（公共管理专业论文）试论公共收费边界的确定.pdf

摘要 在当今世界各国，公其收费是一种政府公共收入的重要形式之一。在我国， 公共收费占全国财政总收入的比重为2 0 左右，地方政府财政总收入中的占比更 大。但是，我国对公共收费的研究起步较晚，并且多局限于公共收费立项和资金 管理等技术层面探讨。在实践中公共收费法制和管理办法不健全，一些部门和单 位将公共收费收入视为“自有资金”，乱收滥支，乱收费、乱集资和乱摊派问题 严重，肢解了政府财政职能。 本文试图从政府职能规范与公共收费边界的关系这一视角，探讨如何确定公 共收费合理边界问题。全文介绍了公共收费的理论依据和实践现状，着重通过对 政府职能性质及我国政府职能现状的分析，揭示政府职能规范是确定公共收费合 理边界的重要前提，提出了通过规范政府职能，区分政府与市场的责任，界定公 共收费与市场价格边界；区分纯公共物品与准公共物品的关系，界定公共收费与 税收边界，从而将公共收费边界限定为政府规范履行提供准公共物品职能的补 偿，真正发挥公共收费不同于税收、价格的独特作用，解决实践中出现的问题。 本文还提出了以成本收益分析为基础确定公共收费项目定价微观边界以及完善 边界内公共收费财政管理制度改革的思路。 关键词：政府收费职能边界 s u m m a r y p u b l i cc h a r g i n gi so n eo ft h em o s ti m p or t a n tf o r m so fg o v e r n m e n t a lp u b l i c r e v e n u ei nt h ec o u n t r i e sw o r l d w i d e i nc h i n a ，t h ep u b l i cc h a r g i n gp r o p o r t i o ni n t h eg r o s sn a t i o n a lf i n a n c i a lr e v e n u ei sa b o u t2 0 ，a n dt h ep r o p o r t i o ni se v e n l a r g e ri ng r o s sf i n a n c i a lr e v e n u eo ft h el o c a lg o v e r n m e n t s h o w e v e r , t h e r e s e a r c ho np u b l i cc h a r g i n gs t a r t sr e l a t i v e l yl a t ei nc h i n a ，a n di sl o c a l i z e do n t e c h n i c a l i t i e sa sp u b l i cc h a r g i n gi n s t i t u t i o no rf u n dm a n a g e m e n t ，e t c i n p r a c t i c e ，b o t hl e g a ls y s t e ma n dm a n a g e m e n tm e t h o do np u b l i cc h a r g i n ga r e i m p e r f e c t ，s o m eg o v e m m e n td e p a r t m e n t sr e g a r dp u b l i cc h a r g i n ga st h e i r 。o w n f u n d s ”a l lt h e s el e a dt oi n d i s c r i m i n a t ec h a r g i n g ，f u n d sr a i s i n g ，a p p o r t i o n a n d f u n d sm i s u s i n g ，a n dd i s m e m b e rt h ef i n a n c i a lf u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t t h i st h e s i sa t t e m p t st op r o b ei n t ot h em t i o n a lc o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n g i s s u ef r o mt h ea n g e lr e g a r d i n gt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n tf u n c t i o n a d j u s t m e n ta n dc o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n g t h et h e s i sp r e s e n t st h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o na n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp u b l i cc h a r g i n gi nd e p t h o nt h eb a s i so f t h er e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nr a n g ea n dc u r r e n tc o n f i n e so fp u b l i c c h a r g i n g a st h ef o c a lp o i n t ，t h et h e s i sr e v e a l st h a tg o v e r n m e n tf u n c t i o n n o r m a l i z a t i o ni st h ek e yp r e c o n d i t i o nf o rt h ed e t e r m i n a t i o no ft h er a t i o n a l c o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n g t h et h e s i sp r o p o s e st h a tg o v e r n m e n tf u n c t i o n n o r m a l i z a t i o ni st h er e s o l u t i o nm e t h o dt o r e s p o n s i b i l i t yd i f f e r e n t i a t i n g o f g o v e r n m e n ta n dm a r k e t ，d e t e r m i n a t i o nc o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n ga n dm a r k e t p r i c i n g ；a l s ot ot h ef u n c t i o nd i f f e r e n t i a t i n go fp u r ep u b l i cg o o d sa n dq u a s i p u b l i cg o o d s d e t e r m i n a t i o nc o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n ga n dt a x a t i o n ，s oa st o i i m i tt h ec o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n gt oc o m p e n s a t i o nf o r mo fp r o v i d i n gq u a s i p u b l i cg o o d sb yg o v e r n m e n tc a n o n i c a l l y e x e r tv e r i t a b l yt h eu n i q u ef u n c t i o no f p u b l i cc h a r g i n gc o m p a r e dw i t ht a x a t i o na n dp r i c i n g ，a n ds o l v et h ep r o b l e m s a r o s ef r o mp r a c t i c i n g t h et h e s i sa l s os u g g e s t st h a tt h ed e t e r m i n a t i o no f m i c r o c o s m i cc o n f i n e so fp u b l i cc h a r g i n gi t e m sa n dt h ei m p r o v e m e n to f f i n a n c i a lp u b l i cc h a r g i n gm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mw i t h i nt h e s ec o n f i n e s s h o u l db eb a s e du p o nc o s ta n di n c o m ea n a l y s i s k e y w o r d ：g o v e r n m e n tc h a r g e f u n c t i o nc o n f i n e s | 式睦公共。恒曲边界的确定 试论公共收费边界的确定 引言 公共收费在当今世界各国是一种普遍现象，是政府公共收入的重要形式之 一。世界各国的学者们对此问题进行了广泛深入的探索，在理论上取得了丰硕的 成果。从市场经济国家看，几乎所有发达国家都十分重视公共收费管理，都建立 起非常严格、明确的法律制度规范，是整个财政管理的重要组成部分。”3 在我国，公共收费占全国财政总收入的比重为2 0 左右瞄“，在地方政府财政 总收入中的占比更大。但是，我国对公共收费的研究起步较晚，并且多局限于公 共收费立项和资金管理等技术层厦探讨。在实践中公共收费法制和管理办法不健 全，一些部门和单位将公共收费收入视为“自有资金”，乱收滥支，乱收费、乱 集资和乱摊派问题严重，肢解了政府财政职能。 本文试图从政府职能规范与公共收费边界的关系这一视角，探讨如何确定公 共收费合理边界问题。全文介绍了公共收费的理论依据和实践现状，着重通过对 政府职能性质及我国政府职能现状的分析，揭示政府职能规范是确定公共收费合 理边界的重要前提，提出了通过规范政府职能，区分政府与市场的责任，界定公 共收费与市场价格边界：区分纯公共物品与准公共物品范围，界定公共收费与税 收边界，从而将公共收费边界限定为政府规范履行提供准公共物品职能的补偿方 式，真正发挥公共收费不同于税收、价格的独特作用，解决实践中出现的问题。 本文还提出了确定公共收费项目定价微观边界以及完善合理边界内公共收费管 理制度改革的思路。 1 公共收费是政府履行职能的补偿来源之一 1 1 公共收费的概念 滓1 ：这一比例足根据本文公共收费的 径计算术的，参见表21 。 试沦公共收货边抖的确定 公其收费作为市场经济幽家普遍存在的种财政现象，它是指公共部门就其 向社会提供的某些公共服务、公共设施的使用者或权利拥有者收取的费用。世界 银行1 9 8 8 年发展报告对公共收费定义为“为交换公共部门所提供的特别商品和 服务而进行的支付，主要由国营仓业和地方政府征收”。公共收费通常叮分为使用 费与规费两种。前者是指在存在市场失灵的领域与行业中，公共部门( 包括有关国 营企事业单位) 为弥补其运转成本，就其向社会提供的准公共物品而收取的费用， 征纳双方体现了交易关系。后者是指政府有关部门在执行社会管理职能过程中， 出于管理目的而向有关社会团体和个人提供公共服务时所收取的费用( 如车辆登 记费、商品检疫费等) ，征纳双方体现的是管理者与被管理者的关系。“1 1 2 公共收费与税收是政府提供不同公共物品的两大补 偿来源 在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能注23 主要涉及两种公共物品洼3 1 的供给：是纯公共物品( purepubl ic go ods ) ；另一是准公共 物品( quasi publ icgood8 ) 。纯公共物品具有消费的非竞争 性和非排他性。对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通 过强制征税方式弥补其供给成本。然而，准公共物品情况则有所不同。所谓的准 公共物品是指介于公共物品与私人物品之间的物品，例如教育、卫生、保健等。 这些物品一方面具有消费的局部公共性或外部性，另一方面，它又具有消费的局部 可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定 范围之内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门 的介入。另一方面，准公共物品超过一定范围，其消费具有竞争性的特点，又意味着 其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必 要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时， 准公共物品消费具有可排他性的特征，又意味着对其收费具有实际操作上的可行 注2 ：根据保罗a 萨缪尔森，威廉d 讲德豪斯所著绎济学( 第1 2 版) ，政府承担的经济职能 包括确立法律体制、决定宏观经济稳定政策、影响资源配置以提高经济效率、建市影响收入分配的方案。 注3 ：一般认为，公共物品最初是由萨缪尔森( ps a m u e l s o l l ) 作出定义的( 1 9 5 4 年) ，萨缪尔森认为， 纯公e 物品足指这样一种产品，即每个人消费这种产品小会导致别人对该产品消费的减少。 2 浙江人学公共管州( p 、j 顺卜号业学位沦义试论公共收费边抖的确定 性。 因此，对于纯公共物品有必要通过税收方式提供，但对于准公共物品，通过公 其收费方式供给更符合经济效率原则。”囚而公共收费足政府履行职能，提供特 定准公共物品的补偿来源，它的作用在于筹措了部分财政收入，同时贯彻了效率 与公平原则：( 1 ) 筹措财政收入。通过公共收费，可以为政府特别是地方政府提 供较为稳定的公共收入来源：( 2 ) 贯彻效率原则。通过公共收费，可以避免某些 公共服务或设施等准公共物品出现过度消费、浪费或者过分拥挤现象，促进其有 效利用，进而更好的贯彻效率原则；( 3 ) 贯彻公平原则。通过公共收费，可以从 准公共物品使用者身上筹集提供这些公共服务与设施所需资金，做到“谁受益谁 负担”，从而较好的贯彻公平原则。“1 1 3 公共收费与价格是政府与市场提供各自物品的不同 补偿方式 在市场经济条件下，同一主体面临多种性质的收费，在实际工作中往往难 以划清公共收费与经营性收费、公共收费与中介服务收费瞄们的关系，加大了收 费管理的难度。比如我国现行的行政事业性收费陆朝就是一个概念模糊、内容庞 杂的混合体，既包括需要推向市场，带有中介服务性质的检验、检测费、公证费 等，也包括弥补财政经费不足的各种管理费等，有的地方还通过收费筹集建设资 金。这样，一些应由市场中介机构或企业收取的费用也由政府部门收取，收费标 准不是以提供服务和接受服务双方权利义务为依据，而是从行政经费需要出发， 使收费成为弥补管理经费不足的一种途径，从而使收费成为公共收费、经营性收 费与中介服务收费的混和体。 社会物品根据属性可分为公共物品和私人物品，两者的补偿方式不同。政府 提供公共物品由税收与公共收费补偿消耗，市场提供私人物品由市场价格补偿 注4 ： 经营性收费和中介服务收费分别是指从政府机构分离米走向市场的中介机构收费以及与政府没 有直接关系，纯属商业行为的企业收费。 注5 ：彳政事业性收费是1 9 8 2 年辽宁省物价局为概括当时h 1 现的再行政和事业单位为弥补财政拨款不足 而开始自j 收的情况以k 别于商品价格i u 提出的概念，本身并无理论依据，只是约定俗成逐步为大家所接 受。1 9 8 7 年颁布的中华人民共和国价格管理条例正式使用行政。h 、事业性收费的概念。 1 浙1 1 人学公共管理( m p a ) 硕l j 如l l 学位论文试论公烛收费边界的确定 消耗。公共收费作为种政府行为，它是使用肯为补偿政府提供些准公共物品 而支付的款项，收费标准一般由政府根据成本测算以_ i 赢利为原则事前确定；而 价格是市场商品价值的货币表现，反映了市场买卖双方的供求关系，买方必然要 求以赢利为原则。经营性收费和中介服务收费是某类商品和服务的市场价格的表 现形式，其均衡价格取决于长期市场供求平衡。因而公共收费与市场价格是社会 物品中准公共物品与私人物品两种提供方式的不同补偿来源，在各自提供物品的 范围内具有经济合理性，它们一定比例的配合符合社会福利最大化需要。 2 我国公共收费的混乱现状 2 1我国公共收费的构成 按照目前我国政府收入的管理方式和统计口径，“预算外资金”呲印是一 个接近于公共收费的概念，预算外资金主要由行政事业性收费、政府性基金收入、 乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入等构成，如表2 1 所示预算外资金 中其行政事业性收费在1 9 9 7 年以前约占8 5 ，1 9 9 7 年以后因部分行政事业性收费 纳入预算内管理呲”后降为约占7 0 ，是预算外资金的主体部分。我国预算外资 金项目都属于本文公共收费范畴内。当然，公共收费还包括已经纳入预算管理的 政府性基金和收费。由于我国还没有单独的公共收费统计，本文以预算外资金收 入和预算内收入中的其他收入相加作为公共收费的大致数量来分析，两者金额比 较接近。政府预算内收入中的其他收入，按照财政部制定的 2 0 0 3 年政府预算收 支科目划分，基本上由行政事业性收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、 专项收入等项目构成。除罚没收入不属于公共收费外，其他项目均为公共收费。 如表2 1 所示，从表中我们可以看到，合计数除了1 9 9 3 年、1 9 9 7 年因收入范围调 整而下降外，其余年份均呈增长趋势。1 9 9 7 年以后，合计数大约每年增长1 0 ， 注6 ：预算外资金的概念最早见于1 9 8 6 年周务院关于加强预算外资金管理的通知，将预算外资金定 义为是由各地区、各部门、各单位根据囡家有关规定，自行提取、自行使用的小纳入国家预算的资余。 注7 ：1 9 9 3 1 9 9 5 年预算外资令收入范围分别自所调整，与前后备年不n 儿e 。1 9 9 6 年围务院关于加强 预算外资余管理的决定将部分行政事业性收费纳入预算管理，从此逐步将公共收费纳入预算管理。从1 9 9 7 印起，预算外资金收入纳入预算内管理的政府件摧盒( 收费) ，与以前各年也小n r 比。 试论冀共收费边界的6 f 0 定 到2 0 0 0 午达到4 7 7 1 亿元。所以本文口径的公芪收费到2 0 0 0 年已经超过了4 0 0 0 亿 元，约为同期预算内外财政总收入的2 7 。 表2 1中国预算外收入和预算收入中其他收入项目表 单位：亿“ 预算乡镇自国仃企业财政预 i 。 行政事业政府性艇 其 外收人合筹、统筹地方财政年上管部算收入- - 的 合计 份收费 他 训资金门收入其他收入 1 9 7 83 4 71 l6 3 4 1 3 1 0 92 5 2 6 l 4 0 9 93 8 8 1 0 1 9 8 05 5 7 47 4 4 44 0 8 54 4 2 1 l 1 5 2 9 9 7 1 0 3 9 1 9 8 51 5 3 0 0 32 3 3 2 24 4 0 81 2 5 2 7 32 8 0 5 l1 8 1 0 5 4 1 9 9 02 7 0 8 6 45 7 6 9 56 0 5 92 0 7 112 9 9 5 33 0 0 8 1 7 1 9 9 l3 2 4 3 3 6 9 7 6 8 7 72 4 7 75 3 2 4 0 13 4 8 3 4 0 1 9 9 23 8 5 4 9 28 8 5 4 59 0 8 82 8 7 8 5 9 2 6 5 1 5 4 1 2 0 0 7 1 9 9 31 4 3 2 5 413 17 8 31 1 4 7 11 9 1 0 41 6 2 3 5 8 1 9 9 41 8 6 25 317 2 2 51 4 0 ，0 3 2 8 0 1 8 2 1 4 2 7 1 1 9 9 52 4 0 6 52 2 3 4 8 51 7 1 6 5 3 9 6 1 9 2 8 0 2 6 9 1 9 9 63 8 9 3 3 43 3 9 5 7 52 7 2 92 2 4 6 97 2 4 6 64 6 1 8 0 0 1 9 9 72 8 2 62 4 1 4 3 22 9 5 7 81 1 5 96 8 2 33 5 0 8 3 0 1 9 9 83 0 8 2 2 91 9 8 l - 9 24 7 8 4 l3 3 7 3 15 4 6 72 2 9 9 8 8 3 3 3 3 9 1 5 5 9 1 9 9 93 3 8 5 1 72 3 5 4 2 83 9 6 5 l3 5 8 8 65 01 12 2 5 4 19 2 5 4 34 3 1 0 6 0 2 0 0 03 8 2 6 4 32 6 5 4 5 43 8 35 14 0 3 3 45 92 23 2 5 8 l 9 4 4 9 8 4 7 7 1 4 1 由此，从总量上看我国公共收费大大超过了补偿政府提供准公共物品的限 度。在长期计划经济体制下，政府一方面包办了很多不应由政府包办的事，加重 了财政负担；另方面，政府对一些新出现的领域和行业的管理，由于财政困难 应该拨付而没有拨付经费，主要通过收费维持这些行政机关的运转。两方面因素 共同推动了公共收费规模日益膨胀。我国目前公共收费具体项目大体由五个部分 注8 ：这些数据来源于国家统计局网站2 0 0 2 年度统计数据中8 一1 5 预算外资余分项目收入表和8 3 固象财政分项目收入表。嘲址 ! 1 2 ：_ _ = ：_ i ! l ! ! ! 望_ ! ! 垒r ! 型! 韭! ( 刿：丑业生监；! 。 试论公j 收货l 生抖的确定 构成： 一是国家机关为特定对象提供专门服务，费用不应由全体纳税人承担的证 照1 本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费是真l r 意义上 的公共收费，具有补偿性质，也是发达国家普遍存在的收费。 二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取 的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、减税免税保税物品海关监管 费等。 三是公益服务收费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等，这部分收费实质上 是一种价格行为，不能转变为税收。改革的目标应该是分清政府和市场的责任， 建立和完善政府和市场双重补偿的良性发展机制。 四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、代理、公证、律师等服务收 费，改革的目标是从公共收费中分离出来，按照市场的原则进行管理，对不具备 竞争条件，具有行业和技术垄断的极少数中介服务收费实行政府定价，多数要逐 步放开，在政府指导下由企业自主定价，实行行业自律。 五是以筹集建设资金为目的而设立的各种附加费、建设费、基金等。这些收 费的特点是缴费者不直接受益，具有强制性，征收的范围和标准相对稳定，数额 一般较大，具备费改税的一般条件。在这些附加费、建设费、基金中，有些是合 理的，有些是不合理的；有些是经过合法程序批准的，有些是地方政府越权设立 的。 由此可见，在计划经济体制下，政企不分、政事不分，政府包办了应由市场、 企业办的事，这样一些应由市场中介机构或企业收取的费用也由政府部门收费， 并且政府确定收费不是以提供服务和接受服务双方权利义务关系为依据，而是从 提供服务需要经费开支出发，使收费成为弥补财政经费不足的一种途径，从而大 大地超越了公共收费的应有边界。如图2 1 所示，1 9 9 6 年预算外资金支出用于 弥补事业行政经费占3 3 ，以后年度这一占比增长较快，到2 0 0 0 年在预算外资 金支出项目中占比超过了6 0 。而预算外资会是我国公共收费的主要组成部分。 6 试沦上l 、收货边界的确定 2 0 0 0 年预笄外资金分坝h 支卅f f 比罔 图2 1中国预算外资金分项目支占比图 ” 2 2 我国公共收费的特征 由政府职能增长而生并不断扩大规模的收费，到目前已经发展到非常严重的 程度。我国公共收费的现状主要表现是： 一是名目混乱，界限不明。各种收费、基金、资金、附加费、管理费、有偿 使用费等名目繁多，界限不清楚。一般而言，收费指的是政府机关或事业单位按 国家规定提供某些服务收取的费用；基金指的是政府性基金，是国家为了筹集资 金而明文规定收取的费用；附加费是指按政府文件规定附加在价格或税收上收取 或随税随价征收的费用陆1 。由于都是政府行为，界线并不严格，本文使用的“公 共收费”概念基本上涵盖了行政事业性收费、政府性基金和附加、专项收入、主 管部门集中的收入等目前我国政府部门收耿的各类非税财政收入。各种越权审 批、擅自收取的附加收费项目更多，仅1 9 9 8 年1 1 月宣布取消的电价# t , j j 收项目 即达5 6 0 项。”。 二是项目繁多，金额较大。1 9 7 8 年以来以预算外资金管理的行政事业收费 情况如图2 2 所示，在1 9 9 7 年以前增长较快，1 9 9 7 年由于纳入预算管理的行政 事业收费较多，预算外资金管理的行政事业收费有所下降，近年来又开始增长。 1 9 7 8 年全国行政事业单位收费6 3 4 1 亿元，1 9 8 5 年增加到2 3 3 2 2 亿元，1 9 9 6 年又增加到3 3 9 5 7 5 亿元，达到当年财政收入的4 0 o ，年均增长速度在2 0 以 上，远高于同期财政预算内收入增长速度。1 9 9 7 年以后由于统计口径变化和国 家清理力度的加大，行政事业性收费增长放缓。掘统计全国2 0 0 0 年预算外资金 沣9 ：这些数据来源十国家统计局网站( ( 2 0 0 2 年度统计数据中8 一1 6 预算外资金分项同支出表。嗍址 ! l1i ：。! ! i ：二! ：i ：! ：! ：! ! ! ! ! ! ! ! j 二? i ! ! ! 点二! ! 上! 。 试论公共收费边外的确定 管理的仃政事业性收费2 6 5 4 5 1 亿儿，比上年增kl ：甄，这还4 i 包括已纳入预算 管理的政府性基金和收费。近年来固家加强了公共收费的管理，把些基金和行 政性收费纳入预算内管理，2 0 0 3 年大约有4 0 个部门( 系统) 的行政性收费已经列 政府预算收入，“们但是其余部门( 系统) 数额庞大的收费至今仍游离于预算之外。 各省、自治区、直辖市政府批准的收费更多。浙江省2 0 0 2 年全省“预算外资金” ( 包括土地出让金收益) 总收入达到3 5 3 6 亿元 注1 1 ，比上年增长1 2 ，其 数额已和地方财政预算相当，一些地方甚至超地方预算收入，占了地方财力的“半 壁江山”。 单位：1 z 元 图2 2中国预算外资金管理的行政事业性收费情况 注1 23 三是收费范围过宽过滥，已渗透到社会生活方方面面。改革开放之初，国家 机关和事业单位收取的“规费”只有企业注册登记费、婚姻证书费、中小学杂费 注1 0 ：参见财政部4 ( 2 0 0 3 年政府预算收支科目。财政部每年根据政府预算收支项目编制收支科目，作 为政府预算安排和执行会计记录核算的依据。 注1 i ：数据米源于浙江省财政厅编制的2 0 0 2 年浙江省预算外资金收支决算。 注1 2 ：根据来源十国家统计局俐站 2 0 0 2 年度统计数据中8 一1 5 预算外资金分项目收入裘数据绘制。 该表刚址1 _ + ：! 世! ! ：j ! ：望坐塑! 堕丛型”j 1 a ! 丛型l a r 等少数几项。随着计划经济阳市场经济转变，各种收费f ：= _ | 渐增多，项目越柬越多， 范围越来越广，从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机天、 党的机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业卧会等，大都有收费 行为，收费已经渗透到社会的每个角落7 3 o2 0 0 3 年全国性及中央部门行政性收 费项目是3 3 1 项，其中涉及中央预算及专户管理的有2 6 8 项，”。”而地方政府收 费项目则远多于此数。诌：多_ ，i 应通过公共收费方式筹资的公共服务项目也实行收 费制度。这又可分为两种情况：一是那些在市场经济条件下有必要存在，但不应通 过收费筹资的公共服务项目，这里主要是指纯公共品及部分具有外部效益性和再 分配性的准公共品。例如，行政管理历来属于典型的纯公共品，一般只能通过税收 收入弥补成本，但在我国却有相当部分的行政经费开支是通过收费方式予以弥 补。再如初等教育，由于具有较强的外部效益，各国一般都不收费或只收很少量的 费，但在我国却要求中小学搞创收。二是部分行政事业单位超越权限、擅自批准 立项设立的收费项目。这些收费项目往往既不符合收费要求，同时又脱离人们的 现实需要，引起人们的极度不满。 四是收费秩序乱、屡禁不止。收费行为缺乏有效约束，各部门和地方政府越 权审批的收费项目多。一些单位超越权限、擅自批准立项设立的收费项目。这些 收费项目往往既不符合收费要求，同时又脱离人们的现实需要，引起人们的极度 不满。乱收费屡禁不止，只收费不服务、多收费少服务、变无偿服务为有偿服务、 变自愿选择服务为强制服务等情况在地方比较普遍。收费资金使用违反国家规定 随意支配和使用情况也屡见不鲜，收费资金相当大比例挪作他用，有的购买高级 轿车、移动电话，变成高消费；有的用于发奖金、请客送礼，变成“小金库”。 如国家食品药品监督管理局国家立项公共收费1 2 项，2 0 0 2 年收取收费1 5 亿元， 其中直接缴入国库4 5 1 6 万元，其余都是通过单位过渡性账户上缴。但是有关部 门检查发现该局及所属执收单位，存在自行设立项目两项、扩大收费范围3 项、 提高收费标准l 项等问题，涉及收费金额3 0 6 2 万元，占当年该局收费金额的 注1 3 ：这些数据来源十财政部、国家发展改革委员会编制的( ( 2 0 0 3 年全国性及中央部门行政事业降 收费项目目录。根据我国现行政策，行政事业性收费实行目录管理，没有列入目录项闩一律不得收费。 但足由于目录是分级管理的，地方政府完争可通过耳录将。些项目合法化。 9 试论公共收费边抖的f 【f | 定 2 0 4 。“。 根据经合组织在对税收的分类中所作的界定，在满足以下条件时，征收可以被 视为无偿的：( 1 ) 费大大超过服务的成本；( 2 ) 费的支付者并非是利益的获得者；( 3 ) 政 府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务；( 4 ) 只有付费的人受益，但每个人所 得到的利益并不必然同支付成比例。如果一种收入形式满足上述条件，那么，这种 收入即为税而非费，4 i 论其冠以何种名称。嚏1 从我国现实情况来看，目前许多公共 收费项目的缴费者并非公共服务项目的受益者，更不按受益者的受益程度收费。 更有甚者，不少收费项目的费基就是某一类或某几类税的税基，如教育附加费等， 这就更谈不上收费的有偿性。此外，有的收费项目从表面上看具有“有偿性”特 征，即有关部门在收费的同时，也提供了某种“服务”，但由于这些服务对缴费人而 言，并不具有太大价值，且收费标准往往大大幅度超过其真实成本，因而实质上还 是一种强制无偿的征收行为。 2 3 公共收费混乱的影响 我国公共收费的上述混乱现象，对经济和社会的负面影响十分突出： 一是从对投资影响看，抑制了投资和生产。我国名义税率不高，但各种收费 使投资者望而却步，损害了企业利益，妨碍了经济发展。我国财政收入占gd p 的比例由19 7 9 年的28 4 降至19 8 7 年的18 4 ，再到19 9 5 年 的l0 9 ，m 5 3 几乎以平均每年一个百分点的速度在下降，而生产者却并未 感到负担减轻，一个主要原因是公共收费项目在增多，规模在不断膨胀。1 9 9 7 年以后财政收入占g d p 的比例开始上升，在税制基本不变“6 1 的情况下政府逐步 将公共收费纳入预算管理是其重要因素。可见，投资者在充分考虑法定的税收成 注1 4 ：这个案例来源于财政部、监察部等部委2 0 0 3 年联合组织开展的行政事业性收费和政府性基金收 支两条线政策执行情况检查的订关报告。 注1 5 ：这些数据来源于国家统计局网站2 0 0 2 年度统计数据中8 2 国家财政收入占国内生产总值表， 网址虹! e ；二二! 坐! ! ：! ! ：；笪坚垫塑! 垂! 盟! ! ! ! l _ ! 堑：虬m 。 i i - l 刚：参见谢旭 、阳税制、宽税赫、低税半、严陌管，十1 登j | 经济 报# 。1 9 9 4 年的税制改革， 我国初步建立了一套适合我围国情的、以流转税为主体的税制框架。从1 9 9 4 年到2 0 0 0 年，随着新税制的 实施，税收改革以征管改革为主，税制基本不变。新的一轮税制改革将从今年开始实施。 浙汀人学公n 酋理( m 阻) 砸 业学位论卫试论公其收费边界的确，l 本以外，还面临着不确定的公共收费负担。实际上，由f ：乩收费、乱集资和乱摊 派的存在，许多企业和投资肯真实的公共收费负担仍难以在政府官方统讨中反映 出来，实际缴纳的公共收费要沉重得多。公共收费的难以预期和不断增长，已 经实际影响投资者的投资行为。 二是从对财政影响看，严重扭曲了政府的财政行为。乱收费、乱集资$ 1 1 l 摊 派等公共收费的混乱现象侵蚀了税基，挤占了财政预算收入，增加了中央财政困 难，削弱了中央财政的调控能力。另外目前大量存在乱收费的情况下，绝大部分 公共收费资金及其形成的支出没有进入预算中，使得相当一部分政府活动不能在 政府预算中反映出来，结果，政府预算制度在很大程度上丧失了其本来意义和固 有功能。而在合理的情形下，全部财政支出都应纳入政府预算，唯其如此，政府 预算才能反映政府活动的范围和方向。 三是从对政府形象影响看，严重败坏了政府形象。政府的收入征集和开支行 为是与民众密切相关的两个方面。在合理的情形下，政府的收支行为应该直接对 纳税人负责，最大限度地符合广大纳税人的意愿并为其谋求最大限度的福利。唯 其如此，政府才可能在广大民众中树立起良好的形象，民众也才能信任政府，支 持政府。但目前我国许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金， 以达到优越的办公住房条件、高额奖金津贴，这部分收入并非取决于财政分配和 经营能力，而是主要取决于其垄断优势和收费能力，各企业应交费用的多少还 受企业自身与政府的“谈判”能力。曲3 按照收费资金管理的有关规定，每项收费 所取得的收入均有具体的使用途径和支出方向，必须专项专用，然而现实中却 成了各单位、部门的“小金库”。收费规模与单位的利益正相关，没有作为政府 履行职能，提供准公共物品的补偿来源，而成为单位创收来源，这丁f 是乱收费屡 禁不止的根本原因。如果收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益相 联系，必然造成人们致力于谋求权力和扩大自己的权力，极大地损害了广大民众 的利益，严重败坏了政府形象，为广大民众所深恶痛绝。 2 4 我国公共收费的管理体制 1 9 9 0 年以前，我国对各政府部门和单位执收的公共收费基本上出政府部门 和单位自己创设并进行管理，收到的资金也由这些执收部门和单位支配。1 9 9 3 年丌始，行政事业性收费项目和标准实行中央和省两级审批。收费项日按隶属关 浙江凡学公j e 管理( m i ) 埘卜号业学位论乏 试沦公共收货边群的墒定 系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同1 ；t 划( 物价) 部 门批准：制定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖巾| 人民政府计划( 物价) 部门会同财政部门批准：重要项目及标准分别报国务院和 省、自治区、直辖市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批准的行政事 业性收费项目和标准报财政部、国家计委备案。瞄“1 从此形成了我国公共收费管 理基本格局。1 9 9 6 首次明确公共收费等预算外资金属于财政性资金。“1 1 9 9 7 年以后逐步加强了对公共收费的财政统一管理，将一部分行政事业性 收费和数额较大的政府性基金纳入财政预算管理，其余的行政事业性收费和政府 性基金则依然实行预算外管理，无论是否纳入财政预算，都必须按照规定将行政 事业性收费和政府性基金分别缴入国库或财政专户，并实行“收支两条线”管理； 对于收费和基金的征收，必须统一使用中央或省级财政部门印制( 监制) 的收费 票据，采取以收费单位开票、银行收款、财政管理为内容的“票款分离”等多种 具体管理办法。“ 3 政府职能规范是公共收费边界合理的前提条件 3 1 政府职能的性质 根据公共财政理论，政府承担着为公众提供包括制度、秩序、物品等在内 的公共物品和准公共物品的职能，以弥补私人部门无法通过市场配置实现有效供 给的领域。“”可见，政府实际上就是一个国家或者社会的代理机构，承担着公共 受托的责任，亦即提供公共物品和准公共物品。而居民接受这些物品的代价是纳 税、缴费。这样在居民与政府之间及政府组织内部便构成了“委托一一代理”关 系。 政府作为公众代理人，其职能就是提供公共物品和准公共物品。政府职能不 注1 7 ：1 9 9 3 年中共中央办公厅、国务院办公厅关于转技财政部等 关于治理乱收费的划定) 的通知 ( 中办发 1 9 9 3 1 8 号) 对行政事业性收费管理权限做r 进步明确规定。 注1 8 ：参见1 9 9 6 年国务院关t ) j i t 强预算外资金管理的决定。这个文件是现行对公共收费管理的最高 法律文件，文件在当时有一些突破，但是随着时间推移订些政策方面早已需要进行调整。 试论公0 收费边抖的确定 是人为的规定的，也不是由政府自己规定的，而应【u 市场求决定各级政府的职 能。就西方发达国家各级政府的职能来看，是在各级议会对本级政府预算年复。 年的审核、修订和批准的过程中大体其形成基本格局的。社会公众和议会对f 本 级政府收支计划的修正审核，直接体现了市场对本级政府职能的规范，也相应形 成了政府具体支出范围和项目。因而，市场经济条件下政府职能是在严格的法律 程序下形成的，政府职能不仅能够适应市场经济的要求，而且也能够反映本国国 情以及本地区特殊情况的要求。当然我们在引入市场经济国家对财政预算法律审 批程序的基础上，可以对那些普遍行之有效的政府职能方面的经验予以借鉴。 3 。2 公共收费合理边界以政府职能规范为前提 我国改革开放以后政府职能调整主要是放权让利过程，与这一过程相适应， 财政预算内收入比重下降，中央宏观调控能力减弱，税外收费行为扩张，预算外 资金急剧膨胀，公共收费随意扩大，乱收费屡禁不止，难以革除。造成这些问题 的原因是多方面的，如一些文章所分析的那样：有政府职能增长以后，在经济建 设上急功近利，急于求成，盲目铺摊子导致财力不足，要求企业和群众“集资” “共建”的因素；有财政预算内经费困难，发展各项事业经费不足，国家给政策 不给钱，鼓励事业单位“创收”的因素；有政企不分、政事不分，机构雍肿，人 浮于事，以费养人，以费办事的因素：也有行政管理和执法人员素质不高，利用 职权多收乱要的因素。“”但是，这些都是表面现象，最主要的原因是我国实行市 场经济体制是对计划经济体制的渐进改革中逐步过渡的，政府职能在市场经济条 件下显得很不规范，混淆了公共收费与税收，公共收费与价格的界限，对公共收 费本身的边界缺乏有效界定。 而政府职能规范是公共收费边界合理的前提条件。规范了政府职能，即政府 提供哪些公共物品和准公共物品，也就明确了作为准公共物品消耗补偿来源的公 共收费的边界。公共收费边界是指是政府以公共收费的形式筹集资金，为社会公 众提供物品的合理范围。作为政府提供准公共物品的耗费补偿来源，其边晃应设 定为特定的准公共物品范围，政府提供的纯公共物品和市场提供的私人物品都在 公共收费边界之外。如果以公共收费来提供纯公共物品和私人物品，势必降低社 会资源配置效率和社会福利最大化。“3 3 浙江人学公共管理( m p aj “9 l9 业学位论正试论公共收：t 边界的确定 3 3 我国目前政府职能不规范是公共收费混乱的主要原 因 首先，政府职能边界不清，政府仍提供一蝤应由市场提供的物品。在市场经 济中，对资源配置起基础性作用的是市场，而1 i 是政府。但是，我国当前有些领 域政府职能越位情况严重，些应该通过市场形成价格以补偿消耗的商品，被纳 入通过政府收费补偿消耗的范围。并且，政府往往保护和扶持这些商品提供者， 提高定价，促使形成高额垄断利润，大大地降低了资源配置的效率和社会福利。 在市场经济条件下，规范的政府职能是公共部门只负责提供纯公共物品及准 公共物品，对于私人物品则应由私人部门提供。政府经济管理的责任是弥补市场 配置资源的不足，主要是制定经济政策和规则，创造良好的法制环境和社会环境， 而不是由直接政府集资、筹资、收费。推向市场按市场规则经营的单位，在竞争 中求生存，在竞争中求发展。 其次，政府职能内生化，决定了公共收费的随意性。我国近几次政府机构 改革方案，都由人大审议通过，从形式上赋予了法律效力。但是政府各组成部门、 直属机构的职能配置，一直以来都是政府自己说了算，没有纳入法律轨道，特别 是一些行政执法机构，职能调整的过程也就是收费不断扩张的过程，比如工商行 政管理机构，从事的执法活动多有收费作为补偿，对市场监管收市场管理费，对 个体户管理收个体户管理费。个别机构职能调整甚至向钱看齐，即向有钱收的环 节转变职能。政府职能即政府提供什么样的公共物品和准公共物品，由政府说了 算，公众只能被动接受。比如对企业收费来说，在服务与货币的交换中，如果遵 循的是自愿和等价原则，企业自然会根据成本效益分析，选择最佳的服务 与价格组合，从而增进企业的经济效益。但是，政府提供准公共物品的范围和数 量，提供者与接受者之间没有完善的相互协商法律机制，使许多行政部门利用管 理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金，以达到优越的办公住房条件、高额奖金津 贴。这部分收入并非取决于政府受托提供准公共物品的职能，