（公共管理专业论文）财政监督的国际比较研究及启示.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 随着我国财经形势的不断发展，伴随着我国财政管理从有计划管理向公共财政体 制转变，财政监督也正发生着巨大变化。我们必须根据我国国情，按照建立公共财政 体制的基本要求，比较研究并借鉴国外财政监督理论与实践经验，以此推进我国公共 财政监督体制建设。 首先，本文通过分析美国、英国、法国、日本等发达国家财政髓督的定义、职能 以及其基本特点，研讨社会主义市场经济体制下的公拭财政监督，特别是政府财政部 门的财政监督，以期给予我们更多的借鉴与启示。这种国际比较与分析对于发展我国 财政监督事业的决策是十分重要的。 其次，长期受计划经济体制的影响，现行的财政监督工作已不能适应经济建设的 客观要求。本文通过综述我国财政监督的基本现状及主要特点，考察我国财政监督 的历史沿革，重点探讨目前存在的突出问题。 在社会主义市场经济体制下建立公共财政监督体系是一项庞大而复杂的系统工 程。本文在最后提出，完善中国公共财政监督体系的基本框架及我们目前必须关注的 任务。本文强调，公共财政观念是改革和推进我国财政监督事业的核心内容，只有牢 固树立公共财政管理观念，我们的财政监督事业才能充分生机并不断发展。 关键词：财政监督国际比较研究启示 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a lf i n a n c ea n de c o n o m 5c h i n e s ef i s c a ls u p e r v i s i o n s y s t e mi sf a c i n gag r e a tc h a l l e n g ef o rt h ep l a n n e d f i n a n c eh a sb e e nr e p l a c e db yt h ep u b l i c f i n a n c e f i r s t ，b a s e do nt h ed e f i n i t i o n ，p a t t e r na n d f u n c t i o no fi n t e r n a t i o n a lf i s c a ls u p e r v i s i o n ， t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h es t a t ef i s c a ls u p e r v i s i o no fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c ha su s a ，u l ( ， f r a n c e ，j a p a n ，h a v eb e e na n a l y z e d t h e t h e s i st r i e st om a k ear e s e a r c ho nt h ep u b l i cf i s c a l s u p e r v i s i o no ft h es o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m y , i np a r t i c u l a rw i t hf i s c a ls u p e r v i s i o no f t h e f i n a n c i a l d e p a r t m e n t so fg o v e r n m e n t ，a n dg i v e u ss o m ee n l i g h t e n m e n t i n t e r n a t i o n a l c o m p a r i s o na n ds t u d ya r ev e r yi m p o r t a n tt o t h ed e c i s i o no fd e v e l o p i n gc h i n e s ef i s c a l s u p e r v i s i o n s e c o n d l y ，b e c a u s eo ft h el o n g - t e r mi n f l u e n c eo ft h ep l a n n e de c o n o m y t h ec u r r e n t f i s c a l s u p e r v i s i o n w o r kc a nn o t a d a p t t ot h e o b j e c t i v er e q u i r e m e n t s o fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h i st h e s i s d e s c r i b e st h ee x i s t i n gs t a t u sa n dc h a r a c t e ro fc h i n e s ef i s c a l s u p e r v i s i o n t h eh i s t o r i c e v o l u t i o no fc h i n e s ef i s c a l s u p e r v i s i o nh a s b e e nr e v i e w e d w i t hm a n y p r o b l e m s ，w h i c h e x i s ta tp r e s e n td i s c u s s e d t o d e v e l o p t h ep u b l i cf i s c a ls u p e r v i s i o ns y s t e mu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y i s ag i a n ta n dc o m p l e xs y s t e m a t i cp r o j e c t l a s t l y , t h em a i nf r a m e w o r ko fp e r f e c t i n gc h i n a s p u b l i c f i s c a l s u p e r v i s i o ns y s t e m h a sb e e np r o v i d e d ，s u g g e s t i n gs o m et a s k sw em u s t c o n c e n t r a t eo n t h i st h e s i sp o i n t so u t t h a t c o n c e p t o f p u b l i cf i n a n c e i st h ef o c u so ft h e r e f o r mi nc h i n a sf i s c a l s u p e r v i s i o n o u rf i s c a ls u p e r v i s i o nw o r k i sa b l et os u r v i v ea n d d e v e l o po n l ya f t e rt h ep u b l i c f i n a n c em a n a g e m e n t c o n c e p t i se s t a b l i s h e da si t sg u i d e k e y w o r d s ：f i s c a ls u p e r v i s i o n ，i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n ，s t u d y , e n l i g h t e n m e n t i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者繇枣嘟 日期：c = 眵 f 年妒月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 票簇昙t 在一年解密后适用本授赚 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 常1 9 ： 同期：多卅年p 月哆同 指导教师签名：孤习锋 几期：b 中妒弓日i 华中科技大学硕士学位论文 1 1 财政与财政监督 1 财政监督理论综述 财政是国家凭借其政治权力，集中分配和再分配部分社会产品用于满足国家执行 职能及社会公共需要所进行的活动与形成的经济关系。般地说，财政具有三个方面 的基本职能：一是分配职能，即国家具有社会再生产过程中取走物质资料并加以安排运 用，以满足国家行使政权职能以及与此有关的社会公共职能的财力需要的客观功能。二 是调节职能，即国家财政参与社会产品再分配时，必然引起各方面在生产要素分布和国 民收入占有份额上发生变化，从而影响与调节国民经济运行状况的固有功能。三是监督 功能，即财政在分配与调节社会产品或收入的过程中，对国民经济各方面活动状况进行 综合反映与规范制约的客观功能。 财政的三大职能是财政本身固有的互相联系的三个方面：财政分配是其本质性职 能，财政调节是其经营性职能，财政监督是其社会性职能。财政三大职能运用，必须 体现并服务于国家方针政策，体现生产力发展的要求，促进生产关系的完善，推进台 乎生产目的、有利于结构优化和理顺关系的分配与调节，并通过财政监督职能的运用 加以保证。因此，财政的分配调节过程，也就是进行财政监督的过程，财政分配、调节活 动是财政监督的内容和依据，财政监督是财政分配、调节的保障，财政监督寓于财政分 配、调节活动之中。 公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动 模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将 这些收入通过财政资金的再分配，用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和 公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济 杜会的协调发展。相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，财政存在和发 展的主要依据在于满足社会公共需要，因此，市场经济条件下的财政就被界定为公共 华中科技大学硕士学位论文 财政。 我国的市场经济是和社会主义基本制度结合在一起的，财政职能则体现为四个方 面：一是资源配置职能，就是将一部分社会资源集中起来形成财政收入，再通过财政 支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场缺陷， 最终实现全社会资源配置效率的最优状态。二是收入分配职能，就是政府财政收支活 动对各社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。 三是调控经济职能，就是通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定 和经济增长等目标的实现。四是监督管理职能，就是在前三项职能中共同隐含并体现 出来的一项基本职能，即对财政在资源配嚣、收入分配和调控经济等全过程中实施的 管理、监控、调节和督促。 1 2 财政监督是财政管理的有机组织部分 对管理( m a n a g e m e n t ) 的定义，理论界普遍认同的一种观念是指：在一定的环境 和条件下为了实现特定的目的，动员和运用有效资源( 包括人力、物力、财力、组 织等方面的资源以及机会、时间、信息等方面的资源) 而进行的计划、组织、领导和 控制等活动。法国著名管理学家享利法约尔在工业管理与一般管理一书中，对 管理作出了较为科学全面的定义，归纳出管理的“五项职能”，即计划、组织、指挥、 协调和控制。他认为控制职能的核心内容就是“按照组织目标和计划要求，对组织和 社会运行状况进行检查、监督和调节的活动”，是由确定控制操作性实施标准、测 定管理实际状况和偏差、分析管理运行问题、制定纠偏措施与对策并组织实施等一系 列步骤构成的。他评价控制职能是管理过程的监视器和调节器，对于管理过程的顺利 进行具有重要的保证作用，又是推进管理更新、实现管理过程的不同阶段过渡的连接 点，“是整体管理过程的重要链条”。 监督与管理这两个具有种属系的概念和相互之间密不可分的内在关系，决定着财 政监督与财政管理的基本关系。无论如何界定财政管理。其基本内涵及其运行过程势 必包括着财政监督的本质属性。这就是说，财政监督是财政管理的有机组成部分。新 2 华中科技大学硕士学位论文 时期我国财政工作的三大基本任务就是预算编制、预算执行和预算监督，财政监督贯 穿于财政工作的全过程，又具有相对的独立性，发挥着监控、检查、稽核和督促的独 特作用，促进预算编制科学严谨，确保预算执干于严格有效，推动着财政工作中决策机 制和制衡机制的不断完善。因此，财政监督与财政管理是不可分割的统一体。 1 3 财政监督的两大理论学派 随着财政理论的日臻成熟，世界各国学术界对财政监督理论的研究日益深入。财 政监督是世界财经领域中共有的概念，是财经运行过程中所共有的规律，只不过由于各 国政体、国体以及机构设置存在差异，再加上受审计监督不同类型的影响，对财政监 督的具体定义及基本划分类型有所差异。当前，主要存在着两大学派：阿利克斯学派 和瓦格纳学派。 以法国经济学家阿利克斯为主的学派认为，财政监督应按照立法、司法、行政机关 在财政监督中的主导作用及相互关系进行划分。主要包括三种类型的基本架构：( 1 ) 立法 监督。即国家立法机关( 议会) 享有最高的实质性财政监督权，负责制定财政会计法 规，议决国家总预决算，国家审计部门隶属于议会并向议会负责，是议会实施财政监督 的具体执行机构。( 2 ) 行政监督。即政府设置行政管理部门( 主要是财政部门) 负责行 使实质性财政监督职权，整理财务行政和核实财政收支，防止违法乱纪之现象。( 3 ) 司法 监督。即国家审计机关负责行使实质性财政监督职权，按照现行法规及预算，审核国家 财政收支的实际状况及其执行结果，但由于审计机关不隶属于议会，又独立于国家行 政之外，具有司法机关的性质。 以德国经济学家瓦格纳为主的学派认为，财政监督应按照财政活动的关键程序进 行划分，主要包括四个环节相互制约的基本架构：( 1 ) 金库监督，系国家长官之责任，专门 监督国家财政中现金的出纳与财物的保管。( 2 ) 计算监督，系会计长官之责任，监督财物出 纳是否符合制度，计算是否正确，会计报告是否准确无误。( 3 ) 行政监督，系财政长官之责 任，监督收支命令的签发是否合乎规定。( 4 ) 国家监督，系审计长官之责任，监督财政收支 和整个财务活动。以上四个方面相互牵制，为共同发挥着财政监督的作用。 华中科技大学硕士学位论文 由于分析研究财政监督的基础和前提不同，存在上述流派争论在所难免，但这些 貌似冲突的理论流派，以及世界各国对财政、管理以及监督的广泛研究，都共同反映 出财政监督的理论基础。 1 4 财政监督基本内涵 由于对财政监督的主体和客体的认同和操作标准不一致，世界各国对财政监督的 定义也不尽相同，总体上可以归纳三种：第一种是“狭义财政监督论”，它是指政府授 权部门( 包括财政部门以及税务、审计等专业部门) 对国家机关、社会团体、企事业 单位遵守财政法规纪律的情况所进行的专门监督检查，主要目的是保证国家财政收入 与支出的正常运行。这是侧重微观体现专业部门监督特征的定义。第二种“广义财政监 督论”，它是指政府财政部门在其他有关部门的配合下，通过财政收支的管理活动，对国 民经济运行情况尤其是国家财税政策执行情况所实施的全面监督。第三种定义是“财 政被监督论”，即国家立法、司法机构以及隶属于立法机构的审计机构对国家财政收支 以及财政部门所实施监督的工作情况进行的再监督，其实质含义是监督财政。 综上所述，财政监督总体上包括四个层面的关系：政府立法、司法机构一财政部 门及其监督机构一各专业监督部门以及社会监督机构一国家机关、社会团体和企事 业单位，这种财政监督体系不仅包括财政监督关系，还包括监督财政关系，并且上一 层面的机构有权按特定程序越级对下级层面实施财政监督。 无论财政监督体系如何设黄与运行，财政监督的上述三种定义和总体监督关系， 共同体现了财政监督的以下几个本质特征：目的性，即保证财政活动按规定或计划正 常运行：权力性，即监督机构凭借国家权力实施监督：外在性，主要指外部机构( 国 家机关) 对财政监督相对人实施的监督；独立性，即国家机构独立的、单方面地对财 政监督相对人实施的监督。另外，还有由上述特征还可以引伸出强制性、权威性和制 约性等相应的特征。因此，财政监督的定义可以综合概括为：为了保证财政活动的正 常进行和社会经济的健康发展，国家授权部门对影响财政活动按规定运行的各种经济 活动及其效率进行的检查、稽核、督促、矫正、制裁、调研和反馈的执法行为。 4 华中科技大学硕士学位论文 按照财政监督的这种综合性定义，报据国外财政监督理论实践情况。财政监督的 主要内涵： 第一，财政监督主体是“国家授权部门”。这些部门以政府财政管理部门及其专职 机构为主要组成都分，同时包括受其管理的国有资本管理机构、政府税务机构、国家 金库等专业监督部门。负有财政监督职责的主体较多，但财政部门发挥着主管者和组织 者的重要作用，其余的机构则是在履行各自的财税经济管理职能过程中配合或参与开 展某个方面的财政税收监督活动。这样这构建起财政部门领导财政监督、各业务机构 配合并支持财政监督、财政监督职能机构专门组织实施财政监督的系统架构。对财政 监督主体作出这样的划分与认定，既可以明确财政监督的组织协作关系，也便于把财政 监督同前面提到的监督财政相区别。 第二，财政监督主体具有独特的法律地位。财政部门设置的财政监督机构，不仅是 专门负责财政监督的组织，而且在一定意义上还是享有独立性的法律资格的行政主体， 专门履行监督检查职能，不具体管理财政收支业务，同财政监督对象之间不发生财政分 配关系，这种相对超脱的地位，有助于在行使监督职能时不受或少受各种干扰与牵扯，从 而能保持髓督活动的客观性与公正性。由此可见，财政监督职能机构的行政法律地位 具有双重性质。 第三，财政监督具有双向监督的功效。由于财政监督机构特殊的工作性质和独特 的法律地位，必须同时履行对外监督和对内监督，即其监督财政监督对象在外延上与 财政管理的对象基本一致，并且以相对独立的方式对财政管理主体实施监督( 即财政 部门的内部监督) ：必须同时履行对下监督和对上监督，既对国家财政管理相对应的单 位、个人即“相对人”实施监督，还要对财政部门自身以及负责监督财政的国家立法 ( 含隶属于立法机关的审计机关) 、司法机关实施相应的财政监督。 第四，财政监督具有鲜明的政治色彩。财政监督作为一项财政领域的职权，来源于 代表国家意志的法律规定，贯穿于财政管理活动，具有明显的政治性和财政性，从而 决定着它的三项基本功能：对组织财政收入和运用财政资金全过程进行监督，保障国 民收入分配；对国家法律和财税政策执行情况实施全面监督，维护国家法纪；对财政 华中科技大学硕士学位论文 活动按行动计划和运行标准进行检查、监督和调节，维持和修正财政管理。 1 5 财政监督的主要作用 般来讲，政府财政部门实施的监督。作为一项职权，它来源于代表国家意志的宪法 与法律的规定、人民代表大会及其常委会的政治授权以及本级人民政府的行政授权， 可以说，它属于国家行政权的性质或范围。因此，实施财政监督的组织实体，在国家政 权体系中隶属于政府序列，具有明显的行政性质，发挥作以下功能和作用。 1 、对国家财政宏观经济分配的保障作用。财政分配从总体上可划分为组织收入和 运用资金两个方面。对组织收入而言，财政部门通过对各部门、各单位财务计划的编审， 对日常财务收支和利税解缴情况的指导检查，对会计预决算的审查等，可以对财政收入 及时足额上交入库起到督促、保证作用，并对侵犯国家利益的问题进行检查、纠正和制 裁，从而保证国家宏观财政分配职能的顺利实现。对运用资金而言，由于国家财政支出预 算由财政部门安排，安排的意图、渠道和使用方向财政部门一清二楚，因此，财政部门有 着监督财政资金正确使用的有利条件，可以发挥事前、事中的监督优势，对用款单位是否 合理使用资金进行检查，从而保证财政资金能够发挥应有的作用。另外，财政监督在完 成监督财政具体收支业务的同时，还通过强化对宏观财政分配政策的监督检查，保障着 国家宏观分配行为有序进行。 2 、对国家财经纪律的维护作用。财政监督实质上是国家对财政分配和调控活动， 并通过这些活动对整个国民经济运行实旌的一种带有强制性、限制性和规范性的约束、 监察和督导，其目的在于确保国家各项财政政策和财政制度科学制定和全面有效实施， 以保证财政分配规模适度，结构合理，调控有效。尤其是在处理企业与国家、地方与 中央、局部与全局的关系方面，财政监督具有不可低估的维护作用。 3 、对国民经济运行情况的预警作用。财政是国家参与国民收入分配的基本手段， 是社会再生产分配环节的总枢纽。财政监督部门通过审查分析财政收入完成情况、财 政支出执行情况、企业生产经营情况。可以起到颈警国民经济运行情况的作用。财政监 督在国民经济运行中扮演着“交通警”、“制衡器”等重要角色，是保证国民经济有序健 6 华中科技大学硕士学位论文 康运转不可缺少的重要环节。国家可以利用财政监督活动获取的信息，及时做出国民经 济宏观调整决策，从而促进国民经济持续稳定协调发展。 4 、对管理和经济效益的促进作用。通过财政监督，有助于促进各单位加强管理， 提高经济效益，从而扩大财源，增加国家财政收入，促进经济的良性循环；通过财政监督， 有助于各单位合理、节约地使用财政资金，提高资金的使用效益，或减少支出，促进财政 预算收支平衡：通过财政监督，有助于完善财政、财务管理制度，健全财政和经济运行 的保障机制，促进财政经济状况的根本好转。 7 华中科技大学硕士学位论文 2 国外财政监督制度比较 由于各国的政权形式与性质不同，国外财政监督制度呈现多种类型。 普遍认可的阿利克斯学派划分原则，财政监督制度可以归纳为立法监督、 行政监督三种类型。 根据国际上 司法监督和 2 1 财政立法监督制度及其特点 财政立法监督制度是指由议会、财政部和国家审计署共同对国家财政进行监督， 议会享有最高的财政监督权，审计组织隶属于国会行使财政监督权的一种模式。实行 这种丧4 度的国家有英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等。在英国，议会掌握着 国家财政预算控制监督权，对预算的执行和决算的情况进行监督、审核，由议会中的 公菸资金委员会和决算委员会根据国家审计署提供的报告资料来进行审核。国家审计 署是执行财政监督的专门机构它隶属于议会，向议会负责。财政部内没有设立专门 的财政监督机构，主要通过对政府各部门预算的核实及收支的控制实施监督。政府各 部门的年度概算必须经财政部核准和内阁讨论后方可提交议会批准。在美国和加拿大， 财税监督管理工作都有比较详细的法律依据和规范成型的程序，财政部门负责对财税 宏观政策执行情况和重大违法乱纪问题进行监督管理，其他一般性的税收监督管理主 要由税务部门负责。财政支出监督管理主要由财政部门、用款部门、审计部门负责， 但重大决策权集中在国会。 立法监督的核心是国家立法机关对国家公共权力旎行监督。其监督主体是国家立 法机关，如国会、议会等，其必要性根源于民主政治的一种深刻的“委托责任关系理 论”，即“人民一一国家一一政府”的委托代理，人民在向政府委托授权的同时，保 留了对政府权力行使的监督和控制。而且在现代民主社会，立法监督比立法创制具有 更大的优越性：第一，立法监督可以实现国家管理权的合理分工并实现专业化，有利 于政府集中力量处理好各项行政事务，又可以通过立法监督规定政府行为的边界，捍 卫公民的民主权利。第二，立法监督是其它监督的力量之源。立法监督侧重的是宏观 8 华中科技大学硕士学位论文 监督，如立法机关对政府的监督，必然强化政府对自身行为的监督意识和责任，促使 其加强行政监督。同时立法监督也为司法监督提供了有力保障，因为司法的公正与独 立必须建立在完善的法制之上。第三，立法监督具有最高的权威，立法监督的权威是 依托于法律或宪法的最高权威。当然，这种权威性远远不能概括财政监督的所有内涵， 更不能取代司法监督及其他形式的各种监督，立法监督也有其“软肋”：监督的具体实 施者是立法机关的议员或代表，其专业知识程度直接决定着监督的有效与否：大多侧 重于宏观监督，不利于对微观主体及其行为的监督：无法全面兼顾财政监督工作在专 业化、技术化等方面的特殊要求。因此，立法监督必须在其它监督形式的协调配合下 发挥作用。 2 2 财政司法监督制度及其特点 财政司法监督制度是指议会只对国家财政实施宏观监督，具有司法性质的审计机 关对财政监督具有较大的职权，财政部门设有执行财政监督的专门机构但在行政级别 上没有特殊的地位的一种监督模式。实行这种制度的国家主要有法国、西班牙、德国、 希腊等。在法国，已形成了以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后 监督的分工明确、协调互补的财政监督体系：议会的监督主要是通过对国家预决算的 审查来达到监督的目的；审计法院是国家最高的经济监督机关，法国宪法赋予审计法 院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，它既独立于议会又独立于政府，属于 司法范畴；财政部门在财政收支管理过程中担负着重要的监督职责，并通过财政监察 专员、公共会计、财政总监和税务稽查等体系付诸实施。在希腊，财政部在各行业部 门、公共机构和地方政府都有派驻的财政监管办公室，负责a 常财务收支监管、财政 资金审核拨付及协助编制年度部门预算。议会设有国家审计法院，独立行使审计监督 职能。只有经财政部驻各单位的财政监管办公室和审计法院驻各单位的审计办公室分 别审查同意后，才可拨付财政资金。 司法监督的侧重点在于国家司法机关依照法定职权与法定程序，对行政机关和公 务人员的行政行为是否合法所进行的监督，它包括检察机关的监督和审判机关的监督 两方面。而在财政监督的外国范例中，这种司法监督主要是审计法院或会计法院对财 9 华中科技大学硕士学位论文 政资金分配、使用主体及其使用情况的监督。在对行政行为的诸多监督中，司法监督 依其独立性、直接性、法定性、强制性等特点而倍受人们的关注，与行政机关的内部 监督、立法监督和社会监督相比，它是效果最直接、形式最特殊的一种国家法律监督 制度。更主要的在于它可以运用国家的审判程序对各种不合财税法规的行为依律进行 处罚，并保持独立、公正与客观。因此，司法对财政的监督无疑是最有约束力和威慑 力的。然而，司法监督所依据的只能是已发生的既定事实，即是一种事后的监督，通 过惩处监督相对人而对其它财政主体及其行为过程起威慑和儆戒作用，并不利于事前 的防范和事中的跟踪控制。 2 - 3 财政行政监督制度及其特点 财政行政监督制度是指在各级政府设置行政管理部门，专门负责行使财政监督职 权的一种监督模式。实行这种制度的国家主要有瑞典、瑞士、沙特阿拉伯、苏丹等国， 其主要特征是以欧洲安格鲁萨克森派的观点为基础，即对各政府机构持信任态度，强 调靠内部监督约束，辅之以必要的外部监督检查。其监督体系由向政府内阁负责的国 家审计办公室、向议会负责的议会审计办公室及财税稽查监督机构共同组成。在瑞典， 该国制定了严格的预算编制程序和管理制度，其财政监督的特点是将财政监督有机融 入到预算编制和执行的各个环节，在预算编制和执行过程中全面强化财政监督控制机 制。瑞士的联邦财政监督法规定，联邦审计局在组织上是财政部的一个行政机构，但 它是国家最高财政监督部门，其职能是作为行政监督机构，对联邦的财政机构和财政 收支进行经常性监督检查。值得一提的是，当前许多国家实行财政司法监督制度的国 家，进一步强化财政部门的财政监督职能。法国在建立财政司法监督制度之时，就以 法律形式同步增强财政部门的监督权限，完善机构设置。德国的财政监督寓于财政管 理之中，主要是通过财政部门实施事前、事中监控，包括对预算编制的监督、对预算 执行的监督等，并辅之以适当的事后监督检查，财政部门的财政监督体系已逐步加强。 由此可见，行政监督是财政机关对其内部机构的行为以及使用财政资金的部门单 位的资金运转情况进行的监督，是对内监督与对外监督的结合，优势在于：一是有足 够的专业知识水平和技术力量对财政资金及其使用情况进行监督，能有效克服其他监 1 0 华中科技大学硕士学位论文 督存在的信息不完全所导致的“弱监”、“漏监”现象；二是能够及时地组织专业技术 人员对各种异常情况进行监督检查，实施事中监督控制，起到防患于未然的作用；三 是行政监督侧重于微观主体及其行为的监督，它可以根据财政资金的运转情况把监督 的触觉延伸到各个领域、各个部门甚至具体的事项上，是对资金流量的全程监控。当 然，行政监督的主体毕竟只是政府部门甚至只是财政部门，主体的层次决定了行政监 督的权威有限，法律上未予明确地位也给实际财政监督工作造成诸多不便，有可能产 生财政监督和审计监督撞车等现象，并表现出对违法违纪问题处罚不力或无力处罚等 固有弊端。 2 4 国外财政监督制度的比较分析 尽管立法型、司法型与行政型财政监督制度在模式上有所不同的，但其共同之处 却在于都把财政监督工作视为财政管理乃致于经济管理的重要组成部分。在立法型财 政监督模式的国家里，财政监督都有完善的法律法规作为依据，实行依法监督，通过 立法赋予财政监督机构明确的法律地位和工作职责，不受其他部门的干扰和阻碍，监 督具有最高的权威性。在行政型财政监督模式的国家里，财政收支的监督主要由财政 部门进行，一般而言，是由财政部门内部机构或政府部门的某个机构行使监督权，把 监督工作寓于管理之中，这种监督模式的实践成效较高，但执法权威性较低。在舌 法 型财政监督模式的国家里，司法独立是财政监督的内在有求( 如法国成立于1 8 0 7 年 的审计法院，是国家的最高经济监督机关，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会 和政府监督财政执法的执行，审计法院独立于议会又独立于政府) ，这种监督模式执法 权威性介于立法型和行政型监督模式之间。 当然，在各种不同监督类型的国家中，各种监督模式又不是独立运转的，他们各 有侧重、互为补充，相辅相成组成一个完善的监督体系。如英国，立法监督主要由议 会掌握，负责对预决算情况的监督，但并不排斥财政部门对财政监督的责任在法国更 是形成一个由议会宏观监督、行政日常监督、审计事后监督的监督“网”，各有专司， 各司其职，共同实现对财政行为主体及其行为的监督。 华中科技大学硕士学位论文 3 国外财政监督职责及权限比较 财政监督与财政管理密不可分，财政监督职责权限总体上与财政管理职责权限相 一致，它是财政管理职责权限的延伸和细化，贯彻于财政管理工作之中，并保证财政 管理职责权限的实施。同时，财政监督职责不仅决定着财政监督的权力手段，也决定 着财政监督的范围和内容。 3 1 国外财政监督的主要职责 财政监督职能作为国家的一项基本职能，同国家预算收支、预算外收支和纳税人 执行国家有关财务会计政策情况密切相关。国外财政监督职责及其相应的监督范围主 要包括四大方面。 3 1 1 对国家预算收入的监督 税收是财政收入的主要来源，有的国家高达9 5 以上，各国财税部门除对纳税人 进行严格的监督外，部分国家财政部门对税收部门征管质量同时实施再监督。巴西财 政部所属的税务总局及其派驻全国的1 0 个分支机构和在港口、机场等地设置的7 0 个 税务办公室，均通过计算机网络受理纳税申报、组织税收征管、实施税务稽查。对偷 逃税者，法律规定除如数补交税款外，要处以2 5 的滞纳金，并可再处1 5 0 的罚款， 拒不补交税款的，最高刑罚可判2 0 年。德国的税务机关是隶属于财政部门的单列机构， 负责税收工作的最高机构是州财政总署，它受联邦财政部和州财政部双重领导，主要 负责协调、管理工作，财政部可对其税收征管工作质量进行监督检查。 3 1 2 对预算编制和执行的监督 财政监督的一项重要职责，就是对预算从编制到执行进行全过程监督，确保预算 编制科学、合理，确保财政资金的安全、完整，确保财政支出实现应有的社会效益和 经济效益。在巴西，联邦监控总局一是对联邦各部门预算项目和预算资金执行情况进 行监督，所有联邦部门支出预算执行情况都要由该局汇总、审核和编制后经财政部长 华中科技大学硕士学位论文 提交总统再由总统提交议会；二是对联邦各部门会计工作进行监控，并由派驻的统计 人员直接制作该部门会计报表：三是对直接使用联邦预算资金的单位进行监督：四是 对地方政府获驭使用联邦预算资金或转移支付资金包括与联邦政府签订的合同及执情 况进行监督。匈牙利财政部财政监督司负责对政府支出数额较大的1 3 个中央预算部门 ( 包括所属用款单位) 的预算执行情况进行监督，对其财务和有关规章制度的制定和 执行进行宏观上的监督管理，侧重检查机构运行是否正常、大额资金的使用是否经济 有效。财政监督司对中央预算单位的检查每两年安排一次，一般委托独立的审计事务 所进行，重点是检查账目是否与实际相符，财务规定是否健全合理和有效，各项支出 是否符合规定，并对各单位的预算执行情况作出总体评价，形成的评估报告提供给中 央预算司，对下一年的预算将产生直接影响。意大利派驻机构和人员主要负责对中央 拨款执行情况进行监督，监督内容有：对开支的需求进行审核，合格后再批准执行： 对中央拨款的使用进行髓督检查，看是否符合国家有关规定。西班牙国家行政预算监 督总署主要职责是监督所有政府机关和公共部门的经济活动：对中央政府部门的财政 支出质量进行日常监督；对违反财政制度规定的行为进行定期或不定期的专项检查， 以及对国家财政决策的合法性进行检查等，遇有重大问题有权直接向议会报告。 3 1 3 对国有企业的财政监督 巴西政府在推行国有企业股份制中，仍十分重视国家对这些企业的指导和监控， 为此专门组建指导、协调、监督股份制企业生产经营活动的公共管理局。如巴西电力 局。除了公共管理局的监督外，国有企业还受到来自其他方面的监督。一是所有国有 企业的投资计划或投资预算，特别是需要联邦政府安排资金的部分，都要经国有企业 协调管理总局审核后报送计划预算部批准才能执行；二是国家董事会代表对企业财务 收支计划、财务报告和会计报表的监督；三是联邦监控总局对企业与联邦政府账务往 来的监督：四是联邦审计法院根据联邦监控总局提交的检查结果和处理意见对企业延 伸核查；五是税务部门对企业的检查；六是社会中介机构的审计验证。法国财政部在 代表国家对国有企业的管理中，非常注意处理好国家和国有企业的关系，即在确保企 业有权进行自主经营的前提下，实行国家的宏观调控和监督管理，主要手段有：一是 1 3 华中科技大学硕士学位论文 政府与国有企业签订目标合同。目标合同将国有企业的经营目标、财务目标、投资计 划、劳资关系、国家财政的支持、国家对价格的限制等都作了明确规定，既体现了国 家的调控权，又赋予了企业自主经营权。二是国家派代表进入企业监事会和董事会。 法国国有企业实行董事会制度，董事会成员必须有一名财政部人员代表国家参加，在 国家直接控制或国家股占9 0 以上的企业中，董事长由政府任命，主要是对公司执行 目标合同进行日常监督。三是向国有企业派驻国家监察员，加强财务监督。法匡i 财政 部对国家控股5 0 以上的国有企业都派驻国家监察员，督促企业遵守各项财政法规， 为政府提供企业的各种信息，为企业经营提出建议，还监督企业的重大决策。 3 1 4 对会中介机构的再监督 日本公认会计师法规定：设立和解散会计师事务所必须经过大藏省大臣批准， 会计师事务所在每年的5 月必须向大藏省报送一次执业情况书面报告。同时，为加强 对会计师事务所的监督，大藏省可随时让会计师事务所的有关人员到大藏省汇报情况 或是派员到会计师事务所调查。德国在重视发挥社会中介机构对社会经济生活监督作 用的同时，也十分重视加强对会计师事务所的监督，其监督分为两个层次，一是注册 会计师协会的行业自律组织，负责对会计师事务所和注册会计师违反行业执业准则进 行查处：二是由联邦财政部和经济部下设的“法人负责事务监督机构”对注册会计师 协会的工作质量进行再监督。 3 2 国外财政监督职责的比较分析 西方国家在长期的财政监督实践中探索并规定的财政监督职责，突出体现了以下 四个方面的特点：( 1 ) 体现了对人监督和对物监督的有机结合，以人管物，查物促人。 如各国的财政监督一般都涉及到对纳税人、征税人、用税人的监督，因为他们具体决 定着财政收入的缴纳、组织和使用。( 2 ) 体现了对“资金流”的全程监督，从预算收 入的组织直至财政资金的分配使用执行都有相应的监督形式，把财政“钱袋”的收支 都置于国家的监督之下。( 3 ) 在加强事前的监督防范和事中的监督控制的基础上，把 财政支出的监督作为重点，尤其以对预算的监督执行为主，确保预算编制的科学合理 1 4 华中科技大学硕士学位论文 和财政资金的安全、有效。( 4 ) 把国有企业和社会中介机构列入监督职责和范畴之中。 即使是在高度发达的资本主义国家，在市场化程度很高的情况下，国有企业也依然占 据相当重要的位置，加强对国有企业的监督有利于控制国民经济命脉，实现经济上的 独立自强，对于贯彻国家的宏观经济政策意义重大。在市场化改革的背景下，社会中 介机构得以迅猛发展，欧美国家都十分重视发挥社会中介机构在社会经济生活中的作 用，企业的年度财务决算一般需经会计师事务所审计后才能办理纳税申报事项，因此 社会中介机构在一定程度上履行着社会监督的职能。加强对社会中介机构的监督不仅 有利于节约政府监督成本，更有利于及早发现问题，维护单位和国家的利益。 3 3 国外财政监督的权力及分析比较 财政监督部门是财政监督的行为主体，它对政府、对国家负责，履行法定的职责 和义务，并拥有与其相配匹的监督权力。权利的享有必须以义务的履行为前提，而义 务的履行则需要一定的权利给予其保障，财政监督工作的特殊性质决定了议会或政府 必须赋予财政监督行为主体具有相应甚至更多的权力。 在法国，财政监察专员主要是代表财政部就地监督各部部长使用由财政拨付该部 人员工资和机构运转经费情况，对每一笔开支决策都有权进行监督检查，各项开支须 经财政监察专员签字同意后公麸会计才能予以受理。财政部一般在年初核定各部总拨 款，各部必须制定分预算。并与财政监察专员共同讨论，按月向专员报告执行情况。 财政监察专员对每一笔开支都有权进行监督检查，检查发现某项开支决策有问题，财 政监察专员不仅有权拒绝签字，同时还有权视情况冻结预算。公共会计有权对公共支 出的支付工作实施监督，在支出决策人作出某项支出决策并向公共会计下达付款命令 后，公共会计有权检查开支是否符合预算范围，检查有关文件、材料是否齐备等，发 现问题有权中断支付，要求决策人进一步提供资料，或改正不合规定的做法。 在西班牙，承担财政监督职责的经济财政部所属国家行政预算监督总署，有权对 所有政府机关和公共部门的经济活动进行监督，有权对违反财政制度规定的行为进行 定期或不定期的专项检查，遇有重大问题有权直接向议会报告a 华中科技大学硕士学位论文 在日本，会计检察院拥有较大的财政监督权限，具体有：人事自主权，会计检察 院对除检察官之外的官员的任用可以自主决定；在财政上享有与国会、最高法院同样 的预算自主权；可以自行制定检查准则；院长可直接出席国会会议，并有权赢接同国 会接触；有权要求检查单位提供各种资料；有权就某些问题向有关负责人质问；有权 随时派人进行现场检查：有权公开发表检查结果。 综观国外各国法律规定及其实践情况，财政监督机构拥有的监督权力主要包括有： 报送资料权、检查取证权、检查权、登记保存权、制止纠正权、建议报告权等。至于 权限的多少及强弱则取决于各国政府对财政监督工作的重视程度及各国的法律规定。 一些发达国家就规定了监督行为主体对监督相对人的资金账目冻结权和行政处罚权。 在法国，财政监察总署可以冻结被查单位的账目及资金，同时法律还规定，财政部长 有权决定对偷漏税者追究刑事责任。赋予监督行为主体广泛的权利并且保证其权利的 有效行使，是财政监督工作高效、有序运行的基本保障。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 4 国外财政监督机构设置及人员配备比较 依法设置财政监督机构并科学配置人员，是保证财政监督成效的关键因素。综合 观世界各国，在机构设置和人员配备方面主要有以下特点。 4 1 财政监督机构规格高 法国财政监督贯穿于预算收支的全过程，具有监督层次多样、监督管理同步和监 督执法严格等诸多特征，在财政管理和社会经济管理中发挥重要作用。除设立财政监 察专员对部门和大区进行财政监督外，还设立公菇会计( 所有管理国家财政公麸支出 拨款账目的会计) 在公共支出拨付时进行监督，所有公共会计都是国家公务员，并按 照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则，无论公共会计为哪个部门、单位或地区 服务，都由财政部公共会计司垂直管理，目的是保证公共会计的独立性。公共会计分 布于全国，人数为5 7 0 0 0 人；设立财政监察总署，作为财政经济部内一个专门监督机 构，共8 0 人，直属于财政部长；设立国家监察署，负责对国有企业的监督，直接对财 政部长负责，共5 0 多名国家监察员，他们被派驻国家控股5 0 以上的国有企业，对 企业的决策活动进行日常监控，并写出报告，直接或通过部长办公室、国库司向财政 部长报告。国家监察员还可以参与企业年度预算的制定。美国财政总监由总统直接任 命，美联邦在财政部设置一名由总统任命的财政总监，负责监督宏观财税政策及财税 官员的重大问题，并对总统和国会负责。同时，在各个政府部门中还设立有受财政总 监管理的审计师。另外，美联邦财政部还有5 0 名负责税收政策的官员，与国内收入局 共同拟定税收法规，并负责监督税收法规的具体执行。 4 2 派驻专门机构和人员现场监督 法国经济财政部实行财政监察专员制度，财政监察专员由预算司负责管理，不仅 派驻中央各部( 每部一人，共3 0 多人，一般各配一名助手，并视部门大小设十人或几 十人的工作班子) ，而且向2 2 个大区各派一名财政监察专员，监督管理中央在地方的 1 7 华中科技大学硕士学位论文 公共支出。西班牙预算监督总署在全国约3 0 0 0 人，其中1 5 0 0 人作为财政监督官员派 驻各地方、1 6 个经济主管部门和3 0 个国有大型企业( 公司) 。派驻人员多少视业务量 大小而定，如公共工作部负责全国的工作开支项目，派驻人员最多，约3 0 0 人；派驻 人员少的如卫生部，约2 0 人。向3 0 家国有大企业(