（公共管理专业论文）纳税服务创新的国际借鉴与思考——以连云港为个案.pdf

纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案中文摘要 中文摘要 当前，我国政府正致力于建设服务型政府和建设社会主义和谐社会新阶段。 税收是财政收入的主要来源，对于促进社会和谐发展具有重要意义。随着w t o 的 加入，面对日益激烈的国际竞争，各级税务机关在为纳税人服务方面进行了大量 有益的尝试，并取得了一定成效。但是， 与西方发达国家相比还存在明显的差距， 门提出有力的挑战。 我国的纳税服务无论从广度还是深度， 并出现了一些偏差，这就必然对税务部 转变服务思路，规范征纳行为，实现纳税服务创新，在此基础上构筑税收征 管新格局，已成为新时期我国税收工作的当务之急。虽然连云港税务部门近年来 对纳税服务进行了许多有益的探索和实践，但由于缺乏明确系统的理论支持和详 细明确的行为标准，纳税服务体系的建设与当前的形势需要还有一定差距。 本文主要分为四部分：第一部分从明晰纳税服务基本内涵、特征等入手。第 二部分简要介绍了西方发达国家纳税服务工作的经验并进行了总结。第三部分立 足于连云港纳税服务工作实践，以实例分析了目前纳税服务工作存在的主要问题， 深入挖掘其中的原因。最后一部分以第一部分理论框架为指导，借鉴国外先进经 验，针对问题，对症下药，提出了改善我国纳税服务体系的建议。 关键词：纳税服务创新连云港 作者：刘妲 指导老师：钮菊生 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 英文摘要 t h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n d t h o u g h t o ft a x s e r v i c ee n t e r p r i s e t a k el i a ny u n g a n ga st h ec a s e a b s t r a c t c u r r e n t l y ，w ea r ed e v o t i n gt oc o n s t r u c tah a r m o n i o u ss o c i a l i s m 、析t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s t a xi so n eo f t h em o s ti m p o r t a n ts o u r c eo f p u b l i caf i n a n c e ，a n dt a xp l a y as i g n i f i c a n tr o l ei nb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i a l i s m a l o n gw i t ht h ew t o a f f i l i a t i o n , f a c i n gi n c r e a s i n g l yv i g o r o u sa n di n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n ，t h et a x m a no na l ll e v e l st r y t of r e dw a y st os e r v et a x p a y e r sb e t t e r , a n do b t a i nt h ec e r t a i nr e s u l t y e tt a xs e r v i c eo f 0 1 1 1 c o u n t r yw h e t h e rf r o mt h ew i d ed e g r e eo rd e p t h , p r o s p e rw i t hd e v e l o p e dw e s t e r n c o u n t r i e sc o m p a r et os t i l le x i s tt h eo b v i o u sm a r g i n ，a n da p p e a r ss o m e d e v i a t i o n s ，t h i si s ag r e a tc h a l l e n g et ot h et a x m a n o nt h eb a s i so fc h a n g i n gt h et h o u g h to fs e r v e s ，s l a n d e r i n gs y m b o la c c e p t sb e h a v i o r a n d r e a l i z i n gt a xs e r v i c ee n t e r p r i s e ，b u i l d i n gt h en e wp a t t e r no ft a xa d m i n i s t r a t i o nh a s a l r e a d yb e c o m et h en e wp e r i o do u rc o u n t r yt a xr e v e n u ej o b ，at a s ko ft o pp r i o r i t y a l t h o u g hl i a ny u n g a n gt a x a t i o na f f a i r sb r a n c hs e r v e sal o to fb e n e f i c i a le x p l o r a t i o n a n d p r a c t i c eh a v i n gb e e ni np r o g r e s si nr e c e n ty e a r st op a y i n gd u t y ，s i n c eb e i n gs h o r to f s y s t e m a t i ct h e o r yc l e a ra n dd e f i n i t e ，t h eh o l do u ta n dd e t a i l e db e h a v i o rs t a n d a r dc l e a r a n dd e f m i t e ，t h ec o n s t r u c t i o np a y i n gd u t ys e r v i n gs y s t e ma n dc u r r e n ta c t u a ln e e d ss t i l l h a v et h ec e r t a i ng a p t h i st h e s i si n c l u d e sf o u rp a r t s t h ef i s tp a r t , a n a l y z e st h e g e n e r a li d e at o i m p l i c a t i o n t h es e c o n dp a r t , r e f e r e n c e so ft a xs e r v i c ei nd e v e l o p e dc o u n t r i e s e x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o u n t r i e sc o u l db e u s e df o rr e f e r e n c e si nc h i n a t h et h i r dp a r t , a r r a n g e so u tt h er e l a t i o no ft a xr e v e n u em a n a g e m e n ts y s t e m ，s u b m i t st h et h i n k i n ga n d s u g g e s t i o n st h a tl i a ny u n g a n gt a xr e v e n u es e r v i c e ，c o m b i n i n gp r e s e n ta b r o a dt a x 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案英文摘要 a d m i n i s t r a t i o na n dc u r r e n ts i t u a t i o n t h ef o u r t hp a r t ，r e a l i z et a xs e r v i c ee n t e r p r i s ei n l i a ny u n g a n g t a xs e r v i c es h o u l db ei n v e s t i g a t e da sas y s t e m se n g i n e e r i n g t h i sp a r t s u g g e s t e do nh o w t or e a l i z et a xs e r v i c ee n t e r p r i s e k e y w o r d s ：t a xs e r v i c e ；e n t e r p r i s e ；l i a ny u n g a n g i i i w r i t t e n b yl i ud a s u p e r v i s e db y n i uj u s h e n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：割担e l 期：垄q q 墨生兰q 旦至q 旦 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：割妲e l 期：垄q q 墨生羔q 旦羔q 旦 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 引言 引言 ( 一) 选题背景及研究意义 1 选题背景 2 0 0 5 年3 月，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，要加快政府职 能转变，努力建设服务型社会。2 0 0 6 年9 月4 日，温家宝以“加强政府自身建设， 推进政府管理创新 为主题，召开全国电视电话会议，提出推进政府自身建设和 管理创新，是行政管理体制改革的主要任务。要着力加强社会管理和公共服务， 加强公务员队伍建设，努力解决损害群众利益的突出问题，努力建设法治政府、 服务政府、责任政府和效能政府。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出，加 快行政管理体制改革，建设服务型政府。这对加强政府自身建设和推进政府管理 创新提出了更高要求。 国际货币基金组织专家把税收征管体系比作一座“金字塔 ，认为为纳税人服 务是整个“金字塔 的基础。由此可见，纳税服务是整个征管体系的首要环节， 具有重要的基石地位。探索和建立一套合理而完善的纳税服务体系已经成为世界 各国税务机关研究的主要课题之一。尤其是在当前大力弘扬建设社会主义和谐社 会的重要历史阶段，加强纳税服务研究，借鉴和学习国际上新的管理理论与实践 的成果，进一步完善纳税服务体系，提升服务质量和水平，建立健康和谐的税收 征纳关系，具有重要而深远的意义。本文拟通过对经济发达国家纳税服务的基本 做法的分析，借鉴其经验，有针对性地探讨优化我市纳税服务工作的举措。纳税 服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和 行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的 总称。近年来，纳税服务是世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。如今， 纳税人要求税务机关提供良好的纳税服务的呼声日益高涨，对纳税服务水平的要 求也日益增强。 2 研究意义 纳税服务改革必须在公共服务型政府理论指导下进行。从政府创新角度看， 没有服务就没有现代政府，公共服务是现代政府精神的核心，税收服务是公共服 务的重要组成部分，如何在构建公共服务型政府新形势下促进纳税服务改革，是 1 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案引言 一个十分值得思考的重要视角。 ( 1 ) 2 0 世纪5 0 年代以来，在公共经济学研究阶段，公共服务的研究逐渐成 为整个经济学和财政学的主流和基础，是在市场经济发展到一定阶段，伴随着社 会公共需求不断增长，要求公共部门提供公共产品予以满足的形势而出现，到了 新公共管理研究阶段，“公共服务 逐渐成为公共管理的核心内容，研究公共服务 的方式、质量与绩效逐渐成为了新公共管理的重要内容。 ( 2 ) 地方税务机关征收税款是政府向社会提供公共服务包括公共基础设施、 市场经济秩序等公共产品体系中的重要物质基础。也就是说，地方税务工作的价 值意义主要体现在公共服务之中。近年来，在政治体制改革过程中，各级政府在 职能转变上已迈出了较大步伐，发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场 监管、社会管理和公共服务上来，管制行政的传统正在被摒弃，服务行政正作为 一种核心价值观被注入到政府职能设计和政府行政中来，如何“以更少的纳税获 得更多的公共服务”，构建公共服务型政府，逐渐成为广泛的共识和行动。从构建 “服务型政府 到创建服务型税务机关，建立公共服务型税务机关也逐渐成为新 时期税收管理改革的主要目标选择，认真做好组织收入工作，为政府提供充足优 质的公共服务和公共产品筹集大量税收资金，其本身也是税务部门公共服务职能 的充分体现。 ( 3 ) 就像工商机关提供审批服务、公安机关公共安全服务、民政机关提供民 政服务一样，从具体业务上来讲，税务部门提供的纳税服务也是政府公共服务的 重要组成部分，是政府公共管理活动的重要方面。 ( 4 ) 从职能转型上来看，“寓管理于服务之中”、“寓监控于服务之中，推行 服务行政，创建服务型税务，也是政府从传统管制型政府向现代服务型转型的内 在要求。在服务行政理念之下，税源管理、税源监控是包含在纳税服务之中的。 当然，这里的税收服务应当从广义上来理解，包括纳税人基础信息采集、纳税评 估、电子申报、税务代理等，我们都可以从方便纳税人、保护纳税人不犯错误或 少犯错误等服务角度来认识。“只要服务到位，纳税人没有理由不交税 ，北京市 地方税务局王纪平局长对服务行政本质的认识，可谓一针见血，十分深刻。 2 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 引 言 ( 二) 国内外研究综述 1 罔外研究综述 纳税服务的理论依据根植于“主权在民”的契约国家理论1 。2 0 世纪7 0 年代 中期以来，西方国家掀起了一场公共行政改革运动，这场主张运用市场机制和借 鉴私营部门管理经验提升政府绩效的改革运动，被理论界称为新公共管理( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动，新公共管理主义强调商业管理的理论、方法、技术及 模式在公共管理中的运用，新公共管理运动给西方国家纳税服务带来的变化，为 世界各国特别是为正在向市场经济转型期国家构建新型纳税服务体系提供了可资 借鉴的经验。而从2 0 世纪7 0 年代末期，在西方发达国家发展起来的税收遵从理 论，已成为指导纳税服务的重要理论依据，并引发了这些国家的重大税务行政改 革。税收遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法征税的过程，也是纳税 人履行纳税义务的过程。 国外有关纳税服务的研究，始终把纳税服务作为税收征管领域的研究的一部 分，相对独立的纳税服务研究较少。 ( 1 ) 关于纳税人权利保护的与税收征管关系的研究。如日本北野税法的创始 人北野弘久，在其撰写的税法学原论一书中，以纳税人权利保护为其主旨和 基调，整个税法理论均以纳税人权利保护为基石而构建。认为纳税者对影响其生 活及人权的租税的征收和使用理应拥有一系列宪法及税法上的基本权利。 ( 2 ) 关于纳税人遵从的理论研究。纳税人遵从的研究起源于美国，纳税人遵 从理论主要关注两方面的问题：对税收遵从、不遵从的类型研究和对遵从成本的 研究。1 9 8 3 年，美国的查尔斯克劳福德撰写的逃税与税率：对个人申报的一 个分析一文，被视为对纳税遵从研究的标志性的开端。此后，许多国家都开始 进行纳税人遵从的研究。随着现代信息经济学、博弈论和委托代理理论等基础理 论和研究方法的发展，越来越多的学者开始尝试从信息不对称角度对纳税人的纳 税遵从行为以及征纳双方博弈的策略选择进行研究。 2 国内研究综述 在我国的税务理论著作中，对纳税服务的研究主要集中在以下三个方面： ( 1 ) 关于纳税服务的理论依据的探寻。如中国人民大学的安体富和任强在论 为纳税人服务一文中，从税收的性质、纳税人的法律地位和政府职能转变三个 1 潘力，范立新： ，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版。 l o 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 一、纳税服务的理论基础 成本进行测量，他对美国联邦和州税收的税收遵从成本进行了研究，但是没有明 确地对遵从成本进行定义。之后不断有学者对其进行测量，直到2 0 世纪8 0 年代， 英国巴斯大学的锡德里克。桑福德( c e d r i c s a n d f o r d ) 教授，在税收遵从成本领域 取得了大量的研究成果，将许多国家政府的目光都吸引到了这一长期被漠视的领 域。西方纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本( 包括时间成本、货币成本、 心理成本等) 和不遵从成本( 罚款) 进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的 决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗 费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的 咨询费用或者交由税务代理等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税 务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应 报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。 纳税遵从是指纳税人按税法规定纳税的行为。其含义是通过税务机关的努力， 使得纳税入依法、自觉、主动、及时、足额纳税的能力不断提高，大幅度减少税 款流失，降低税收成本1 。 纳税遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税 人履行纳税义务的过程2 。税务管理活动的实旄必然产生两方面的费用：征税费用 和纳税遵从成本。纳税服务的水平直接关系着纳税人纳税遵从成本的高低及纳税 费用分配的公平，并直接影响征税效率。如税收信息服务有助于减少纳税人的信 息搜寻成本；实施限时服务、延时服务则可以节约纳税人的时间成本。税务机关 通过提高纳税服务水平，可以极大地减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从 度，从而降低征税成本，提高征管效率。 l 张培森，刘新利：( 2 0 0 1 - 2 0 0 2 中国税收报告，北京：中国税务出版社，2 0 0 2 年版 2 赵迎春： ，税务研究，2 0 0 4 年第5 期。 1 9 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案二、国外纳税服务创新的经验与启示 经理、学术界人士，是澳大利亚顶尖的税收研究机构。向政府和立法机构提供改 革建议；为会员及时提供最新的税收政策变化及相关法律信息资料；定期让会员 了解税收研究进展；评价联邦和各州税收政策变化及税收管理效率；定期组织讲 座、报告会；管理着澳大利亚点击量最多的税收网站。( 2 ) 税务代理制度比较完 备。全国约8 0 的纳税申报通过税务代理人来进行。对税务代理业进行集中统一 管理，税务代理执业资格条件、评估审核、收费标准、服务规范等都有明确的规 定。税务代理机构同税务机关及纳税人之间有着良好的合作关系。1 1 郭驰：澳大利亚税务管理的经验及借鉴，涉外税务，2 0 0 4 年第8 期。 2 0 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 近年来，连云港市税务机关在提高纳税服务方面下了很大的功夫，从规范纳 税服务厅，到相继公开纳税服务厅窗口服务职责，并形成了相应的服务制度体系， 促进了纳税服务质量的提高。一是严格履行税收征管法赋予税务机关的义务 和纳税人的权利，尽力为纳税人创造公开公正的税收环境；二是加大税收宣传力 度，为纳税人提供及时准确的税收法律法规服务：三是充分利用税收联系面广， 信息灵通的特点，为纳税人提供信息服务；四是完善办税服务厅功能，为纳税人 创造了一个温馨雅致的办税场所：五是推行限时承诺服务制度；六是推行政务公 开，实施“阳光工程”；七是开通1 2 3 6 6 纳税服务热线；八是部分地区率先建立了 “网上办税服务中心”。但是，由于缺乏明确系统的理论支持和详细明确的行为标 准，纳税服务体系的建设与当前的形势需要还有一定差距。在本部分中，笔者主 要对连云港市纳税服务工作中存在的问题及其原因进行分析。 ( 一) 连云港市纳税服务工作中存在的问题 从宏观上看，当前连云港市纳税服务工作仍存在着一些问题与不足，不能完 全满足纳税人的需要。具体表现在： 1 纳税服务理念落后 纳税服务理念落后主要表现在两个方面： ( 1 ) 税务干部服务理念落后。我国宪法规定了公民有依法纳税的义务，却忽 视了对公民在纳税过程中应当享受的权利，从而导致税务干部服务理念落后，自 身定位不准。虽然连云港近年来在改进服务制度、提高服务层次方面有了一定的 突破和发展，服务理念逐渐深入人心并得到了长足的发展，但这种服务理念还停 留在精神文明和职业道德范畴，缺乏实质性突破，远不能适应新的税收工作形势 发展的需要，主要表现在：第一，长期以来，税务机关不同程度地存在着“官本 位 意识，某些税务机关和税务干部对征纳税关系的认知局限于管理与被管理， 监督与被监督的层面。这种权力意识本位化直接带来的是服务举措“本位化”。在 当前的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体和主导，服务举措是更多地 倾向于便于管理的角度建立的。严格地说，这是一种管理的体系，而不是一种真 正意义上的服务体系。第二，过多注重形式性服务，肤浅地照搬了银行等窗口服 2 1 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 务部门的做法，服务层次不深。第三，忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供 求不对路 ，纳税人需要的项目没有被列入服务重点。第四，纳税服务未能遵从纳 税人自愿的原则，而以税务机关管理需要为出发点。 ( 2 ) 纳税人理念落后。本身作为处于相对弱势地位的纳税人，由于其自身的 文化水平和对纳税人的权利缺乏了解，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳税服 务的自觉意识，期望值不高。这种期望值的不高，直接导致税务机关在提供纳税 服务的过程中缺乏监督。 2 纳税服务机制不健全 ( 1 ) 税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制。第一，征收、管理、稽 查各环节之间衔接不到位。纳税服务机制要求无论是征收、管理、稽查哪个环节， 都有征求纳税服务需求并向有关环节反馈的义务，面对纳税人时都是代表税务机 关的服务者，而不能因工作分工忽视了税务工作者法定的纳税服务义务。由于缺 少纳税服务组织机构，征收、管理、稽查各环节之间信息联系不畅，征收岗位发 现的纳税人服务需求不能及时传递到管理岗位，在日常管理中发现的纳税人对税 款征收、税务稽查环节的服务需求不能及时传递到征收、稽查环节。税务稽查只 管查账，没有担负起相应的纳税服务职能，征、管、查未能有机地结合在一起为 纳税人服务。第二，跨地域的税务机关之间缺少必要的联系渠道。随着市场经济 的进一步发展，跨国、跨区域的纳税人日益增多，而在现行的属地管辖的原则下， 同一企业在不同地区的分公司所接受的税务管理机构不同，不同地区的税务机关 缺乏必要的联系渠道，各管各的事。在办理纳税事宜上，本来税务机关相互联系 就可以了解的税收信息，却由纳税人到一个税务机关取得信息资料，再送到另一 税务机关，加大了纳税成本。第三，税务机关与纳税人之间缺乏畅通高效的沟通 联系渠道。纳税人与税务机关之间没有固化、畅通、高效的联系渠道，纳税人对 纳税服务的需求不能及时传递到税务机关，税务机关也不能及时了解不同纳税人 对纳税服务的不同需求。有的税务机关了解纳税人服务需求信息的主动性差，重 税收管理性信息，轻服务需求信息，没有建立长期、固定的模式，对纳税服务信 息的了解片面、不完整。 ( 2 ) 纳税服务法律体系不完善。虽然目前新的征管法及其实施细则对税务机 关应当为纳税人提供哪些服务做了原则性指导，但与发达国家相比较，我国纳税 服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。对纳 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 税服务本质、范围等内容缺乏法律层面的界定，缺乏纳税服务统一标准，考核评 价机制、监督制约机制、过错追究机制，导致了纳税服务体系的建设缺乏法律支 持，纳税服务规范征收行为的作用难以发挥，纳税人权利的保障难以落到实处， 这是影响纳税服务质量的根本原因。 ( 3 ) 服务规范化没有落到实处。一是重硬件服务轻软件服务，空洞服务、口 头服务多，没有真正把“一窗式”管理、“一战式 服务措施落实到位；二是纳税 服务底层次，服务面狭窄，缺乏有针对性的个性化服务、高层次服务。纳税人固 然需要“微笑服务 ，但更重要的是对自己有用有利带来效益的实质性服务。 ( 4 ) 缺少统一规范的纳税服务考核机制。缺少统一规范的纳税服务考核机制， 主要表现在：一是目前的纳税服务只计投入，不计产出不同，不重视政府活动的 产出和结果，即不重视成本一效益分析，从而不重视提供公共服务的效率和质量。 二是税务机关内部不重视对征管工作质量的考核，没有把服务质量考核摆到相应 的位置上。不但没有专门的服务考核机构，而且对于应该开展什么服务，服务是 否到位，也没有建立切实可行、易于操作的内部考核制度。即使是行业作风评比， 也是以社会各界参与的多，真正纳税人参与的少，真正的服务对象纳税人对税务 机关服务水平评价的机会很少，缺乏由纳税人广泛参与的纳税服务评价机制。 3 纳税服务信息化建设滞后 目前，连云港在税收信息化建设实践中存在着一些误区，重技术轻管理，盲 目开发软件，而对整个业务系统性研究不够；重系统本身的应用，轻数据资源的 管理利用；轻视信息资源整合及一体化建设，信息资源没有实现充分共享，没有 形成合力。制约了税收信息化程度的进一步提高，也就必然导致以此为基础的纳 税服务信息化的滞后。信息化服务形式、渠道、内容相对单一。 ( 1 ) 政府对税收信息化服务的支持力度不够，没有制定严密的发展规划和功 能齐全、信息共享的税收管理信息系统。但由于政府缺少严密的信息化发展规划， 各部门之间信息化发展很不平衡，各部门信息化操作平台、应用软件等千差万别， 不利于电子信息的交流；部门之间缺乏信息共享，信息传递没有固定、高效的渠 道，税务机关所需要的工商、海关、银行等方面的税收服务信息取得非常麻烦， 影响了税收信息化服务进程。 ( 2 ) 信息管理部门技术手段相对落后。从目前的情况看，税务机关信息业务 技术部门人员少、技术力量薄弱，基本上仅仅能够负责系统内的网络建设和后台 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 数据库的维护工作，不能对前台操作人员进行有效的技术支持和操作监控；而前 台操作人员由于计算机水平低、工作责任心不强等原因，采集数据的准确性不能 完全达到要求，形成一些垃圾数据和失真数据，降低了信息数据的利用价值。同 时，由于技术维护人员缺乏，对纳税人的技术支持不到位，影响了纳税人的应用。 ( 3 ) 通过信息化形式为纳税人服务的内容比较简单，不能满足广大纳税人的 实际需求。在目前情况下，传统的管理理念、工作习惯和工作方式方法对税收服 务工作的影响仍然很深，信息化的管理理念还没有形成，在税收信息化服务上往 往是穿新鞋走老路。例如，实行网上申报后，各种纳税资料仍要求手工纸质传递、 上报，反而加重了纳税人负担。税收服务的内容也仅限于通过触摸屏开展税收查 询、在网上发布税收政策等，既不能将税收信息进行整合为纳税人提供有价值的 经营信息和税收筹划，也未建立纳税人通过计算机取得自己所需信息的有效渠道， 税收信息化的潜能没有得到有效的发挥，影响了信息化条件下税收服务工作质量 和效率的提高。 此外，远程电子申报业务覆盖面不广。还没有完全涵盖所有申报内容。诸如 定额征收所得税、利息所得税等仍须实施手工申报，纳税人需要到税务机关现场 办理。 4 纳税中介服务体系不完善 税务中介代理机构所提供的有偿服务是构成完整的纳税服务体系的重要组成 部分，但由于税务机关的培植、引导和纳税人的认识不到位，税务代理服务市场 仍然处于成长的过程，很不成熟。新的税收征管法及其实施细则增加了一项 重要内容：纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜。这是我 国为方便纳税人、扣缴义务人办理税务事宜，促进社会有偿化纳税服务，提高税 务机关办事效率而从法律上作出的具体规定，它明确了税务代理机构代理税务事 宜具有其存在的合法性和必要性。为此，国家税务总局先后制定了税务代理业 务规程( 试行) 和税务代理工作底稿( 企业所得税) 等规范税务代理机构执 业行为的相关规定，旨在引导、扶植税务代理业的健康发展，并尽快将中介机构 的鉴证服务结合到实际税收征管中，从而有效促进了税务代理业的健康发展，完 善纳税服务体系。近两年来，全国各地各级税务机关在推进社会有偿化的纳税服 务方面都进行了一些尝试，也取得了一定成效，显现出税务代理在税收征管中的 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 重要作用。1 但总体而言，从我市当前运行情况看，方还不尽完善，主要表现在：一是个 别地方税务代理与当地税务机关未彻底脱钩，代理人员与税务机构工作人员交叉， 服务内容上存在“越位 现象，服务方式上有行政命令的痕迹。二是代理工作人 员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差。 ( 二) 连云港市纳税服务工作中存在问题的原因 现在我国经济正在向社会主义市场经济转轨，公共财政和新公共管理理论认 为，市场条件下，政府和纳税人的关系，就是对公共产品基础设施、公共服 务等的“生产”和“消费”关系。其中政府是“卖方”，纳税人是“买方”，这就 是著名的林达尔“税收价格学说”。它旨在表明，作为整体的纳税人按照自己的喜 好，通过向政府“付费 ，即纳税的方式，“订购”公共产品，政府根据“合同” 的要求，保质保量保时地完成公共产品的供给，于是税收性质也被赋予了新的内 涵。市场经济从现代经济的角度，确立了政府及国家公务人员“公仆 的地位和 纳税人的“主人翁 地位。2 但纵观连云港的纳税服务政策与纳税人权益保障存在 的问题来看，我认为既有观念和理论方面欠缺的原因，也有文化和客观现实的原 因。 1 我国传统文化中宪政文化的缺失 ( 1 ) 纳税服务政策和纳税人权益保障都应归属于宪政文化的范畴。 纳税人权利是一个涉及民主、法治和人权的宪政课题。3 我们的时代是一个权 利的时代，或者说是一个不断丰富和发展权利的时代。自上个世纪8 0 年代以来， 纳税人权利伴随着全球性税制改革的浪潮而引起了各国普遍性的关注和保护，税 务机关在传统税法中所拥有的不受约束的行政权力开始受到严厉的制约，立法开 始有意增设纳税人权利并加强纳税人权益的保护，税务机关为适应形势的发展， 也开始视纳税人为顾客，以服务为天职，进行税收征管领域的全面改革。纳税人 权利正是在这一背景下得到了令人瞩目的崛起和发展。“我们可从以社会契约学说 为思想启蒙的国民主权说中去追寻国家政治义务与国民的服从义务的关系以及国 家征税权与国民权利的关联。 1 王晓玲：推进纳税服务中存在的问题与建议，学术交流，2 0 0 3 年第1 2 期。 2 石恩祥：为纳税人服务的理论与实践，四川大学学报，2 0 0 3 年第6 期。 3 丁一：纳税人权利保护之一般分析，中国法学网，h t t p ：嗍i o l a v o r g c r l 。 2 5 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案 三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 政治契约说借用罗马法的契约概念，基于两层基本要义，一是根基意思自由 的同意，二是契约的双向义务性和拘束性。据此，国家的政治义务与人民的服从 义务同时并存并双向对应，国家的主权行使( 代表人民) 基于全体国民的同意， 国家权力的行使必须保证人民公意的表达，国民基本权利和自由的保障是国家权 力行使的尺度和界限；国民对国家基于秩序、自由、公平、正义理念所实行的统 治和管理具有服从义务。1 国家既为人民主权之国家，必须向国民提供各种服务并 增进其福利为目的而存在”，2 即国家的职能或机能是为国民提供公共服务。国民主 权的观念要求公共需求的内容是国民意志的反映，并通过民主的立法过程即政策 形成过程决定。这一决定过程就是国民征税同意权实现的过程。国家的存在根据 决定了国家“课税的目的在于支应为提供该等服务所需之经费 3 为保障这一目的 的实现，也保障国民征税同意权切实而不致落空，国民应享有对国家税收支出的 监督权。而促成国民的这两项权利的实现同样构成现代国家对一国公民的政治义 务。除此两项权利之外，国民的一般自由和权利应在担负纳税义务之外不被侵犯， 也就是说国民固有权利和自由只是让位于为公共支出的必要税收而作出牺牲，在 此之外的不得以任何额外税收的借口使之遭受侵犯。这一点，在宪政和法治时代， 受到宪法及税收法定主义原则的严格保障，且以宪法基本权及税法、相关法律中 一系列的权利制度为保障。4 综上，我们有理由认为，一国的纳税服务政策是具有宪政基础和宪政意义的 公共物品或公共服务，也就是说，纳税服务政策从理论上来说应该被纳入宪政文 化的范畴内来考量，而当前我们国家之所以对纳税服务政策未引起高度的重视以 及对纳税人权益的漠视和一定程度的侵害，其重要原因真是缺乏宪政的支持，当 然，还包括我们国家长期以来在文化传统中宪政文化的缺失。 ( 2 ) 我国传统文化和计划经济时代法律体系与现代宪政文化的冲突以及在纳 税服务政策和纳税人权益保障中的体现。 税收是社会经济生活中的一个组成部分，有其自身经济特点，不单纯是经济 现象，纳税服务政策作为一国税收工作的组成部分，也是构成税收文化的重要因 素，纳税服务文化可以说是文化在税收领域的基本反映和体现，中国税收文化深 受传统儒家思想的影响，儒教文化重视德治，反对苛政，主张“敛从其薄”，“使 1 丁一：纳税人权利保护之一般分析， 中国法学网，h t t p ：r 聊i o l a v o r g c n 2 金子宏：日本税法原理，北京：中国财政经济出版社，1 9 8 9 年版。 3 黄茂荣：税法总论( 第1 册) ，台湾：台湾植根法学丛书，2 0 0 2 年版。 4 丁一：纳税人权利保护之一般分析，中国法学网，h t t p ：w w w i o l a w o r g a n 2 6 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 民以时”，这些思想使得现实中人们内心充满矛盾，既不能不上缴皇粮国税，又对 赋税有逆反心理，两者最后何者居于上风，完全取决于纳税者对当时社会的认识 以及统治者的课征力度等，可见植根于中国传统的税收文化是感性的，是道德导 向的。与此形成鲜明对照的是，西方税收文化却有明显的严密性和理性的特征， 具有典型的宪政色彩，完全靠法律来约束和规范人们的纳税行为，不纳税就是违 法的，是受社会谴责和蔑视的行为。1 市场经济的确立，要求建立相应的文化形态和伦理体系，否则市场经济就只 有“躯壳 ，缺乏精神内容。从我国现实情况看，宪政文化、行政伦理以及公民人 格的树立已滞后于市场经济的发展，从某个角度而言，还成为市场经济和社会全 面发展的深层次障碍。因此，宪政文化、行政伦理的现代化，是当前我国面临的 艰巨、紧迫而重大的战略任务。计划经济条件下的宪政文化、行政伦理和公民人 格的突出特征，表现为行政者的权力本位和社会公众的义务本位，也就是社会以 行政权力为中心( “官本位 就是突出特点) ，当政者以行使权力为主，社会公众 以履行义务为要，社会个体功利受到排斥。因此，长久以来，我国政府主要表现 为行政权威，税务机关概莫能外，“服务”缺乏存在的文化空间，即使提出纳税服 务问题，也无可供操作的现实机制。相对而言，市场经济条件下现代化的宪政文 化、行政伦理和公民人格则有着显著不同的特征，它强调社会个体功利的合法性 和基础性，要求传统的“政府权威 中心向“社会个体中心转移，构建以社会 公众为本的文化形态，重塑以社会个体为中心的现代公民人格。“因此，市场经济 体制下的各国民法典都强调对个人财产和契约自由的保护，强调当事人意思自治 和效益公平，均以避免国家对个人权利的侵犯为主要目。2 2 。税务机关和纳税人权益意识的缺失 税务机关对纳税人的合法权益的保护意识和纳税人对自身的权益维护意识表 为为一种“双重缺失。 ( 1 ) 当前我国税务部门的“官方意识”和相对超然的地位。 按照当代新公共管理运动的理念，政府应该将公众( 其实质也可以说是纳税 人) 视为顾客，将顾客满意程度视为衡量公共服务的标准。在当前我国政府职能 转变的大潮中无疑也受到了西方新公共管理运动的影响，强调的从管制型政府向 服务型政府的转变，而何谓服务型政府? “它是在公民本位、社会本位理念指导下， l 孙玉霞：促进纳税人税收遵从的若干政策建议，公共经济评论，2 0 0 4 年第7 期 2 石恩祥：为纳税人服务的理论阐释，税务研究，2 0 0 3 年第1 1 期。 2 7 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公 民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。纵观人类的政治文明史，其基本线索就 是从管制型政府到服务型政府发展的历史。这里面充满着矛盾和斗争。根本一点 就在于，“统治者为了自己私利而建立的政府体系，决不会自动退出历史舞台；而 人民所期望的服务于自己的政府体系，也决不会自动建立。 管制型政府与服务型 政府是两种根本不同的政府体系，“其差别的核心之点在于：究竟是官本位还是民 本位? 究竟是政府本位还是社会本位? 究竟是权力本位还是权利本位? 当然，“这 里还会发生其他变异情况，表现为计划本位与市场本位、精神本位与物本位的斗 争。但不管如何，它总是表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立，表现为两 种根本不同的管理体制。 在我国纳税服务政策与纳税人权益保护的关系中，也体现了我国政府职能转 变的一些基本特点。在当前的税务机关对待纳税人权益的整体意识和具体行政人 员的执法过程中广泛存在的一个基本的观念仍然是：“我是官，你是民；我是管理 者，你是被管理者”。这很大程度体现出了我们仍然没有从管制型政府理念向服务 型政府理念的思想意识转变。 ( 2 ) 纳税人对自身权益的保障同样缺失。 思考中国当代问题以及当代人问题时经常不得不要向历史中找寻答案和线 索，对纳税人对自身权益的维护同样如此。中国的传统文化是“重义轻利 的， 也就是说中国传统文化所规范的法律和道德标准，是对钱财持排斥态度的。宋代 名儒朱熹问其学生陆九渊，能否找出一句可以作为天下读书人座右铭的警句来， 陆九渊不假思索答日：“君子喻于义，小人喻于利。朱熹抚掌连连称是。封建统 治者采取抑商政策几千年，维护“官本位”而始终认为“无商不奸 ，一直把商贾 视为小人、奸人。 三十年的改革开放，已使我们中国逐步走向了市场经济这条必须注重财产、 尊重人权的难以逆转之路。2 0 0 1 年3 月2 日颁布经修订的中华人民共和国税收 征收管理法首次明文以第八条规定了纳税人权利的法律条文，这无异是对中国 传统文化的革命，是历史性的进步。马克思主义原理认为权利和义务是对等的， 没有无权利的义务，也没有无义务的权利。纳税人在尽纳税义务中，理应享有同 义务相对等的权利。在这场历史性的大变革之中，纳税人理应作为一支重要的社 1 刘熙瑞： 服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，中国行政管理，2 0 0 2 年第7 期。 2 8 纳税服务创新的国际借鉴与思考以连云港为个案三、连云港市纳税服务工作中存在的问题及原因 会权力结构制衡的力量，参与改革与发展，为权利而斗争。现在，我们官方仍对 纳税人定义为：纳税人，亦称“纳税义务入 ，指税法规定的直接负有某种纳税义 务的单位和个人。纳税人被称为“被管理者”，在法律中始终处于被管理者的地位。 新税收征收管理法和其他法律上也未能明文规定纳税人有权了解或监督税款的用 途、去向等十分重要的权利。这不能不使这些所谓“喻于利的小人 纳税者感到 悲哀。作为税收法律关系的一方当事人，如果仅以其具备的“义务人 和“被管 理者 的身份和地位参与税收法律关系，又怎么能取得相应的权利，享有应有的 利益，受到法律根本性的保护呢? “义务人 和“被管理者 的定义也使我们的 介于国家与纳税人之间的税务人员，自然而然地以“管理者”自居，认为纳税人 都是负有义务的被( 强制) 执行的人，都是不诚信的债务人，甚至与被中国传统 文化认定的“喻于利的小人没有两样，于是乎，给纳税人点颜色看，来个下马 威是正常的。2 0 0 0 年2 月2 2 日，全国人大法律委员会关于中华人民共和国税收 征收管理法( 修正案) 草案审议结果的报告第五项提出：“现在一些地方有税收 虚假现象，有的是提前征收过头税，寅吃卯粮，还有的是应该征收的税不及时 征收，随意延缓征税，这些都会影响正常的税收秩序 这是最高权力机关所言， 应是真实可信的。而造成这种现象存在的根本原因，是纳税人权剥地位低下，连 最低的知情权都没有，就是经济学中的“信息极为不对称。尤其是当纳税人从其 他方面了解到，我国每年有数千亿公款( 分配后的税款) 被吃喝玩乐和挥霍浪费 后，“我纳税你享乐 ，心中又是何等的凄凉! “一个健全的市场经济国家要求：个 人私权利、民间社会组织权利、基层自治权、公司自治权以及其他经济组织权利 应得到有效的伸张，并使之能与行政权力、部门和个人非法权( 势) 力相抗衡， 社会各种权力得到相互制衡，这样才能成为法治国家，才能使国家