（公共管理专业论文）沈阳市纳税评估实施中的问题及对策(1).pdf

? ， ； 智 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s h e n y a n gc i t yi nt h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h et a xa s s e s s m e n tp r o b l e m sa n ds o l u t i o n s b y y a n g x i a o s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o r l i uw u n o r t h e a s t e m u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 j ： 叫1 - i j h l l ， 产 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何责献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期2 徊g ，7 ，) 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年口一年口一年半口两年山 学位论文作者签名：规导师签名：溺俄 签字日期。矽矿7 签字日期2 _ 良 气u j c i i 东北大学m p a 专业学位论文摘要 沈阳市纳税评估实施中的问题及对策 摘要 随着税制改革的逐步深入，我国的税收管理理念和征管手段也发生了质的飞跃， 在这样的背景下，纳税评估的理论研究和实践探索应运而生。纳税评估作为目前国 际上通行的税收管理制度，是税务机关对纳税人的纳税信息进行收集、分析，并运用 一定方法和措施与经验数据进行比较，进而判断纳税人纳税行为是否正常的税源监 控手段。通过一年来的推广应用，沈阳市国税局越发感到纳税评估对于强化税源管 理、提升征管质量、优化纳税服务所起的重要作用。实践充分证明：开展纳税评估 不仅符合税收管理工作的基本要求，而且适应税收征管改革的客观需求，它是推进税 收科学化、精细化管理的必由之路。 沈阳市国税局通过开展纳税评估工作，取得了一定成效，积累了一定经验，但 这项工作毕竟刚刚起步，还处于探索阶段，因此尚待完善和优化。本文沿着我国纳 税评估产生和发展的轨迹，在总结沈阳市国税局现阶段纳税评估所取得的成绩的基 础上，分析了目前纳税评估工作开展中仍存在的主要问题，并结合工作实践提出了 完善纳税评估的对策。 论文的结构如下： 第一部分介绍了本文的选题背景和意义，通过对纳税评估既有文献研究，我们 了解到目前国内纳税评估实施中容易出现的问题和完善纳税评估的对策。 第二部分介绍了纳税评估的一般理论问题。通过纳税评估的含义、基本特征、 工作内容、我国纳税评估发展历程的阐述，使我们对纳税评估在税收征管中的重要 作用有了一个更为清楚的把握。 第三部分介绍了沈阳市纳税评估的基本情况及效果，并指出目前工作存在问 题是：纳税评估税负预警指标不准确、评估典型案例质量不高、信息化程度低； 并进一步详细分析了其中的原因是思想认识不足、纳税评估机构不独立、业务培 o，r-，l 东北大学时a 专业学位论文摘要 训不够深入、税收管理员日常事务性工作较为繁杂。 第四部分介绍国外纳税评估的先进经验。比如专设评税机构且分工明晰、注重 纳税评估人员综合素质、纳税评估信息智能化程度高和采用先进方法，利用评估模 型，借助税务中介机构专业优势，开展纳税人自我评估。 第五部分详细论述了完善沈阳市纳税评估的对策。一是加强评估组织体系建设， 二要加大业务培训力度，提高评估人员素质，三是为税收管理员减负，合理配置评 估力量，四要加强数据质量的监控和管理，五是优化预警指标，提炼科学的评估方 法。 关键词：纳税评估；问题；对策 东北大学m p a 专业学位论文 o nt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h et a x a s s e s s m e n to f s h e n y a n gc i t y ：p r o b l e m s a n dso l u t i o n s a b s t r a c t w i t l lt h eg r a d u a ld e e p e n i n go ft a xr e f o r m s ，c h i n a st a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t p h i l o s o p h ya l s om e a n saq u a l i t a t i v el e a pi ns u c hab a c k g r o u n d , t h et a xa s s e s s m e n to f t h e o r e t i c a ls t u d ya n dp r a c t i c a le x p l o r a t i o nc a m ei n t ob e i n g a st h ec u r r e n tt a xa s s e s s m e n t o nt h ec u r r e n ti n t e r n a t i o n a ls y s t e mo ft a xa d m i n i s t r a t i o n , t a xa u t h o r i t i e st ot a x p a y e r si s t h et a xi n f o r m a t i o nc o l l e c t i o n ，a n a l y s i sa n du s eo fc e r t a i nm e t h o d sa n dm e a s u r e sa n d e x p e r i e n c ed a t a , t h e nd e t e r m i n ew h e t h e rt h et a x p a y e r st op a yt a x e sn o r m a lm e a n so f m o n i t o r i n gt h es o u r c e so ft a xr e v e n u e t h r o u g ht h ep r o m o t i o na n da p p l i c a t i o no ft h e p a s ty e a r , t 1 1 es h e n y a n gc i t yt h a tt h ei r st a xa s s e s s m e n tf o rm o r es o u r c e so ft a xr e v e n u e t os t r e n g t h e nm a n a g e m e n t ，i m p r o v et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n tq u a l i t y , o p t i m i z i n g t h et a xs e r v i c et h ei m p o r t a n tr o l ep l a y e db y p r a c t i c eh a sf u l l yp r o v e d ：f o rt a xa s s e s s m e n t n o to n l yc o n f o r m st ot h eb a s i cm a n a g e m e n to ft h et a xr e q u i r e m e n t s ，t a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tr e f o r ma n da d a p tt ot h eo b j e c t i v en e e d s ，i ti sas c i e n t i f i ca d v a n c et a x ，f i n e m a n a g e m e n to f t h eo n l yw a y s h e n y a n gc i t y , t h r o u g ht h e 瓜st a xa s s e s s m e n tw o r ka n da c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s a n da c c u m u l a t e ds o m ee x p e r i e n c e ，b u tt h i sh a si u s ts t a r t e dw o r k , a f t e ra l l ，s t i l li n 也e e x p l o r a t o r ys t a g e ，y e tt ob ei m p r o v e da n do p t i m i z e d t h i sa r t i c l ea l o n gc h i n a s e m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n tt a xa s s e s s m e n to ft h et r a c k , i ns h e n y a n gc i t y , s u m m e du p t h ei r st a xa s s e s s m e n ta tt h i ss t a g ew h a th a sb e e na c h i e v e do nt h eb a s i so fa n a l 5 , s i so ft h e c u r r e n tt a xa s s e s s m e n tc a r r i e do u ti nt h em a i np r o b l e m ss t i l le x i s t ，a n db yt h ep r a c t i c eo f c o m b i n i n gw o r ki m p r o v et h et a xa s s e s s m e n tm e a s u r 船 p a p e ri ss t r u c t u r e da sf o l l o w s ： 眦sp a p e ri n t r o d u c e dt h ef i r s tp a r to ft h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ， t h r o u g ht h ee x i s t i n gl i t e r a t u r eo nt h et a xa s s e s s m e n ts t u d y , w eu n d e r s t a n dt h a tt h ec u r r e n t d o m e s t i ct a xa s s e s s m e n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ee a s i e ri s s u e sa n di m p r o v et h e a s s e s s m e n to ft a xm e a s u r e s t h es e c o n dp a r to ft h et a xa s s e s s m e n to i lt h eg e n e r a lt h e o r e t i c a li s s u e s t h r o u g ht h e i 、， 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t a xa s s 伪懿n 锄to ft h em e a n i n g , b a s i cf e a t u r e s ，c o n t e n t ，c h i n a st a xa s s e s s m e n to nt h e d e v e l o p m e n tp r o c e s ss ot h a to u rt a xa s s e s s m e n t si nt a xc o l l e c t i o na n dm m m g e m e n ti na m o r ei m p o r t a n tr o l ew i mac l e a rg r a s p a n dp o i n t e do u tt h a ta tp r e s e n tt h e r ei sw o r k ：t a xa s s e s s m e n to ft h et a xb u r d e no f e a r l yw a r n i n gi n d i c a t o r sd on o ta c c u r a t e l ya s s e s st h et y p i c a lc a s eo fh i g h - q u a l i t y , l o w l e v e lo fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , a n df u r t h e rd e t a i l e da n a l y s i so ft h e s e 功er e a s o ni st h e l a c ko ft 1 1 j n 垴n ga n du n d e r s t a n d i n g ，n o ta ni n d e p e n d e n tb o d yt oa s s e s st a x e s ，n o te n o u g h i n - d e p t hb u s i n e s st r a i n i n g ，t a xm a n a g e ro fd a y - t o d a ya f f a i r sw o r k m o r ec o m p l i c a t e d 硼地f o u r t hp a r to ff o r e i g nt a xa s s e s s m e n to nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e f o re x a m p l e ， s p e c i a l i z e da g e n c i e sa n da s s e s s m e n td i v i s i o no fc l a r i t y , f o c u so nt a xa s s e s s m e n to ft h e o v e r a l lq u a r r yo fs t a f f , t a xa s s e s s m e n ta n dah i g hd e g r e eo fi n t e l l i g e n c ei n f o r m a t i o nu s e d a d v a n c e dm e t h o d s ，t h eu s eo fa s s s m e n tm o d e l ，、j l ，i t l lt h et a xa d v a n t a g e so fp r o f e s s i o n a l i n t e r m e d i a r i e s ，c o n d u c ts e l f - a s s e s s m e n tt a x p a y e r s p a r tvd i s c u s s e si nd e t a i lp e r f e c ts h e n y a n gc i t yt a xa s s e s s m e n tm e a s u r e s f i r s t , s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fas y s t e mt oa s s e s so r g a n i z a t i o n s ，t h eb u s i n e s st oi n e a s e t r a i n i n g , i m p r o v et h ea s s 锚s m e n to ft h eq u a l i t yo fp e r s o n n e l ，a n dt h et h i r di sf o rt a x a d m i n i s t r a t o r sr e d u c eb u r d e n s ，r a t i o n a ld i s t r i b u t i o no fp o w e ra s s e s s m e n t , f o u r t h , w e s h o u l ds t r e n g t h e nt h em o n i t o r i n ga n dd a t aq u a l i t ym a n a g e m e n t ，o p t i m i z a t i o no ft h ee a r l y w a r n i n gi n d i c a t o r s ，r e f i n i n gs c i e n t i f i ca s s e s s m e n tm e t h o d s k e y w o r d s ：t a xa s s e s s m e n tc o u n t e r m e a s u r e s ；s o l u t i o n s n 东北大学g p a 专业学位论文目录 目录 独创性声明i 摘要。 a b s t r a c t ：j 目录v i 第l 章绪论1 1 1 选题背景和意义。 l 1 1 1 选题背景l 1 1 2 选题意义2 1 2 文献综述3 1 2 1 关于纳税评估中出现的问题3 1 2 2 关于完善纳税评估的对策5 第2 章纳税评估概述9 2 1 纳税评估的含义 9 2 1 1 纳税评估的概念9 2 1 2 纳税评估的特征。9 2 2 纳税评估的内容 2 3 中国纳税评估发展历程 l o l l 2 3 1 起步阶段1 l 2 3 2 发展阶段1 l 2 3 3 全面开展阶段1 2 第3 章沈阳市纳税评估的问题及原因1 3 3 1 沈阳市国税局纳税评估基本情况及效果 3 1 1 基础建设基本到位1 3 3 1 2 运行机制渐进完善1 5 3 1 3 沈阳市纳税评估的效果1 6 3 2 沈阳市纳税评估实施中的突出问题。一1 3 3 2 1 纳税评估税负预警指标不准确1 8 3 2 2 评估典型案例质量不高1 9 3 2 3 信息化程度低：2 0 3 3 存在问题的主要原因一2 l 3 3 1 思想认识不足，导致工作执行力不强2 l 3 2 2 纳税评估机构不独立，2 l 3 3 3 业务培训不够深入，税收管理员素质不适应评估需求2 l 。h-r-l 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 3 4 税收管理员日常事务性工作较为繁杂。2 2 第4 章国外纳税评估经验借鉴2 4 4 1 专设评税机构且分工明晰。一一。一2 4 4 2 注重纳税评估人员综合素质。一一。一。2 4 4 3 纳税评估信息智能化程度高一 一。2 s 4 4 采用先进方法，利用评估模型。拍 4 5 借助税务中介机构专业优势，开展纳税人自我评估。2 7 第5 章完善沈阳市纳税评估的对策2 8 5 1 加强评估组织体系建设2 8 5 1 1 加强税源管理专业队伍建设2 8 5 1 2 加大纳税评估绩效考核2 8 5 2 加大业务培训力度，提高评估人员素质2 9 5 3 税收管理员减负，合理配置评估力量 5 4 加强数据质量的监控和管理一。3 1 5 5 优化预警指标，提炼科学的评估方法3 1 5 5 1 加强行业鉴定3 l 5 5 2 加强纳税评估典型案例的管理工作3 2 5 5 3 形成统一的评估模板和评估字典3 3 第6 章结论3 6 参考文献3 7 致谢3 9 作者简介4 0 吻二 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 第1 章绪论 新的征管模式运行以来，以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托 集中征收、重点稽查的税收征管得到了规范和加强。由于实行纳税人自行申报、自 核自缴，税务机关集中征收、重点稽查，不仅明确了征纳双方的法律责任，而且提 高了纳税人履行纳税义务的自觉性。但同时这一模式的缺陷也逐渐显现出来。从沈 阳市国税系统来看，随着征管改革、机构改革和干部人事制度改革的不断深入，全 市各级国税机关强化税收征管，加大执法力度，较好地防范了随意执法、为税不廉 等现象的发生，征管质量得到了较大幅度的提高。但由于工作做得还不彻底、不完 善，有些管理中的漏洞和问题还没有真正解决。比如：税务干部深入企业少了，对 税源税基变化情况难以掌握；税收信息化工作硬件设施越来越先进，而办税人员的 信息化技术却跟不上要求；基层税务人员岗位职责越来越细，而征管工作却越来越 被动等等。具体表现在以下几方面：一是管理弱化，降低了整体税收管理效能。税 收管理没有落实到纳税人经营的全过程，一些县( 区) 局管理部门职能实施偏重于 服务性管理的狭窄范围，坐等纳税人上门的现象比较突出。纳税人的申报资料无人 来审核其准确性、分析其真实性、判定其合法性。部分税务人员对管户的情况说不 清道不明，征管各环节间信息传递滞后，漏征漏管户屡清不止，降低了征管质量。 二是征、管、查三部门间的工作衔接出现空档，执法责任难以界定。征、管、查三 者分离，形成了一种较为明显的分工合作。但是，由于相互之间缺乏有效的监督制 约和衔接机制，致使部门间出现工作相互推诿、扯皮、脱节现象，执法责任难以界定， 从而导致“有事没人管，有人不管事”的现象。此外，由于过分强调机构和岗位设 置的专业化，导致办事程序增多，内部信息不畅通，不仅给纳税人增加了许多不必 要的办事环节，而且在内部形成大量的重复性工作。三是缺少适当手段对纳税人实 施实时监督和动态管理，监控信息不足、效能滞后。取消专管员制度后，税务人员 不再与企业发生直接关系，对企业的生产经营变化情况心中无数，从根本上丧失了 对税源的有效监控。对纳税人纳税申报的真实性缺乏有效的监控管理，缺乏跟踪管 理和动态监督机制，纳税人变更经营内容，不履行法定程序，纳税资料不实等情况 让税务机关很难掌握。比如：有的企业与下岗失业人员、残疾人签订假的劳动合同 或用工协议，以达到减免税的目的，如果不经常深入调查，就很难全面、准确地掌 握情况。 。 纳税评估是进一步强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税 收征管的质量和效率的新型工作手段。在征管改革逐步深入，税务内部分工越来越 走向精细的今天，随着纳税评估工作的不断实践，其实效性已凸现无疑。2 0 0 5 年3 月， 国家税务总局在深入调查研究、总结各地经验的基础上，制定了纳税评估管理办 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 法( 试行) ( 国税发 2 0 0 5 1 4 3 号) ，对各税种的纳税评估方式方法进行统一规范。 这标志着纳税评估已被引入，成为征管工作中的一个重要环节，标志着纳税评估工 作由试点阶段进入全面推行阶段。 沈阳市国税局在2 0 0 6 年末集中税负调查的基础上，于2 0 0 7 年3 月开始试行纳税评 估工作。经过一年多的努力，沈阳市国税局系统对“用数据鉴证纳税质量优劣一的 纳税评估认识理念基本到位，初步建立了市区两级管理的层级化纳税评估管理架构， 推广应用了搿一个平台四个系统一，建立信息发布机制、信息互动机制等一系列工作 制度。但是，沈阳市国税局规范化的纳税评估工作起步较晚，纳税评估工作正处于 探索试行阶段，还存在各种问题。本文在对上述问题分析的基础上，针对性地提出 了相应的解决措施。随着纳税评估实践的不断深入，纳税评估的理念的逐步树立，纳 税评估工作一定会逐步走向规范、走向成熟。 1 1 2 选题意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： ， 1 1 2 1 理论意义 纳税评估是税务机关精细化管理的新型工作手段，它对防止纳税人漏税、偷税、 骗税，加强税源管理、降低征税成本、提高征管质量和效率具有重要作用。沈阳市 国税局的纳税评估试点工作已走在了国内的前列，取得了一定工作成效，但存在的 理的重要内容和手段。纳税评估工作的 工作中存在的问题。做好此项工作，一 管理漏洞，减少漏征漏管，增加税收收 处理纳税人纳税行为中存在的错误和异 低征纳成本；三则可为税务稽查提供准 盲目性，提高准确性和时效性；四则还 ，对于建设纳税信用体系乃至诚信社会 估机制的引入，将提高征管的质量，增 性。 研究沈阳市纳税评估实施中的热点、难 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 点问题，旨在不断提升税务机关纳税评估水平和税源监控能力，不断提高企业纳税 遵从度，减少税收流失风险，使沈阳市的纳税评估工作趋于完善。 1 2 文献综述 1 2 1 关于纳税评估中出现的问题 1 2 1 1 纳税评估的组织机构不健全 做任何工作如果没有组织机构，就无法开展，同样纳税评估工作的推行与开展， 要以专业化组织机构设置为保证。 河北保定市北市区地税局的邢梅认为，“目前大多数税务部门没有在税收管理 员制度的基础上，成立专门的纳税评估机构开展纳税评估工作，使纳税评估工作在 组织机构上得不到保证。突出表现在：征收、管理、稽查之间的职责不清，各环节 缺乏相互制约的信息传导机制，造成相互扯皮、责任不清、效率低下甚至腐败，出 现“疏于管理，淡化责任 的局面，征管查整体效能得不到充分发挥”【1 1 。 辽宁省国家税务局的王世杰认为，“目前，全国税务系统没有统一的纳税评估 组织机构。总局已经在征收管理司设立了纳税评估处。省级、市级国税机关在税收 征管部门设有纳税评估岗位和专人负责。县( 区) 级国税机关的纳税评估组织五花八 门：有的设纳税评估科；有的设税源管理科；有的没有设置机构，只是在综合科或 者在税政科内设置一名专职纳税评估员。纳税评估工作是一项综合性强、工作量大 的工作。随着纳税评估工作的逐步深入，目前这种组织机构状况是远远不能适应此 项工作要求的。如果不改变目前这种状况，那么纳税评估必然夭折 f 2 】。 1 2 1 2 评估人员素质不适应评估需求 安徽芜湖县国税局的范传华认为，“目前从事评估的人员基本都是税收管理员， 在负责征管的同时进行纳税评估，没有专门从事评估的专业人员，素质参差不齐。 相当一部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，有的只停留在看看表、对对 数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深 层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高 【3 】。 辽宁省国家税务局的王世杰指出，“目前，税务系统干部队伍整体素质是好的， 但是仍然不能适应新的纳税评估工作的需要，能够适合纳税评估工作的人才太少。 主要表现在：一是部分人员懂得上述学科知识，但是在纳税评估过程中不会应用或 者不会融会贯通地应用；二是大部分人员都懂得税收知识和税收法律、法规和规章， 但是不懂得其他学科知识或者知道一知半解；三是部分人员面对大量的信息资料不 会进行综合分析、比较和判定；四是极少数人员责任心、事业心和进取心不强，对 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 工作不求甚解，应付了事。为此，大多数税务机关的纳税评估工作流于形式，仅仅 停留在看看表、翻翻账、对对数的浅表层面上。这种状况严重阻碍了纳税评估工作 的发展 【4 】。 当前的纳税评估工作中现行的纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作， 要求税务人员对税收政策和涉税信息全面的了解和掌握，对纳税行为进行细致的多 方面的分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性，这就要求评估人员应具备较高 的政治和业务素质。而且，纳税评估工作是一项涉及知识面很广的工作，对人才素 质的要求非常高，纳税评估人员要懂得税收学、经济学、财务学、会计学、统计学、 审计学、逻辑学、市场营销学等知识，还要懂得约谈、举证、质询和调查核实的程 序和技巧等。 1 2 1 3 信息化程度低 深圳市地方税务局逢承伟提出，“目前税务机关获得的评估信息主要来源于企 业的纳税申报资料和财务会计资料，多为静态数据，不适应动态分析的需要。且资 料多是纳税人主动提供的，鉴于纳税人会计核算水平的差异和某些主观故意，失真 和虚假的财务信息难免存在，难以体现其真实的核算情况，对这些资料进行评估， 其结果必然会大打折扣 嘲。 邢台市国家税务局的高志锋认为，“对涉税信息的采信、加工、和处理，要以 段和方法。因为，纳税 评估对象的纳税行为进 东北大学肝 专业学位论文 第1 章绪论 规模和经营状况的千差万别，因此很难确定统一科学的预警值。而且，单凭评估指标 测算和评价很难合理确定申报的真实性和准确性。纳税评估指标体系的局限，制约 了纳税评估工作的开展和效果”r 丌。 中南大学政治学与行政管理学院李炜提出，“目前普遍采用的评估方法是指标 分析方法，即用税收或财务分析指标，确定指标预警值，将被评估企业各指标值逐 一比对，就某方面问题提出警示，同时利用一定数量的税收和财务分析指标，建立 综合评估分析指标集，从多方面对企业申报数据的合理性做出评析。其优点是能够 指明纳税人某个财务指标处于非正常状态，能够指出纳税人财务指标的不均衡性和 处于非正常状态的项目。这对于科学分析纳税人的纳税状况和负税能力，明确加强 管理和稽查目标发挥了积极作用。但是它们也存在一定的局限性：一是无法准确定 位纳税人财务指标不正常的原因；二是无法有效测量疑点纳税人存在问题的轻重程 度【引。 总之上述问题的存在导致的后果是纳税评估的基础不扎实，评估的质量不高。 1 2 2 关于完善纳税评估的对策 1 2 2 1 健全评估机构，强化考核 河北保定市北市区地税局的邢梅认为，“一方面要建立健全专门的评估机构， 明确岗位职责已适应税收工作的实践发展。根据纳税评估系统业务流程的要求，设 置评估管理岗、评估岗、审定岗等工作岗位，明确岗位职责和管理权限。要建立机 制明确各环节之间的资料传递的步骤、时间限制和责任，以约束各岗位间的传递和 衔接，促进部门间或协调配合，形成密切协作的循环系统。同时强化纳税评估岗位 的监督。加强对纳税评估岗位的监督，把纳税评估纳入岗位目标管理，落实评估责 任追究制，切实提高纳税评估工作的质量【9 】。 纳税评估是目前国际上一种较为通行的税收管理方式，苏强指出，“我国的税 务机关应借鉴国外先进验，应成立专门的纳税评估机构，同时必须加强评估工作的 监督考核，按照定质、定量、定时原则，对评估工作涉及的所有岗位同时进行考评， 奖优罚劣，落实评估责任追究制度；积极探索建立一套评估责任追究制度和严格的 考核制度，量化、细化各岗位衔接过程中的有关指标，切实解决“淡化责任的问 脚1 们。 1 2 2 2 狠抓业务培训工作，提高评估人员素质 长春税务学院研究生部的赵淑明认为，“在实际工作中，首先应选择综合素质 较高的人员从事评估工作；其次，坚持学习经常化、制度化，使评估人员在日常工 作中多学习、勤实践、精通业务知识，掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度，精 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 通财务核算方法；第三，要加强对纳税评估人员的培训，对评估工作涉及的税收业 务、财务管理、计算机相关知识进行系统学习，不断提高评估人员素质一【i l 】。 河北大学管理学院陈静提出，“税收工作向高科技、高效率和精细化的不断发 展以及信息化建设“硬环境 的运行要求，都对税务人员的素质提出了更高的要求， 高素质的人员队伍是提高纳税评估质量和充分发挥纳税评估作用的关键。在税收管 理中要遵循人本理念，建立健全干部培训工作机制，推进培训工作方式转变，进一步 完善干部培训制度体系，建立促进干部教育培训工作发展的长效机制。对评估工作 涉及的税收业务、财务管理、计算机技术等相关知识进行系统培训，结合征管工作 实际，经常组织开展实物案例以及企业经营模型的剖析讲解，迅速提高税收管理员 的业务素质与岗位技能及纳税评估能力“【1 2 】。 1 2 2 3 加强信息化建设 安徽芜湖县国税局范传华提出，“要提高信息采集量，整合信息。纳税评估受 信息质量、系统软件、评估人员素质等诸多因素制约，以能获取和储存必要的涉税 信息数据为基础，并依托符合工作实际的评估信息分析系统。因此，一是要建立和 完善评估信息提供机制，税务机关通过法规、规章等法律形式，制定纳税人必须提 供的信息项目和具体要求，以确保评估信息的准确全面；二是依托计算机网络，提 高信息收集能力和质量，以多元化电子申报为切入点，提高信息的加工能力和利用 效率，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量；三是运用计算机网络技术，将 分散于税收征管系统、金税工程系统、和工商、银行、地税等内部、外部系统的纳 税人的各种经济信息进行整合，实现涉税信息共享；四是要不断优化完善纳税评估 软件，增加评析指标，如成本利润率、毛利率、税负差异率、库存变动幅度等一【1 3 】。 辽宁省国家税务局的王世杰提出， “加快税收信息化建设步伐税收信息化是开 展纳税评估工作的基础和平台。如果没有税收信息化，那么纳税评估工作将是纸上 谈兵。所以，各级税务机关要加快税收信息化建设的步伐。第一，进一步加强税务 系统内部网络和外部网络建设。首先，进一步加强内部网络建设。内部网络建设是 税收信息化的基础。因为税收征管信息系统( c t a i s ) 、税收信息管理系统和一户式管 理信息系统已经运行了很长时间，其优点和缺点都得到了实践的验证，总局应总结 经验，该完善的要完善，该升级的要升级，该对接兼容的要对接兼容。如果总局感 到对接兼容有困难，就要加快在全国推行税收征管信息系统( c t a i s ) 的速度，为获得 内部信息资料提供平台最终建立一个从省局、市局到县局上下贯通的、统一的、 规范的、完整的内部信息网络。其次，进一步加强外部网络建设。外部网络建设是 税收信息化建设不可缺少的组成部分。建立个与地税、工商、海关、国库、银行、 公安、统计、商贸、财政和技术监督等政府各有关部门联网的外部网络。实现信息 东北大学m p a 专业学位论文第1 幸绪论 的交流和共享，为获得外部信息资料提供平台。第三，总局应尽快研发一个统一的 纳税评估管理信息系统。软件是信息技术的集中体现，有了软件也就有了纳税评估 管理信息系统一【1 4 1 。 1 2 2 4 健全指标体系，创新纳税评估方法 中南大学政治学与行政管理学院李炜提出，“要创新纳税评估方法。因此各地要 在完善指标分析评估体系的基础上，积极引入数量经济模型深化纳税评估。这种方 法是在总结指标分析定性评估优点的同时，针对其量化不足的弱点，基于经济学原 理，利用数学模型技术来模拟企业经济运行实际情况，估算企业税基和企业应纳税 额的总量，根据估算税额和企业实际缴纳税额的差值及差异率来筛选疑点对象。今 后的评估工作应逐步实现指标分析与模型分析的有机结合，以提高评估结果的准确 性，进一步促进税源管理一【”】。 山东省威海市国家税务局的崔源潮认为，“纳税评估要建立在科学的指标分析 基础之上现实经济活动纷繁复杂，企业经营行为灵活多样，每项经济活动既是独立 的，又是普遍联系的。税务机关可以利用掌握的大量信息资料，运用科学的分析测 算指标，通过评估对纳税申报的真实性、合法性作出初步判断。因此，全面掌握企 业涉税信息，科学组织指标分析，便显得尤为重要。纳税评估必须建立在掌握丰富 广泛的信息资料和科学的指标分析基础之上对企业申报资料、财务报表、发票结报 及稽核资料、稽查资料、部门传递资料进行系统搜集和整理，对纳税人税负率、销 售额变动率的正常峰值等基础指标进行正确测算。通过科学设定指标体系，满足对 纳税人历史背景资料比较、同行业背景资料比较、正常及非正常背景资料比较、国 内外同类背景资料的比较及其他相关背景资料的比较等一系列评估分析需要；通过 ，找准切入点，形成一整套针对性和灵活性较强的综合方法体系。要结合实际，注重 操作。纳税人生产经营行为、各地经济基础、社会环境、税收征管差别较大，评估 方法必须切近实际、便于操作，保证评估的贯彻落实 f 1 6 】。 1 2 3 既有相关研究的不足 对上述解决纳税评估中存在的问题的对策，例如首先必须加强评估组织体系建 设，评估机构实现独立，制定相应的考核办法，笔者基本赞同。但有三方面笔者有 所补充：( 一) 加强基础信息建设方面：上述观点仅限于拓宽信息渠道，提高数据准 确度，而忽略了行业明细鉴定是税负预警值发布的基础，只有按照统一的口径规范 行业，才能使评估指标有可操作性；( 二) 提高评估人员素质方面：纳税评估的主力 军是税收管理员，但目前税收管理员的事务繁杂，疲于应付日常考核，未将主要精 力投入纳税评估。因此笔者认为，只有在为税收管理员减负的前提下，加强培训， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 才会使评估效果凸显；( 三) 提炼科学的评估方法方面：不仅要规范评估典型案例的 撰写，还要形成统一的评估模板和评估字典，从而便于基层评估人员的推广和应用， 提高评估质量。 1 3 论文研究方法 1 3 1 文献研究方法 选题前笔者进行了大量的文献检索，阅读以拓展视野为目的。定题后，将文献 检索和阅读尽量局限在着眼点，但仍保留一定的拓展性。然后精读，对论文最有帮 助的部分，花大力气，搞清一切相关的论点、概念，有重点地融会贯通。论文框架 形成过程中再结合阅读材料不断修改、增减、完善。 1 3 2 实证分析方法 本文列举了沈阳市国税局纳税评估试点效果数据，力争通过大量实例说明目前 纳税评估实施中存在的问题，以及进一步完善纳税评估需要做的各项工作。 1 3 3 比较分析方法 将国际上实行纳税评估国家的一些政策、措施和办法与沈阳市国税局目前采取 的纳税评估现状相比较，借鉴一些先进理念和经验，结合实际需要研究适合沈阳市 国税局现状的切实可行的纳税评估政策和下一步推行方案。 1 4 论文的创新点 通过调查沈阳市近一年的纳税评估试行情况，对实施中出现的问题进行系统分 析，提出要加强行业明细鉴定工作、减轻评估人员负担、形成统一的纳税评估模板 和字典的观点。 8 东北大学岫a 专业学位论文第2 章纳税评估概述 第2 章纳税评估概述 2 1 纳税评估的含义 2 1 1 纳税评估的概念 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人 纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的 管理行为。纳税评估工作遵循强化管理、优化服务；分类实施、因地制宜；人机结 合、简便易行的原则。 正确地理解纳税评估的概念应把握以下几点：( 1 ) 纳税评估的法律主体是各 级税务机关。纳税评估工作主要由直接面向纳税人负责税收征收管理的基层税务分 局、税务所或税源管理科( 股) 及其税收管理员负责。同时，纳税评估作为税源管 理的一种手段和基本方法，可由各级税务机关分别运用，只不过不同级别的税务机 关开展纳税评估的范围、内容、重点、形式、方法、目的有所区别。( 2 ) 纳税评估 的客体是纳税人，具体对象是纳税人的申报纳税信息以及与纳税人申报纳税相关的 其他信息。广泛、全面、连续的采集涉及纳税人申报纳税的有效数据信息是开展纳 税评估的前提条件。( 3 ) 纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期 限以