（公共管理专业论文）非正常税收入库问题及其对策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 在现今财税生活中充斥着大量的非正常税收入库现象，如贷款交税、干部集 资交税、空转税收、收过头税、引税等等。由此也带来了一系列的社会问题，如 使收入中掺杂大量的水分，让决策没有正确的依据，引起税收执法秩序混乱，使 国家税款大量流失，带来腐败问题等等。在实践工作中，笔者发现，产生非正常 税收入库现象的原因是长期以来的不规范的政府行为。经济发展有着纵向与横向 的不平衡，税源与财力的分布也因此产生纵向与横向的不平衡；国家转移支付制 度的不完善导致了“民间的转移支付”；“数字出官”的政府绩效考核机制使得 一部分地方官员乐于虚增虚列税收收入；分税制运行过程中财权与事权的不对称 使得基层财政困难，让一部分乡镇干部觉得自己“引税”是财税体制在“逼良为 娼”。解决非正常税收入库问题，笔者提出以下几点措施：大力发展县域经济， 缩小经济发展纵向与横向的水平差距；改革政府体制，减少政府层级，减少行政 成本，缓解基层财政困难；建立科学的政府绩效考核体系：推进法制建设，进 步规范政府行为；深化财税体制改革，完善转移支付制度，建立事权与财权配备 的财税体制。 主题词：非正常税收入库对策研究 第i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ep h e n o m e n o no fa b n o r m a lt a x - c o l l e c t i o ni n v o l v i n gi l l e g a lt a x p a y m e n t sa n do v e r - l e v y i n gb e 舢e sw i d e s p r e a di nt h ef i e l do fp u b l i c 丘n a n c c w h i c h b r i n g sa b o u tas e r i e so fs o c i a lp r o b l e m ss u c ha sf a l s et a xi n c o m e , g r o u n d l e s sd e c i s i o n m a k i n g , d i s o r d e r e dt a x - l a we x e c u t i o n , g r e a tl o s so f1 e v e n n e a sw e l la s 翻* ，c r e n t - s e e k i n g a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c eo nt h e6 e l d t h ew r i t e rp o i n t so u tt h a tt h er e a s o n c a u s i n ga b n o r m a lt a x - c o l l e c t i o ni sm u l t i p l ea n dc o m p l i c a t e d f o re x a m p l e ，i r r a t i o n a l g o v e r n m e n t a la c t i o n sl e a dt ou n b a l a n c e de c o n o m i cd e v e l o p m e n tb o t hl e n g t h w a y sa n d t r a v e r s e ，i m p r o p e re v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ew h i c hs t r e s s e so nd a t a e n c o u r a g e sf a l s er e v e n u e ，t h ef a u l t yn a t i o n a lt r a n s f e rp a y m e n tm a k e sl e s se f f e c t i v e n e s s , a n dt h ea s y m m e 打yb e t w e e ne c o n o m i cr i g h t sa n do b l i g a t i o n si nt h et a x - d i v i s i o n i n s t i t u t i o nm a k e st h er e v e n u e r so fg r a s sr o o tc o n f r o n tf m a n c i a ld i f f i c u l t i e s i no r d e rt o r e s o l v et h ep r o b l e m sa b o v e ，t h ew r i t e rs u g g e s t ss e v e r a lm e a s u r e sa sf o l l o w , g r e a te f f o r t s t od e v e l o pc o u n t ye c o n o m y , s h o r t e nt h ed i s t a n c eo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t , r e f o r m g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s ，a n dr e d u c ea d m i n i s t r a t i v ec o s ta n dl e v e l s a n de f f e c t i v e e v a l u a t i o no fp e r f o r m a n c e , p r o m o t i o no fl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n , m o r er e g u l a t e d g o v e r n m e n t a la c t i o n s ，d e e p e n i n gt h ef i n a n c i a lr e f o r m , i m p r o v e m e n to fn a t i o n a lt r a n s f e r p a y m e n t ，as y m m e t r i cf i n a n c i a ls y s t e mw i t he q u a le c o n o m i cr i g h t sa n do b l i g a t i o n s s h o u l da l s ob er e q u i r e d k e yw o r d s ：a b n o r m a lt a x - c o l l e c t i o nt r e a s u r y ，c o u n t e r m e a s u r e r e s e a r c h 第i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 表3 1 表4 1 表5 1 表5 2 各地区财政能力差距状况( 1 9 8 8 - - 2 0 0 1 ) 单位：2 3 她税收入与全市g d p 胞关系单位：万元2 7 2 0 0 2 - 2 0 0 5 地税任务与完成情况单位：万元 某某镇2 0 0 4 2 0 0 5 财政收入与支出情况表单位：万元。3 9 第1 i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图目录 图4 1 图4 2 地税收入增幅与g d p 增幅的关系 税收与g d p 的走势图 第页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目： 韭垂堂煎监庄圊塑壁基殖筮 学位论文作者签名 半毕 日期：胖，月3 毕日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存，汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题日：韭堡鲎题蝗崖回题区基殖筮 学位论文作者签名 作者指导教师签名 f 鉴座竺姑 魁超 1 日期：础，月。中日 日期：2 年，f 月巧日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景与依据 1 9 9 4 年以来根据市场经济的发展要求，财政体制和税收制度进行了多方位、 根本性的变革，公共财政体制建设迈出了实质性步伐。过去十多年，在财政体制 方面实行了中央和地方分税制分级财政管理体制，把税收划分为中央税、地方税 和共享税三个部分，并对具体税种的收入归属和收入范围进行了明确的划分，建 立以了流转税和所得税为主体，其他税种相配合，多环节、多层次、多税种的调 节制度，实现了内外资企业流转税制的统一，实行了农村税制改革，逐步取消了 农业税，结束了中国农民几千年缴纳皇粮国税的历史2 0 0 1 年中国加入w t o 以 后，进口关税税率总水平由2 0 0 1 年1 5 4 ，降至2 0 0 5 年的9 9 。1 9 9 4 年至2 0 0 5 年，全国财政收入由5 2 1 8 亿元增加到3 0 8 6 6 亿元，年均增长1 8 觎。 然而据世界银行的研究，1 9 9 4 年中国实行中央和省政府分享税收的新制度， 即分税制以来，中央收入占各级政府总收入的比重从1 9 9 3 年的2 2 提高到1 9 9 4 年 的5 5 7 ，2 0 0 3 年的5 7 ，2 0 0 5 年的5 4 。极大地增强了中央的经济调控能力， 但使财源从县和乡、镇政府转移至省政府、中央政府，“贫困地区( 的政府财政) 状况更加恶化”。 从分税制改革运行情况看，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年 下降，从1 9 9 3 年的7 8 下降到2 0 0 3 年的4 3 ；中央政府的财政收入占整个财政 收入的比重却明显上升，从1 9 9 3 年的2 2 上升到2 0 0 5 年的5 4 。而地方政府的 财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在7 0 左右的水平上波 动。这说明地方政府用4 6 的相对财政收入支撑了7 0 0 6 的相对财政支出责任，这 与分税制改革前地方政府用6 8 4 的相对财政收入仅仅支撑5 9 0 的相对财政支 出责任恰恰相反，说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地 方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。 近十年来，全国各地g d p 高速发展，各地财政收入更是以两位数的速度急剧攀 升，然而，据审计署审计资料，2 0 0 2 年，审计署组织对中西部l o 个省、市的4 9 个县 ( 市) 财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题：第一就是财政收入”水分”较 大。2 0 0 1 年。4 9 个县( 市) 中有4 5 个虚增预算收入6 7 4 亿元，占当年预算收入 的1 6 。这在全国是普遍现象。而虚增预算收入的一个主要途径就是非正常税收 入库。 1 9 9 4 年实行的分税制把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，并对 具体税种的收入归属和收入范围进行了明确的划分，正常税收入库必须严格按照 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 具体税种的属地、级次，通过正常途径解入金库，如某地的城建税必须1 0 0 解入 某地的金库，增值税消费税则7 5 解入中央金库，2 5 解入地方金库，所得税则是 6 0 入中央金库，1 2 入省级金库，2 8 入所属地方金库。非正常税收入库则是混 级混库、买卖引税、收过头税寅吃卯粮、垫税空转税收，人为增加税收入库数， 虚增财政收入。 税收为政府财政收入的重要组成部分，在这些非正常税收入库中充斥着大量 政府行为。在1 9 9 4 年实行分税制时，为了既保持地方既得利益，又能逐步达到改 革的目标，中央决定对地方的税收返还数额以1 9 9 3 年为基数核定。在宣布这个消 息之后的4 个月内，许多地方为争取更多的返还额狠抓地方税收收入，有的地方 的税收额竟然比上年增长4 0 以上! 而这4 0 0 的增长额大部分则是政府集资交税、 财政垫税、空转税收形成的水分，在此基础上形成的地方税收计划基数此后就一 直随着财政收入的大幅度逐年上涨而上涨，由此而来的税收计划与实际税源之间 的巨大差异则只好一直由政府用非正常税收入库的方式来消除。税收计划从分税 制的诞生之初就有了其不合理性而长期以来，政府的绩效考核中，由于过分注 重g d p 增长和财税收入的增长，形成了财税收入考核指标的一票否决制，导致下 级政府为完成财税任务不择手段，纷纷选择非正常税收入库方式。如近几年出现 的为完成年度税收任务政府集资交税、财政垫税；一些基层政府出台所谓“税收 优惠政策”，给外地纳税人或中介入3 0 5 0 的回扣，买进引进税收。媒体曝光 的“金华税案”、“南宫税案”就是典型的政府买卖引税行为。当时县里的某些 领导为了“造福一方”，不是集中精力去发展经济，而是置国家税法于不顾，错 误地提出“引进税源”，搞“上有政策，下有对策”，不但没有严格实行“以票 管税”，反而鼓励违反税法的“以票引税”( 即以虚开票引外地税) 。县政府之 所以违法出台一些“税收优惠政策”，真实的目的就是同周边市县争夺税源，以 保护所谓的地方利益，弥补本县的财政缺口。 研究非正常税收入库问题及其对策，则为深刻揭示非正常税收入库的根源、 危害，提出解决的方法、途径 1 2 选题的理论意义和应用价值 一、本课题研究的理论意义表现在： l 、研究非正常税收入库问题及其对策，为国家政府机构改革、政府职能转变 决策提供参考。与非正常税收入库有关的政府行为，反映出政府机构设置存在着 一定的不合理性，政府职能有一定偏差。为更好适应社会经济发展，政府机构改 革、职能转变势在必行，而研究非正常税收入库问题及其对策，也可从一个角度 为国家政府机构改革、职能转变决策提供参考。 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 、研究非正常税收入库问题及其对策，亦可为国家财税体制改革提供依据。 原国家财政部副部长肖捷( 现任湖南省副省长) 在去年举办的“中国发展高层论 坛”2 0 0 5 年会上表示，今后5 到l o 年，中国将继续深入进行财税体制改革，为经 济发展和社会和谐提供良好的环境和制度保障。研究非正常税收入库闯题及其对 策，分析其根源与危害，则会为国家财税体制改革提供理论依据。 二、本课题研究的应用价值体现在： l 、研究非正常税收入库问题及其对策，可以规范征管秩序，减少税收成本。 在渐进的财税体制改革过程中，了解并研究非正常税收入库及有关的政府行为， 则可以有针对性的进一步规范征管秩序，堵塞征管漏洞，挤掉财政收入水分，减 少税收成本。 2 、研究非正常税收入库问题及其对策，有利于打击税收征纳过程中的违法行 为，打击涉税腐败。引起非正常税收入库有关的政府行为，很大程度上违反了国家 有关法律法规，会引起单位和个人的腐败行为。研究与非正常税收入库有关的政 府行为的方式与特点，则有利于打击税收征纳过程中的违法行为，打击涉税腐败。 1 3 本课题国内外研究现状 目前，因为非正常税收入库的概念为第一次提出，国内系统地研究非正常税 收入库问题及其对策的很少，但很多学者从分税制运行至今带来的一系列社会经 济问题和如何深化财税体制改革的角度作了很多研究。 如张光荣的分税制后地方财政的失衡及对策“提出：1 9 9 4 年实行分税制 的执行，使地方政府财政收入与财政支出之间相对比例出现逆转，划分税收时， 收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与 地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收 成本高的中小税种；因而导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。 这无疑影响了地方政府对地方经济的调控能力，影响了地方经济的发展，也间接 缩小了内需，阻碍了宏观经济的发展。分税制改革一个重要目的是缩小地区之闯 的财政差距，合理调节地区之问的财力分配，但实际运行结果并不理想。中央决 定把一定的财政转移支付作为对地方超额完成征税任务的奖励，对于税源充足的 经济发达地区，由于容易完成税收任务，也就可以从中央得到更多的转移收入； 而经济落后的地区却因税源不足等自身客观条件的限制，无法获得与经济发达地 区同样比例的税收返还，仍然面临着不平等的待遇。比如1 9 9 8 年，获得转移支付 最多的是北京、上海和天津等经济发达地区，而落后省份获得的收入却很少。因 此，必须采取切实可行的措施消除分税制给经济社会生活和地方财政带来的消极 影响。首先，要明确并合理划分中央政府和地方政府的事权范围。其次，在划清 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 事权的基础上，要实现事权的清晰和财权与事权的统一。要进一步完善省级以下 的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。第三，对地方财政预算外收支， 必须严格约束在合理、适应的范围内；把一部分预算外收支纳入预算内收支；与 其让地方政府用收费摊派等行为实现收入的增加来弥补财政预算的缺口，不如赋 予地方政府一定的发债权，实现权利与义务的统一。最后，要努力建立和健全科 学的、规范的财政转移支付制度体系。 丁正智的完善转移支付制度深化分税制改革嘲提出深化分税制改革的对 策建议： 1 减少财政级次，解决基层财政困境。实行乡财县管，省直管市、县财政， 最终建立三级财政体系； 2 构建地方税体系。让财产税( 或称不动产税) 成为基层政府地方税的税种， 关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法； 3 税权的适当下放。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法 为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局； 4 转移支付制度的进一步完善。注重省对以下政府的转移政府制度的完善， 逐步缩小辖区内地区间财力差距，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公 平的原则，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量。 而在西方国家，由于其公共财政体制的相对完善，建立了比较适合自己国家 的分税制。如美国是联邦制国家，税收管理体制分为联邦、州及地方政府三级， 联邦政府征收所得税、消费税、遗产税与赠与税，大多数州及地方政府征收专营 权税、所得税、销售税、消费税、财产税、遗产税与赠与税，国家和州政府拥有 独立的征税权，同时地方政府从州政府中获得它们的征税权。在这三个政府层次 上，有一部分税源是重复的，特别是在联邦政府和州政府之间，但是其税收结构 显著不同。联邦政府主要靠所得税，州政府靠消费税，而地方政府靠财产税。英 国是实行中央集权制的国家，税收收入和权限高度集中于中央。英国税制是以所 得税为主体的复税制。英国税收分为国税和地方税。国税由中央政府掌握，占全 国税收收入的9 0 左右，是中央财政最主要的来源。地方税由地方政府负责，占 全国税收收入的1 0 左右，是地方财政的重要来源，但不是主要来源。构成地方 财政主要财源的是中央对地方的财政补助。与税收收入划分相适应，英国的税收 权限也高度集中于中央。它们可能都没有出现非正常税收入库现象，也就没有对 非正常税收入库问题及其对策的相关研究。 1 4 本课题研究的基本方法 本研究主要从分析我国非正常税收入库问题的危害与根源出发，通过实证分 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 析和比较性研究，利用公共管理学原理，揭示导致目前我国非正常税收入库问题 存在的原因，寻求解决问题的方法和对策，探求新的税收与政府关系模式，探求 新的中央与地方财税分配体制。研究中主要方法是： l 、系统思想。以系统科学的思想分析非正常税收入库行为存在的问题及其原 因，并研究问题间的内在联系，确定其相互之间的主次程度，探索解决途径。 2 、案例分析与实证研究。对我国近几年来出现的非正常税收入库的税案大案 中几个有代表性的案例进行分析与研究，归纳和总结出具有共性的东西。 3 、统计分析。对我国非正常税收入库问题的大量有关调查数据进行统计分析， 总结分析现状和问题原因。 通过以上的方法和技术对非正常税收入库存在的问题进行案例分析、统计分 析和实证研究，探索科学规范的税收与政府关系模式。从思路上来说应该是十分 清晰和明了的；从技术上来说也是具有可操作性、可行的。 1 5 1 研究目标 1 5 、论文的主要内容及其创新点 探求建立科学、规范的税收与政府关系模式，以提高政府效能，减少税收的 社会成本，探求新的中央与地方财税分配体制，探索解决非正常税收入库问题的 方法与途径。 1 5 2 研究内容 非正常税收入库的概念 非正常税收入库即指违反正常税收入库的征管规定、级次规定和入库程 序，但税款已经入库在国库形成了统计数字的行为 非正常税收入库的根源：不规范的政府行为 经济发展政策影响着各地的经济发展水平与税源状况，经济发展纵向与 横向发展的不平衡，让非正常税收入库的产生有了可能。 政府绩效考核体系的不科学与非理性，也是导致产生非正常税收入库的 一个原因。 分税制的财税体制导致基层财政困难，地区间财力差距的进一步扩大， 是非正常税收入库产生的根源。 税收法制体系的不完善使非正常税收入库现象得不到有效遏制。 解决非正常税收入库问题的途径与方法 解决非正常税收入库问题需要规范政府行为。需要大力发展县域经济，推 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 进政府体制改革，改变政府绩效考核机制，完善税收法制体系建设，深化财税 体制改革。 1 5 3 创新点 第一次提出“非正常税收入库”的概念。把税收入库领域的不正常现象如 空转税收，贷款缴税或集资缴税，收过头税，寅吃卯粮，混级混库，买卖 引税等等统归为“非正常税收入库”。 系统、深刻地分析研究非正常税收入库的危害与根源。不规范的政府行为 导致产生了非正常税收入库，解决非正常税收入库问题需要规范政府行 为。 提出彻底解决非正常税收入库问题的途径与方法。解决非正常税收入库问 题需要规范政府行为，大力发展县域经济，进一步推进政府体制改革，推 进税收法制建设，继续深化财税体制改革。 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章非正常税收入库的概念、分类与危害 2 1 非正常税收入库的概念 非正常税收入库是相对于正常税收入库而言的，它即指为达到某种目的，不 遵循正常税收入库的征管规定、级次规定与入库程序，将税收解入国库。 要清楚非正常税收入库的概念，有必要先了解正常税收入库的有关规定。 2 1 1 有关正常税收入库的征管规定 2 1 1 1 关于国、地税征管范围的划分 一般来说，国地税征管范围如下，个别地区略有差异。 国家税务局的征管范围 ( 1 ) 增值税、消费税 ( 2 ) 海关代征的增值税、消费税 ( 3 ) 各银行总部集中缴纳的营业税、所得税 ( 4 ) 中央固定收入的中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金 融企业所得税 ( 5 ) 外资企业所得税；自2 0 0 2 年1 月1 日起，新登记注册的企业事业 单位、社会团体和其他组织所得税 ( 6 ) 证券交易印花税 ( 7 ) 含储蓄存款利息所得个人所得税 ( 8 ) 车辆购置税 ( 9 ) 国税局征管税收的滞、补、罚收入 地方税务局的征管范围 ( 1 ) 营业税( 不含铁道部、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业 税) ； ( 2 ) 企业所得税( 不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税以 及从2 0 0 2 年1 月1 日起新办企业缴纳的企业所得税) ； ( 3 ) 个人所得税( 不包括储蓄存款个人所得税) ； ( 4 ) 资源税； ( 5 ) 城镇土地使用税； ( 6 ) 土地增值税： ( 7 ) 城市维护建设税( 不含铁道部、各银行总行和各保险总公司集中缴 纳的部分) ； 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 ( 8 ) 房产税( 包括外商投资企业和外国企业缴纳的城市房地产税) ； ( 9 ) 车船使用税( 包括外商投资企业和外国企业缴纳的车船使用牌照 税) ； ( 1 0 ) 印花税； ( 1 1 ) 屠宰税( 已废止) ： ( 1 2 ) 筵席税( 全国大部分地区未开征) ； ( 1 3 ) 固定资产投资方向调节税( 已停征) ； ( 1 4 ) 地税局征管税收的滞、补、罚收入： ( 1 5 ) 地方税务机关还负责教育费附加、文化事业建设费； ( 1 6 ) 社会保险费。 2 1 1 2 各税种纳税地点的规定 ( 1 ) 增值税。固定业户应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税。总机构 和分支机构不在同一县( 市) 的，应当分别向各自所在地主管税务机关申报纳税。 进口货物，应当由进口人或其代理人向报关地海关申报纳税。 ( 2 ) 消费税。纳税人销售的应税消费品，以及自产自用的应税消费品，除国 家另有规定的外，应当向纳税入核算地主管税务机关申报纳税。 ( 3 ) 营业税。纳税人提供应税劳务，应当向应税劳务发生地主管税务机关申 报纳税。 ( 4 ) 企业所得税。企业所得税由纳税入向其所在地主管税务机关缴纳，其所 在地是指纳税人的实际经营管理所在地。金融、保险、铁路、民航、邮电企业， 以及经批准实行合并纳税的企业集团的所得税，由其总机构( 总行、总公司等) 汇总在北京缴纳( 国家另有规定者除外) 。 ( 5 ) 外商投资企业与外国企业所得税。外商投资企业和外国企业在中国境内 设立的从事生产、经营的机构、场所应当在每次预缴所得税的期限内，向当地税 务机关报送预缴所得税申报表申报缴纳。外国企业在中国境内设立两个或者两个 以上营业机构的，可以由其选定其中的一个营业机构合并申报缴纳所得税。 ( 6 ) 个人所得税。其扣缴义务人应向其所在地主管税务机关申报纳税。自行 申报的纳税义务人，应当向取得所得的当地主管税务机关申报纳税。纳税人在中 国境内从两处或两处以上取得工资、薪金所得的，可以由纳税人选择并固定在其 中一地税务机关申报纳税；从境外取得所得的，应向境内户籍所在地或经常居住 地税务机关申报纳税。纳税人要求变更申报纳税地点的，须经原主管税务机关批 准。 ( 7 ) 印花税。印花税一般实行就地纳税。但对全国性商品物资订货会上所签 订合同应纳的印花税，由纳税人回其所在地后及时办理贴花完税手续。证券交易 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 印花税。凡是在上海、深圳证券登记公司集中托管的股票，在办理法人协议转让 和个人继承、赠与等非交易转让时，其证券交易印花税统一由上海、深圳证券登 记公司代扣代缴，向当地主管税务机关缴纳 ( 8 ) 车辆购置税。纳税人购置应税车辆，应当向车辆注册地的主管税务机关 申报纳税；购置不需要办理车辆登记注册手续的应税车辆，应当向纳税人所在地 主管税务机关申报纳税。 ( 9 ) 资源税。纳税人应纳的资源税，应当向应税产品的开采或者生产所在地 主管税务机关缴纳。纳税人在本省、自治区、直辖市范围内开采或者生产应税产 品，其纳税地点需要调整的，由省、自治区、直辖市税务机关确定。扣缴义务人 代扣代缴的资源税，应当向收购地主管税务机关缴纳。 ( 1 0 ) 城镇土地使用税。城镇土地使用税由纳税人向土地所在地的税务机关 申报缴纳。纳税人使用的土地不属于同一省( 自治区、直辖市) 管辖范围的，应 由纳税人分别向土地所在地税务机关缴纳；在同一省( 自治区、直辖市) 管辖范 围内，纳税人跨地区使用的土地，其纳税地点由省、自治区、直辖市税务机关确 定。 ( 1 1 ) 土地增值税。土地增值税的纳税入应向房地产所在地主管税务机关办 理纳税申报，并在税务机关核定的期限内缴纳土地增值税。这里所说的“房地产 所在地”，是指房地产的坐落地。纳税人转让的房地产坐落在两个或两个以上的 地区的，应按房地产所在地分别申报纳税。 ( 1 2 ) 城市维护建设税。城市维护建设税的缴纳地点，以缴纳消费税、增值 税、营业税的地点为准。 ( 1 3 ) 房产税( 包括外商投资企业和外国企业缴纳的城市房地产税) 。由纳 税人向房产所在地的税务机关缴纳。房产不在一地的纳税人，应当按照房产坐落 的地点分别向房产所在地的税务机关纳税。城市房地产税纳税地点也是房产所在 地。 ( 1 4 ) 车船使用税( 包括外商投资企业和外国企业缴纳的车船使用牌照税) 。 纳税人有营业机构的，在其独立核算营业机构所在地纳税；无营业机构的，在其 居住地纳税。 2 1 2 有关正常税收入库的级次规定 1 9 9 4 年实行分税制，对税收实行分级征管，中央税和共享税主要由中央税务 机构负责征收，共享税分享部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由 地方税务机构负责征收。在这种制度下，主要税种归中央，零星税源归地方。中 央财政的固定收入包括关税、增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中 缴纳的收入( 包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税) 等。外贸企业出口 退税，除1 9 9 3 年地方已经负担2 0 部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出 口退税全部由中央财政负担。地方财政的固定收入包括：营业税( 不含铁道部门、 各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税) 、地方企业所得税( 不含上述地 方银行和外资银行及非银行金融企业所得税) 、地方企业上交利润、城镇土地使 用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税( 不合铁道部门、 各银行总行、各保险公司集中交纳的部分) 、房产税、车船使用税、印花税、屠 宰税、农业税、对农业特产收入征收的农业税、耕地占用税、契税、遗产税和赠 予税、土地增值税、国有土地有偿出让收入等。 中央财政与地方财政共享收入包括增值税、资源税、证券交易税。增值税中 央分享7 5 ，地方分享2 5 ，资源税按不同的资源品种划分，陆地资源税作为地 方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税中央与地方各分享5 0 。 2 0 0 1 年1 2 月国务院决定，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，从 2 0 0 2 年1 月1 日起，对企业的所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分 享，除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与 地方按比例分享。中央保证各地区2 0 0 1 年地方实际的所得税收入基数，实施增量 分成。分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国 银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及 海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人 所得税收入由中央与地方按比例分享。分享比例：2 0 0 2 年所得税收入中央分享5 0 ，地方分享5 0 ；2 0 0 3 年及以后所得税收入中央分享6 0 ，地方分享4 0 ； 对地方分享的部分，确定省级及以下级政府财政的分成比例，则由地方政府自行 规定。如湖南省规定，省、市州按比例分享收入的分享比例2002 年分别为1 5 和35 。2003 年及以后分别为12 和28 。天津市则规定，市级、 区县级分享收入，2 0 0 2 年市级和区县级各分享2 5 ；2 0 0 3 年及以后市级和区县级 各分享2 0 。 划分税收时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央 固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、 征管难度大、征收成本高的中小税种。 2 1 3 有关缴款入库的程序规定 正常税收缴款入库的程序为： 发生应税义务 第l o 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 纳税人申报纳税 税务部门开具完税证明 税务部门开具汇总缴款书或专用缴款书将税款缴入国库 2 1 4 非正常税收入库的基本涵义 如上所述，非正常税收入库即指违反正常税收入库的征管规定、级次规定和 入库程序，但税款已经入库在国库形成了统计数字的行为。比如违反正常税收入 库的程序规定，对没有发生应税义务的虚假纳税人开具完税证明，以虚假税收入 库的，就是空转税收；违反税收征管规定，收取下期应纳税收，寅吃卯粮的，就 是收过头税；违反税收入库管理级次规定，故意混淆税种、税收级次的，就是混 级混库；违反税收属地规定，将不属于自己的税收，以支付手续费、税收优惠、 税收返还、降低税率等各种名义给予对方好处，“买”、“引”到自己辖区来入 库的，就是买卖引税。 2 2 非正常税收入库的分类 具体而言，非正常税收入库可以分为以下几类： 2 - 2 1 空转税收，贷款缴税或集资缴税 用财政资金列收列支税款，或者以贷款、集资方式缴税，它纯属是一种虚收 虚支的“空转”行为。由于空转必须以税收的征收权和支出权为同一财政管理级 次为前提。因此，预算级次属于中央的税种不能空转，只有地方税种( 或属于地 方的其他收入) 可以空转。空转对于那些贫困地区的财税部门来说，是实现财政 收入最简捷的、最“有效”的途径。其最大特点是没有发生实质的应税义务，没 有法定i 拘纳税人，财政收入与财政支出等额增长。 2 2 2 收过头税，寅吃9 嘲 政府或是税务部门为了完成税收任务，把来年、后年甚至是以后更多年份的 税收提前收了上来。其特点是没有发生实质的应税义务，但有法定的纳税人，纳 税人实际上是预缴了以后时间的税款。 2 2 3 混级混库 故意混淆税种、税收级次，原本为中央、省级税收，由乡镇收取入库，以取 得县财政对超任务税款的全额返还。 第l l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 2 4 买卖引税 它并不是引进企业作为税源，而是将本不属于自己区域内的税收，通过各种 非正规途径“买”到、“引”到自己辖区，以获得超过实际的税收返还或政绩回 报。不管是“买”还是“引”最终都以低税率吸引纳税人，以回扣方式奖励中介 人或中介机构，争抢外地税源。建筑安装企业和运输公司因为存在注册地与纳税 地有所不同的情况，成为乡镇引税的目标。江西省的一些地方乡镇引税的税率返 还比例在3 0 5 0 之问，湖南长沙某县一些乡镇给建安企业的返税点最高为4 0 ，加上中间环节流失的费用，县、乡财政实际上只收到应收税收的5 0 。这是 非正常税收入库中的最主要、最典型的行为。 2 3 非正常税收入库的危害 2 3 1 扰乱正常的税收征管秩序，影响税收执法 收过头税，寅吃卵粮会增加纳税人的资金压力，增加利息负担，打乱正常的 税收征管秩序，影响税务机关的形象，进而影响税收执法。引税使正常的依法纳 税变成一桩桩交易，造成税源区域间的非法转移，扰乱了正常的税收征管秩序。 乡镇为争域外税款，竞相降低税款征收比率，使得部分纳税人的实缴税收大幅减 少、造成纳税人之间税负不公，形成了“诚信守法者多纳税、投机钻营者好赚钱” 的极不正常的社会现象。一些纳税人知情后便想方设法逃避所在地税务机构的纳 税管理，到处寻找能够少缴税的地方，或与当地税务机关讨价还价，要求参照“引 税”条件给予不合理的税收优惠，造成所在地税务机构无法实施规范化的纳税管 理。 2 3 2 造成国家大量的税收流失 非正常税收入库中的引税一般以高额回扣、财政返还或优惠税率为代价，通 过交金额远小于税票面额的方式引来税。歪曲“税收优惠政策”而对税收进行买 卖交易，本来应该缴纳的全额税款，通过这样的买税手段之后，减免了应纳税款， 造成国家税收大量流失。如为了谋取地方利益，某区政府严重违反国务院规定， 通过税收返还的形式进行“招商引税”，不但严重扰乱了市场经济秩序，而且使 国家税收遭受2 亿多元的损失。审计署京津冀特派办对这一问题进行了审计揭露， 国务院领导作出重要批示。2 0 0 3 年6 月2 5 日，李金华审计长在第十届全国人大常 委会第三次会议上作关于2 0 0 2 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报 告时，对此事进行了披露：“有一些地方政府从本地利益出发，越权开政策口 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 子。如某区政府违规自定招商引税政策，采取将部分税款返还给纳税人和中 介入的办法，吸引区外企业到区内注册，造成国家财政资金大量流失”经审 计发现，2 0 0 0 年到2 0 0 2 年以来m 区财政局用“企业挖潜改造”科目列支税收返 还款2 0 9 0 0 万元。 2 3 3 带来涉税腐败，引发职务犯罪 在非正常税收入库的引税过程中，部分人员利用职权进行犯罪的手段形式主 要有以下几个方面： 税务人员利用职权，收取好处归个人所有。 一些乡镇为了完成税收任务，乡镇的分管领导和协税员就会千方百计讨 好、拉拢腐蚀税务干部。某地检察院查处的某地方税务局副局长饶某某和袁 某某一年中仅从一个乡就各收受好处费2 万余元，另外税收专管员、会计殿 长也从中收取了一定的好处： 单位利用职权，收受贿赂。 如某县地税局将一些临时纳税项目划归乡镇时，部分乡镇为了得到不属 自己收取的税收，就采取给县地税局行贿的方式去争取。经调查核实，发现 某镇一年内就向县地税局送去近二十万元钱，而县地税局收受这二十万元钱 后，全部截留，用于招待、送礼等开支。 乡镇分管领导和协税人员混水摸鱼，少送多报，进行贪污 一些乡镇，为了鼓励多引税，对引来税款，允许有关人员最多可按引税 额的5 0 比例开支。在实际操作过程中，有些税款只是花了2 0 - 3 0 的比 例“买进”的，而乡镇领导和协税员一般都按5 0 的比例报支。这样，他们 就趁机混水摸鱼，多报支了2 0 - 3 0 ，将其据为己有，中饱私囊。 2 ，3 4 影响财税指标的真实性，给决策者带来误导，给引税地区带来恶性循环 变相“返点引税”会导致“税收泡沫”。一些市县级政府领导为了体现其任 内政绩，不顾实际，下达的税收指标任务年年递增，而乡镇基层政府在经济没有 明显发展的情况下，为完成任务应付上级，往往竭泽而渔。如果年复一年下去， “税收泡沫”越来越大，税源缺乏坚实税基，最终危及的是地方经济的长远发展。 而且由于企业缴纳的税收要通过财政列支来进行返还，因此对地方政府而言，这 些收入“来也匆匆，去也匆匆”，其实只是在财政局的账户上充当一个“过客” 的角色而已，实际可支配财力并不多。所以这种虚假的繁荣景象容易造成宏观决 策的失误。 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第三章非正常税收入库的根源：不规范的政府行为 3 1 政府行为的概念及基本理论 政府行为是指政府以及政府部门颁布法律法规，执行某项命令，采取某项行 动，完成某项重大决策等。政府行为是一种行政行为。政府行为对经济与社会的 作用的不同，决定着政府角色的变化。与西方5 0 0 多年市场经济发展历程相伴随 的，是西方国家的政府角色的不断调整。可以说，从市场经济初期阶段的“国家 干预主义”开始，“守夜人”政府、“小政府”模式、万能政府、“积极干预型 政府”、“市场适应型政府”，围绕市场展开政府行为，政府角色根据情势需要 做出了灵活调整，以适应市场经济发展的需要。 政府行为有“二重性”，即有理性行为和非理性行为。在公共管理中，政府 行为的“二重性”是普遍现象。其中，非理性行为对政府的发展构成了严重障碍。 导致政府非理性行为发生的关键因素是政府的自利性，并由此引起公共管理中价 值选择的偏差。 政府行为的“二重性”是指政府理性行为与非理性行为始终存在在政府管理 的全过程中。根据公共选择和政策分析学者的理论，政府成功与政府失败同时存 在，“非市场缺陷论”或者“政府失败论”是一个普遍的命题。对此，国内的一 些学者提出了政府失败的几种类型：( 1 ) 公共政策失效；( 2 ) 公共物品供给的 低效率；( 3 ) 内部性与政府扩张：( 4 ) 寻租及腐败。政府的“二重性”是“政 府成功”与“政府失败”的另一种体现方式，是影响政府发展的主要因素。一般 而言，政府非理性行为是政府不当决策的直接结果。其一，对决策结果前景没有 认识清楚，往往容易看到的是近期前景，轻视中期前景，忽视远期前景。其二， 对决策结果所影响的范围缺乏充分的估计，一般情况是对影响范围估计过小。其 三，对决策的正确度把握不够。因为受到个人知识、兴趣、意志及周边环境的限 制和影响，最初对某一决策结果的判断和最终对某一决策结果的判断常常不一致， 这是决策在最初阶段隐含的不合理因素造成的。另外，环境的突变和渐变也是导 致决策正确度难以把握的原因。上述原因说明，公共决策不当都可以分别或者整 体导致政府非理性行为的发生，而且，非理性行为的存在是必然的和难以克服的。 政府理性行为与非理性行为是相对应的概念，选择理性行为防止非理性结果 的发生或延缓非理性结果的发生周期是比较妥当的做法。理性行为是对非理性行 为的修正，是科学决策的回报，也是避免非理性结果发生的根本途径。 3 2 非正常税收入库问题的根源分析 第1 4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 和非正常税收入库有密切关系的政府行为有如下几种：经济发展政策、政府 绩效考核、分税制、法制建设等等。同样，在这些政府行为中存在着非理性行为， 它导致了非正常税收入库现象的出现。可以说，是非理性的政府行为产生了非正 常税收入库，是不规范的政府行为产生了非正常税收入库，解决非正常税收入库 问题，则需要规范政府行为。实行理性的政府行为。 非正常税收入库的根源主要在以下两个方面： 3 2 1 基层财政问题 乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。调查表明， 国家1 9 9 4 年实行分税制，从国地两税占乡镇财政收入的比重来看，1 9 9 3 年平均每 个乡镇是2 3 1 ，1 9 9 4 年这个比例猛增到5 9 9 ，此后一直保持在很高的水平上， 地方资金上划严重。县一级政府为了保住自己的收入，迫不得已相应减扣乡镇支 出基数，使得乡镇可用财力减少。加上由于国家信贷规模紧缩以及粮改政策，对 乡镇企业打击很大，使乡镇税源逐渐枯竭，但税收任务却以每年两位数的百分点 速度递增。机构臃肿、人员过多导致刚性财政支出居高不下。各种达标升级、形 象工程导致乡村两极债台高筑。乡镇债务在大幅增长的同时，还债能力却日益恶 化，自身财力不足，银行贷不到款，向农民集资摊派被禁止，集体经济薄弱，这 致使乡镇只有通过民间借新债还旧债，债债难还。政府职能转变滞后导致乡镇工 作难有起色，乡镇党