（企业管理专业论文）滨海新区政府投资监管机制研究.pdf

摘要 在天津滨海新区，政府投资在区域投资体制中占据举足轻重的地位。在某种 程度上，滨海新区投资体制实际上是以政府投资为核心的资金运动过程。但由于 在滨海新区，传统体制影响根深蒂固，拥有大批受传统体制影响的国有大中型企 业以及政企不分、政资不分、政府包揽过多的运作方式存在，在缺乏有效政府投 资监管机制的情况下，这导致了滨海新区政府投资效益偏低，甚至政府投资资产 流失。 因此，伴随着滨海新区金融改革与创新，在投资体制改革过程中，加强政府 投资管理，建立滨海新区政府投资监管机制，这对于提高政府投资效益，防止政 府投资资产流失，发挥滨海新区“全国综合配套改革试验区”的示范作用，具有 十分重要的意义。 基于此，本文立足于滨海新区战略发展定位，对滨海新区政府投资及其投资 组织管理体系进行分析，在借鉴国内外政府投资成功管理经验的基础上，对滨海 新区政府投资组织管理体系进行了优化，并从宏观层面上构建出滨海新区政府投 资监管机制和微观层面政府投资监管机制，以期减少组织管理体系中可能存在的 代理成本，以达到提高政府投资效益的目的。 关键词：滨海新区政府投资 监管机制宏观机制微观机制 i n n a n j i nn e wc o a s t a la r e a , g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tt a k e sa l li m p o r t a n tr o l ei n t h er e g i o ni n v e s t i n gs y s t e m t o5 0 m ce x t e n t , t h ei n v e s t i n gs y s t e mi nt h en e wc o a s t a l a r e ai s e x a c t l yt h ec a p i t a lm o v i n gp r o c e s s ，w h i c hi sc e n t e r i n g0 9g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t b u tt r a d i t i o ns y s t e me f f e c tb p 比2 0 m e sd e e p l yi n g r a i n e d , al o to fl a r g ea n d m e d i u m s i z e ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，w h i c ha r ca f f e c t e db yt h et r a d i t i o n a ls y s t e m , e x i s ti nt h ea r e a , a n dt h e r ea l s ol i e st h eo p e r a t i o nw a y so fu n d e r t a k i n gs u p e r a b u n d a n c e a n dn o n - s e p a r a t i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o nf r o ma s s e t sa n de n t e r p r i s em a n a g e m e n t , i n t h i sc a s e ，w i t h o u te f f e c t i v es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，t h i sl e dt ol o w i n gt h ei n v e s t m e n t b e n e f i ti nt i n n j i nn e wc o a s t a la r e a , e v e nt h er u n n i n go f ft h es t a t eo w n e da s s e t s s o , a c c o m p a n i e dw i t ht h ef i n a n c i a lr e f o r ma n di n n o v a t i o ni n 面a n i nn e w c o a s t a l a r e a , i ti sv e r yi m p o r t a n tt or e i n f o r c et h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n d t ob a s e s u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nt h e p r o c e s s o f i n v e s t m e n ts y s t e mr e f o r m i ti sa l s oi m p o r t a n ts e n s et op r e v e n tt h eg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tf r o mr u n n i n go f fa n dp l a yad e m o n s t r a t i o nr o l ea st h et e s tz o n eo f c o o r d i n a t e dr e f o r mi nc h i n a t ob et h i s ，t h ed i s s e r t a t i o na n a l y z e dg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n dm a n a g e m e n t m e c h a n i s m0 nb a s eo fs t r a t e g yo r i e n t a t i o n , a n do p t i m i z e dt h em a n a g e m e n ts y s t e mi n n e wc o a s t a la r e au s i n gt h es u c c e s s f u lm a n a g e r i a le x p e r i e n c eb yt h eh o m ea n da b r o a d g o v e r n m e n t t h e n , t h ed i s s e r t a t i o nb u i l tu ps u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf r o mm i c r o c o s m i c a n dm a c r o s c o p i cp o i n t s l o o k i n gf o r w a r dt oc u t t i n gd o w nt h ea g e n c yc o s te x i s t i n gi n t h em a n a g e m e n ts y s t e ma n da c q u i r i n gt h ea i mo fi m p r o v i n gb e n e f i to fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n t k e yw o r d s ：n e wc o a s t a la r e a g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m m a c r o s c o p i cm e c h a n i s m m i c r o c o s m i cm e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得云洼王些盔堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名 李亿槲剐m 叫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丞挂王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 缮 导师签名 签字日期：。上初年月5 日签字日期：m 7 年，月，f l = i 爱 名签静怍文沦直学 学位论文的主要创新点 一、立足滨海新区的战略定位及作为国家综合配套改革试验区， 对天津滨海新区政府投资监管机制进行了系统研究。 二、利用d e a ( 数据包络分析) ，成功对滨海新区区域整体投资 绩效进行评价，发现区域投资中存在的问题。 三、在优化滨海新区政府投资组织管理体系的基础上，从政府宏 观、企业微观两级层面，构建出滨海新区政府投资监管机制。 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 本课题来源于导师项目进一步加快滨海新区发展研究滨海新区发展战 略的投融资支持体系研究，该课题同时是天津市哲学社会科学重点学科建设工 程子项目。 2 0 0 6 年6 月5 日，国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见 中，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。在国务院提出的四个重点工 作中，将“鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新”排在首位，在金融企业、金 融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区 先行先试。这不仅反映了天津滨海新区金融改革的重要性，也反映了滨海新区经 济在快速发展中，金融改革发展的相对滞后。这种差距带来的是较高的金融服务 成本，这将对滨海新区加快建成高水平的现代加工制造和研发转化基地，建成北 方国际航运中心和国际物流中心会形成极大的制约，而且对滨海新区带动天津经 济、环渤海地区的经济，乃至整个北方地区经济发展都会产生不利影响。 因此，加快天津滨海新区金融改革与创新，根据天津的城市定位和发展实际， 努力建立与北方经济中心相适应的现代金融服务体系，努力实现天津滨海新区的 定位，为全国金融改革提供借鉴，则具有十分重要的意义。 投资体制改革作为滨海区域金融改革与创新的重要组成部分，它的推进是落 实科学发展观的需要，是适应当前国家公用事业改革形式的要求，也是抢占资源 战略的需要。深化投资体制改革是一个观念转变的过程，不断创新的过程，也是 各种类型企业按照市场经济要求重构的过程。 现阶段，滨海新区投资体制实际上是以政府投资为核心的资金运动过程，即 以财政为支撑，依靠政府投资借助金融市场的资金运动模式。这样的模式对区域 经济发展起到了巨大的推动作用，功不可没。但由于滨海新区传统体制影响根深 蒂固、拥有大批受传统体制影响的国有大中型企业以及政企不分、政资不分、政 府包揽过多的传统运作方式的存在，在政府投资管理缺乏有效的监管机制的情况 下，这导致了政府投资效益偏低，在一定程度上制约了区域经济的发展。 因此，在滨海新区投资体制改革过程中，加强政府投资管理，建立滨海新区 政府监管管理机制，这一方面可以把握好区域投资改革总的方向和思路，坚持 从实际出发，实事求是，科学界定政企关系，从制度上解决责任主体和利益主 体的一致性和对等性。明晰产权，明确权责，规范投资工作，坚持市场化的取向， 促进国企改革。另一方面也可以促进区域政府职能转变，规范政府行为，促使区 域政府投资向公益事业、基础设施及高新技术行业集中。另外在吸引社会资金为 第一章绪论 区域所用，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，注重发挥社会资 本在区域、企业中的治理效用，切实提高区域投资效益。 在滨海新区，加强政府投资监管，目标不仅仅是追求区域经济增长速度，更 重要的是追求区域经济效率的提高，追求区域经济集约型的增长方式。滨海新区 作为全国综合配套改革试验区，构建区域政府投资监管机制，可以有效的促进区 域经济、政治体制改革，有效的促进区域产业结构升级与优化，在环渤海乃至全 国发挥其示范效用。 1 2 文献回顾 自上世纪印年代以来，随着以硅谷为代表的一大批经济新区的快速崛起， 国外就开始涉及区域经济投资体制研究，对投资监管机制也展开了深入的研究， 取得了一些研究成果。 从国内外研究来看，对于民间投资监管，无论是在拥有发达资本市场和完善 法律体系的西方发达国家，还是在资本市场落后、法律机制不健全的发展中国家， 投资监管均依赖市场“无形手”来完成，投资监管必然也只能建立在高度市场化 运作的基础上，投资监管机制实际上是股东、债权人、管理者、社会人等各利益 相关者相互博弈的过程。 而对于政府投资，国内外在监管机制问题上还存在诸多争论。 以亚当斯密为代表的经济自由主义学派认为，政府的功能仅仅限定于制定 和实施法律、维护社会秩序、界定与保护产权、监督契约的执行、维护本国货币 的稳定等，忽略了政府投资的重要性，即认为政府不应在社会投资中扮演积极的 角色，这也就谈不上建立政府投资监管机制。 而布兰德强调政府投资对经济的积极影响，力推政府干预理论。他认同凯恩 斯政府要“调控”经济活动的主张，指出虽然政府投资的“积极主动”并非完美， 甚至很多时候会把事情弄糟，但是其大体上还是有益的。 美国著名经济学家杜玛( e v s e yd d o m a r ) 提出了政府投资双重效果理论， 指出政府投资一方面可以增加国民所得，进而使有效需求增加，即投资有效乘数 或需求效果( d e m a n de f f e c t ) ；另一方面政府投资也可以增加生产能力，使社会 总产量上升，即投资生产力效果( c a p a c i t ye f f e c t ) 。 以上理论强调政府投资应在区域经济中发挥作用，同时，政府投资监管主要 通过建立政府投资宏观监管机制来实现。这主要包括，通过制定科学的政府投资 预算机制、产业引导机制、税收引导机制等一系列监管措施，向区域经济实体传 达明确的信息，降低经济方向的不确定性，提高政府投资的效益。 从现实来看，主张政府“积极作为”学派的理论已逐渐为许多国家、特别是 政府干预区域经济的实践所证明。总体来看，这些理论对于指导我国区域政府投 第一章绪论 资监管具有十分重要的意义。但是，从我国区域经济现状来看，由于政府投资资 金来源渠道多元化、隶属关系复杂化、政府投资项目管理杂乱、主体缺失等原因， 这使得国外政府投资监管的经典理论不能在我国完全适用，与我国的现状还有较 大的差异，这也就在一定程度上导致了我国学术界在这一领域诸多争论的产生。 在我国，经济新区只是在近2 0 多年发展起来的，针对新区的各项研究也刚 刚起步，涉及区域投资监管机制的研究成果较少。 在我国取得的研究成果中，虽然有的就我国特殊的国情进行了一些有益的探 索，但取得的成果也主要是基于竞争性资产投资的监管。而对于政府投资监管仍 然存在很多争议。 李允光( 2 0 0 6 ) 认为可以根据区域特色，建立“三层管理模式”政府投资组 织管理体系，但这没有获得理论界认同。在选择借鉴上海模式、深圳模式，还是 北京模式的经验上，以及对于政府投资监管机制，应建立“一层”监管机制，还 是“二层”监管机制抑或更多，这都未取得一致意见。 对于政府投资监管机制内容研究，周国栋( 2 0 0 6 ) 提出了完善我国政府投资 监管体系的政策建议，但未提出实质性内容，对于区域政府投资监管机制的研究， 国内文献还鲜有报道，更未有涉及天津滨海新区的研究。 另外，在投资监管中，对政府投资企业绩效进行评价，郝清民( 2 0 0 6 ) 认为 国有资本金绩效评价规则具有一定的优越性，采用经济附加值( e v a ) 、平 衡记分卡( b s c ) 则存在局限性。 在区域政府投资效益的衡量、投资效益指标体系的建立也没有取得突破，仍 存在诸多争论，这些问题都有待于进一步研究( 田夫，2 0 0 4 ) 。 结合滨海新区的实际状况，理顺政府投资主体、运营主体以及与投资企业的 关系，系统建立政府投资监管机制，提高政府投资效益，这具有很强的理论意义 和现实意义，这是本文试图解决的问题。 1 3 研究思路、方法与创新 1 3 1 研究思路 本文立足于滨海新区作为“全国综合配套改革试验区”的战略发展定位，首 先对滨海新区政府投资及其投资组织管理体系进行分柝，在借鉴国内外政府投资 成功管理经验的基础上，对滨海新区政府投资组织管理体系进行了优化，为滨海 新区政府投资监管机制的构建打好基础。其后，本文从宏观层面上构建出滨海新 区政府投资宏观监管机制和微观层面政府投资微观监管机制，以期减少组织管理 体系中可能存在的代理成本，以达到提高政府投资效益的目的。最后，本文以滨 海新区天津泰达投资控股有限公司为例，对滨海新区政府投资监管机制进行实证 第一章绪论 分析。 1 3 2 研究方法 本文在写作过程中，综合运用定性与定量、规范研究与实证研究相结合等多 种研究方法。具体包括： 1 、d e a ( 数据包络分析) 方法。运用d e a 方法对滨海新区投资绩效进行评 价，指出区域投资中存在的冗余与不足。 2 、博弈模型分析。构建博弈模型，对中央、地方两极政府在区域经济中可 能存在的利益冲突进行了分析。 3 、实证分析法。对天津泰达控股投资有限公司投资监管进行了实证分析。 1 3 3 创新之处 本文的创新之处主要体现在以下几个方面： 1 、立足滨海新区的战略定位及作为国家综合配套改革试验区，对天津滨海 新区政府投资监管机制进行了系统研究。 2 、利用d e a ( 数据包络分析) ，成功对滨海新区投资绩效进行了评价，发 现区域投资中存在的问题。 3 、对政府投资，从政府宏观、企业微观两级层面，构建出滨海新区政府投 资监管机制。 4 第二章滨海新区政府投资监管机制现状及存在的问题 第二章滨海新区政府投资监管机制现状及存在的问题 对于政府投资的理解，理论界争论颇多，尚无形成定论。按照建设部印发的 关于建设市场运行机制的汇报提纲( 讨论稿) 中的提法，政府投资指的是政 府全额、控股和参股投资，财政证券投资，以及政府提供担保的使用外国贷款进 行转贷的投资，并把国有企业的全额及控股投资也视为政府投资。从这个意义上 来讲，政府投资基本都形成了国有资产，政府投资运营管理实际上是国有资产的 资本运营本文中所指的政府投资主要沿用这种观点。 2 1 滨海新区政府投资概况及组织管理体系 2 1 1 滨海新区政府投资概况 滨海新区虽然有市场经济较为成功的运作经验，但是其仍受到传统体制根深 蒂固的影响。政府投资在区域总投资中占有着相当的比重，发挥的作用不容忽视。 2 0 0 4 年，滨海新区政府投资在限额以上企业中工业总产值达到2 8 8 亿元。目前， 天津市政府投资企业资产总额的近3 0 、所有者权益的近4 0 ，均来自滨海新区 政府投资企业。滨海新区政府投资已形成了在电子信息，汽车、医药、纺织、石 油套管、优质钢材等行业占主导的格局。 2 2 2 滨海新区政府投资组织管理体系 随着政府。社会经济管理”和“政府投资所有者”两种职能的分离，政府并 不直接参与政府投资经营管理，而是委托各级中间机构进行管理，承担起政府投 资保值增值的重任。 目前，在滨海新区，政府投资主要采用“三层管理模式”。第一层是各级政 府授权给所属的国有资产管理委员会，对全部政府投资进行宏观管理和监督。国 有资产管理委员会是产权管理部门，主要为中央国有资产管理委员会和天津市国 有资产管理委员会，不直接经营政府投资。第二层是中央和地方国有资产管理委 员会授权给国有资产经营公司，这类公司主要包括大型企业集团、大型控股公司 等，如天津泰达投资控股有限公司它们是受国有资产管理委员会的委托，专门 从事政府投资经营管理的法人经济实体，对受托经营的资产具有占有、使用、处 分的权利，并承担政府投资保值增值的重任。第三层是国有资产经营公司授权给 国有独资、国有控股企业，它们拥有独立的法人财产权，是直接参与市场竞争的 实体企业，直接承担政府投资保值增值的职责。 5 第二章滨海新区政府投资监管机制现状及存在的问题 2 2 滨海新区政府投资监管机制现状分析 滨海新区政府投资组织管理体系“三层管理模式”，其本质是通过多重“委 托代理”来实现政府投资。在一定程度上，较好的改变了宏观调控下政府投 资运营问题，改变了传统体制政资不分、政企不分的格局。 但多重“委托一代理”关系的存在，必然导致滨海新区政府投资代理成本 的产生。从目前来看，滨海新区尚未形成系统有效的政府投资监管机制来减少这 种代理成本，这在一定程度上导致政府投资代理成本过高，投资效益不理想。这 表现在，一方面政府投资所有者仅仅通过十分有限的政府审计对国有资产经营公 司进行后期投资监管，缺乏政府投资中期、后期监管措施，这根本适应不了滨海 新区宏观经济发展要求；另一方面，国有资产经营公司缺乏系统、有效的监管机 制对政府投资实体企业进行管理，监管不力难以保证政府投资的保值增值。 2 3 滨海新区政府投资监管机制存在的问题 在滨海新区政府投资中，由于委托代理关系的存在、政府投资监管机制的不 完善甚至缺乏，以及滨海新区特殊的背景环境的存在，这导致了滨海新区政府投 资监管中存在诸多问题，投资效益不尽理想。这主要表现在： 首先，政府投资缺位现象十分明显。作为经济新区，政府投资的重要性不容 忽视。但从目前来看，滨海新区政府投资主体主要还是以国有资产管理委员会的 形式存在，管理者本身的激励机制缺乏以及体质性因素的存在，这导致所有者的 地位没有得到实质性的落实，适应不了政府投资发展需求，本质上还是表现为所 有者缺位。这一方面直接导致了政府投资效益偏低，区域政府投资存在大量的投 入冗余和产出不足；另一方面，这也极易诱发政府投资高估冒算、挤占挪用，甚 至滋生腐败。 其次，政府投资宏观调控作用发挥不理想。在区域经济中，政府投资应当发 挥调整优化区域产业结构，发挥产业先导作用。但是，由于在滨海新区政府投资 缺乏科学系统的规划管理，缺乏专业化的政府投资运营主体，这导致了在一定时 期内，政府投资大量涌向短期价高利大的产业，长期宏观导向作用发挥不明显， 投资效益偏低。这表现在一方面，在区域内，滨海新区三次产业结构不合理。2 0 0 5 年，滨海新区三次产业结构比为0 4 8 ：6 8 4 8 ：3 1 0 4 ，而同期浦东新区为 0 2 9 ：5 0 7 9 ：4 8 9 2 ，滨海新区第三产业落后浦东新区1 7 8 8 个百分点，第 三产业发展严重滞后；另一方面在环渤海区域，区域产业结构具有较大的相似性， 同构现象明显。2 0 0 3 年环渤海地区制造业产业机构相似系数平均上升至0 6 9 5 ， 并且以滨海新区为核心的天津与北京、辽宁、山东的相似系数高达0 9 6 、0 7 2 、 o 6 3 ( 周立群，2 0 0 6 ) ，这严重影响了滨海新区产业竞争力 6 第二章滨海新区政府投资监管机制现状及存在的问题 再次，政府投资实体企业缺乏有效管理。政府投资实体企业自身尚未形成科 学的经营管理决策机制，国有资产经营机构对实体企业实行的监事会制度、财务 监督制度仍然不完善，社会中介机构也未对实体企业形成有效约束，在这些综合 因素作用下，这使得政府投资企业投资绩效偏低。 基于此，在以下章节，本文将在完善滨海新区政府投资组织管理体系的基础 上，通过构建政府宏观、企业微观投资监管机制，形成系统的政府投资监管机制， 有效减少组织体系中由于委托代理引发的代理成本及其滨海新区其他因素对投 资绩效产生的不利影响，以达到提高政府投资效益的目的。 7 第三章滨海新区政府投资监管机制构建之基础政府投资组织管理体系优化 第三章滨海新区政府投资监管机制构建之基础 政府投资组织管理体系优化 在滨海新区，构建系统完善的政府投资监管机制，首先必须以建立完善的政 府投资组织管理体系为前提基础。只有建立完善的政府投资组织管理体系，才能 保证政府投资的顺利实施，才能为监管机制发挥作用提供咯实的基础。 对于区域投资，从资金来源上看，其主要来源于两个方面：民间资本和政府 投资。对于民间资本，其来源可以是集体单位、非国有经济成分、外商及私人投 资。一般来讲，民间投资基本不存在所有者缺位问题，其投资组织管理体系也比 较简单，即建立适合自身发展的现代企业组织结构。而与民问投资相比，政府投 资不具有明确的所有者代表，投资组织管理体系比较复杂。 下文将在分析我国各地政府投资相对成熟经验的基础上，对天津滨海新区政 府投资组织管理体系进行优化，为监管机制构建提供坚实的基础。 3 1 国内政府投资组织管理模式 借鉴国内外政府投资管理的先进经验，贯彻国家“允许和鼓励地方试点，探 索建立国有资产管理的具体方式”的精神，我国部分地区积极推进了政府投资管 理体制改革，进行了有益的探索。其中上海、深圳、北京等地的做法取得了一些 成就，在国内也引起了一定的反响。 3 1 1 上海模式 上海自1 9 9 3 年7 月起，便着手对政府投资管理体制进行改革，形成了目前的 “两级管理、三个层次”的管理模式。所谓的“两级管理”就是通过市对区县的 综合授权，市、区县两级政府对所属企业中的国有资产行使所有者职能：所谓“三 个层次”，即就是国有资产管理办公室，国有资产管理公司，以及国有独资公司、 控股公司和参股公司三个层次的政府投资管理和运营体系。 上海在构建政府投资管理、运营体系过程中，也同步进行了政府投资监控体 系建设。在机构设置上，首先在国有资产管理办公室下设立专职监控机构，对全 市政府投资行使监控职能。其次，在国有资产经营机构设立监事会，监事会成员 由体外监事和体内监事两部分组成再次，国有资产经营机构向所投资企业外派 监事会。 3 1 2 深圳模式 目前，深圳也采用“三个层次”的管理模式。第一个层次是市国有资产管理 8 第三章滨海新区政府投资监管机制构建之基础政府投资组织管理体系优化 委员会，其成员有市体改办、财政局、经贸委等部门，由市长担任国有资产管理 委员会主任。第二层次是市级国有控股公司，代表国家对授权范围内的国有资产 行使资产收益、重大决策、选择管理者三项职权。与上海不同的是，深圳市按照 产业不同设置了三家国有控股公司，分别是市投资管理公司、建设投资控股公司 和商贸投资控股公司。另外，深圳市积极推进授权经营，出台实施了深圳市属 企业国有资产授权经营试点若干意见，确定对深圳机场集团公司、盐田港集团公 司、国际信托投资公司、地铁公司和深业集团5 家大型集团公司，实行国有资产 经营试点。第三层次是国有企业、国有参股和控股企业，它们都是独立的企业法 人 3 1 3 北京模式 北京市建立了三级国有资产管理体制。 第一级是市政府。市政府管理全市国有资产，作为决策机构对国有资产管理 中的重大问题进行决策。第二级是市国有资产管理局。北京将国有资产管理局放 在财政局下，作为国有资产管理的办事机构。第三级是市政府授权的大型企业、 。企业集团和控股公司。这些公司专门从事公有资产经营，对国有资产行使出资者 的权利。 3 2 滨海新区政府投资组织管理体系优化 根据2 1 节中，天津滨海新区政府投资组织管理“三层管理模式”体系，结合 以上各地的相对成功经验，本文认为新区政府投资可以实行目前的“三层管理模 式”，即国有资产管理委员会、国有资产经营公司、国有企业“三个层次”运营模 式，但各个层次应进行适当的改革，这主要包括： 3 2 1 落实政府投资所有者的地位 构建政府投资明确的人格化的主题来履行所有者职责，确保政府投资主体的 地位得到实质性的落实。对此，针对滨海新区投资体制改革的重点：非经营性项 目、准经营性项目，特别是非经营性项目投资管理，我们可以借鉴香港特别行政 区政府投资项目的成熟管理经验，设立“工务局”这一政府投资项目专门管理机 构。即将原隶属于各个行政主管部门分管政府投资项目的部门统一由新设立的专 门机构管理，作为新机构的“工务部门”。这些“工务部门”就行业政策的实施事 宜向原行政主管部门负责，但是对于有关政府投资项目的监督与管理实施事宜， 必须向新设立的政府投资项目专门管理机构负责，切实落实政府投资项目的主体 地位。政府投资主体的确立，使得政府投资有了明确的产权代理者，极大的减少 9 第三章滨海新区政府投资监管机制构建之基础政府投资组织管理体系优化 冈委托人主体缺位所增加的代理成本 3 2 2 组建专业化的国有资产经营公司 借鉴深圳的成熟经验，在滨海新区，可以按照不同产业类别，成立大型企业、 集团公司、投资公司、控股公司、金融公司，进一步优化、组建专业化的国有资 产经营公司。专业化的国有资产经营公司一方面可以有效解决因行业差异所带来 的管理成本过高问题，降低管理成本，有利于实现跨区域兼并重组，形成强大的 企业集团，提高集团竞争力。另一方面有利于摆脱“地区本位”思想的影响，避 免对短期价高利大产业的积聚投资，避免重复建设、重复生产、条块分割、地区 封锁，避免区域产业结构同构化。 同时，在组建国有资产经营公司过程中，要避免国有资产经营公司演化为新 的行政性机构。国有资产经营公司作为全民财产的代理人，其应当是一个进行投 资和控股的经营组织，应具有独立的企业法人地位，对国有资产负有保值增值的 责任。它不应再拥有行政管理职能，否则，又将产生新的政企不分。 如目前在天津经济技术开发区，开发区管理委员会和泰达控股投资有限公司， 两者为开发区建设起到了巨大的支撑作用，功不可没。但是从某种意义来看，两 者分工不明确，存在相当的职能交叉。随着2 0 0 5 年7 月3 0 日天津开发区投融 资体制改革实施方案等一系列相关配套文件的出台，开发区管理委员会职能转 变、泰达控股的国有企业改革成为热门话题。这也从侧面反映了目前滨海新区某 些企业“政企不分”问题的严峻性。 3 2 3 大力发展政府投资实体企业 政府投资实体企业则主要从事产品经营和资产经营，直接承担起国有资产的 保值增值重任。对其来说，必须要抓住滨海新区金融改革先行先试的机遇，充分 利用社会资本，如渤海产业基金、滨海天使创业投资基金、资本市场资金及规模 企业的综合经营，拓宽融资渠道，完善公司治理结构，加速主营业务调整及升级， 实现跨越式大发展。 综上，建立滨海新区政府投资组织管理体系如图3 - 1 所示： 第三章滨海新区政府投资监管机制构建之基础政府投资组织管理体系优化 第一层 第二层 第三层 图3 一l政府投资组织管理体系 t l 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 滨海新区政府投资采用“三层管理模式”，不可避免存在“委托代理” 关系，导致代理成本产生。从理论上来讲，代理成本是不可能完全消除的，而只 能减少。基于此，本章将通过构建滨海新区政府投资宏观监管机制，降低组织管 理体系中国有资产管理委员会( 第一层) 与国有资产经营公司( 第二层) 之间可 能存在的代理成本，以及滨海新区复杂因素带来的不利影响，以达到提高区域政 府投资效益的目的。 4 1 滨海新区政府投资预算监管 根据经济理论，在区域经济中，政府投资主要向两个方面集中：一个是向基 础性和公益性领域集中。供水、公交以及道路基础设施等涉及公益性和基础性的 项目，涉及社会稳定和人民群众的切身利益的，这必须依赖于政府投资。二是向 支柱性和先导性的领域集中。政府投资要从繁荣、促进地区经济的宗旨出发，做 大傲强骨干企业，加大对先导性技术和产品研发投资，形成对地方经济的控制力 和影响力。通过产业配套、引导投资支持和帮助非国有经济的发展。 因此，加强滨海新区政府投资宏观监管，首先需要制定科学系统的政府预算， 通过政府预算规划好政府投资的方向、规模，使政府投资朝基础性、公益性、主 导性行业、领域集中，只有这样才能从源头上抑制政府无效投资，才能达到提商 政府投资效益的目的，保证政府投资的保值增值，实现区域政府的宏观战略目标。 预算作为政府的公共收支计划，它的功能首先是反映政府的活动范围和公共 收支情况，预算的编制是政府对公共收支的计划安排，预算的执行是政府公共收 入的筹措和使用的过程，预算反映着政府介入经济社会生活的范围规模和程度； 预算的另一个重要功能，还体现在它对政府收支的控制上。一方面政府全部的收 支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面地反映政府的收支状况；另一方面， 预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过立法机关的审批才能生效，并最终 形成立法文件，这使得政府的收支被置于公民、代议机关的监督与制约之下，而 通过这一监督和制约，实际上达到了对政府投资有效监管的目的。 什么是预算监管? 预算监管就是指在政资分开的前提下，财政及其相关机构 和部门对政府投资经济活动编制预算，建立预决算及执行报告制度，进行预算硬 约束的经济监督形式。 然而，在滨海新区政府投资体系中，由于转型经济体制上存在着明显的制度 性缺陷，政府投资预算硬约束机制被明显软化，“投资饥渴症”、不讲效益的盲目 争项目争投资，投资资会缺口越来越大，项目投资预决算制度已形同虚设。因此， 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 如何硬化区域政府投资预算约束，已是迫在眉睫。 4 1 1 滨海新区整体投资绩效评价 为了消除体制性因素所造成的预算软约束，本文认为必须要细化投资预算编 制，严格项目预算，减少预算编制的随意性和盲目性。而这一切的前提是对滨海 新区区域整体投资状况进行科学系统的评价，发现区域投资投入产出效益状况、 应优先发展的产业、扶持的企业等，这样才能制定出科学的区域政府投资预算， 才能真正做到“有所为、有所不为”。 滨海新区作为一个多输入、多输出中观经济系统，其有别于企业微观经济系 统。在企业微观实体投资绩效评价中所使用的相对成熟的评价方法在中观实体中 不能完全适用，并且现有的中观实体投资绩效评价主要以投资额指标为中心，投 资效益指标没有放到应有的位置，仅以绝对指标来评价中观实体投资绩效具有较 大的片面性，而且弊端较多。这在一定程度上也导致了经济新区只重视量的增加， 而不重视投资效益的提高。 随着运筹学的快速发展，d 队( 数据包络分析) 作为运筹学的新研究领域，是 评价多输入、多输出系统相对效率的有效方法。其能够有效地反映各经济系统中 资源配置状况及资源配置是否合理，能够对经济系统中的投入产出状况进行定量 分析。并且d e a 方法在避免主观因素影响、简化计算、减少误差等方面有着十分 显著的优越性。这里我们运用d e a 的具有非阿基米德无穷小量的c c r 模型对天津 滨海新区总体投资效益进行评价，以期为政府投资预算的制定提供科学的指导。 1 、d e a 的基本原理 d e a ( d a t ae n v e l o p m e n ta n a l y s i s ，数据包络分析) 是美国著名运筹学家a c h a m e s 、w ：w c o o p e r 和e r h o d e s 于1 9 7 8 年提出来的，是一种以相对效率概念 为基础发展起来的一种新的效率评价方法。它主要采用线性规划方法，在将原始 样本数据划分为输入指标和输出指标的基础上，对生产可能集里的决策单元d 姗 ( d e c i s i o nm a k i n gu n i t s ) 进行有效性评价，其目的是反映d u m 能否达到“以 尽可能少的投入，获得最大的产出”的决策效果。 在含有n 个蹦u 的生产可能集里，具有非阿基米德无穷小量的c c r 模型( 巧) 为： f m a x g r ( 彰) is w t ，w 盖t o x ：j 1 - - 肛7 匕苫。 l w r t e 一】7 ，i z 72 【p + 】7 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 ( 彤) 模型的对偶规划问题( d ：) 为： f m i n b 一( 瞳r s 一+ 【e + 】7 s + ) 】 i。 卜x ，一拶一麟。 ) 。j i i 一s + - y , l 产1 l a ，之o ，- 1 ，2 , 3 n ；s + 芑0 ，s 一乏0 其中，e 是一个非阿基米德无穷小量( n o n - a r c h i m e d e a n ) ，它是一个小于任 何正数且大于0 的数，计算中我们一般取其为1 旷， e 】t = 1 ，1 1 陆， e + t - 1 ，l 1 e s ，m 、s 分别为输入、输出指标的个数。 在( d ! ) 中，0 表示被评价决策单元d m u 。的有效值；a ，为相对于d f t j 0 重新 构造一个有效d u m 组合中第j 个d u m 的组合比例；s 。、s + 为松弛变量。对于此模 型有以下定理： 定理1 ：设e 为非阿基米德无穷小量，并且规划问题的最优解为( 九o ，s 1 ， s ”，0o ) ，则有若0o = l ，且s 弋s 弋o ，则d m u 。为d e a 有效，即表示在此经济 系统中，在原投入) 【0 的基础上所获得的产出y 0 已达到最优，不仅投入已不可能 全面等比压缩，而且不存在“超量”投入和“亏量”产出；若。哇l ，则d m u 。 为d e a 有效，即表示在此经济系统中，对于投入x 。可减少s 。而保持y o 不变或在 投入x 。不变的情况下可将产量提高s + ；若oo l 时，表示d m u o 的规模效益递减，且k 值越大 规模递减趋势越大，表明决策单元在原始投入量的基础上，继续增加投入量不可 能带来更高比例的产出，此时没有增加决策单元投入的必要性；当k n 。 假定2 ：若中央政府从全局利益出发，鼓励地方政府进入某产业，而地方政 府出于私利不愿意进入此产业，则地方政府就会丧失中央政府在资金、技术、税 收等方面的政策倾斜，此时地方政府、中央政府的支付为( n ，m ) ；若中央政府 限制地方政府发展某一产业，而地方政府采取合作的态度，则中央政府获得宏观 全局效益，而地方政府可以获得中央政府其他产业支持或额# f 幸i - 偿，两极政府达 到双赢，这里假定地方政府、中央政府的支付为( q ，q ) ，且2 q m + n 。 根据以上分析，建立地方政府、中央政府的支付矩阵博弈模型如图4 - l 所示： 地 方 政 府 中央政府 鼓励限制 进入咖+ n ) 2 。0 i + n ) 2 mn 放弃n。m q。q 图4 - l地方政府、中央政府博弈分析 从完全信息静态博弈的角度来看，在以上博弈模型中，理性的地方政府和中 央政府有一个“纳什均衡”，博弈双方的总收益为m + n ，显然这没有达到总体 的帕雷特最优。在此模型中，中央政府为实现帕雷特最优，应采取限制地方发展 该种产业，如果地方政府合作，则可以实现总体帕雷特最优，总收益为2 q 。但 是，在中央政府没有强有力的产业协调机制下，地方政府只会选择“进入”策略， 中央政府也只会选择“鼓励”策略，这就实现不了整体帕雷特最优，政府投融资 预算就会加剧产业结构失衡，必然产生地区产业结构的同构化问题。 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 从完全信息动态博弈的角度来看，如果在一次博弈中，中央政府采取限制策 略，而地方政府采取进入策略，地方政府所获支付m 大于中央政府支付n ，地方 政府将获得超额收益。在重复博弈中，地方政府的机会主义行为将导致中央政府 永远选择“鼓励”策略，将会导致博弈双方均坚持“冷酷战略”( 进入，鼓励) ， “冷酷战略”成为完全信息动态博弈的子博弈纳什均衡，但此子博弈纳什均衡并 未达到帕雷特最优。 设5 为贴现系数，地方政府、中央政府分别采取“进入”、“鼓励”策略的贴 现值之和均为： u 舫一c ，帐- 篇n 薹3 n _ 1 m 2 i n - m + 1 21 6 地方政府、中央政府分别采取“放弃”、“限制”策略的贴现值之和均为： u ：，一u ：。- 耋矿1 q q 击 可见，u 乙一c ，：。，【，地方一【，中史，这说明地方政府、中央政府采取合作的态 度是可置信的，这种置信机制实际上是利益主体相互适应和学习，总结经验，调 整行为的结果，因此双方将共同努力，使( 放弃，进入) 为最优均衡解，整体实 现帕雷特最优。 通过以上分析，可以发现在信息充分的条件下，区域产业结构会发生同构化， 特别是对短期价高利大的产业。区域产业结构同构化是由于区域投资偏离主导产 业所造成的，是投资效率低下的重要表现。并且从长远来看，产业结构的调整不 可能自发的完成，必须要通过中央的具体产业政策才能达到帕雷特最优。本文认 为，中央产业政策的实现，可以依赖于区域政府投资预算来完成。政府投资预算 应围绕着区域主导产业来制定，从源头上发挥投资预算在区域产业调整及优化中 的重要作用。 2 、滨海新区主导产业选择 主导产业( l e a d i n gi n d u s t r y ) 的概念最初是由美国著名经济学家罗斯托 ( w w r o s t o w ) 提出并加以系统分析的，它在区域经济发展中起主导作用。它是 指那些产值占有一定的比重，采用了先进的生产率、增长率高、产业关联度强， 对其他产业和整个区域经济发展有较强带动作用的产业。从量的方面看，它在国 民生产总值和国民收入中占有较大比重或将来有可能占较大比重的产业部门；从 质的方面看，它是指在整个区域国民经济中占有举足轻重的地位，能够对经济增 长的速度与质量产生决定性影响，其较小的发展变化足以带动其他产业和整个区 域经济的变化，从而引起经济迅速高涨的产业部门。 天津滨海新区虽然具有良好的产业基础，但在产业结构方面仍存在一些问 第四章滨海新区政府投资宏观监管机制研究 题，区域产业结构具有雷同趋势，这影响到区域综合竞争力。对于滨海新区主导 产业的确定，可以遵循以下标准： 具有较高的区位商。区位商是衡量专业化程度的主要标志之一。它主要是 指某地区某行业占本地区总产业中的份额与全国该行业占整个国民经济产出的 份额之比。 岛7 乏岛 坞。豇彦西 式中，i 第i 个地区 卜一第j 个行业 l i j 第i 个地区，第j 个行业的产出指标 l q i j 第i 地区j 行业的区位商 其含义是若该区域产出结构与全国相同，意味着这是一个自给自足的经济； 而当区域产出结构与全国产出结构存在差异时，意味着区域间存在区域分工和产 品贸易。 当区位商大于l 时，意味着i 地区的j 行业的供给能力能够满足本区域的需 求而有余，可对外提供产品。 当区位商等于l 时，意味着i 地区的j 行业供给能力能够满足本区域需求。 当区位商小于1 时，意味着i 地区的j 行业供给能力不能满足本区域的需求， 需要由区外调入。 由于主导