务处理提供最先进的技术手段，能够为所有 的行政人员提供大量的具体数据和进行模拟分析，能够对电子化的数据进行科学的加 工、处理，并运用理论及定量模型为决策人员提供支持，大大地提高了行政人员的个 人能力和智慧。具体表现在同照市政府通过全市综合办公平台及“三网一库”的建立， 华中科技大学硕士学位论文 使在电子政务系统的运行中积累的大量信息，经过筛选、分类、整理和归纳，成为f 照市政府系统整个行政工作的参考依据，增强了所有政府系统行政人员的行政和决策 能力。这种舰划的实施，客观上也使行政权力的下移成为一种适应新形势的发展趋势， 推动一部分行政职能的分解、授权和委托给下级行政人员。这一过程包含着中央政府 的管理职能、权限向地方政府的下放和同一政府部门内部上级对下级的权力下放。上 级通过权力的适度下放可以调动下级工作的主动性、积极性和创新性，使下级能够更 加灵活、机动地应对网络社会多样、动态的发展变化。同对，由于电子政务的推行， 也使得上级能对下级进行直接而有效的监督管理，使上级行政组织由于能及时、准确 了解基层情况，从而更有效地监督和引导下级的行政行为【l ”。 华中科技大学硕士学位论文 3日照市政府的政务流程再造 在政府信息化的早期，人们利用现代信息技术去“计算机化”政府原有的业务过 程，简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上【l8 1 ，这样做虽然可以提高 现有业务过程的效率和劳动生产率，却固化了传统的政务处理方式，不利于政府改革， 也没有将现代信息技术的潜力充分发挥出来，扭曲了电子政务的本质含义，严重阻碍 了电子政务的全面推进。因此，在日照市政府的电子政务建设的过程中，主要以“政 务”为中心，“电子”为手段，在政府业务流程优化和重塑的基础上，以一种全新的 方法和程序去完成原有的业务功能。同时，电子政务推动的政府行政改革是一个由浅 至深的过程，表现为从外在的技术形式到内在的组织关系、从表层的政务方式到深层 的制度建设的变革。一是政务手段的演进，一是政务内涵的演进，也就是从“用”的 变化转变到“体”的变化【l9 1 ，是技术革命所推动的行政改革和政府再造。电子政务先 从改变政府的组织结构开始，进而逐步改变政务流程以及决策过程、调控途径、行为 方式等等，从而提高政府的行政能力。从日照市政府的政务流程的实际情况来看，政 务流程可以划分为三个方面，一是基础作业流程，指日常的公文流转与处理，会议、 同程等事务安排，文件、资料、数据、档案等管理，信息沟通与发布等过程；二是常 规行政流程，指政策问题的发现与提出、政策方案的研究与论证、政策的制定、执行、 反馈及修正等过程；三是危机管理流程，指对突发问题、重大事故和灾难性事件的处 理过程。信息与互联网技术在政府部门的运用，将使政务流程建立在信息网络通道和 信息平台的基础上，大大提高流程的速度、效率和准确性，并不断促进政务流程的重 组和再造，使政务流程发生从技术性变化到实质性变化的变革。 3 1 流程再造的核心思想 流程再造的核心思想有二条： 3 1 1 以公众为中心，尽可能缩短流程路线和时间 首先是树立“公众”意识，实现政府职能由“权威行政”向“服务行政”的观念 华中科技大学硕士学位论文 转变【2 0 1 。以公众为中心，以“一站式”服务为契机，以“服务链”为纽带。“服务链” 是政府业务流程再造的核心，因此日照市政府电子政务流程建设的基本思想是：首先， 把政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的相互 服务关系，政府内部的每个部门和个人既是服务“提供商”又是服务的接受者，即互 为“客户”，但公众是他们共同服务的最终客户；其次，把公众的每一次服务请求当 成是向政府下的一次“订单”( 称“外部订单”) ，把每次政府提供服务的过程看成是 一次执行“订单”的过程，政府提供服务获得的“支付”是公众对政府的满意、拥护 和忠诚：最后，把“外部订单”转变成政府机关服务部门或个人的一系列的“内部订 单”，从而形成以“订单”为中心、上下级和岗位之间相互咬合、自行调节运行的“服 务链” 2 ”。同时，在经济全球化的今天，经济市场的全球竞争在某种程度上讲，就是 政府的竞争力问题。从政府的角度来看，只有积极地进行改革，进行流程再造，以最 低的成本、最快的时间、最便捷的方式满足“客户”的需求【2 2 】，并主动适应经济市场， 保持整个政府的竞争力，从而推动整个市场和社会发展。因此，在日照市政府的电子 政务规划方案中对整个政务流程改造的目标，就是要以服务于“客户”的思想，重新 设计政务流程，处处都要站在“客户”的角度考虑问题，看看是否有利于“客户”， 方便于“客户”，适应“客户”的要求，并积极主动地进行政府内部的流程再造，并 尽可能缩短流程路线和时间【z 。 3 , 1 2 尽量减少不增值的活动( 环节) 从理论上讲，企业的最终目的都应该是提升用户在价值链上的价值分配。而作为 社会资源的最大占有者政府更应该体现这种价值分配的最大有益值。流程再造的 目的就是为了以一种新的结构方式为用户提供这种价值增加，并提升这种价值增值的 程度。反映到流程设计的具体上，就是尽一切可能减少流程中非增值活动以及调整流 程的核心增值活动1 2 。 3 2 政务流程结构的重组 传统的政府机构条块分割，职能包罗万象，传统的政务流程复杂且分散，而且由 于以前的技术不能实现整个业务条块的联网，使得整个业务数据流不得不按地理位罱 华中科技大学硕士学位论文 和人力分配被分割在多个部门，从一个部门转到另一个部门，增加了交接环节和复杂 程度。电子政务的发展将打破政府部门人为的职链分割，为政府业务流程的重组和优 化提供全新的平台。 3 2 1 清理 一个政务流程应该有清晰可辨的输入与输出，输入在流程中增值后转化为输出。 业务流程的优化是在一定的政治环境下，立足于现有流程，对政务流程进行审视和再 思考，在原有流程的基础上通过对原有流程的清理，获得政务作业水平的显著提高。 清理是指消除原有流程中非增值的环节。非增值的环节是那些对满足公众需求没有贡 献的活动，比如活动的等待、不必要的文牍和信息传递、重复的活动、反复的审核等。 对清理后的非增值流程予以简化，并对这些分解开的流程进行整合，使整个流程更加 顺畅。将原来不得不交给更多人完成的任务，通过信息技术手段交给更少的人去完成， 从而降低出现交接差错的机会，消除过多的等待。 3 2 2 简化 所谓简化，是指在尽可能清除不增值活动以后对于剩下来的活动还应该进一步进 行简化。哪些活动可以简化，从日照市政府的电子政务建设实践来看，一般可能从以 下几个方面着手：( 1 ) 表格。表格作为一种科学管理的工具在政务管理过程中确实发 挥了积极的作用，但是现在不少企业表格越来越多，其中有些表格根本没有实际的作 用或者表格设计上就有诸多重复的问题。( 2 ) 程序。在原有的流程设计中，是基于这 样一个假设：流程内的每一个员工就其信息处理能力而言，是非常有限的，这样一束， 在进行流程设计时，就不得不将很多环节解开，按顺序让足够多的人员来参与流程任 务的完成。在进行流程再造时，就需要把这些被迫分解的环节结合现有的处理能力重 新整合。( 3 ) 沟通。对于员工与员工、政府与大众之间的沟通语言要简单明了，清晰 易懂，可能情况下尽量少用或不用各部门的专业术语，以免一些原本简单的沟通搞得 异常复杂。( 4 ) 过分复杂的技术。一种过分复杂的技术往往会在使用和理解上出现问 题，从而导致错误和时问延滞。( 5 ) 信息流。在调整信息流时，一个很重要的问题就 是重新设计一个具有自适应性的信息流结构。 4 华中科技大学硕士学位论文 同照市的电子政务建设也是从以上两个方面对政务流程进行了较大的改革。并在 2 0 0 4 年以行政审批大厅投入使用为契机，对原有的隶属于各个行政部门的几十种审批 权限全部纳入行政审批中心集中办理，并对原来的由各业务部门分管的行政审批流程 进行了重新的审核，以“最短的流程、最快的时间、最全面的服务”为指导，制定了 统一的网上下载表格和资料报送格式，废除了一些不必要的手续和资料，简化了手续、 缩短了流程、节省了时间，以使更好的为公众和社会服务。 3 3 政务流程顺序的整合 3 3 1 串联到荠联的整合 电子政务的深度发展必然在再造政务流程的同时，改变政府的组织结构。信息网 络使大量复杂的信息能够迅速、及时地传递和处理，而日照市政府以往的组织结构也 是一个刚性化的机械式的组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠 道。领导权威建立在组织框架中的职能、级别和各种规定的基础上，权力比较集中。 组织机构多以功能导向为主，组织职责明确、边界清晰又相对封闭，组织之阳j 静念连 接、缺乏互动，工作时需要花费很大的精力和时间进行协调。并且往往需要通过开会、 谈话、发文、通告等实体性接触开展工作。这种组织结构引发了一系列弊端，突出表 现为：会多、开会成风，文件多、文牍主义盛行，办事程序多、工作效率不高，本位主 义严重，拖沓、扯皮的现象时有发生，而且严格的层级关系使工作人员的积极性、主 动性与参与性受到一定的限制。因此，在臼照市政府的电子政务规划方案中对整个政 务流程改造的要求是以人为本的线性序列，是按流程的自然先后次序进行整合，通过 技术革新，将可能的业务流程由串联转为并联。在传统业务流程中，有很多人为的硬 性的直线顺序，比如，按传统做法，第一个步骤末完成前，下一个步骤就不能开始。 但是实际上这并非总是必要的。负责第一步的工作人员收集的信息对第二、第三个步 骤也许并无作用，也许它们合起来对第四、第五步骤才有贡献。按照流程的自然顺序， 不同的步骤可以同时进行，这可以大大加快工作的速度。同时，传统的流程因为将许 多可能出现的情况都考虑进去，复杂冗长。流程重组优化以后，每一种变型只处理相 应的事项，简单明了，且不存在特殊事项和例外事项，事情的处理更加规范化，处理 华中科技大学硕士学位论文 速度也会大大加快。 3 3 2 任务自动化的柔性整合 在r 照市政府的电子政务规划方案中对整个政务流程分解来看，一个流程可以被 整合的环节主要有： ( 1 ) 活动 在流程中，有时把几项工作合而为一是可能的。赋权一个人完成一系列简单任务， 而不是将这些任务分别交给几个人，可以大大加快组织里的信息流的速度。 ( 2 ) 团队 团队是将执行一个流程日常运作的各位专家结合在一起的组织。合并专家组成团 队是合并任务逻辑上的延伸，因此可以完成单个成员无法承担的系列活动。成员间空 问距离的拉进意味着很多问题不再会出现，一旦出现问题也能迅速得到解决。 ( 3 ) 流程的下游用户 用户的整合可以简单归结为：用户若对政府感觉不好，那么他很难与之融为一体， 而如果感觉不错的话，他甚至会帮助政府从事工作。这种伙伴关系能将用户与你的组 织紧密地结合在一起，增强政府自身的高效性和竞争力。 ( 4 ) 流程的上游用户 政府流程的上游也来自于社会大众( 即用户) ，政府被动接收或主动调查用户的 要求，形成整个政府信息流程的上游信息流，并积极地予以接纳和回应，从而也建立 一种信任的伙伴关系。而由于活动、团队以及公众的需求是不同的和随时的变化，在 当今的技术环境下，重塑之后的政府业务流程更加具有柔性化，根据各种任务和信息 流的变化，随时变更。而且同一业务流程有多种变化形式。比如对项目的审批，重大 资余项目与一般资会项目以及小项目虽属近似流程，但可能需要有不同的变化。所以 在同照的电子政务建设的过程中也充分的注意到了以上的问题，全市的对外政务流程