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重大事项决定和执行中地方人大与政府关系研究 摘要 按照人民代表大会制度的设计，地方人大与政府作为地方国家权力机关及其执行机 关，在地方重大事项管理中分别行使重大事项决定权与行政管理权。因此，人大重大事 项决定权成为地方人大与政府发生关系的重要领域，对其范围的界定是明确双方权利、 义务关系的关键。按照法律精神和实践经验，在范围界定中须把握重大事项全局性、根 本性、长远性、全民性的特点，遵循法定原则、大事原则和客观原则。在我国现行法律 体系中，有关重大事项决定和执行中地方人大与政府关系的规定，除了宪法、地方组织 法和一些单行法律条文外，还有3 0 个省级单位制定的有关讨论、决定重大事项的地方 性法规。这些法规，一般都将重大事项决定权的行权内容作为规范的重点，对重大事项 决定和执行的程序则规定详略不一，各有侧重。 在对人大重大事项决定权及其与政府相关行政管理权的科学理解和正确把握，以及 对重大事项决定和执行中地方人大与政府关系的实体规定的认真梳理的基础上，本文对 重大事项决定和执行实践中地方人大与政府关系进行了深入剖析，并对如何构建地方人 大与政府在重大事项决定和执行中的和谐关系提出了程序规制。 分析重大事项决定和执行的实践可以发现，在重大事项议案提请、决定作出和决定 执行等方面仍存在模糊认识和不规范行为，地方政府管理越权、地方人大不作为或滥作 为的现象时有发生，人大决议、决定不能有效执行的情况更是常见。这些问题的产生， 既有重大事项内容界定不明确、操作程序不规范、权力运行体制不顺畅等客观原因，也 有人大与政府双方思想认识不统一、缺乏有效沟通以及人大自身履职能力欠缺等主观原 因。面对这一现状，基于法律的权威性和严肃性，在现行法律框架下，要从公共管理的 角度研究构建地方人大与政府在此项工作中的和谐关系，其实质就是要对重大事项决定 和执行中地方人大与政府关系进行程序规制，也就是说要建立一套双方分工明确、各司 其职、科学而完备的权力运行程序。这套程序包括三个层面：第一个层面是重大事项决 定的议决程序，即自重大事项议案提出至重大事项决定草案表决过程中涉及的重大事项 沟通衔接程序、政府重大事项议案的提请程序、人大对议案的审查程序和审议表决程序； 第二个层面是重大事项决定执行的协调程序；第三个层面是重大事项决定执行的监督程 序，即对人大决议决定及政府行政决定的报送备案审查程序、对政府执行情况的监督程 序及责任追究程序。 关键词：重大事项；地方人民代表大会；地方人民政府；相互关系 r e s e a r 叫o n t h er e i ，栅o n s 肿b 删 l o c a lp e o p i ，e so o 】冰 r e s s e sa n dl o c a i ，g o r n m e n t s nt h ed e c i s i o nm 忪k 烈ga n de x e a 丌i o n0 f 睑j o ri s s 啷 a b s t r a c t i na c c o r d a n c e 诵mt h e p e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m ，l o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa n d g o v e r n m e n t s ，a sl o c a lo r g a n so fs t a t ep o w e ra n dt h e i re x e c u t i v eo r g a n s ，e x e r c i s ed e c i s i o n p o w e ra n da d m i n i s t r a t i v ep o w e ri nt h em a n a g e m e n to fm a j o rl o c a li s s u e sr e s p e c t i v e l y t h e r e f o r e ，t h ed e c i s i o np o w e ro fp e o p l e sc o n g r e s s e so nm a j o ri s s u e si ss i g n i f i c a n tf o rt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa n dg o v e r n m e n t s ，i nw h i c ht od e f i n et h er a n g e o fm a j o ri s s u e sc o r r e c t l yi st h ek e yt om a k i n gc l e a rt h e i rr i g h t sa n do b l i g a t i o n s a c c o r d i n gt o t h es p i r i to ft h el a wa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e ，i nd e f m i n gt h er a n g eo fm a j o ri s s u e s ，i t s n e c e s s a r yt og r a s pt h e c h a r a c t e r i s t i c so fm a j o ri s s u e s ，n a m e l yo v e r a l li m p o r t a n c e ， f u n d a m e n t a l i t y ，l o n g t e r mn a t u r ea n dt h ee n t i r ep e o p l e si n t e r e s t ，a n dt of o l l o wt h ep r i n c i p l e s o fl e g a ln a t u r e ，m a j o ri s s u e sa n do b j e c t i v i t y u n d e rc h i n a sc u r r e n tl e g a ls y s t e m ，t h er e l e v a n t r e g u l a t i o n so nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa n dg o v e r n m e n t si nt h e d e c i s i o n - m a k i n ga n de x e c u t i o no fm a j o ri s s u e si sc o m p o s e do fl o c a ll a w sa n dr e g u l a t i o n so n t h a tf o r m u l a t e db y3 0p r o v i n c i a l - l e v e lu n i t s ，i na d d i t i o nt ot h ec o n s t i t u t i o n ，t h eo r g a n i cl a w a n dan u m b e ro fs p e c i f i cl e g a lp r o v i s i o n s t h e s er e g u l a t i o n sg e n e r a l l yt a k eh o wt oe x e r c i s e d e c i s i o np o w e ra st h ef o c u sw h i l et h ep r o c e d u r e sf o rt h ed e c i s i o n - m a k i n ga n de x e c u t i o no f m a j o ri s s u e sa r es t i p u l a t e dv a r i o u s l ya n dh a v ed i f f e r e n te m p h a s i s o nt h eb a s i so fs c i e n t i f i ca n dc o r r e c tu n d e r s t a n d i n go ft h ep e o p l e sc o n g r e s s sd e c i s i o n p o w e ro nm a j o ri s s u e sa n dt h eg o v e r n m e n t sr e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v ep o w e r , a sw e l la sc a r e f u l a n a l y s i so i lt h ee n t i t yr e g u l a t i o n sf o rt h er e l a t i o n s h i po fl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa n d g o v e r n m e n t si nm a j o r i s s u e sd e c i s i o n - m a k i n ga n de x e c u t i o n , t h i sp a p e ra n a l y z et h e l r e l a t i o n s h i pi n - d e p t ha n db r i n gf o r w a r dh o w t ob u i l dah a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i p a n a l y z i n gt h ep r a c t i c ei nm a j o ri s s u e s d e c i s i o n - m a k i n ga n de x e c u t i o n ，i t sn o td i f f i c u l t t of i n dv a g u ea c k n o w l e d g ea n di r r e g u l a r i t i e si nt h eb i l ls u b m i t t i n g ，d e c i s i o nm a k i n ga n d d e c i s i o ne x e c u t i n go fm a j o ri s s u e s l o c a lg o v e r n m e n t so f t e ne x c e e dt h e i ra u t h o r i t i e s ，a n d o m i s s i o n sa n da b u s e sb yl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e ss o m e t i m e st a k ep l a c e i t sc o n l m o nt h a t t h er e s o l u t i o n sa n dd e c i s i o n sm a d eb yt h ec o n g r e s s e sc a nn o tb ei m p l e m e n t e de f f e c t i v e l y t h e s ep r o b l e m sa l ec a u s e db yb o t ho b j e c t i v er e a s o n sl i k eu n c l e a rd e f i n i t i o no fm a j o ri s s u e s ， n o n - s t a n d a r do p e r a t i n gp r o c e d u r e sa n du n s m o o t hr u n n i n go fp o w e rs y s t e ma sw e l la s s u b j e c t i v er e a s o n ss u c h 嬲n o n - u n i f o r mt h o u g h ta n du n d e r s t a n d i n gb e t w e e nt h ec o n g r e s sa n d t h eg o v e r n m e n t ，t h el a c ko fe f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o na n dt h ec o n g r e s s ss h o r to fc a p a b i l i t yo f p e r f o r m i n gi t sd u t yw e l l f a c i n gt h i ss i t u a t i o n ，g i v e nt h ea u t h o r i t ya n ds e r i o u s n e s so f t h el a w , u n d e rt h ee x i s t i n gl e g a lf r a m e w o r k ，t om a k ear e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u s r e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a lc o n g r e s s e sa n dg o v e r n m e n t si nt h i sw o r kf r o mt h ep r o s p e c t i v eo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni ne s s e n c ei st or e g u l a t et h i sr e l a t i o n s h i p ，t h a ti s t oe s t a b l i s has e to f s c i e n t i f i ca n dc o m p l e t ep o w e ro p e r a t i o np r o c e d u r ew h i c hc l e a r l yd i v i d ee a c hw o r ks ot h a t e a c hp e r f o r m si t sf u n c t i o n s t h i sp r o c e d u r ec o n s i s t so ft h r e el e v e l s t h ef i r s tl e v e li st h e v e t t i n gp r o c e d u r ef o rm a j o ri s s u e s ，t h a ti s ，t h ec o m m u n i c a t i o np r o g r a md u r i n gt h ep e r i o df r o m p u t t i n gf o r w a r db i l l st ov o t i n gd r a f t so fm a j o ri s s u e s ，t h eg o v e r n m e n t ss u b m i s s i o np r o g r a m o fb i l l so nm a j o ri s s u e s ，t h ec o n g r e s s sb i l l - s u p e r v i s i o np r o g r a ma n dd e l i b e r a t i o na n dv o t i n g p r o g r a m t h es e c o n dl e v e li st h ec o o r d i n a t i o np r o c e d u r ef o re x e c u t i n gd e c i s i o n so nm a j o r i s s u e s t h e “r dl e v e li st h es u p e r v i s i o np r o c e d u r e sf o rm a j o ri s s u e s e x e c u t i o n ，t h a ti s ，t h e p r o g r a mo fs u b m i t t i n gr e s o l u t i o n sa n d d e c i s i o n sb yt h ec o n g r e s sa n da d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s b yt h eg o v e r n m e n tt op u to nr e c o r df o rs u p e r v i s i o n , s u p e r v i s o r yp r o g r a ma n da c c o u n t a b i l i t y p r o g r a mf o rt h eg o v e r n m e n t se x e c u t i o no fm a j o ri s s u e s k e yw o r d s ：m a j o ri s s u e s ；l o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e s ；l o c a lp e o p l e sg o v e r n m e n t s ； m u t u a lr e l a t i o n s h i p 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声 明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 储躲存缀 吼节醐，日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可以 采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同方式 在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名：触 导师签名： 日期：力7 p 年j z 月 ( 一) 研究背景及意义 引言 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国宪法明确规定：“中华人民共和国 的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代 表大会。 “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审 判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机 构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 这是人民代表大会制度的基本内涵，也即我国国家权力的配置模式。作为我国的政权组 织形式，人民代表大会制度实际上包括了以人民代表大会为基础的整套国家机构及其各 机关之间的相互关系。1 9 9 7 年，党的十五大郑重提出：“发展民主，健全法制，建设社 会主义法治国家。 同时指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法 和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务， 保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度 和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十年之后， 党的十七大又提出：要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各 项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主 义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。 要实现依法治国，建设社会主义法治国家，首先要求国家权力机关、行政机关、审 判机关和检察机关能按照法律所规定的权力配置模式有序运转，实现对国家和社会公共 生活的法治化管理。这其中一个非常重要的内容，就是要依法高效管理国家和社会公共 生活中的重大事项。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会 常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。 地方组织法第八条和第 -。-_-。_-。_-。_-_-_。_-i-_-_-_-_i_。_-_-_-_-_-_。_。_-_。 四十四条分别规定：地方各级人民代表大会及其常务委员会“讨论、决定本行政区域内 的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大 事项。”由此可见，对地方国家和社会公共生活中的重大事项管理的决定权在地方人民 代表大会及其常务委员会。而依据地方组织法第五十九条规定：“县级以上的地方各级 人民政府行使下列职权：( 一) 执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，地方政 府作为地方国家权力机关的执行机关，承担着绝大部分人大及其常委会作出的重大事项 决议、决定的执行权。人大重大事项决定权已经成为地方人大与政府发生关系的重要领 域。 但是，由于重大事项内容界定不明确、操作程序不规范、权力运行体制不顺畅等客 观原因，以及人大与政府双方思想认识不统一、缺乏有效沟通以及人大自身履职能力欠 缺等主观原因的存在，使得重大事项决定及执行中地方人大与政府关系的构建并不理 想，尤其是在重大事项议案提请、重大事项决定作出和决定执行等方面，仍存在模糊认 识和不规范行为，导致地方政府管理越权、地方人大不作为或滥作为的现象时有发生， 决议、决定作出后不能有效执行的情况更是常见，影响了地方国家权力的有序运行。虽 然近年来，地方各级人大、政府和理论界都对重大事项决定和执行中人大与政府和谐关 系的构建进行了不懈地探索和努力，也取得了很大的成绩。但是，实践中仍然存在许多 困难和问题未能得到有效解决。因此，深入分析重大事项决定和执行过程中地方人大与 政府之间关系处理存在的问题，研究解决问题、促进重大事项决定和执行有序运行的有 效措施，对于实现地方公共事务的高效管理具有重要的现实意义，对于地方人大与政府 和谐关系的构建也具有较深的理论意义。 ( 二) 研究现状及分析 近些年，浙江省、海南省、甘肃省、湖南省等许多省、市、县三级地方人大及其常 委会在依法行使重大事项决定权、顺畅重大事项的决定和执行方面进行了积极探索和大 胆实践。据统计，截止2 0 0 8 年底，全国已经有三十个省( 市、自治区) 和许多个市级、 县级人大常委会依据宪法和法律的规定，根据本区域的实际，制定了有关讨论、决定重 大事项的地方性法规和规定，并在实践中取得了一些成效。 理论界也对重大事项决定和执行中人大与政府的关系进行了不少讨论和研究。地 方人大2 0 年、人大研究文萃等书籍，中国人大、人大研究、理论视 2 引言 野、民主法制建设、人民代表报及各地有关人大研究的报刊杂志和网站，都 汇集了许多相关文章，内容涉及重大事项决定权与行政决定权的关系、重大事项和重大 事项决定权概念的界定、重大事项决定权的特征、范围、行使原则、行使现状和制约因 素以及保证重大事项决定权实施的措施等方面，为正确处理重大事项决定和执行中人大 与政府的关系提供了重要的借鉴和参考。 然而，尽管这些实践经验和理论研究成果对研究地方重大事项决定和执行中人大与 政府的关系具有重要的借鉴意义，但是由于重大事项涉及内容广泛、重大事项决定和执 行牵涉地方领导体制等多种原因，使得人大与政府和谐关系的构建在实践中仍然存在许 多问题和困扰，有待进一步解决。本文立足人大工作实践的切身体会，从重大事项决定 权的历史渊源与范围界定着手，对重大事项决定和执行中地方人大与政府关系理论和相 关法律规定进行了研究，在此基础上深入剖析了地方人大与政府关系的现状，并对重大 事项决定和执行中地方人大与政府关系的程序规制提出设想，力求对推进地方人大与政 府和谐关系的构建有更进一步的认识。 ( 三) 研究方法及主要内容 本课题以辩证唯物主义和历史唯物主义方法论为基础，在马克思主义宪法学理论、 中国特色社会主义理论和公共管理理论的指导下，综合运用调查研究、实例分析、制度 分析、比较研究、归纳、统计分析、因素分析等方法，针对当前我国地方人大与政府在 重大事项决定和执行过程中关系处理所遇到的问题，通过理论研究和现实分析，探究影 响地方人大与政府在重大事项决定和执行中和谐关系构建的主要因素，并在此基础上提 出比较适合我国国情的参考性建议。 在研究对象的选择上，由于地方人民代表大会一般每年只召开一次，会期只有四天 左右，地方人大大量的工作都在闭会期间由地方人大常委会承担。地方人大就重大事项 所作的决定，除了批准国民经济和社会发展计划、财政预算等常规内容外，绝大部分也 都是在闭会期间，由地方人大常委会所作。所以，本文的研究，将侧重点放在地方人大 常委会与政府的关系上。 本文首先从地方人大与政府发生关系的重要领域人大重大事项决定权着手，理 清了重大事项决定权的历史渊源，明确了重大事项决定权的概念，提出了人大重大事项 决定权范围的界定原则和方法、重大事项的特点和分类。其次，对人大与政府关系进行 3 了理论分析，梳理了当前有关重大事项决定和执行中地方人大与政府关系的实体规定， 辩明了重大事项决定权与行政决定权、行政执行权之间的关系。第三，从实践角度对地 方人大与政府在重大事项决定和执行中的关系现状进行研究，深入分析了存在的主要问 题及产生原因。最后，对重大事项决定和执行过程中地方人大与政府关系的程序规制进 行研究，设计了较为完善的程序体系，为有效构建双方和谐关系进行了程序重构。 ( 四) 创新点 ( 一) 当前对重大事项决定和执行中地方人大与政府关系的研究，绝大多数都只是 在研究重大事项决定权或行政权时略加论述，很少有专门的研究。本文从重大事项决定 和执行中地方人大与政府关系的现状着手，较为全面地分析了当前对重大事项决定和执 行中地方人大与政府关系的实体规定，深入剖析了存在的主要问题及产生这些问题的主 要原因，并从重大事项决定和执行的程序规制的角度，为构建人大与政府和谐关系提出 了思路对策，弥补了当前此方面专门研究较少的缺陷。 ( 二) 抓住影响重大事项决定和执行中地方人大与政府关系的关键因素，从重大事 项决定的议决程序、重大事项决定执行的协调程序、重大事项决定执行的监督程序三个 层面，健全完善了重大事项决定和执行中影响地方人大与政府关系的程序体系。 4 一、地方人大与政府发生关系的重要领域重大事项决定权 依据我国宪法和地方组织法规定，县级以上地方人大及其常委会“讨论、决定本行 政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工 作的重大事项，对重大事项行使决定权；而地方各级人民政府，作为地方各级国家权 力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要“执行本级人民代表大会及其常务 委员会的决议”，又依法承担“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、 体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、 监察、计划生育等行政工作，对重大事项行使行政管理权。因此，从理论上讲，地方 人大作为权力机关，决定地方的各项大事，政府负责执行，这是非常清楚的。但是实践 中却存在较大反差，有的地方政府行使了一些明显属于人大重大事项决定权范围内的权 力，而有的地方人大则不能有效行使重大事项决定权，或是干涉了政府的具体行政管理 行为。因此，人大重大事项决定权成为地方人大与政府发生关系的重要领域。构建和谐 的地方人大与政府关系，需要正确认识和理解重大事项决定权的历史渊源及其概念，把 握重大事项的特点，对重大事项决定权范围的界定掌握行之有效的方法。 ( 一) 人大重大事项决定权的历史渊源 1 、人大重大事项决定权的历史渊源 宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的重大事项决定权，来源于人民 民主专政的社会主义国家性质，其实质是人民的决定权。这项职权最早是毛泽东同志在 为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争一文中提出的。他指出：“人民政府的 一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。 建国前夕，以毛泽东为核心的 党的第一代领导人在构思、设计新中国的政治体制、政权组织形式时更明确提出，各级 人民代表大会应决定国家的重大问题。他在1 9 4 5 年4 月2 4 日发表的论联合政府一 一、地方人大与政府发生关系的重要领域重大事项决定权 文中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定 大政方针，选举政府。”周恩来在1 9 5 1 年4 月2 4 日签署的中央人民政府政务院关于 人民民主政权建设工作的指示中强调：“各级人民政府的一切重大工作，应向各该级 人民代表大会提出报告，并在代表会议上进行讨论与审查。一切重大问题应经人民代表 会议讨论并作出决定。”但是我国人大讨论、决定重大事项的法律制度始于1 9 5 4 年。1 9 5 4 年宪法和根据宪法制定的1 9 5 4 年中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级 人民委员会组织法，对各级人大的职权包括决定重大事项的职权作了规定。刘少奇在 1 9 5 4 年第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的关于中华人民共和国宪法草案的 报告中指出：“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都 应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会 讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过 地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定 并能够监督其实施的国家权力机关。 此后，1 9 7 9 年制定的新地方组织法和1 9 8 2 年制定 的宪法，以及之后对地方组织法和宪法的历次修正，都对全国人大和地方人大讨论、决 定重大事项作了规定。与此同时，有立法权的省( 市、自治区) 和较大的市还制定了有 关讨论、决定重大事项的地方性法规，没有立法权的市、县级人大也结合实际，制订了 有关工作制度。 根据目前法律规定，人大重大事项决定权的法律渊源可分为三类：第一类是地方组 织法明确规定和列举的，如国民经济和社会发展计划、财政预算等；第二类是其他单行 法律明确规定的，如预算法、城市规划法、土地管理法、教育法、妇女权益保护法、人 民法院组织法、人民检察院组织法等；第三类是地方组织法以概括方式规定的即“讨论、 决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民 族等工作的重大事项”。 2 、人大重大事项决定权的概念 何为重大事项决定权? 1 9 8 0 年4 月1 8 日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委 会负责同志第一次座谈会上的讲话中，首次使用了“决定权”一词。他说，地方人大常 委会的职权主要是四条：第一，制定、颁布地方性法规；第二，讨论、决定本地区的政 治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项，还有权批准本地区 “国民经济计划和预算的部分变更”( 至于整个计划、预算，决定权属于人民代表大会) ”； 6 一、地方人大与政府发生关系的重要领域重大事项决定权 第三，人事任免；第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。此后，国内法学研究 者和人大工作者对人大重大事项决定权作了多种解释。比如，“重大事项决定权是地方 人大及其常委会四项基本职权之，是对本行政区域内政治、经济、社会发展以及人民 群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经人大及其常委会讨论、决定或须 向人大及其常委会报告的事项进行讨论、决策、修改完善和批准，进而上升为国家意志 的权力。 罾“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机关对国家生活中的 重大事项作出具体的规定并对行为作出明确规定的一种权力，这种权力具有法律约束 力。” “决定权就其内涵而言，是一种议决权，即讨论、决定国家或地方行政区域内各 方面工作重大事项的权力，是一项具有创制性、自主性的权力。它体现了我国一切权力 属于人民的原则和在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性的原则。就其外延 来说，人大决定权有各种不同的内容和表现形式，既可以是讨论、决定各方面工作中的 重大事项，也包括其他许多程序性、工作性、事务性的事项。 等等。 分析以上各定义，可以看出，重大事项决定权的行权主体是人大和人大常委会；权 力来源是人民，是人民赋予的或者说是人民委托的；行权内容非常广泛，基本上涵盖了 国家和社会生活各方面的重大事项；效力范围涉及本行政区域内所有国家机关、社会团 体、企事业单位和公民个人。重大事项决定权的行使还有一个必要条件，即必须严格依 照法定程序。根据宪法和地方组织法的规定，结合理论界和实践中对重大事项决定权形 成的认识，我们可以这样理解：重大事项决定权是人大及其常委会代表人民的意志，依 照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项 作出决议或者决定，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。 ( 二) 人大重大事项决定权范围的界定原则和方法 从法理上讲，法律所规定的各个国家机关的权力是互不交叉的。也就是说，两个或 两个以上的国家机关不能具有同一项职权。如果两个或两个以上的国家机关具有并行使 同一项职权，那么，国家机器的运转就会失灵，就会发生紊乱。重大事项作为地方人大 与政府在重大事项决定和执行中的行权客体，对于地方人大与政府双方而言，都具有单 西彭真论新时期的社会主义民主与法制建设 m ，北京：中央文献出版社，1 9 8 9 1 ：5 9 - 6 0 。覃江武，陈立毅重大事项决定权刍议 j 广西大学学报( 哲学社会科学版) 。2 0 0 7 。( 1 2 ) ：2 2 1 2 2 2 刘经平关于地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的探讨 j 常德人大工作，2 0 0 1 。( 3 ) ：1 5 1 7 回李正斌关于重大事项决定权的若干思考明北京人大，2 0 0 3 ，0 2 ) ：1 4 7 、地方人大与政府发生关系的重要领域一重大事项决定权 一性。但是对于什么是重大事项，目前法律尚没有明确表述。也正是由于法律法规对重 大事项的内容缺乏明确界定，使得各地对人大重大事项决定权范围的认识产生了较大差 异，即使同一地方的人大与政府的认识也不尽相同。这就必然导致地方人大与政府对重 大事项决定和管理的行权范围界线模糊，难作为、不作为或滥作为的现象时有发生。因 此，界定清楚重大事项的内容，明确地方人大行使重大事项决定权的范围，也就分清了 地方人大与政府在重大事项决定和执行中的权利和义务，为构建双方在此项工作中的和 谐关系奠定了基础。 对重大事项的定位不同、研究角度不同，就会使重大事项决定权范围的界定产生很 大差异。而国家和社会管理涉及的事务是非常广泛的，加之时代快速发展，使得重大事 项成为一个动态的、内涵极为丰富的概念。在现有条件下，任何人认定的重大事项的范 围都有可能挂一漏万，或具有主观随意性，也有可能只适用于今天而不适用于明天。基 于这些因素考虑，划分人大重大事项决定权的范围，不应只是列举式的界定具体内容， 而应立足于明确界定原则和方法，把握重大事项的特点和分类。 1 、界定原则及方法 ( 1 ) 法定原则 所谓“职权法定”。一方面，宪法和法律明确规定的内容，都应依法列入重大事项 决定权的行权范围。如，地方组织法第四十四条规定的：“根据本级人民政府的建议， 决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更 ；“决定授予地方 的荣誉称号”，等等。另一方面，对于宪法和法律没有明确规定的内容，则应按照法律 规定的职责范围和法律精神来加以选择和确定。例如，行政区划的调整，宪法规定“批 准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”是国务院的权力，“决定乡、民族乡、 镇的建置和区域划分”是省和直辖市政府的权力；地方各级人民政府内部机构变更，按 照地方组织法规定，批准权属于上一级人民政府，本级人大常委会只有备案权。但是， 不管是行政区划调整还是政府机构变更，都牵一发而动全身，对当地的政治、经济和社会 生活都将造成根本性的、长远性的影响，也是人民群众非常关注的热点问题，与宪法 第一百零四条、地方组织法第八条和第四十四条有关地方人大及其常委会讨论、决定重 大事项的精神相符。所以，对这类事项，虽然法律没有规定属于人大及其常委会决定的 。高道冲关于。重大事项决定权”地方立法中的几个闯题田人大研究，2 0 0 5 ，( 6 ) ：4 2 8 一、地方人大与政府发生关系的重要领域重大事项决定权 内容，但是政府应当先征求本级人大常委会意见，再按审批权限报请批准，并将批准情 况报同级人大常委会备案。重大事项决定权范围界定所依据的法律有：宪法、全国人大 组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民族区域 自治法、城市规划法等。 ( 2 ) 大事原则 我国宪法第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会。”第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理 国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。一由此可见，地方人大常委会行使重 大事项决定权，是人民当家作主、管理国家事务的重要体现。但是人民依照法律规定管 理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，除了人民代表大会这种途径和形式 之外，还有多种途径和形式。人大不可能包揽一切事务，不可能决定一切事务。因此， 在界定范围时，要注意把握抓大事议大事的原则，处理好与政府行政决定权的关系。人 大常委会讨论、决定的重大事项必须是宪法、法律规定属于本级人大及其常委会职权范 围内的事项。日常工作和行政管理工作中执行的具体问题，应由政府自己决定，人大只 负有监督权。对同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案。 ( 3 ) 客观原则 重大事项是动态的。一方面，我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，不同区域 的重大事项各有不同。某一事项在甲地属于重大事项，在乙地可能就不属于重大事项； 在县一级属于重大事项，到了市级、省级可能就不是了。如，华侨、归侨、侨眷和台胞 合法权益保护的重要情况，对于华侨较多的地方而言是重大事项，对其他地方而言就不 一定是。另一方面，事物是不断发展变化的，重大事项的内容和标准也不是一成不变的。 随着经济社会的发展，不同时期、不同发展阶段的重大事项各不相同。如，预算外资金 的收支使用情况，前些年预算外资金量很少，算不上重大事项，但是近年来政府的预算 外资金越来越多，某些地方甚至超过预算内可用资金，所以不少地方都将其收支使用情 况列入重大事项的范围。因此，重大事项决定权范围的界定不仅必须坚持从本地实际出 发，实事求是，不能人云亦云、唯上唯书、照搬照抄，而且要随着客观实际的变化及时 9 一、地方人大与政府发生关系的重要领域重大事项决定权 对界定标准和内容进行调整。 研究任何问题，方法极其重要。重大事项决定权范围的界定也是如此。明确了界定 原则后，还要掌握一定的界定方法。重大事项决定权范围界定的方法大致可以分为以下 三种：一是法条列举法，即从法律赋予人大及其常委会职权的角度，来确定人大及其常 委会讨论、决定重大事项的范围。二是法条排除法，即根据宪法和法律规定，确定为政 府、法院、检察院的各项职权的，就将其排除在人大及其常委会讨论、决定重大事项的 范围之外。三是主体辨别法，即凡是由人大和享有提案权的其他国家机关提出的请求人 大及其常委会作出决议、决定的议案的，其内容都属于重大事项。当然，每一种方法之 间并不是孤立的，在研究过程中，应该综合运用。 掌握了以上界定原则和方法，就基本可以把握哪些属于人大及其常委会讨论、决定 的重大事项的范围。在这一范围之内的事项，政府所享有的只能是执行权而非决定权。 若政府擅自决定了需由人大及其常委会决定的事项，即是越权；而人大及其常委会若没 有对这一范围内的事项依法行使决定权，即是不作为。 2 、重大事项的特点 所谓重大事项，笔者认为，应该是指在一定时期内，一定行政区域内的政治、经济、 社会发展以及人民群众普遍关心的，带有全局性、根本性、长远性、全民性的，依照法 律规定，须经该地方人大及其常委会讨论、决定或者审查同意以及须向人大及其常委会 报告或者备案的事项。重大事项是一个辩证的概念，既可以是关系本行政区域的全局性、 长远性、根本性的问题，又可以是从本行政区域实际情况出发所需要决定的某一方面较 为具体与可操作的重大事项。其特点突出表现为以下四个方面：一是全局性。即重大事 项所涉及的空间范围是整个行政区域，是对本行政区域的政治稳定、经济建设和社会发 展大局具有重大影响的事项。例如，国民经济和社会发展计划的执行；土地利用总体规 划、城市总体规划的执行等。二是根本性。即对事物的发展和局势的变化起关键作用、 影响深远的事项。例如，经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整等。三是长远 性。即在短期内不可能完成，需要逐步实施，涉及时空跨度较长的事项。如，国民经济 和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况。四是 全民性。即与广大人民群众的利益密切相关、群众普遍关心的事项或是需要本行政区域 内广大人民群众广泛参与和共同遵守的事项。如，基本养老保险、失业保险、基本医疗 保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、 i 0 = ：垫銮奎量堕宣垄生差墨塑霎要篁蔓= = 重奎妻堡达窒壑 管理情况；宪法、法律的执行情况等。 全局性、根本性、长远性、全民性是衡量一件事项是否属于人大常委会讨论、决定 的重大事项的重要标准。当然，确定某一事项是否是重大事项，并不要求同时具备以上 四个特点。例如，年度财政预算，尽管不是长远的，却涉及全局，属于重大事项。又如， 教育体制改革虽只属于一个方面的事项，不具有全局性，却带有根本性，也属于重大事 项。 3 、重大事项的分类 对于哪些重大