（农业经济管理专业论文）关于巩固农村税费改革成果的调查与思考.pdf

y 二1 1 0 1 5 9 7 关于学位论文原创性和使用授权的声明 本人所呈交的学位论文，是在导师指导下，独立进行 科学研究所取得的成果。对在论文研究期间给予指导、帮 助和做出重要贡献的个人和集体，均已在文中明确说明。 本声明的法律责任由本人承担。 本人完全了解山东农业大学有关保留和使用学位论文 的规定，同意学校保留和按要求向国家有关部门或机构送 交论文纸质本和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权山东农业大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文矛h t r - 编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名 导师签名 日期 山东农业人学硕士学位论文 内容提要 本文在对论述过程中使用最频繁的个词农村一的概念进行 解释之后，首先对我国农民负担的含义以及农民负于旦问题的由来和现状做 了一个简单的回顾和分析，作为税费改革得以进行的背景。紧接着，又对 我国税费改革的过程进行了简单回顾，并对其内容进行了简要介绍。 笔者以为，仟何一项改革措施在推行之后，人们最关注的一定是它能 够带来的影响，或者说是它实际产生的效果。但对于税费改革这样一项涉 及面积如此之大、涉及人口如此之多的改革，是很难用只言片语就描述清 楚它的影响和效果的，因此笔者选择了一个在我幽农村比较有代表性的地 区山东省泰安市宁阳县，以税费改革对该地区产生的影响和取得的效 果来揭示税费改革对我国广大农村地区的影响和效果。显然，这是一种从 特殊到一般的逻辑论述方法，即归纳法。从对宁阳县税费改革情况的分析 中不难发现，此次农村税费改革是一次不太彻底的改革，因为它缺乏必要 的配套改革为其提供支持，因此才造成了诸如乡村财力缺口扩大等问题。 在问题被找到之后，紧接着必然是对问题产生的原因进行深入的分析 了。依笔者之见，造成税费改革不彻底的原因主要在国家而不在地方 尽管地方各级政府尤其是农村基层各级政府有可能因为自身利益受损而 对改革进行或多或少、或大或小、或明或暗的抵制甚至破坏因为税费 改革毕竟是由国家决策发起的，但它在推动其实施的过程中对改革可能遇 到的障碍和挫折、阻力和压力并内有考虑地十分周全，有些方面虽然也考 虑到了，但由于“疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免” 而没有给予充分关注。 笔者以为，最能体现本文创新的地方是第四部分如果本文还有一 点创新的话那就是对相关政策安排出现工作不十分到位的现象的原 因进行的分析，也就是对税费改革不彻底的原因的原冈的分析。主要是三 个方面：首先肯定出现工作不十分到位的现象其实应当是一种常态，各项 工作都完全到位才是非常态。公共选择理论可以为这一观点提供支持。其 次论述政府的管理能力还有待进一步提高是其产生工作不到位的浅层次 原因，第三个方面则阐明政府不完全符合科学的政绩观和集权的施政理念 关于巩固农村税费改革成果的调查与思考 j 是导致其工作不到位的深层次原因。 文章写作的最终目的当然是希望解决问题，因此笔者对解决税费改革 不彻底问题提出了解决办法事实上，其中的大部分都是他人研究和探 讨的成果包括短期和长期两类。短期措施较多集中在技术层面，长期 措施较多集中在制度层面。不管何种措施，都在于把税费改革从一项单纯 的财政税收体制改革中解脱出来，使其不再单纯，也就是说，为其提供足 够多的配套措施，即使这些措施从表面上看上去似乎与税费改革没有十分 直接的关系。 在文章的最后，笔者做了一点大胆的推。论述，即通过对税费改革由 于缺乏配套改革措施而有可能最终得不到成功的思考，来揭示我国整个经 济体制改革由于一直缺乏足够的政治体制改革为其提供配套，是不足也有 可能最终得不到充分的成功呢? 结论自然是，必须尽快将我国的政治体制 改革启动起来，以便保证我国改革的最终成功。 关键词：税费改革农村政府 山东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea r t i c l ef i r s t l yp r e s e n t st h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo fc h a n g i n g d u e si n t ot a x e si nt h er u r a la r e a sb yr e v i e w i n ga n da n a l y z i n gt h es i t u a t i o ni n t h er u r a la r e a sa n dt h eb u r d e n so ft h ep e a s a n t sa n di t sm e a n i n g s ，a n ds e c o n d l y b r i e f so nt h ec o n t e n t sa n dt h ec o u r s eo ft h er e f o r ma f t e rt h ei n t e r p r e t a t i o no f t h ec o n c e p t i o n “r u r a la r e a s ”，w h i c hi su s e dw i t hh i g h f r e q u e n c yi n t h i s a r t i c l e w h a tp e o p l ec o n c e r nm o s t l ym u s tb et h ee f f e c t st h er e f o r mm e a s u r e b r i n g s ，o rr a t h e rt h es u b s t a n t i a lr e s u l t sa f t e ra n yb e i n gc a r r i e do u t b u tr e g a r d s t ot h er e f o r mo fc h a n g i n gd u e si n t ot a x e si ns u c hw i d er u r a la r e a s ，w h i c h h a si n v o l v e da l a r g ep o p u l a t i o ni nt h ec o u n t r y ，i ti sh a r dt oa s s e s st h ee f f e c t so r r e s u l t sw i t hf r a g m e n t so fw r i t i n g ，t h e r e f o r ea r e p r e s e n t a t i v er u r a lr e g i o n n i n g y a n gc o u n t yo ft a i a nm u n i c i p a l i t y ，s h a n d o n gp r o v i n c ei nc h i n ah a s b e e nc h o s e nb yt h ew r i t e ro ft h i sa r t i c l et ob r i n gt h ee f f e c t sa n dr e s u l t so nt h e r u r a la r e a sc a u s e db yt h er e f o r mt ol i g h tb yp r o c l a i m i n gt h ee f f e c t sa n dr e s u l t s o nn i n g y a n gc o u n t y o b v i o u s l y ，i ti st h ei n d u c t i v em e t h o d ，o n eo fl o g i c a l r e a s o n i n gt h a to b t a i n so rd i s c o v e r sg e n e r a ll a w sf r o mp a r t i c u l a r f a c t so r e x a m p l e s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h er e f o r mi nn i n g y a n gc o u n t y ，w ec an s a yt h a tt h er e f o r mi sn o tt h o r o u g h g o i n g ，t oac e r t a i ne x t e n t ，b e c a u s eo ft h e l a c ko fs o m ee s s e n t i a ls u p p o r t i n gr e f o r m s i t i st h et u r nt om a k eat h o r o u g hi n v e s t i g a t i o na n ds t u d yo nt h ec a u s eo f t h ep r o b l e ma sl o n ga si th a sb e e nb r o u g h tt ol i g h t i nt h ew r i t e r so p i n i o n ，i ti s t h ec e n t r a lg o v e r n m e n to fc h i n at h a ts h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h er e f o r m ， w h i c hi sn o tp e r f e c ta se x p e c t e db u tn o tt h el o c a lg o v e r n m e n t s f r a n k l y s p e a k i n g ，t h el o c a lg o v e r n m e n t s ，e s p e c i a l l yt h eg r a s s - r o o t su n i t si nt h er u r a l a r e a s ，c o n c e r n i n gt h e i ro w ni n t e r e s t s ，r e s i s t ，e v e nd i s r u p tt h er e f o r me i t h e r s l i g h t l yo rs t r o n g l y ，f o rt h er e f o r mi s l a u n c h e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ， w h oh a sn o ts h o w e de n o u g hs o l i c i t u d ef o r t h ep r o b l e m s ，o rw h oh a sp u ts o m e o ft h e s ep r o b l e m su n d e rc o n s i d e r a t i o n ，b u tb e c a u s et h a t “n e g l i g e n c ea n d 关丁巩固农村税费改革成果的调查与思考 h e e d l e s s n e s s ，o v e r - s e l f - c o n f i d e n c eo rc r e d u l i t yt ot h eb e l i e ft h a te v e r y t h i n g w i l lg os m o o t h l y ”i si nm i n d ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a sn o ts h o w e dc l o s e a t t e n t i o nt ot h ep r o b l e m s ，i e o b s t a c l e so nt h er e f o r mw a y h a da n y t h i n gb e e nc r e a t i v ei nt h i sa r t i c l e ，i ts h o u l db et h ef o u r t hp a r t ，i n w h i c ht h ec a u s eh a v e b e e ne x p o s e dt h o r o u g h l y i tc o n t a i n st h r e ea s p e c t s ： f i r s t l y , w h a t e v e rs h o u l d b ed o n ep e r f e c t l yi nt h eo f f i c e ( t h ec e n t r a l g o v e r n m e n t ) i sa ne x p e c t e dc o n d i t i o n ，w h i l ei t sc o n l l t l o ni nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n tt od om a yj o b sn o ti nt h em o s tp r o p e rw a y a n dt h et h e o r yf o r t h e p u b l i cs u r v i v a li sf o rt h i sp o i n t s e c o n d l y ，t h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e rw a n t st ob ei m p r o v e di st h e s u r f a c er e a s o nw h yn o ta l lt h ej o b sc a n n o tb ec o m p l e t e dp e r f e c t l y t h i r d l y ，t h ed e e pr e a s o ni st h a tt h ei m p r o p e ra c h i e v e m e n t si nt h eo f f i c i a l c a r e e ra n dt h es e n s eo fa d m i n i s t r a t i o nd on o ta g r e ew i t ht h es c i e n t i f i c p r i n c i p l e s t h ea r t i c l ea i m st ow o r ko u ts o l u t i o n s t h e r e f o r et h ew r i t e rp u t sf o r w a r d t h es o l u t i o n st os e t t l et h ep r o b l e m so ft h ei m p e r f e c tr e f o r mi n c l u d i n gt h e s h o r t t e r mp r o j e c t ，f o c u s i n go nt h em a n i p u l a t i o n ，a n dt h el o n g t e r mp r o j e c t ， c o n c e n t r a t i n gt h ee s s e n t i a ls u p p o r t i n gr e f o r m s w h a t e v e rm e a s u r e sw i l lh a v e b e e nt a k i n gf o c u s e so ne x t r i c a t i n gt h er e f o r mf r o mas i n g l ef i s c a ll e v ys y s t e m t h a ti st os a y , f u m i s h i n ge n o u g he s s e n t i a ls u p p o r t i n gr e f o r m si st h en e c e s s a r y s t e p ，e v e ni ts e e m sa si ft h e r ew o u l dn o tb ea n yd i r e c tr e l a t i o nt ot h er e f o r m i t s e l f t h ew r i t e rd r a w sac o n c l u s i o nt h a tt h ep o l i t i c a ls t r u c t u r a lr e f o r m sm u s tb e s w i t c h e do na ss o o na sp o s s i b l et og u a r a n t e et h ed e s t i n a t i o no fa l lt h er e f o r m s i nc h i n aw h e nf i n i s h i n gt h ea r t i c l eb ye x p o s i n gt h ei m p e r f e c tr e f o r mo f c h a n g i n gd u e si n t ot a x e si nt h er u r a la r e a st ob r i n gt h a tt h ee c o n o m i cs t r u c t u r a l r e f o r m sw h i c hg ow i t h o u tt h es t r o n gs u p p o r t i n gf r o mt h ep o l i t i c a ls t r u c t u r a l r e f o r m sm a yn o ts u c c e e dt ol i g h t k e yw o r d s ：r e f o r mo fc h a n g i n gd u e si n t ot a x e s ；g o v e r n m e n t ；r u r a la r e a s 4 山东农业大学硕士学位沧文 1 引言 经过二十多年的改革和发展，我国农业和农村经济取得了举世瞩目的 成就，步入了一个新的发展阶段。党的十五届三中全会对我国农村改革已 经走过的二十年光辉历程进行的简要总结就十分鲜明的表明了这一点： “实行了家庭联产承包责任制，废除了人民公社，突破了计划经济模式， 初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。这个 根本性改革，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的历史 性巨变。粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰 年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题；乡镇企业异军突起，带动农村 产业结构、就业结构变革和小城镇发展，开创了一条有中国特色的农村现 代化道路；农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入由温饱向小康迈 进的阶段；农民的思想观念顺应时代要求发生着深刻变化，农村精神文明 和民主法制建设取得了明显进步。农村改革的成就，为全国改革、发展、 稳定作出了重要贡献，使广大农民看到了走向富裕的光明前景，坚定了跟 着中国共产党走有中国特色社会主义道路的信心。”同时，我们党还在长 期的实践中总结出了农村改革的基本经验。这些宝贵经验必将为我国今后 的农村改革乃至全面改革提供指导和帮助。 “第一，承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作 为制定农村政策的首要出发点。这是政治上j f 确对待农民和巩固工农联盟 的重大问题，是农村经济和社会发展的根本保证。调动农民的积极性，核 心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情 上，都必须遵循这个基本准则。 第二，发展公有制为主体的多种所有制经济，探索和完善农村公有制 的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展要求。实行土地集体所有、 家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理 顺了农村最基本的生产：关系。这是能够极大促进生产力发展的农村集体所 有制的有效实现形式。 第三，坚持以市场为取向的改革，为农村经济注入了新的活力。确立 农户自主经营的市场主体地位，鼓励农民面向市场发展商品生产，进入流 通领域。改革农产品流通体制，主要由市场形成价格，在国家宏观调控下 关于巩蚓农村税费改革成果的调查与思考 发挥市场剐+ 资源配置的基础性作用。加强和改善国家对粮食这一特殊商品 的宏观调控，保护农民积极性，保证供给和价格基本稳定。农村经济转入 社会主义市场经济的轨道，在这个新的条件下把农民的积极性引导到更高 的阶段，对于实现农业的专业化、市场化、现代化具有全局性意义。 第四，充分尊重农民的首创精神，依靠群众推进改革的伟大事业。包 产到户和乡镇企业，都是党领导下我国农民的伟大创造。坚持从群众中来、 到群众中去的根本工作路线，以“三个有利于”为标准，鼓励试、允许干、 不争论，及时总结经验，加强指导，对的就坚持，不对的就改正，把农村 改革不断引向深入。 第血，从全局出发，高度熏视农业，使农村改革和城市改革相互配合、 协调发展。峰持以农业为基础，从政策、科技、投入等方面大力支持农h k 。 首先启动农村改革，以农村的改革和发展推动城市，又以城市的改革和发 展支持农村，这是中国改革的成功之路。” 在看到成绩和经验的同时，也要看到，出于各种原因，农村中的一些 问题在发展过程中也逐渐积累，并同渐显现出来。这些问题总体上可以被 笼统地称之为“三农”问题，即农业、农村、农民问题。在“三农”问题 中，农民负担过重恐怕足最显而易见、最容易引发各方面关注的问题之一， 因为它严重挫伤了农民的生产积极性，影响了农、l k 和农村经济的持续健康 发展以及农村社会的稳定，成为制约国民经济和社会发展的重大问题。为 彻底解决这一问题，党中央、国务院自2 0 0 0 年起在试点的基础上发起了 旨在减轻农民负担的税费改革。 1 1 对“农村”概念的解释 在我国，对于“农村”这一概念，不同的人从不同的角度肯定会有不 同的解释，可谓仁智各见，但一般来说还能为大多数人所接受的关于“农 村”的定义是：农村是相刺于城镇而言的，是由农民、农户组成的，以经 营农业为主、有特殊生产方式的社区。这一定义主要有三个要点：( 1 ) 农村 的主体成分是农民：( 2 ) 主导产业是农业；( 3 ) 是特定的区域。由定义可知， 农村具有以下特征：( 1 ) 以农为主，以农业生产方式为基硎i ( 2 ) 人口密度较 低，素质相对较差；( 3 ) 地缘、j f l 缘关系明显：( 4 ) 地域特征明显。在把经济 发展作为时代主题的我国，与农村这一概念关系最为密切的恐怕就是“农 山尔农业大学硕十学位论文 村经济”了，它是农村中的经济关系和社会关系的总称，包括农、林、牧、 副、渔、工、商、运、建、服等所有经济部门或行业，特征是实行农业家 庭承包经营；人口多，人均占有资源少；劳动力数量有余，素质偏低；各 地经济水平差距较人。 如果仅仅从行政区划的角度来看待“农村”，可以有狭义和广义两种 解释。狭义的“农村”概念，仅包括各个行政村；而广义的“农村”概念， 则是与行政村关系极为密切而且又是其上级行政区的“乡( 镇) ”和再上 一级的行政区“县”。由于我国各级行政区名称上的多样性，所以“乡镇” 和“县”也不仅仅指那些在名称上带有“乡( 镇) ”和“县”字样的行政 区域，还包括一部分农业人口仍然占大多数的可以在不设区的市( 即县级 巾| ) 、市辖区设立的部分街道办事处和部分不设区的市、市辖区。当然， 一般来况，由于不设区的市和市辖区的城市化和工业化程度较之县要高， 因此“农村”的最高一级行政区域主要还是指那些名称中带有“县”字样 的行政区。依此概念，本文中的“农村各级政权组织”是指县级、乡( 镇) 级政府和村级组织，而“农村基层政权组织”则是指乡( 镇) 级政府和村 级组织，“农村各级政府”仅指县级、乡( 镇) 级政府，即： 农村各级政权组织 三县丝堕匠! 盔挝墨屋亟拯丝丛! 兰( 亟! 缍亟应! 挝盈组塑! 三盔挝圣缝堕匝! 星堡! 兰! 焦2 丝亟应21 挝丛塑丛 需要强调的是，从严格意义上讲，村级组织并不是困家的一级政权组 织、并不是国家政权组织系统的一部分，因为它是农民的自治组织。但是， 由于我幽到目前为止还未能将村民自治制度完善起来，因此目前的村级组 织与其说是农民自我管理、自我服务的自治组织，还不如说是为了方便国 家对农民进行管制的一种组织。由此，村级组织便带上了一层国家政权色 彩。所以，本文暂将其笼统地归类为国家的一级政权组织。 1 2 农村税费改革得以进行的背景 1 2 1 农民负担的含义及分类 农民负担，是农民税收费用负担的简称，是农民向国家、集体和社会 无偿支付和承担的一切费用、劳务和压力的总和。 就范围而占，农民负担可以分为广义负担和狭义负担。广义负担是指 关丁巩同农村税费改革成果的凋查与思考 农民所承担的所有税收、工农业产品价格剪刀差、提留统筹及各种集资摊 派等：狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担。从其合法性上 说，可以分为法定负担和非法定负担。法定负担是指农民依照国家的法律、 法规和有关政策承担的税收、村提留乡统筹、劳务( 义务工、积累工) 及 其他社会性负担；非法定负担是指农民承担的由一些单位和部门非法出台 且违反农民意愿的乱集资、乱摊派、乱罚款负担。从其透明度来说，可以 分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方 面直接支付的负担，如税收、提留统筹费等；隐性负担是指农民承担的由 不合理的价格转嫁而来的负担，如工农业产品价格剪刀差等。从性质上讲， 农民负担还可以分为经济负担、精神负担、心理负担、安全负担等。从合 理程度上看，农民负担还可以分为合理负担和不合理负担，合理负担是指 农民应该为国家无偿提供税收，承担与自己有关的公共产品的成本等。不 合理负担是指那些超出农民实际承受能力且不符合中央政策的种种强迫 农民出钱出物出工的负担。 不管怎样分类，农民负担笼统的说无非一个是税、一个是费，但税和 费显然是有区别的，一般来说区别税与费的要看以下几点： ( 1 ) 看征收主体是谁。属于代表政府所属的各级税务机关、海关等征 收的一般是税；由其他机关、经济部门或事业单位收取的一般是费。 ( 2 ) 看是否具有无偿性。税收具有无偿性，税收是纳税人单方面向国 家所履行的缴纳义务，国家不必为此向缴纳者提供任何对等的服务，即国 家征税遵循无偿原则；而收费则遵循有偿原则，收费是国家为单位和居民 提供某种劳务或资源使用权而向受益者收取的报酬，是有偿的。无偿征收 的是税，有偿收取的是费，这是两者在性质上的根本区别。 ( 3 ) 看是否专款专用。税款一般是由税务机关征收以后，统上缴困 家，纳入国家预算，出国家通过预算统一支出，用于社会公共需要，不采 取专款专用的原则。而收费则不同，多用于满足本身支出的需要，一般具 有专款专用的性质。 ( 4 ) 看是否有明确的规定。一般来说，税和费的收取都要有明确的法 律依据或政策规定。但实际上，有关“税”的规定都是以国家法律、行政 法规或地方性法规等较高层次的规范性文件的形式出现的，但有关“费” 山尔农业大学硕士学位论义 的规定则不尽然。许多收费的依据和规定仅仅只是基层政府及其部门的一 些临时性甚至随意性的决策。因此，“费”较之“税”更容易加重农民的 负担。 1 2 2 农民负担问题的由来及其特点 人民公社时期，农民的生产资料和劳动所得为集体所有。生产队按年 收益不超过3 的比例向人民公社上交“管理费”，农民不直接承担社会 负担。上世纪8 0 年代初实行家庭联产承包责任制后，农民除按土地上交 定购粮外，基本没有其它社会负担。但许多地方的农村道路等公益事业无 力开展，一些地方和部门便开始向农民收费。到1 9 8 0 年代中期，农民负 担问题卅：始显露。从1 9 8 0 年代后期开始，农民负担问题就已经成为农村 的热点和难点问题。1 9 9 0 年代以来，农民负担问题日益严重，尤其是1 9 9 4 年后，农民负担越来越重，涉及农民负担的案件不断增加，致使党群干群 矛盾加剧，群体性事件增多，一些地方因此出现农民上访，甚至酿出恶性 事件。与此相对应的是，1 9 9 7 年之后，农民收入增k 速度呈现放慢趋势， 致使负担过重的问题更加凸显。此时，农民负担问题己不仅是一个经济问 题，更成为了一个社会问题和政治问题。 对此，巾央虽三令五申，严加禁止，但收效甚微，终成久治不愈之顽 症。1 9 8 5 年1 0 月，中共中央、国务院发出关于制止向农民乱派款、乱 收费的通知，要求各地切实减轻农民负担，严加控制“集资”、“赞助”、 “捐献”等活动，更不准摊派指标。1 9 9 1 年1 2 月，国务院又发布农民 承担费用和劳务管理条例，明确规定了农民承担费用和劳务的限额比例， 即村提留、乡统筹不得超过上年人均收入的5 。这是“大包干”后第一 次以行政法规的形式确立农民与乡镇政府和村级组织间的利益关系。1 9 9 6 年还出台了后来被称为“减负1 3 条”的文件，提出了五个严禁，并对杏 处涉及农民负担的恶性案件做出了具体规定。事实上，整个9 0 年代，党 中央、固务院几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，各种监管措施也 越来越严格，但农民负担重的问题仍然是影响农村经济健康运行和农村稳 定的一个顽疾。 改革丌放以来，农民负担的特点主要表现在以f 几个方面： ( 1 ) 农村税收增长过快、重复征税、乱没税、乱征税问题严重。一是全 关于巩固农村税费改革成果的调查与思考 国农民人均缴纳农业税的年均增长速度高于同期全国农民人均纯收入、人 均家庭经营纯收入的增长速度。二是农业税、农林特产税等税种重复征收 现象严重，比如有些地方生猪屠宰税按人收，农户建房要交建筑安装营业 税，农民仅得温饱要交个人所得税，农民烧柴灶要交环境污染税。 ( 2 ) 农民提留统筹费负担增幅较大，承担的积累工和义务工数额过多。 ( 3 ) 各种集资性摊派和行政事业性收费增长过猛。有些地方政府部门自 行出台的收费、集资项目和达标升级活动，各种官办服务机构的强行服务 收费，甚至成为农民负担增长的主要源头。 ( 4 ) 农民负担f 1 趋隐形化、复杂化，农村税费收取的不规范化现象盛行。 一些垄断性部门交相提高农用水电费、农村电话费、农用生产资料价格和 农村教育收费标准；而乡村组织借此搭车收费、加码收费。 ( 5 ) 农民负担不平衡现象较为，重，已经严重影响到农村发展和社会稳 定。 根据有些学者的研究，除负担过重之外，我国农民还面临着与此密切 相关的两大问题： 一是收入低。这主要是由我国农业的生产模式决定的9 我国的总体人 口规模过大和农业人口过多( 占总人口7 0 以上) 的现实早己决定农业与 现代化的生产经营模式无缘，而落后的生产经营方式所能带来的产量已基 本达到极限。换句话说，人多地少的状况决定了中国农民的收入长时期内 不可能提高。有专家甚至指出：中国农业早已成为一个没有剩余的产业。 二是农村基层政权组织与农民存在矛盾，在有些地方甚至还相当尖 锐。笔者曾问宁阳县磁窑镇的一位管理区主任现在主要做哪些工作，较之 以前有没有大的变化，他答之日：没什么变化，说白了，我们现在的工作 就是向农民收钱。由此看来，农村基层干部在行使职权的过程中常与农民 的利益发生直接冲突也就不奇怪了。正因为如此，无论是在诸如每年的收 粮派款等重要工作中，还是在象计划生育这样的日常工作中总会或多或 少、或大或小地引发一些事故。这说明，农民的民主权利、财产权利以及 其他各项权利在日益现代化的今天并没有得到充分的保障。虽然近几年来 的村委会选举力图解决这个问题，但多流于形式；村务公开、财务代管等 制度也不完善、操作也不理想，致使不少农村基层干部有腐败行为。更为 o 山东农业人学硕士学位论文 严重的是个别农村基层政权已落入地方恶势力之手，使农民饱受乡村流氓 的欺压。这种情况在何清涟所著的现代化的陷阱、曹锦清所著的黄 河边的中国和陈桂棣、春桃所著的中国农民调查、贺雪峰所著的新 乡土中国等书中都有叙述和分析。 1 2 3 农民负担问题出现的原因 之所以出现上述情况，即农民负担沉重及其他许多相关问题，笔者以 为原因有五： ( 1 ) 有关农村税费的法律法规不完善，主要表现为部分法律法规的内容 存在滞后性和不合理性。一是在农业税制方面。现行的农业税制主要是沿 装1 9 5 8 年制定的农业税条例的框架，制定该条例的时代背景是计划 经济时代，农j 【k 税的主要纳税主体是农业合作社。十一届三中全会以来， 农村经济的运行环境、纳税主体都发生了根本性变化，而农业税制则基本 上保持了几十年一贯制，许多明显不合理的规定未被改动，以至于阻碍了 农村经济发展。比如在农业税的计税依据上，农业税条例第4 条规定： 农业税的征税对象为农业收入，农业收入由常年产量计算。农业作为一个 特殊的产业，往往受到外界环境的相当大地影响和制约，带有极大的不确 定性，在这种情况卜- 将常年产量作为一个固定值，意味着农民即使在遭受 大灾，种田没有收入甚至血本无归时，也要缴纳一定的赋税。二是在农业 特产税制方面。从设立税种的目的来看，当初设立农业特产税的时代背景 是短缺经济时代，目的是为了稳定粮食生产、调节种植业结构。而从目前 的情况看，随着农业生产技术的提高，粮食已经供求平衡、丰年有余，短 缺经济时代已经过去，因此设立此税种已经没有任何意义。三是在乡村统 筹提留和农民承担劳务方面。从设立乡村统筹提留和农民承担劳务的背景 来看，也是在计划经济时代，人民公社进行集体积累分配的产物。随着撤 社建乡( 镇) ，有了乡镇财政，从而也就否定了原有的收益分配体制。从 乡村统筹提留的计提标准来看，农民上缴的乡村统筹提留不超过上年人均 纯收入的5 ，并以村为计提标准。这样，如果一个农户的收入超过所在 村的人均纯收入，其负担就会低于5 ，反之，就会高于5 ，换句话说， 具有累退性质，而不是累进性质，这明显是与税法的原则相违背的。四是 在税制结构方面。与我国重工业优先发展战略相伴而生的城乡隔离的二元 关f 巩固农村税费改革成果的调查与思考 税制结构的实质是通过提取农业剩余，为工业积累资本和实旌偏向城市的 分配政策。这一税制结构导致了在城乡居民收入存在较大差距的情况下， 农民还承担着比城市居民重得多的负担。二元税制结构的不公平性还在 于：城市居民从事工商业缴纳的增值税和工薪阶层因收入缴纳的所得税均 有起征点，而农业税没有起征点，不论农民的产量是多少、不论自用还是 销售，都要纳税。五是税制改革方面。分税制改革不彻底，财政包干体制 和税收提成制度的不完善。 此外，还应当看到，不仅有关农业税费的法律法规不完善，我国整个 农业法律体系也还相当地不完备。因为，长期以来，在“三农”方面，我 国较多依靠政策而不是法律进行调整。众所周知，政策虽然具有灵活性， 但同时也具有权宜性、不稳定性和软约束性，对于保障农民权益显然力度 不足。 ( 2 ) 改革重心的转移使中央对农民问题的关注程度降低。中国农民在改 革之初是受益者，家庭联产承包责任制的实行曾让他们重新获得一种被解 放的感觉。但自此之后，我国改革的重心便转移到了城市，中央对农民的 关注程度较之以前大为降低从每年“一号文件”内容的变化就可以十 分明显的看出这一点致使农村出现的许多问题得不到及时处理和解 决，有些问题甚至根本就没有引起中央政府的注意。对这些问题，社会各 界关注广泛、讨论热烈，尤其是大批研究“三农”问题的专家学者近年来 没少反映，但真正能够引起决策层高度重视的还为数不多。 ( 3 ) 对农民实质上的经济掠夺和政治歧视。我国宪法规定，每个公 民都是平等的，平等权的实质在于禁止差别对待，而我国农民从来就没有 享受过非差别待遇。经济方面，除去中央政府从建国初期丌始就以“剪刀 差”的方式从农民手中拿走大量财富不说，在我国城市，政府提供公共服 务( 如教育、医疗、公用交通等) 时，一般不会要求居民承担其全部费用； 当城市兴建公共设施( 如道路、学校、公园等) 时，居民不必直接承担任 何费用。而在农村，农民除了缴纳农业税、农业特产税、屠宰税外，还需 要缴纳乡统筹费、村提留费，即承担义务教育、民兵训练、道路建设、计 划生育、优抚等各种公共支出。在兴办其他一些公益事业时往往还要集资。 政治方面，以选举为例。我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大 山东农业大学硕+ 学位论文 会选举法第卜三条规定：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表 的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数”；第十四条规定：“省、 自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照 农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的 原则分配”。同是中华人民共和围的公民，仅仅因为居住地的不同，便受 到完全不同的两种政治待遇，既从道义上浇不过去，也违背了宪法的精神 实质。 ( 4 ) 政府运行成本过高带米的财政压力。为实现对农村基层的管理，我 国设置了系列、一整套政府职能部门。“生之者少、食之者众”，机构的 臃肿导致征收上来的农业税费根本彳i 足以支付这些机构人员的工资，致使 基层干部为了养活自己，必须向农民收费乃至过度征收。全国行政管理支 出占当年财政支出的比重逐年提高，反映了政府机构臃肿，效率低下，导 致行政管理费用猛增。财政收支的长期不甲衡、财税体系的混乱和政府运 行的高成本直接造成了政府的财政压力，加重了农民负担。农业税费收入 的正常增k ，不适应农村公共支出迅速增长的需要。因此，农民负担形成 的过程，实际上就是一个财政压力缓解的过程。“熊彼特一希克斯一诺思 命题”指出：“凡有重大的改革，都有财政压力的背景”，“财政压力决定 改革的起因和路径”。 ( 5 ) 中央减轻农民负担的政策常常得不到基层的落实。农民是高度分散 的而农村基层政权组织则拥有几乎所有方面的优势资源，因此乡村两级有 足够的支配农民的能力。j e 是这方面的原因使减轻农民负担的中央政策很 容易就被基层化于无形，即“上有政策，下有对策”。具体说，比如，中 央要求将农民负担的“三提五统”控制在农民上年人均纯收入的5 以内， 乡村两级就提高农民人均纯收入的统计数字；中央要求取消一些向农民收 取的集资摊派，乡村两级就生成新的向农民摊派的项目；巾央要求控制税 收和三提五统，乡村两级就多收共同生产费；中央规定农民有权拒交一切 不合理负担，并给每家每户发“农民负担卡”，写上可以拒交一切负担卡 之外的不合理负担，而实际上全国大多数农民都交了负担卡以外的不合理 负担，因为拒交不了。明明白白的屠宰税，按户平摊，不杀猪也得交，且 交的税额远远超过杀一头猪所应纳的税。此外，农村各级政府及其干部尤 关丁巩f 古f 农村税费改革成果的调商与思考 其是领导干部为了表现“政绩”( 其中有的人甚至还为了中饱私囊) ，根本 不管农民的承受能力，“大兴土木”，公共工程费用都由农民承担，致使农 民不堪其苦。在整个1 9 9 0 年代，农民通过各种渠道特别是新闻媒体知道 了中央减轻农民负担的各种政策，却始终因为乡村组织多收超收而得不到 减轻负担的实际好处，因此向上级反映乡村两级的不良行为，认为“中央 政策很好，就是乡村组织不执行中央政策”。因此，乡村两级1 9 9 0 年代成 为农村矛盾的焦点，乡村干部也就成为农民负担的罪魁祸首。 在对农民负担及相关问题进行治理的过程中，社会各方面尤其是我国 各级政府逐渐认识到，农民负担重的问题实际上足农村各种深层次矛盾的 集中反映，根治这一问题必须从深化改革着手，而实施农村税费改革正是 这种尝试。 1 3 对我国农村税费改革过程的简单回顾 工f 是在上述背景下，党中央、国务院审时度势，在对形势进行j f 确判 断的基础上决定进行农村税费改革，全而调整农村分配关系。这一重大决 策，符合我们党一贯主张的保障农民利益、保护农村生产力、让农民休养 生息的方针，是解决“三农”问题的新的探索。 根据农村税费改革方案，改革内容被高度概括地称为“三个取消、一 个逐步取消、两个调整和一项改革”，即取消屠宰税，取消乡镇统筹费， 取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三 年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业 税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7 ；改革 村提留征收和使用办法，以农业税额的2 0 为上限征收农业税附加，替 代原来的村提留。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费一律减掉，目 的在于堵死乱收费的口子；按照新的税率提高农业税，在一定程度上可以 弥补取消乡统筹费带来的缺口并规范其征收。改革的方向，在于借此建立 一个以农业税、农业特产税及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为 主要内容的农村税收制度框架。至于新税制是收钱还是收粮，新方案没有 统一规定，允许各地根据具体情况自行确定。农村税费改革的原则是“三 个确保”：“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级 组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。” 4 山东农、i k 人学硕+ 学位论文 实际上，这次改革并非一开始就是中央的英明决策，与中国以往许多 改革一样，它也起源于基层。早在1 9 9 2 年，安徽省涡阳县就推行了作为 现今农村税费改革雏形的“并税”制度。在总结基层经验的基础上，国务 院先于2 0 0 0 年3 月在安徽全省进行了农村税费改革试点，并计划到2 0 0 1 年推向全国，2 0 0 2 年基本完成。可是在2 0 0 1 年4 月，就在各地根据部署 纷纷准备扩大改革试点之际，国务院却紧急发文，决定暂缓扩大农村税费 改革试点。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不卜去”的 议论纷至沓来，沸沸扬扬。 宣告农村税费改革重又获得重大进展的标志性文件是国务院办公厅 于2 0 0 2 年3 月发布的关丁做好2 0 0 2 年扩大农村税费改革试点工作的通 知，使改革全面提速。通知宣布，国务院决定，“积极稳妥、量力而 行”，把农村税费改革试点扩大到2 0 个省( 自治区、直辖市) ，覆盖人口 达到6 2 亿。这意味着农村税费改革事实上已经超越局部试点的范围，开 始演变为具有全国性的改革探索。2 0 0 3 年4 月的全国农村税费改革试点 工作会议宣布巾央萨式决定在全围推进税费改革，同时还提出要在2 0 0 4 年取消农业特产税。5 月份正式发布了推进全国试点的国务院文件。 2 税费改革对我国农村的影响 虽然农村税费改革目前还没有最终