（公共管理专业论文）郑州市管城区社区建设问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。许多国家的实践证明，社区建 设对于推动国家经济、社会的协调发展，加快国家政治民主化进程，提高居民的生 活质量和社会的管理水平，具有十分重要的现实意义。 我国的社区建设始于2 0 世纪9 0 年代初期，是改革开放后为适应社会变革的需 要而兴起的。郑州市管城区城东路街道办事处的7 个社区，是在城东路街道办事处 的全过程的直接的指导下成立和发展起来的，社区建设体现出“行政化主导”和“行 政化推动”的特色。尤其是，街道办事处行政化推动对于成立初期的社区发展起到 了积级的作用。但是，随着改革的深化、经济的发展和城镇化进程的加快，城市基 层社会结构正在发生深刻的变化，以行政管理为主的城市基层管理体制和管理模式， 已经越来越不适应城市发展的要求，社区行政化推动与社区自治建设这两大结构性 力量缺乏有效衔接，社区自治的功能与权力严重缺位，社区建设缺乏足够的社区参 与，社区服务定性不准确，管理混乱等使管城区城东路街道办事处面临的大量矛盾， 居民急需解决的许多热点、难点问题无法得到有效解决。 本文在分析我国社区建设发展态势的基础上，以郑州管城区城东路街道办事处 为研究靶区，分析总结了现阶段管城区社区建设的经验和教训，揭示其存在的问题 及其成因，然后探讨了加快郑州市管城区社区建设的创新途径。笔者认为，郑州市 管城区社区建设应积极探索“政府推动与社区自治并重”的建设模式，进一步规范 街道职能，加强社区自治功能，合理架构街道与社区之间的关系，充分发挥街道和 社区的作用，促进街道和社会的有效合作，推进社区建设向纵深发展，从而推动管 城区经济社会的全面进步。 关键词：郑州市管城区社区建设政府主导社区自治居民参与 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t ac o m m 吼i t ya sac d lo fas o c i e t yi st h ef o u n d a t i o nf o rs t e a d ya n dd w d o p l n g s o c ie t y nh a sb e e np r o v e db ym a n yc o u n t r i e st h a tt h ec o 舢u n “yc o n s t m c t i o 珐h a sg i v e n a l l i m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e t o i m p e l l i n g t h ec o o r d i n a t e de c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，e x p e d h i n gt h ep r o c e s so fp o l h i c a ld e m o c r a t i z a t i o na n di m p r o v i n gt h e 1 i v i 】喀s t a n d a r d0 f r e s i d e m sa n d s o d a lm a n a g e m e n tl e v d c o m m u n i t yc o n s t m c t i o ni nc h i n ab e g a ni nt l l ee a r l y1 9 9 0 s nh a sc o m ei nt oa d a p t i t s e l ft ot h ed e m a i l d so fs o c i a lc h a n g e s s e v e nc o m m u n i t i e si nc h e n g d o n gr 0 a dj i e d a o ， g l i a n g c h e n gd i s t r hi nz h e n g z h o uh a v eb e e nf o u n d e da l l dd e v e l o p e du n d e rm ed i r e c t 鲫i d a n c eo fs h a n g c h e n gr 0 a do 瑶c e i tr e n e c t st i l e c h 锄c t e r i s t i c so f “g o v e m m e n t p r o m o t e ，a n d “g o v e f i l m e n tc o m r o l l i n g ”，e s p e c i a l l yg o v e r n m e mp r o m o t eu n d e rt h ej i e d a o o m c eh a sp l a y e dap o s i t i v er o l ei nt i l ee a l l yc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t t h eb a s i cs o c i a l s t m 咖r eo fc i t i e s ，h o w e v e r ，i sc h a l l g i n gg r e a t l yw i t h 如f t h e rr e f o r m ， e c o n o m i c d e v e l o p m e n t 姐da c c e l e r a t e dp m c e s so ft o 啪sa n dc i t i e s t h ec i t y sb a s i ca d m i n i s t r a t i n g s y s t e mi sn o t 训t a b l e 断t h ed e m a n d so fc i t yd e v e l o p m e n ta n yl o n g e fc o m m u n i t y a u t o n o m y c a nn o ta s s o c i a t ew e l lw i t hc o m m u 血yp r o r n o t e c h e i 培d o n g j i e d a oi s c o n 矗o m e d 谢mm a n yp r o b l e m s ，叫c ha s t 1 1 ed e f i c i e n c yc o m m u j l i t ya u t o n o m o u sp o w e r 卸d 血n c t i o n ，t h e1 a c ko fe n o u g hc o m m u n i t yp a n i c i p a t i o 珥e t c t h e p r o b l e m sa r eu r g e n t t o b ed e a l tw i t hr e a s o n a b l y b a s e do nt h ea n a l y s i so fd e v e l o p i n gm o d eo fc o m m n i t yi nc h i n a ，t h i sa n i c l e c h o o s e sc h e n g d o n gr 0 a dj i e d a oa st h et a 唱e tc o 衄u 疵yf i r s t ，p r 时j o u sc o m r n u n i t y c o n s t m c t i o ne x p e r i e n c eo ng u a n g c h e n gd i s t r i c ti sr e 、，i e w e d ，s o m ep r o b l e m sa n dc a u s e s 盯ep o i m e do u tt h e n ，w a y so fp r o m o t i n gc o m m u n i t yc o n s t m c t i o na r ep u tf o 九a r d c o n u n u n i t yc o n s t 】m c t i o ns h o u l db eb a s e do nt h ep r i n c i p l eo f “g a v e r 姗e n tp r o m o t e ， c o m m u t l i t ya u t o n o m y ” j i e d a o sm n c t i o n ss h o u l db e m r d l e rr e g u l a t e d ，c o n u n u n i t y 跚t o n o m yb e 昀r e 姆h e n e d f u n c t i o n i n go ft h et w os l l o u l d b ec o o r d i n a t e d t h u s t h e i n - d e p t hd e v e l o p m e n to fc o m m u n i t ya n do v e r a l le c o n o m i c 苷u w mo ft l l eg u 甜l g c h e n g d i s t i _ i c tw mb ed r o m o t e d k c yw o r d s ：g l i 锄c h e n gd i s 击c ti n 乃锄g z h o uc i 如c o m 柚枷t yc o n s 讥l c d o n jg o v e m m e n tp f o m o t e ； c 删珈瑚l i i i t y 锄曲鲫o m y j 隅i d e n t sp 枷c i p 撕o t i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个厶在导师指导下进行的研究1 ：作及取得 的研究成果。尽我所知，豫文中已经标明引用的内容外，本论文不包台任何其他 个人或蠼f 书已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献个人和臻 体，均已在文中以f 刃确方式标j 。本人完全意识王l j 本声；州的法律后果由本人承担。 学位论文作者签名：猫珲 日j 蛳：州 f 缸月7 多日 学位论文版权使用授权书 本学虚沦文作耆完全了解学校有关保留、使用学旺论文的规定，口：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、编印豉扫描等复制手段保存和汇编本学位沦文。 保密口在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密醮 ( 请在吼上方框内打“、，”) 华中科技大学硕士学位论文 引言 1 9 7 8 年以前，我国经济领域和社会领域处于政治领域的严格控制之下，几乎没 什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在文革期 间达到了登峰造极的程度。政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。“中国有7 亿 人，只允许有一个思想”是当时的最真切的写照。1 9 7 8 年开始改革开放以来，这种 状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化，中国社会开始转型，而且其速度 不断加快，社会形态已发生深刻变化。我国政府推动城市社区建设正是在这样一个 背景下开始发展的。 改革开放后，我国进入以市场化和现代化为取向的社会转型时期，这是经济与 社会的全面转型。随着城镇化进程的加快和城市经济社会的发展，伴随着政府职能 的转变和企业社会职能的剥离，越来越多的“单位人”转为“社会人”而进入社区， 社区承接了由企业分离出来的社会职能，大量与居民相关的公益性事务需要通过社 区来解决，推进社区建设已成为我国社会转型的客观要求，社区建设的实践进展很 快。目前，我国社区建设实践中形成了诸如沈阳模式、上海模式、青岛模式等，这 些社区模式尽管在组织体系、社区规模、功能作用等方面有所不同，但其共同特点 是政府在社区建设中占据主导地位，发挥领导作用，而社区居民委员会相应地处于 附属地位，负责协助政府及其派出机构实旌社区发展规划。社区居民委员会都不同 程度地带有行政机构色彩，自治的功能被弱化了。这种传统体制下以行政管理为主、 条块分割的城市基层管理体制和管理方式，已经越来越不适应城市经济社会发展的 要求，使城市基层面临的大量矛盾和居民急需解决的许多热点、难点问题无法得到 有效解决。因此，探讨随着改革开放和社会主义市场经济体制的推进，社区建设与 社区发展的理论与实践问题，是非常重要的课题。 本文试图从笔者工作的郑卅 市管城区城东街道所属的7 个社区建设中的问题及 成因入手，进行对策应用性研究，进而探讨构建适合转型时期的社区治理模式，既 是对以往工作的总结，也将为今后的工作提供一定的参考。 华中科技大学硕士学位论文 1 1 相关概念 1 绪论 1 1 1 社区的基本内涵 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。许多国家的实践证明，社区发 展对于推动国家经济、社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居民的 生活质量和社会的管理水平，具有十分重要的现实意义。 对社区概念的界定，没有一个明确的标准。就其本意而言，是指在一定地域范 围中居住的人群因所具有的认同感而自发形成的种利益共同体。但是，随现代政 治的发展，社区的内涵不断扩展，它的内涵包括了“政府权力的淡出，社会自治组 织能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，是社区居民对社区发展责任的 共担和社区发展成果的分享。”等内容l 。从这个角度看，社区的发展是传统社会和 现代社会的分界点，这是因为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公 民状态，因此称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会【2 】。 臣民，是封建社会君主专制制度下的产物，常指在封建王权之下丧失政治权利 的国民。公民，是拥有特定国籍并能行使政治权利的人，具有自觉的权利意识并能 真正享有。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属， 在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意， 经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我组织 自我管理的，整个社会处于良性互动状态吲。由此可看出，中国社会转型的实质就是 从臣民社会向公民社会转变。 1 1 2 社区发展 社区是社会的缩影，社会中各种复杂的关系和种种问题都会通过社区反映出来。 随社会的进步和发展，社区也在不断发展中，社区的内部联系、管理方式、组织形 态都在不断发展中，社区发展的内涵是随着其不断的推进而充实和丰富起来的。不 同的国家、不同的时期、人们对社区发展内涵和目标的理解各不相同：有的侧重于 2 华中科技大学硕士学位论文 它的工具性、把它解释为一种达到一定目标的手段和途径；有的侧重于它的实务性， 把它看作是卫生、福利、教育等有序开展的活动；有的仅仅把它当作“社区组织的 工作模式之一”；而有的又把它视为“一项居民自助、自学、自治的社会运动”。然 而，综观对社区发展的各种不同理解和不同定义并加以归纳，再结合世界各国的社 区发展实践，我们可以对社区发展作如下表述：社区发展是指在政府和相关社会组 织的合作与援助下，社区居民依靠自己的力量，整合社区资源，改善社区环境，提 高社区生活质量，以促进社区经济、社会和文化协调发展，进而促进社会的全面进 步和人的全面发展的过程【4 】。 从上述的定义中，我们可以发现，社区发展包含两大根本要素：一是社区居民 的自主参与；二是相关社会组织提供服务和支持的努力。对于社区发展而言，这两 大要素是相辅相成，缺一不可的。但是，这并不表明，它们二者在其中的地位和作 用是同等的。事实上，它们有着根本的不同。在这二者之间，社区居民参与是根本， 起主导作用，而相关社会组织的支持则处于辅助地位，起支持和协助作用。因为， 社区发展固然需要外部的支持和协助，但从根本上说，它必须也只能领带其自身的 力量，合理利用其自身的资源；否则，就不可能有真正意义上的社区发展。因此， 这两者之间是不能混淆的，更不能倒置。 上述定义表明，社区发展具有内源性、自主性和互助性三个本质特征。所谓内 源性，就是说社区发展的动力来自社区内部，社区发展的规划的制定和社区发展项 目的设立必须源于社区居民的实际需要，社区是在社区居民的推动下发展起来的。 所谓自主性，就是说社区发展主体是全体社区居民。社区的公共事务要由社区居民 自主决定，自主处理。所谓互助性，就是说社区发展特别强调社区居民的广泛参与 以及在此基础上的互助互惠，使社区居民“通过参与实现共同目标，享受共同创造 的成果”1 5 1 。换言之，社区发展的动力和力量来自社区内部，满足社区居民的需求， 体现他们的价值，促进他们的全面发展始终是社区发展的出发点和归 发，引起了各级党瓣纽鹜貉戮竖聪研骂醵鲍繇，鞑驻强静 华中科技大学硕士学位论文 1 1 3 社区治理 社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共 事务的活动，是通过政府与社区组织、社区居民的共同努力改善社区环境、促进社 区经济发展、提高社区居民生活质量的过程【l l 。 治理模式由社会形态决定，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们 主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期内根据一定的国家与社会的关系 来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由 于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单性、排他性、不可选择性，其治理 方式呈单向性，对社会的治理完全依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支 撑。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的 局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国 家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有 多元性、双向性【2 】。 社区治理是一个复杂的系统工程，涉及社会生活的方方面面。随着我国改革开 放和社会主义市场经济体制的推进，探讨建立在政府与社区互动基础上的社区治理 模式，对于社区建设与发展是非常重要的理论与现实课题。 我国城市社区治理来源于两种力量的推动：其一是政府的推动。政府通过社区 建设，发挥自身的组织与资源优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区的建 设与发展，从而达到有效治理社区的目的。这是社区治理的外部推动力量，也是主 要的力量。其二是社区自身力量。随着我国经济、政治体制改革的深入，社区治理 的主体开始由政府这唯一主体向多元主体发展，社区自治组织、社区非政府组织以 及社区居民将逐渐成为参与社区事务治理的主要力量。我国改革开放的过程从本质 上讲，是政府还权于社会、还权于民的过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全 域”政府向只承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变。在这一过程中，“公 域”与“私域”开始分化，多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实 现利益需求的愿望，最终将成为推动社区居民参与社区事务的根本动力1 6 】。 社区治理要求社区组织和社区居民与政府组织共同承担社区建设的责任，负责 任的政府与有责任感的居民，在社区治理中具有同等重要的地位，这就意昧着由政 4 华中科技大学硕士学位论文 府组织作为社区唯一主体和以行政主导为基本特征的传统社区治理模式必然会发生 制度性的变革用。 1 1 4 社区服务 社区服务是社区社会服务简称，是指政府、机构与个人等在社区里开展的福利 性服务和公益性服务，以及社区居民之间的互助服务。与市场服务的最大区别在于 服务的目的不同，即有公益性、非盈利性与赢利性、逐利性的区别。但在实践中， 我国的社区服务政策至今仍是将其既视作福利性、公益性的社会服务，又视作便民 利民的第三产业。这种双重定位首先是混淆了社会服务与市场服务的本质区别以及 社会服务与市场( 企业) 之间的功能差别，其结果是造成了社区组织功能与目标上 的“社企不分”，即社会服务功能与企业功能的重叠，并由此阻碍了社区组织的发育 和社会服务业的发展。其次是在客观上为社区服务规定了两种相互矛盾的价值标准， 容易诱导基层社区组织因追逐经济利益而牺牲居民的公共利益和福利性服务( 徐永 祥，2 0 0 3 ) 。 1 1 5 社区建设 社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区 功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区 成员生活水平生活质量的过程。 我国城市社区建设的基本原则是：( 1 ) 以人为本、服务居民。坚持以不断满足 社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为 社区建设的根本出发点和归宿。( 2 ) 资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、 团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资 源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。( 3 ) 责权统一、管毽褐舟。 改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和权利，改 进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。( 4 ) 扩大民主、居 民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区。在社区内实 行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我 教育、自我服务、自我监督。( 5 ) 因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实 华中科技大学硕士学位论文 际出发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手，有计划、 有步骤地实现社区建设的发展目标。 中办发【2 0 0 0 】2 3 号文根据各地社区建设发展的实际状况，结合我国的国情，确 定了今后五到十年城市社区建设的主要目标是：( 1 ) 适应城市现代化的要求，加强 社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带 的新型社区，构建新的社区组织体系。( 2 ) 以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区 建设的内容，增加社区服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高 居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。( 3 ) 加强社区管理， 理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济 体制相适应的社区管理体制和运行机制。( 4 ) 坚持政府指导和社会共同参与相结合， 充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高居民的素质 和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生 活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。 我国城市社区建设的基本内容，包括拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区 文化、美化社区环境、加强社区治安等六方面。 1 2 论文的研究思路与结构 论文从对社区工作者和社区居民的调查和访谈入手，展示政府在推动社区建设 中发挥的不可或缺的作用和取得的辉煌成就，并透视当前社区建设中存在的种种问 题：( 1 ) 社区建设行政化。包括社区设置的行政化、社区功能的行政化、政府及其 派出机构与社区自治体关系的行政化、运行方式的“准行政化、机关化”、社区建设 决策机构的行政化；( 2 ) 社区自治功能、权力缺失。表现为社区自治章程缺失、人 事权缺失、经费缺失、日常决策权缺失、考核与激励机制缺失、监督制度及渠道缺 失；( 3 ) 社区建设与治理缺乏足够的社区参与。表现为参与程度低、范围有限，参 与主体缺乏广泛性，主要是外源型行政推动而非内源型自治发展；( 4 ) 社区服务定 性不准确，管理混乱嘲。同时分析这些问题的成因，并从合理定位社区居民委员会角 色、进一步规范政府职能、改革城市街道办事处体制、强化社区服务中心功能和提 高社区居民参与度等方面，初步探讨适合国情的“政府推动与社区自治并重”的城 华中科技大学硕士学位论文 市社区建设模式。 论文的结构：首先对现有的相关文献进行综述，以求站在学术研究的前沿；然 后以笔者所在城东路街道办事处为研究靶区，对当前管城区街道社区发展模式存在 的问题及形成原因进行分析，着重针对社区建设行政化、社区自治功能权力缺失、 社区参与、社区服务等方面存在的问题及原因进行分析。最后从构筑城市社区建设 的理论基础入手，初步探讨了适合当前形势的社区建设模式。 1 3 国内外社区研究概况 1 3 1 国外社区研究概况 ( 1 ) 社区概念的界定 1 8 8 7 年，德国社会学家斐迪南德滕尼斯( f e r d i n a n dt o n l l i e s ) 在共同体与 社会( g e m e i n s c h s f lu n dg e s e l l s c h a f t ) 一书中首次引入了社区概念吼他将人类 社会发展历史分为从社区到社会两个阶段。社区是指具有共同习俗和价值观念的同 质人口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体；与社区相对应的社会则是由具有 不同习俗、价值观念、靠契约维持关系、彼此有分工的异质性人口组成的。社区主 要强调人际之间强烈的休戚与共的关系，是持久的和真正的共同生活【1 0 l 。 1 9 1 7 年，英国社会学家麦基弗( r m m a c i v e r ) 在其所著的社区：一种社会 学的研究( c o m n l u n i t y ：as o c i o l o g i c a ls t u d y ) 一书中，强调了杜区利益的共同 性和地域性。他指出，社区是指任何共同生活的区域。不管什么地方，人们只要生 活在一起，他们就会发展出某种有区别性的共同特征，如风俗、传统和说话方式等。 他强调，社区必须建立在成员的共同利益之上，其主要特征是共同的善或公共利益。 在他看来，利益共同体是可以有意识地创造出来的，但这必须是一种特殊类型的意 识，也就是说其目的是为了实现共同的善或公共利益，或者是一个团体所共有的一 系列利益【l l 】。 2 0 世纪初到2 0 世纪中叶，美国著名的社会学家罗伯特帕克( r 0 b e f t e p a r k ) ， 对社区作了明确的界定，认为社区的基本特征可概括为：有一定数量的按地域组 成的人口；这些人中程度不同的扎根于他们所生息的土地上；这里的每一个人 都生活在一种相互依存的关系之中【”。帕克关于社区本质特征的观点，对社区研究产 7 华中科技大学硕士学位论文 生了重大影响。 菲力浦塞尔兹尼克( p 伍1 i ps e l z i l i c k ) 等人对社区做出了比较中性的定义：社 区是一群人，其外延包含范围广泛的活动和利益；“参与”指的是全体人的参与，而 不是部分人的利益和行动。因此，社区既是一种变化着的群体经历，也是具有同一 种信念和利益的人的一种组织，是一系列不同的群体和行动所借以依托的单位。所 有的社区都是用契约联系在一起的，社区中的人具有共同的信念和命运，具有个人 的同一性、归属感以及支持其行为和关系的结构。其成员参与和相互利益接触的途 径越多，社区的经验就越丰富。社区是一种综合性的组织，在这里有一种共同的、 多样性的生活1 2 】。 由于社会学、政治学、经济学等研究者，根据自己的需要对社区进行不同的解 释，理论上出现了上百种关于社区的定义，大多数学者认同社区应当包括社会互动、 地理区域、共同关系三个特征。 国外理论界从不同角度不断发展和完善社区概念，迸一步指出了社区组成的7 个基本要素：人口、地域、经济、社区的专业分工和相互依赖关系、共同的文化与 制度、居民的凝聚力与归属感、为社区服务的公共设施。这7 个基本要素又分为4 个方面：有一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口；有一定的地 域和环境条件，包括地理位置、地势、资源、气候、经济、交通和公共设施；有 自己特有的文化、制度和生活方式；在情感和心理上有共同的地域观念、乡土观 念和认同感f 1 4 l 。 ( 2 ) 社区发展的研究 国外社区发展理论是国外社区建设实践的产物。由于研究者所持的观点和研究 的角度不同，因而不可避免地反映出各自的立场和形成各种不同的流派。社区发展 理论根据研究对象的不同而做出不同的分类。如以社区整体为对象、以社区心理为 对象、以社区功能为对象、以社区的空间结构为对象等等，由此形成了各具特色的 理论体系。 1 9 2 1 年美国芝加哥学派立足于芝加哥都市化进程，从不同的角度对不同类型社 区及其变迁进行了深入的研究，着眼于把社区作为一种空间现象或区域单位来研究， 创立了人文区位理论模式。该理论模式将社区视为一种社会活动的空间单位，注重 8 华中科技大学硕士学位论文 研究空间结构、空间组织及社会区位互动，尤其重视对都市空间组织和城市成长中 的区位的研究【”】。 著名的英国社会学家马林诺斯基和布朗为功能主义理论模式的代表人物。2 0 世 纪2 0 4 0 年代，两人在研究太平洋小岛上土著屠民的社会生活时，发现“文化是一 个整合系统：在一个特定的共同体的生活中，文化的每一个因素都扮演着特定的角 色，具有一定的功能”【l6 】由此他们提出了一系列的概念和分析方法，并运用于社区 研究。将社区看作由各种相互联系、彼此依赖的部分所组成的整体，各部分对整体 起一定的作用，发挥一定的功能。社区的各种制度规范、习俗相互配合，以维持社 区生活的协调进行，某一部分的变化必将引起整体的变动1 。 美国社区理论专家桑德斯( i 哪i nts a n d e r s ) 和伯纳德( gb e m a r d ) 提出社会 体系理论模式。他们将社区定义为三种：社区是居住于特定范围内的人口；社 区是以地域为界具有整合功能的社会系统；社区是具有地方性的自治自决的行动 单位【l _ 。认为社区是个人、群体、组织之间相互交往、相互作用的网络，是相互依 赖、共生共荣和均衡发展的持续的社会体系，又是一个变迁的体系，必须做好“动 态的平衡”工作，处理好持续与间断、历史与现实、分工与合作、分化与整合、继 承与创新、稳定与发展、局部与全局、内部与外部之间的辩证关系。必须建立各种 社区组织及制度，以形成合理的系统化的社区结构【l4 】。 前南斯拉夫领导人铁托和卡德尔等人创立了前南斯拉夫社区自治模式。该模式 吸收了马列著作的“劳动解放理论”、“国家消亡理论”、“自治生产联合体”等思想， 以此为建立自治制度的理论依据。认为居民是社区中的主人，社区应依靠社区中居 民的力量去进行建设和管理，而不是由国家和党包办整个过程。它还积极提倡并实 践在社区建立社会组织自治利益共同体，使居民直接参与社区事务的管理。前南共 联盟和工人阶级的领导作用不是通过权力，而是通过劳动人民和自治组织来实现的。 其具体的办法是逐步将国家对经济、教育、文化、卫生、社会政策的管理职能移交 给社会团体，建立工人自治体制，实行社会所有制。这一理论模式曾在2 0 世纪5 0 到7 0 年代发挥了巨大的作用，使前南斯拉夫经济飞速发展，人民生活水平日益提高。 但该模式亦存在十分明显的缺陷，如片面强调分权与权力下放，导致了严重的地方 主义，削弱了中央权力【1 d 。 华中科技大学硕士学位论文 ( 3 ) 社区关系的研究。 社区关系研究主要针对城市社区邻里关系与社会网络进行研究，主要有三种不 同的理论。一是社区失落论。代表人物是齐美尔和沃思，1 9 0 3 年，齐美尔发表了“城 市与精神生活”的论文，指出农村与城市给予人的影响是不同的。1 9 3 8 年，沃思发 表了“作为一种生活方式的城市性”的著名论文，认为众多人口、高密度、异质性 使城市形成不同于农村的生活方式，并带来许多社会问题。众多的人口促进了“社 会裂化”的过程，高密度扩大了居民彼此的社会距离，引起反社会行为的增加，异 质使人际冲突增加。因此，在齐美尔特别是沃思看来，滕尼斯所讲的社区在城市中 已不复存在，故称之为“社区失落”。 二是社区继存论。二十世纪五、六十年代，美国社会学界有人开始向沃思的观 点提出质疑。1 9 6 2 年，h 甘斯( h e r b e r tg 柚s ) 在城市村民中分析了在美国大 城市中主要有五种不同的居民：第一。“四海为家者”( c o s m o p o i i t a n ) ，主要包括知 识分子、艺术家、作家、大学教授、律师、政治家等；第二，“单身者或无子女家庭” ( u n m a 丌i e do rc h n d l e s s ) ；第三“少数民族村民”( e t l l l l i c l l a g e r s ) ；第四，“受 剥夺者”( d e p 晰e d ) ，主要指醉汉、妓女、精神不正常、家庭不健全者以及非白人少 数民族中的一些人；第五，“堕入陷井或社会地位下降者”( t r a p p e d a n d d o m w a r d l v ) ，主要指失业者、老人、城市贫民等。第一、二种人基本无经济问题； 第三种人易产生“种族冲突”。第四、五种人，常有反社会或反规范的行为。甘斯认 为此种现象并不是城市中的众多人口、高密度和异质性造成的，而是贫穷与受歧视 的结果。 三是社区解放论。1 9 7 5 年，费舍尔( c l a u d esf i s c h e r ) 发表了“城市性的亚文 化理论”一文，指出城市人口众多与城市社会问题有关，但并不是由于人口众多造成 的过度神经刺激、高密度和高度异质化引起的。他认为任何人在社会上生活，都需 要他人的帮助和关心，若得不到满足，就会产生个人心理上孤独与疏离感。1 9 7 7 年， 费舍尔出版了社会网络与场所：城市环境中社会关系一书，阐述了社会网络在 城市居民生活中的作用。韦尔曼和雷顿( b w 科l m a n 蛐db l e i g h t o n ) 于1 9 7 9 年发表“社会网络，邻里关系和社区”一文，提出应打破对邻里关系的强调，重新 思考社区的概念，主张社区居民应从地域和场所的局限中解放出来，接触和结交更 华中科技大学硕士学位论文 广泛范围的朋友，建立超出邻里关系甚或根本与邻里关系无关的初级群体关系。此 为“社区解放”，即从社区地域中解放出来【1 ”。 1 3 2 国内社区研究概况 ( 1 ) 社区内涵的界定。 我国社区研究工作始于2 0 世纪初。1 9 3 3 年，费孝通等燕京大学的一批青年学生， 在翻译美国社会学家罗伯特帕克的论文集时，首次将英语“c o m m u n i t y ”译成“社 区”，并逐渐成为中国社会学的通用术语，沿用至今。 在我国，社区是改革开放后为适应社会变革的需要而发展进来的，对于社区的 真正研究从近十几年来才开始兴起，没有非常系统的理论和方法。 国内学者主要从以下几方面对社区进行定义： 社区是“指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制 度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体”【”】。 社区主要是指由居住在一定地域里的人们，结成多种社会关系和社会群体， 从事多种活动所构成的社会区域生活共同体埔l 。 一一城市社区是指在一定的城市地域范围内由一定规模的人群按照某种社会关系 组成的实体，具有空间和社会两方面的属性，除了人们生活的物质空间环境，还包 括人们生活的社会环境【1 9 】。 国内关于社区的各种定义基本都是从地域观点和基层政权的角度出发的。一般 认为，社区是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种 社会活动所构成的社会地域共同体。具有五个基本特征：是一个社会实体；具 有政治、文化、经济、社会管理和社会整合等多种功能；是人们参与社会生活的 基本场所和生活基地；是以聚落作为自己的依托或物质载体的；是发展变化的 2 0 】。 ( 2 ) 社区发展的过程研究。 随着社区建设的发展，国内学者不断拓宽研究的视野，对中国社区发展的环境、 过程、动力等进行了探讨。如，一部分学者是着眼于基层政权建设，强调城市管理 权力的下放和政府权力在社区的整合，提出要将城市管理权力下放，扩大基层政府 华中科技大学硕士学位论文 2 我国社区建设发展历程和趋势分析 2 1 我国社区建设发展的历史沿革 新中国成立以后，以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的我国城市基层 社区组织模式得以确立。1 9 5 4 年1 2 月，中央人民政府内务部总结了包括天津、武汉 等城市建立居民组织和开展居民工作的经验，经第一届人大常委会第四次会议通过， 正式颁布了城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，第一次用 法律的形式确定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。这两个 条例实旅后，各城市依法对街道办事处、居民委员会组织进行了整顿。至1 9 5 6 年， 全国各地相继完成了街道办事处、居民委员会两级组织的组建工作，我国城市社区 的基本组织一街道办事处和居民委员会，从此正式、全面地形成，成为我国城市社 会管理体制的一个有机组成部分。 但是，随着单位制度的强化和制度化，城市社区作用与单位组织体系相比，显 得越来越微不足道了。社区组织( 居民委员会) 逐渐演变成“拾单位之遗，补单位 之缺”的组织。由于城市基层组织的行政权力逐渐深入到社区中，社区成为基层政 权组织及其派出机构的“附属物”，社区组织的行政化倾向也越来越严重，自治性、 群众性和民主机制都受到了一定程度的抑制。因此，在单位制力量强大并以此作为 国家对社会控制的主要形式时期，中国的城市社区机制的发展是不完备的。 改革开放以来，随着经济体制与社会体制改革的深入，我国由单位制控制下社 会结构发生了深刻的变化。1 9 8 6 年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建 设，国家民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次 将“社区”这一概念引入了城市管理。1 9 8 9 年1 2 月2 6 日全国人大通过的中华人 民共和国居民委员会组织法明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务 活动，第一次将“社区服务”引入法律条文。1 9 9 1 年，国家民政部借鉴国外社区发 展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了“社区建设”这一概念，确立了部分 城市城区为全国社区试点单位，开展社区建设工作实验，并在1 9 9 1 1 9 9 2 年先后召 开了三次全国性社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理论和必然性，以及开 】4 华中科技大学硕士学位论文 3 郑州市管城区社区建设中存在的问题 我国的社区建设是为适应体制转轨和社会结构变迁的需要，解决由此导致的种 种社会问题，由政府自上而下地推动而开展起来的。综观管城区的社区建设实践， 社区建设已取得了重大成就，也发挥了重要作用。但毋庸讳言，郑州市管城区的社 区建设仍然存在着众多问题。如社区行政化推动与社区自治建设这两大结构性力量 缺乏有效衔接；社区自治的功能与权力严重缺位；社区建设与治理缺乏足够的社区 参与，主要表现为外源型而不是内源型；社区服务定性不准确，管理混乱等等。这 些问题的存在不仅己严重制约了社区建设的进一步发展，而且使得社区建设存在着 偏离正确发展方向的危险。 郑州市管城区城东路街道办事处地处郑州市东部，是城郊结合部，辖区占地2 ，1 平方公里，辖区内居民多为工薪阶层，辖区人口34 万人，且回汉杂居，流动人口较 多，公共资源较为匮乏，具有一定的特点。街道辖区设7 个社区居民委员会，社区 工作者共4 8 人。由于郑州市管城区城东路街道办事处无论是从历史基础、经济环境、 社会构成、社区建设实践经验等现实条件，还是在当前社区建设中遇到的问题，都 足以反映管城区社区建设的状况，具有较强代表性。本文拟从对郑州市管城区城东 路街道办事处所辖7 个社区居民委员会的社区工作者和社区居民的访谈着手，具体 分析当前管城区社区建设的成功之处、存在的问题。 2 0 0 0 年，中办发 2 0 0 0 】2 3 号文下发后，社区建设引起了各级党委政府的高度重视， 城市社区建设在全国兴起。以党委、政府为主导层层构建社区管理体制。由党委政 府为主导、民政部门牵头、社区居民委员会主办，形成自上而下的等级结构网络。 郑州市成立了市区两级社区建设领导小组，市委、市政府制订了郑州市城市社区 建设五年发展规划( 2 0 0 1 2 0 0 5 ) ( 市委f 2 0 0 l 】3 号文) ，又先后出台了中共郑州市 委、郑州市人民政府关于深化城市社区建设的若干意见( 市委【2 0 0 2 】2 3 号文) ，把 加快社区建设列入各级党委政府的重要议事和工作日程，并就这一工作对市、区各 级党委、政府提出了“抓实基础工作，解决关键问题，不断把城市社区建设工作引 向深入”的工作要求。 2 l 华中科技大学硕士学位论文 2 0 0 2 年，按照郑州市委、市政府的统一安排，管城区城东路街道办事处撤并原 来的1 1 个街道居民委员会，重新建立了7 个社区居民委员会。从宣传动员、制定实 施方案、组织落实、再到社区划分、社区组织的建立，工作人员的选聘、硬件设施 的配备，还有选举社区居民委员会的组成人员、社区居民委员会工作任务的确立、 工作计划的制定、社区工作人员的工资及日常办公费用、社区服务的开展等，街道 都广泛介入其中。2 0 0 4 年初，郑州市第一届社区居民委员会委会任期届满，面临换 届选举，城东路街道办事处按照市委、市政府关于做好社区党组织和社区居民委 员会换届选举工作的通知( 市委办发【2 0 0 4 】1 2 号) 文件精神，对7 个社区居民委员 会换届选举进行组织指导，使社区的换届选举得以顺利开展。 为使社区建设规范化，城东路街道办事处相继出台了一系列文件规定，从人、 财、物等多方面对社区建设予以政策倾斜和支持，奠定了社区建设的良好物质基础， 社区基础设施得到改善，社区办公和活动条件大为提高，促进了社区的健康快速发 展。街道层面的组织引导，使城东路街道办事处所属的7 个社区在短期内建立并正 常运作，且相对建立健全了组织结构。 在组建社区的同时，各社区建立了社区党支部，支部书记由街道党工委人员兼 任。此后，社区工会等一些组织也相继建立。 2 0 0 3 年，城东路街道办事处下发了关于规范城东路街道办事处社区居民委员 会工作人员工资福利待遇的规定( 城东办【2 0 0 3 4 3 号) ，规定从2 0 0 3 年起，对社区 工作人员试行职务等级工资制度；城东路街道办事处7 个社区的居委会主任，副主 任均为大专以上学历配备，社区管理人员在年龄、文化结构和人员搭配上有了较大 的改善，思想观念、自身素质、工作能力更加适应新形势的需要；街道与河南电视 台少儿艺术团合作的花园社区“少儿艺术活动中心”、郑汴路社区创建的“计划生育 悄悄话室”等受到广大居民的热烈欢迎，多家媒体予以了报导；街道和郑州市新华 书店在花园社区联合建立了“读者俱乐部”，实行会员管理模式，己发展会员3 0 0 0 多人次，被团中央命名为“全国青少年读书活动优秀单位”；街道无偿为每个社区提 供健身器材，建立健身苑，丰富群众的文体生活。 2 0 0 5 年。城东路街道办事处花园社区被命名为“全国青年文明社区”，郑汴路社 区被全国妇联授予“零家庭暴力示范社区”。 华中科技大学硕士学位论文 管城