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革命老区专项转移支付资金项目 绩效评价研究 摘要 开展财政支出项目绩效评价是加强财政预算管理的新方法、新思路。由于缺乏科 学、客观、定量、针对性强的评价指标体系，目前开展的财政支出项目绩效评价主要 以定性评价为主。本文以革命老区专项转移支付资金项目为研究对象，分析探讨了开 展以定量评价为主的项目绩效评价的有关理论与实务问题。 文中详细分析了革命老区专项转移支付资金项目的特点、评价现状及存在的问 题，给出了绩效评价的指导思想和评价目标。在充分掌握国家有关老区专项资金管理 政策的基础上，结合项目特点，应用a h p 法，详细设计出绩效评价的指标体系：结合 实际工作经验和评价可操作性要求，分层次分析、设计出绩效指标权重和具体的百分 制分值：根据指标特点，分类给出定量指标、定性指标的具体评价标准与依据；同时， 对绩效评价工作的组织实施也提出了建议。文中还以实际项目为案例，测试并说明评 价指标体系的科学性、实用性、有效性。文章最后对全文研究工作的创新点进行了总 结，并对更好地开展项目绩效评价工作进行了展望。 关键词：革命老区专项转移支付资金项目绩效评价指标体系 定量分析 r e s e a r c ho nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h e s p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t f u n d sf o r t h eo l d r e v o l u t i o n a r y b a s ea r e a s a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f f i s c a le x p e n d i t u r ep r o g r a m i san e ww a yt or e i n f o r c e t h eb u d g e t m a n a g e m e n t h o w e v e r , d u et ot h el a c ko fas c i e n t i f i c ，o b je c t i v e ，q u a n t i t a t i v ea n d t a r g e t e de v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，n o wm o s to ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n so ff i s c a l e x p e n d i t u r ep r o g r a ma r eq u a l i t a t i v ea n a l y s i s t h i sp a p e re x p o r e so nt h es p e c i a lt r a n s f e r p a y m e n tf u n d sf o rt h eo l dr e v o l u t i o a r yb a s ea r e a s ，晰mt h ef o c u so nt h et h e o r i c a la n d p r a c t i c a li s s u e so ft h ep r o j e e tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c hi sm a i n l yc o m p o s e do f q u a n t i t a t i v ee v a l u a t i o n i nt h i sp a p e r , ad e t a i l e da n a l y s i si s g i v e nt ot h ec h a r a c t e r i s t i c sa sw e l la st h ec u r r e n t s i t u a t i o na n d p r o b l e m so ft h es p e c i a lf u n d sp r o g r a m a n di ta l s oo f f e r st h eg u i d i n gi d e aa n d t h et a r g e to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b a s e do nt h ef u l lu n d e r s t a n d i n go ft h ep o l i c i e so ft h e f u n d s m a n a g e m e n ta n di t so w nc h a r a c t e r i s t i c s ，ae v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi sd e s i g n e dw i t h t h eu s eo fa h p m e t h o d c o n s i d e r i n gt h ew o r k i n ge x p e r i e n c ea n dt h ef e a s i b i l i t yo ft h e e v a l u a t i o n ，t h ep e r f o r m a n c ei n d e xw e i g h ta n dp e r c e n t a g eg r a d i n gm e t h o da r ed e s i n g n e da t a l ll e v e l s a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c r t e r i s t i c so ft h ei n d e x ，t h ee v a l u a t i o ns t a n d a r do ft h e q u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ei n d e xi sg i v e ni nc a t a g o r i e s a tt h em e a nt i m e ，s u g g e s t i o n so n t h eo r g a n i z a t i o na n do p e r a t i o no ft h ee v a l u a t i o na r eg i v e na sw e l l t h ep a p e rt e s t sa n d p r o v e st h a tt h ee v a l u a t i o ns y s t e mi ss c i e n t i f i c ，p r a t i c a la n de f f e c t i v eb a s e do nc a s e so f p r o g r a m s i nt h ee n d ，t h ep a p e rs u m m e r i z e st h ei n n o v a t i v ep o i n t so ft h er e s e a r c hw o r k , f u r t h e r m o r e ，i tg i v e sa no u t l o o ko ft h ep r o g r a mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw o r k k e y w o r d s ：t h es p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n tf u n d sf o rt h eo l dr e v o l u t i o n a r yb a s e a r e a s ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；i n d e xs y s t e m ；q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s 4 插图清单 图3 1 绩效评价体系的层次结构模型8 表格清单 表3 1 绩效评价指标体系表9 表3 2 一级指标表1 0 表3 - 3 二级指标表1 1 表3 4 三级指标表1 2 表3 - 5 项目效益个性指标表1 3 表4 - 1 准则重要程度分析表1 4 表4 2 准则层权重分析表1 4 表4 3 相对于突出重点的一级指标相对重要性分析表1 5 表4 - 4 相对于突出重点的一级指标判断矩阵及权重表1 5 表4 5 相对于公开透明的一级指标相对重要性分析表1 5 表4 6 相对于公开透明的一级指标判断矩阵及权重表1 6 表4 7 相对于注重实效的一级指标相对重要性分析表1 6 表4 8 相对于注重实效的一级指标判断矩阵及权重表1 6 表4 9 相对于专款专用的一级指标相对重要性分析表1 7 表4 1 0 相对于专款专用的一级指标判断矩阵及权重计算表1 7 表4 - 1 1 一级指标相对准则层的权重及百分制分值表1 8 表4 1 2 实施内容绩效二级指标相对重要性分析表1 8 表4 1 3 实施内容绩效二级指标判断矩阵及权重计算表1 8 表4 - 1 4 实施内容绩效二级指标相对重要性分析表1 9 表4 1 5 实施内容绩效二级指标判断矩阵及权重计算表1 9 表4 一1 6 实施内容绩效二级、三级指标百分制分值2 0 表4 1 7 功能效益绩效二级指标相对重要性分析表2 0 表4 一1 8 功能效益绩效二级指标判断矩阵及权重计算表2 0 表4 - 1 9 功能效益绩效三级指标相对重要性分析表2 1 表4 2 0 功能效益绩效三级指标判断矩阵及权重计算表2 1 表4 2 1 功能效益绩效二级、三级指标百分制分值2 2 表4 - 2 2 项目管理绩效二级指标相对重要性分析表2 2 表4 - 2 3 项目管理绩效二级指标判断矩阵及权重计算表2 2 表4 - 2 4 项目管理绩效三级指标相对重要性分析表1 2 3 表4 - 2 5 项目管理绩效三级指标判断矩阵及权重计算表1 2 3 表4 2 6 项目管理绩效三级指标相对重要性分析表2 2 3 表4 - 2 7 项目管理绩效三级指标判断矩阵及权重计算表2 2 4 表4 2 8 项目管理绩效二级、三级指标百分制分值2 4 表4 - 2 9 资金管理绩效二级指标相对重要性分析表2 4 表4 3 0 资金管理绩效二级指标判断矩阵及权重计算表2 5 9 表4 3 l 资金管理绩效三级指标相对重要性分析表1 2 5 表4 3 2 资金管理绩效三级指标判断矩阵及权重计算表2 2 5 表4 3 3 资金管理绩效三级指标相对重要性分析表2 2 6 表4 3 4 资金管理绩效三级指标判断矩阵及权重计算表2 2 6 表4 3 5 资金管理绩效二级、三级指标百分制分值2 7 表4 3 6 公共效益绩效二级指标相对重要性分析表2 8 表4 3 7 公共效益绩效二级指标判断矩阵及权重计算表2 8 表4 3 8 公共效益绩效三级指标相对重要性分析表2 8 表4 3 9 公共效益绩效三级指标判断矩阵及权重计算表2 8 表4 4 0 公共效益绩效二级、三级指标百分制分值2 9 表4 4 1 子准则指标百分制分值3 0 表5 一l 实施内容绩效评分标准及评价方法表3 2 表5 2 功能效益绩效评分标准及评价方法表3 3 表5 3 项目管理绩效评分标准及评价方法表3 4 表5 4 资金管理绩效评分标准及评价方法表3 5 表5 5 公共效益绩效评分标准及评价方法表3 6 表5 6 个性化指标评分标准及评价方法表3 7 表5 7 调查问卷3 8 表6 1 实施内容绩效得分表4 1 表6 2 功能效益绩效得分表4 2 表6 3 项目管理绩效得分表4 2 表6 4 资金管理绩效得分表4 4 表6 5 公共效益绩效得分表4 5 表6 6 实施内容绩效得分表4 6 表6 7 功能效益绩效得分表4 7 表6 - 8 项目管理绩效得分表4 8 表6 9 资金管理绩效得分表4 9 表6 10 公共效益绩效得分表5 0 1 0 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 金胆王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 糊一躲象j 日一期珈弘， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金目墨王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权金月巴王业太堂可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位做作者签名压l 虱 签字醐： 沙7 _ 。 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：安徽省财政投资评审中心 通讯地址：合肥市阜南西路2 3 8 号 2 导师签名： 签字日期： 电话：1 3 7 0 5 6 0 8 0 5 2 邮编：2 3 0 0 6 1 致谢 时光荏苒，我在管理学院三年的学习生涯即将结束，在过去的这段时间， 边工作边学习，虽然非常辛苦，但是收获很大，在获得新知识的同时也收获了 老师和同学的友情。在学习的过程中得到很多老师和同学的帮助，我在此表示 感谢。 首先，我要感谢我的导师梁昌勇教授。从开始收集论文材料到选题、开题， 直到完成论文的每个阶段，老师都严格把关、耐心审阅。老师渊博的知识、严 谨求实的治学态度、诲人不倦的作风、平易近人的待人处事方式，是我今后学 习和工作的楷模。 其次，还要感谢我的同学谷媛、徐舒。大家同为在职学习，工作都十分繁 忙，谷媛把自己花费不少休息时间准备的学习资料无条件地提供给全班同学共 享，对我们学习帮助很大。徐舒作为我们2 0 0 6 m p a 班第一个通过毕业答辩的同 学，在论文的格式、答辩的程序方面，给我提了不少好的建议。 感谢安徽财政投资评审中心的同事，在每次绩效评价工作中，同事们都积 极参与，将在实践工作中发现指标存在的问题，及时反馈给我，给了我不少好 的启发。 特别要感谢我的先生和女儿，为了让我没有后顾之忧地参加学习，我的先 生承担了大量的家务，女儿健康、聪明，没有让我为她分心。家人一如既往地 期待与支持，以最无私的奉献使我得以完成学业。 最后感谢论文评审委员会的老师在百忙之中对我的论文的审阅和指正，当 然一切文责自负。 作者：袁圆 2 0 0 9 年5 月 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究动机 2 0 0 8 年下半年以来，国际金融危机日趋严峻，为抵御世界经济环境的不利 影响，确保中国经济增长8 以上的目标，政府出台了4 万亿元人民币拉动内需 的十项措施，用于民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，以应对复 杂多变的经济形势，促进经济平稳较快增长。如何用好这4 万亿资金成为全国 人民关注的焦点，同时也是每个财政工作者应该用心思考的问题。 作为应用型研究，对财政支出项目的绩效评价研究，可以使决策层进一步 了解项目的工程进展、资金使用、经济社会效益情况，而且通过以项目为对象 的绩效评价，达到对项目实施单位、以及基层主管单位的绩效评价，根据评价 效果，决策层在下一年度的预算安排中奖优罚劣，以促进项目各相关单位选择 好项目、管理好项目，提高财政资金的使用效益。当前，财政预算支出改革 正如火如荼地进行着，绩效评价也将会给这项改革提供一种新思路，给向绩效 预算迈进提供一种新方法。 从2 0 0 6 年至今，我们安徽省财政投资评审中心已经开展了革命老区专项转 移支付资金、外国政府贷款、国家旅游专项资金安排的近5 0 0 个项目的绩效评 价工作。笔者作为这几次全省大规模财政支出项目绩效评价工作的总负责，从 接受任务、方案制定、前期联络、现场工作、意见反馈、报告出具都全过程组 织实施，根据几年来的工作经验，本文以革命老区转移支付资金为例，对财政 支出项目绩效评价进行一些深入的研究，以探索运用定量分析手段为基础依据， 在理论上具有较强科学性、在实施中具有较好操作性、在预算支出管理上具有 较好效果的绩效评价的新方法。 1 2 革命老区专项转移支付资金介绍 根据财政部革命老区专项转移支付资金管理办法( 财预 2 0 0 6 6 1 号) ， 革命老区专项转移支付资金是一种财政专项资金，由中央财政设立，主要用于 改善革命老区人民生产生活条件和促进革命老区各项社会事业发展，以进一步 推动社会主义新农村建设，促进革命老区社会事业和谐发展，确保将党中央、 国务院对革命老区人民的关怀落到实处旧1 。 革命老区专项资金分配对象为对中国革命做出较大贡献、经济社会发展相 对落后、财政较为困难的革命老区县、自治县、不设区的市、市辖区等心1 。目 前该专项转移支付资金惠及河北、山西、安徽、福建、江西、山东、河南、湖 北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、陕西、宁夏、甘肃等17 个省( 自 治区、直辖市) ，具体到安徽省，为霍山、舒城、明光、定远、广德、郎溪、裕 安、金安、泾县、黄山、黟县、来安、天长、涡阳、霍邱、金寨、岳西、潜山、 东至、无为、铜陵等2 1 个革命老区县( 市、区) 。革命老区专项资金主要用于 革命老区专门事务、公益事业和基础设施建设等项目。 革命老区专项转移支付资金管理办法要求省级财政部门负责组织对县 级财政部门管理和使用革命老区专项转移支付资金的绩效评价。 i 3 研究方法 为了形成与当地社会经济发展相适应的财政支出绩效评价体系，西方市场 经济国家进行了各种探索，再加上经济理论晃的研究，目前，形成如下几种比 较主流的方法：成本一效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、 生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众 评判法3 1 。 革命老区专项转移支付资金管理办法提出要对革命老区专项转移支付 资金安排的项目进行绩效评价，但没有设定具体的评价指标体系和评价办法。 笔者分析了该项目的特点，对其进行绩效评价，一是评价是否按原来项目申请 时的建设内容、建设标准、建设范围实施；二是评价项目是否达到项目资金申 报或项目可行性研究报告所预期的功能；三是评价项目在实施过程中，项目的 管理是否依法依制有序进行；四是评价项目资金管理，有没有将财政资金挪用、 置换、截留、挤占；五是评价是否实现预期的社会效益、经济效益、生态效益。 采用的主要方法如下： 1 、层次分析法( a h p 法) 。a h p 法是一种将定性分析和定量分析相结合的多 目标决策分析方法。应用a h p 法计算指标权重，实际上是在建立有序递阶的指 标系统的基础上，通过指标之间的两两比较，对系统中各指标予以优劣评判， 并利用这种评判结果来综合计算各指标的权重系数h 1 。 2 、公众评判法。对无法直接用指标计量其效益的项目，通过选择有关专家 进行评估并对社会公众进行问卷或抽样调查，以评判其效益高低。 3 、使用价值评价法。通过对财政支出项目的使用价值分析，推导出项目 效益的一种评价方法。 4 、目标评价法。在对项目合理性和项目建设过程评价的基础上，对项目 原设计目标实现与否及现实有效性进行的评价。 5 、因素评价法。对项目评价的诸多分类因素进行集中分析，结合财政关 注此类项目的重点，选出项目评价的核心因素，通过对核心因素的评价得出绩 效评价结论。 1 4 研究内容与章节安排 1 4 1 研究内容 按照财政部要求，我们在2 0 0 7 、2 0 0 8 两年已开展了对老区项目的绩效评 价，评价主要是以定性评价为主，利用建立的绩效评价指标体系，分析项目实 施内容、功能实现、管理效益、公共效益等方面的定量和定性指标，但由于未 能将指标赋予权重和分值，最终的评价结论以定性为主，未能将结论定量化， 由此划分项目的优、良、中、差等级，因此评价结论只能提供给决策层一种信 息参考。本文研究是建立在前几年工作经验的基础上，分析老区项目特点，结 合专项资金管理政策，建立老区项目绩效考评指标体系；采用a h p 法等定量分 析方法，分析指标权重及百分制分值；采用公众评判法、使用价值评价法、目 标评价法、因素评价法等评价方法，确定指标的评分标准、依据等；最后通过 对实际项目进行实证研究，以建立完整地绩效评价指标体系，实现对项目定量 评价，从而达到对项目县工作的定量评价，给决策层工作提供一种科学的、明 确的决策依据。 1 4 2 章节安排 1 、安徽财政支出项目绩效评价现状。论述目前安徽省财政支出项目绩效评 价现状，重点分析革命老区专项资金项目绩效评价开展情况及存在的问题，同 时提出对革命老区专项资金项目的绩效评价应该达到的目标。 2 、绩效评价指标体系构建。革命老区专项转移支付资金管理办法是整 个绩效评价指标体系设计的纲领性文件，以资金管理办法为设计准则，在对项 目进行初步摸底的基础上，拟定绩效评价的目标层、准则层、子准则，并拟定 绩效评价的三级指标体系。 3 、绩效指标权重分析和百分制分值确定。根据目标层和准则层，在前两年 开展项目定性评价的经验基础上，采用a h p 法设计评价指标的权重和评分标准。 4 、绩效指标评价标准与方法。通过专家评判设定标准试打分，最终确定绩 效评价指标体系的评分标准，并分析每个指标采用的评价方法。 5 、案例分析。采用拟定的指标体系，对实际案例进行分析，以检测指标体 系的科学性和实用性。 6 、总结与展望。对老区项目绩效评价工作进行总结，并对我省未来的绩效 评价工作进行展望。 第2 章安徽省财政支出项目绩效评价现状与目标设定 2 1 安徽省财政支出项目绩效评价工作开展情况 1 9 9 8 年以来，全国各有关省市陆续开展了财政支出项目绩效评价的尝试， 追踪问效是其中的主要形式，各单位通过建立项目效益分析制度、财政投资评 审、项目后评价制度等，加强对财政支出项目的追踪问效。目前，绩效评价工 作已在全国不少省市推开，各地反映，由于财政投资管理人手少，缺乏系统研 究，还没有建立成熟的财政支出项目绩效评价办法，现有做法又比较简单，类 似单项检查，缺乏科学、合理、规范的指标体系，绩效评价的内容不完整，结 果缺乏约束力等，难以满足部门预算和财政投资管理的需要印1 。特别需要规范 财政投资项目绩效评价工作，特别是要明确评价什么、如何评价，建立因项目 而宜的绩效评价指标体系，完善财政支出项目绩效评价体系。 安徽省财政支出项目绩效评价工作起步较早，大致可分为三个阶段： 1 、初步试点阶段。2 0 0 5 年，省财政厅厅制定了安徽省省本级项目支出 绩效评价管理办法( 试行) ( 财预 2 0 0 5 5 6 9 号) ，初步确定了省本级项目支出 绩效评价的范围、内容、方法、程序哺1 ；省财政投资评审中心选择了高等教育 设施建设、人畜饮水工程、城市污水处理厂、县乡公路、高科技企业等5 个不 同行业项目，进行了试点性的绩效评价工作，摸索有关技术经济、资金管理、 投资控制、功能实现、财务效益的评价指标，开始了以定性评价为主的起步工 作。 2 、逐步实施阶段。从2 0 0 6 年起，由省财政投资评审中心具体组织，先后 对安徽省2 1 个县( 区) 2 0 0 6 、2 0 0 7 两年革命老区专项转移支付资金项目进行 了绩效评价，先后评价项目1 8 0 个，评价报告得到了省财政厅相关业务处室的 好评，评价结果作为下一年度的资金安排的重要依据。2 0 0 8 年对安徽省2 6 个 外国政府贷款项目进行了绩效评价，评价报告得到财政部金融司领导和科技部 绩效评价专家的高度评价。 3 、广泛开展阶段。2 0 0 9 年省财政厅出台了安徽省预算支出绩效评价实 施办法( 财预 2 0 0 9 1 3 4 号) ，该办法提出统筹规划、循序推进，稳步推行绩效 评价工作。2 0 0 9 年要覆盖一定数量的专项资金项目，2 0 l o 年进一步扩大覆盖范 围，2 0 1 1 年力争全省全面推开哺1 。 2 2 革命老区专项资金项目绩效评价开展情况 2 2 1 安排项目范围 根据革命老区专项转移支付资金管理办法，老区专项资金主要用于革 命老区专门事务、公益事业和基础设施建设。具体包括： 1 、专门事务。革命遗址保护；革命纪念场馆的建设和改造：烈士陵园的 4 维护和改造；老红军、军烈属活动场所的建设和维护。 2 、公益事业。村容村貌及环境整治；农村义务教育学校建设及设备更新； 农村医疗卫生机构建设及设备更新：农村文化站所建设及设备更新；农村敬老 院建设及设备更新。 3 、基础设施建设。人畜安全饮水设施建设及维护；群众安居工程；乡村 道路建设及维护。n 1 2 2 2 项目特点 从老区专项资金安排的项目范围可见，老区专项资金项目具有如下特点： l 、建设地点具有特定性。为了体现中央对老区农村真正贫困人口的关怀， 资金管理办法要求项目所在地主要为老区县城以下的乡、镇、村。 2 、具有基本建设项目特点。项目主要为农村基本建设类固定资产投资。 3 、具有非竞争性、非排他性、非盈利性等特点。项目属于公共财政支出 的公共产品建设 ，。 4 、项目类型多。项目包括革命遗址维修、乡村道桥等交通设施维建、农 村校舍及院舍等民用建筑维建、乡村环境整治，以及相关设备购置等等。 5 、对配套资金要求不同于其他专项资金项目。考虑到各老区县基本为经 济欠发达地区，财政通常比较困难，革命老区专项资金项目不要求县级财政配 套。 2 2 3 项目申报程序 老区专项资金项目的申报由财政部统一制定项目申报书文本范本及指南。 县级财政部门按照资金办法规定及项目申报指南，组织各项目单位填制项目申 报书，经审核后提出审核意见，将审核意见及项目申报书于每年2 月底前一并 上报省级财政部门。省级财政部门审定县级财政部门上报的具体申报项目，并 于每年3 月底前将审定意见及项目申报书报财政部备案。省级财政部门于5 月 底前将年度项目批复县级财政部门，同时拨付资金。县级财政部门根据省级财 政部门批复的项目和下达的项目资金，组织项目实施瞄1 。 2 2 4 目前老区项目绩效评价开展情况 2 0 0 7 、2 0 0 8 两年，省财政投资评审中心具体组织，先后对我省2 1 个老区 县( 市、区) 2 0 0 6 、2 0 0 7 两年的革命老区专项转移支付资金项目进行了绩效评 价，涉及农村公路、卫生院、养老院、入畜饮水、中小学校舍、村容村貌整治 等十几种项目类型的1 8 0 个项目。针对老区项目的特点，我们拟定了4 大类1 4 个定量和1 6 个定性评价指标，从实施内容、功能效益、管理效益、公共效益绩 效等方面对项目进行了以定性评价为主的绩效评价。 革命老区专项转移支付资金项目不同于外国政府贷款项目，外贷项目的指 标体系由财政部金融司委托科技部评估中心集中专家，参考世界银行项目的模 式，建立了全国统一的定量的绩效评价指标体系。而革命老区项目由于项目类 型众多，全国各地差别很大，由各省自己设计指标体系，我们安徽省的指标体 系由省财政投资评审中心评价小组提出并开始试点由于评价操作性强，简单实 用，得到省厅和财政部预算司的好评，目前已有四川等省采用了我省的指标体 系，但由于未能将指标赋予权重和分值，最终的评价结论以定性为主，未能将 结论定量化。 2 2 5 绩效评价工作存在的难点 对革命老区项目绩效进行评价是一个较为复杂的问题，即与预算管理密切 相关，也涉及很多技术因素。从这项工作发展的现状看，虽然已有初步基础， 但由于起步较晚，且缺乏系统性的研究，仍不能适应经济发展与财政改革的客 观需要。 1 、最主要的难点是缺乏科学、规范、针对性强的评价指标体系。衡量、 评价财政支出项目的水平与绩效，关键是要建立一套能够提供用以衡量和评价 项目绩效的客观的、量化的数据系统。对财政支出基本建设项目绩效进行评价， 一是要设计项目绩效评价指标体系，二是要制订项目绩效评价标准，三是要运 用科学的评价方法。这三个方面，可以称为绩效评价的三要素，缺一不可口1 。 因而，建立科学系统的财政支出基本建设项目绩效评价指标体系，是财政支出 基本建设项目绩效评价规范化、科学化的前提条件和重要保证。但目前财政支 出项目绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程 评价，由于客观上财政支出项目本身的类别太多，而评价时既要考虑直接效益， 又要考虑间接效益，既要考虑经济效益，又考虑社会效益，缺乏科学、统一、 规范的评价标准，使评价结果差异大，缺乏可比性，影响绩效评价成果的应用， 这是目前财政支出项目绩效评价工作发展滞后的主要原因。 评价内容定性评价多于定量分析。由于缺乏科学、规范、合理的评价标准 和指标权重，也使得财政支出绩效评价工作内容不够完整，难以对项目效益进 行量化评价。同时，在确定项目目标、评价内容和设计评价指标时，定性评价 较多，定量分析较少，对那些不够明确的、难以量化的内容也有意无意地进行 了回避，影响了绩效评价工作为政府宏观决策服务的作用发挥。 2 、绩效评价能力建设有待进一步加强。绩效评价工作既要熟悉国家政策 和财政法规，又要具有评价项目所属行业的相关知识，又要拥有建设管理、投 资分析、经济评价、数理统计、社会调查等方面的专业技能，是项综合性较 强的工作。目前我省开展绩效评价是以有关业务处室牵头、评审机构具体组织 实施、相关专业的专家参与、组成评价小组的方式进行的，从实施情况看，这 6 种方式能较好地发挥各方人员的优势，也取得了一定的效果。但由于绩效工作 量大、范围广、需要深入现场，随着今后评价工作逐步推开，评价能力建设亟 待加强。 2 3 老区项目绩效评价工作目标设定 革命老区项目绩效评价的主要目标： l 、通过绩效评价，达到加强老区专项资金项目预算管理的目的，根据评 价结果奖优罚劣，实现财政预算支出的科学化、精细化。 2 、通过以项目为对象的绩效评价，实现对项目县工作的绩效评价，有效 地发挥财政预算管理的监督职能。 3 、有效地促进基层财政部门和项目主管单位改善管理水平，从而提高了 全省老区项目的整体管理水平。通过绩效评价发现老区项目在申报、实施、资 金使用、功能实现、效益实现等方面存在的问题，促使各县工作逐步规范。 围绕以上绩效评价目标，考虑目前财政支出项目绩效评价工作的难点，建 立一个科学、量化、实用的绩效评价指标体系是目前工作的重中之重，该指标 体系要做到： l 、具有全面、深入、信息量大的特点，能够反映项目的实施、管理、功 能实现、效益实现等各方面情况。 2 、实现对项目的定量评价，由此划分项目、项目县工作的优、良、中、 差等级，评价结果能够客观地给决策层管理提供一种技术依据。 3 、充分考虑项目的特点，指标体系构建应定量指标与定性指标结合，通 用指标与个性指标结合，合规性指标与效益分析指标结合。 4 、考虑到财政部门现有的绩效评价队伍以财务人员为主、土木工程师为 辅的特点，评分标准和评价办法的设定应紧紧依托资金管理链条，通过现有财 务、工程管理资料分析，辅以现场核实、问卷调查方式实现。 第3 章绩效评价指标体系构建 3 1 绩效评价指标体系设计原则 革命老区专项转移支付资金管理办法明确了革命老区专项转移支付资 金的使用方向、资金申请方式及程序、资金管理方式、收入和支出的会计处理 方式，并对资金投入应达到的预期效果提出了要求。按照整个绩效评价的实施 思路，将资金管理办法作为整个绩效评价指标体系的设计准则，在2 0 0 7 、2 0 0 8 两年对老区项目进行的定性评价的基础上，设计绩效评价的三级指标体系。 根据a h p 法，确定革命老区项目绩效评价指标体系的整体目标、准则、子 准则( 指标) 。具体见下图3 一l 。 整体目标a 子准则层p 图3 1 绩效评价指标体系的层次结构模型 1 、整体目标。老区专项转移支付资金安排项目的整体目标是主要用于改善 革命老区人民生产生活条件和促进革命老区各项社会事业发展，以进一步推动 社会主义新农村建设，促进革命老区社会事业和谐发展，确保将党中央、国务 院对老区人民的关怀落到实处。心1 2 、准则。分析革命老区专项转移支付资金管理办法的文件精神，革命 老区专项转移支付资金的管理应当遵循以下四个准则。 突出重点。资金主要用于发展乡村公益事业和解决与人民生产生活密切相 关的突出问题。 公开透明。资金使用和项目选择应当按照规定程序进行，纳入政务公开范围。 注重实效。坚持办实事、重实效，以社会效益为目标。 专款专用。资金不得用于平衡预算，不得截留或挪做他用。心1 3 、子准则( 指标) 。分析项目特点，围绕绩效评价目标，项目绩效评价的子 准则设计三层评价指标，包括级指标5 个，二级指标为1 3 个，三级指标为 2 4 个。三级次指标之间的关系是，前一级指标是后级指标的归纳，后一级指 标是前一级指标的细化，从而依据“突出重点、公开透明、注重实效、专款专 8 用 的四项准则，将老区项目绩效评价目标“改善革命老区人民生产生活条件 和促进革命老区各项社会事业发展，以进一步推动社会主义新农村建设，促进 革命老区社会事业和谐发展，确保将党中央、国务院对老区人民的关怀落到实 处 ，具体细化为2 4 个三级指标的评价。老区项目绩效评价指标体系详见表3 - 1 。 表3 1 绩效评价指标体系表 一级指标二级目标 三级目标 是否三年规划中的项目t 1 完成任务量s 1 实施内容绩效 工程完工率( ) t 2 p 1 完成质量s 2工程质量合格率( ) t 3 完成进度和及时性s 3是否按期完工t 4 实现项目申报书预期功能程度t 5 项目用途s 4 功能效益绩效 是否按项目申报书实施t 6 p 2 项目配套s 5与项目相关的配套设施是否实施t 7 项目达标情况s 6 项目实现功能满足预期程度t 8 四项基本建设制度执行情况t 9 项目实施过程管理s 7 执行政府采购制情况t i o 项目管理绩效 政务公开情况t 1 1 p 3 完工项目是否设立财政部统一规定的标 项目完工验收管理s 8 志t 1 2 完工项目县级财政部门是否组织验收t 1 3 专项资金到位率( ) t 1 4 资金到位情况s 9 配套资金到位率( ) t 1 5 是否存在违规使用资金现象t 1 6 资金管理绩效 p 3 是否按合同、按进度拨款t 1 7 资金管理的规范性$ 1 0 是否实行报账制，报账资料是否齐全t 1 8 是否实行县级财政国库集中支付t 1 9 是否建立专账，单独核算t 2 0 公众受益情况s 1 1 公众满意度( ) t 2 1 公共效益绩效 单位投资受益人数( 人万元) t 2 2 p 5 社会效益实现情况$ 1 2项目效益个性指标t 2 3 环境效益实现情况$ 1 3环境质量提高程度( ) t 2 4 9 3 2 一级指标 根据财政部的工作布置，全国1 7 个老区省( 自治区、直辖市) 都要开展对 专项资金的绩效评价工作，因此考虑到和其他省工作的统一，也更加规范此次 评价工作，本次指标参照财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工 作的指导意见( 财建 2 0 0 4 7 2 9 号) 设定，根据该指导意见，一级指标主要为 实施内容绩效、功能效益绩效、资金管理绩效、经济效益绩效、社会效益绩效 旧1 。考虑老区资金主要投向农村，为了使县以下基层单位更加重视项目管理， 增设项目管理绩效；公共财政的投入主要是给当地带来社会效益和生态效益， 项目几乎没有经济效益，因此将指导意见中的经济效益评价取消，社会效益改 设为公共效益绩效。因此老区项目绩效评价的一级指标设为实施内容绩效、功 能效益绩效、项目管理绩效、资金管理绩效、公共效益绩效。详见表3 - 2 。 表3 - 2一级指标表 序号一级指标指标说明 该指标主要是评价项目具体实施内容按项目申报书 1 实旆内容绩效p 1 计划保质、保量、按时实施的情况。 该指标主要是评价项目实现项目申报书预期功能的 2 功能效益绩效p 2 程度： 该指标主要是评价项目在建设过程中项目管理的合 3 项目管理绩效p 3 规性； 该指标主要是评价项目在资金使用过程中执行相关 4 资金管理绩效p 4 财务会计制度以及财政专项资金管理办法的情况； 该指标主要是评价项目实现公众、社会、环境效益 5 公共效益绩效p 5 的情况。 3 3 二级指标 参考财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见， 二级指标根据一级指标的评价范围，分类设置。在设置二级指标时，主要是考 虑决策部门的关注点、基层主管单位关注点、项目区群众的关注点，结合2 0 0 7 、 2 0 0 8 两年绩效评价工作中发现老区项目存在的特点，从一级指标的五个方面将 的评价细化到13 个小类，全面评价项目五项绩效的实现情况。实施内容绩效细 化为完成任务量、完成质量、完成进度和及时性3 个二级指标；功能效益绩效 细化为项目用途、项目配套、项目达标情况3 个二级指标；项目管理绩效细化 为项目实施过程管理、项目完工验收管理2 个二级指标；资金管理绩效细化为 资金到位情况、资金管理的规范性2 个二级指标：公共效益绩效细化为公众收 益情况、社会效益实现情况、环境效益实现情况3 个二级指标。详见表3 - 3 。 l o 表3 - 3二级指标表 序号 二级指标指标说明 该指标是评价的实际工作量与项目立项计划应该完 1 完成任务量s 1 成的工作量进行对比，考核其实现程度。 该指标是评价实际工程质量是否满足国家、行业有 2 完成质量s 2 关质量标准或项目申报时的质量目标。 该指标是评价项目实际工作进度满足项目申报书计 3 完成进度和及时性s 3 划进度要求。 该指标是评价项目完成后实用性和功能用途是否实 4 项目用途s 4 现项目申报书的预期。 该指标是评价项目所需配套设施按项目申报书计划 5 项目配套s 5 实现程度。 该指标是评价项目完成后所具有的功能实现项目区 6 项目达标情况s 6 群众预期的程度。 该指标是评价项目在实施过程中，项目管理的规范 7 项目实施过程管理s 7 性，相关项目管理制度的执行情况。 该指标是评价项目在完工后，项目验收过程的合规 8项目完工验收管理s 8 性。 该指标是评价项目各计划资金来源的实际到位情 9 资金到位情况s 9 况。 该指标是评价项目的专项资金在下拨、使用过程中 1 0 资金管理的规范性s i o 的合规性。 该指标是评价项目给项目区群众所带来的公共效 1 1 公众受益情况s l l 益。 1 2社会效益实现情况$ 1 2该指标是评价项目所产生的社会综合效益。 该指标是评价项目对环境所产生的积极或消极的影 1 3 环境效益实现情况s 1 3 响。 3 4 三级指标 3 4 1 通用指标 三级指标是在二级评价指标的基础上，仔细分析项目申报书、2 0 0 7 和2 0 0 8 连续两年对各类项目进行现场踏勘，并进行的定性评价情况，认真分析各组评 价专家意见后，根据老区专项资金项目特点，对二级指标继续细化，从科学性、 实用性、可操作性等三方面来设定。科学性主要是考虑三级指标是否能够反应 项目在此评价方面的特性；实用性是该三级指标是否有实际使用价值和内涵； 可操作性是指计算该三级指标是否能够从项目资料中找到依据。最终设定三级 指标2 4 个，详见表3 - 4 。 表3 4 三级指标表 序号三级目标评价内容 1 是否三年规划中的项目t i评价项目是否是财政部批准的三年规划项目库中的项目。 是指项目已完成的工程投资与计划实施的工程总投资的比 2 工程完工率( ) t 2 值，评价工程完工情况 项目合格的单项工程投资与项目总投资的比值，评价工程 3 工程质量合格率( ) t 3 质量情况。 4是否按期完工t 4 评价项目是否按项目申报书计划时间完工。 5 实现项目申报书预期功能程度t 5评价项目完工所具有的功能是否符合项目申报书的预期。 6 是否按项目申报书实施t 6 评价项目是否按项目申报书计划的建设内容实旄。 与项目相关的配套设施是否实施 7 评价项目达到预期功能需要的配套设施是否实施 t 7 8 项目实现功能满足预期程度t 8评价项目实现功能实现项目区群众预期程度。 评价项目执行基本建设四项基本制度一法人制、招投标 9 四项基本建设制度执行情况t 9 制、合同制、监理制的情况。 评价按政府采购法要求，对在政府采购目录上的设备 l o 执行政府采购制情况t i o 进行政府采购的执行情况。 l l 政务公开情况t 1 1评价当地政府是否将选择项目的过程纳入政务公开范围。 完工项目是否设立财政部统一规评价项目完工后是否按财政部要求设立统一豹革命老区 1 2 定的标志t 1 2项目标志。 完工项目县级财政部门是否组织 1 3评价县级财政部门对完工的项目