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摘要 工业园区是指由政府或企业为实现工业发展目标而创立的特殊区位环境。市 场经济条件下，工业园区经历了由自发形成到政府自主建立的过程，并取得了巨 大成就，极大地推进了区域经济社会环境的改善，并且促进了以高新技术产业为 主体的新经济的形成与发展，成为一种被普遍采用的区域发展政策工具。进入 2 1 世纪后，我国经济发展迎来一个新的战略机遇期，经济发展和城市化步伐加 快，我国工业园区建设也进入一个新的发展阶段。 在计划经济环境中，我国政府以制度创新和优惠转让为依托，以吸引外资和 承接产业转移为目的，各种工业园区纷纷建立，并取得了飞速发展，成为许多地 方经济发展的重要基地。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完 善，尤其是加入w t o 后，区域经济参与国内、国际竞争程度加剧和经济全球化程 度的不断加深，工业园区发展的环境已经并将继续发生巨大变化，园区对政府制 度供给和创新也提出了新的要求。 在我国当前政府主导型的市场经济发展模式下，工业园区建设中政府的主导 作用也更为明显。纵观我国当前园区建设现状，政府主导型的发展模式存在着明 显的不足。一是基于经济发展目标责任制考核的压力下，地方政府出于政绩考虑， 在建设园区过程偏重于招商引资，竞相出台优惠政策，造成园区低水平发展和公 共利益的流失。二是过度的政府主导作用抑制了市场和产业本身对园区发展的引 导和规范作用，扭曲了产业的自然发展，干扰了正常的产业转移。三是缺乏一套 行之有效园区建设约束制度，园区建设给地方政府和相关官员所带来的正收益远 大于园区建设不成功所带来的负收益，助长了地方政府建设园区的冲动。因而， 如何构建有效的制度，规范政府行为，合理构建政府和市场的双重作用机制，以 更加科学、可持续的发展观指导园区的发展，对今后我国工业园区乃至整个经济 社会的发展都具有重要意义。 本文所指的工业园区概念是基于广泛意义上讨论，因此，所提出的对策建议 也是基于宏观和中观层面的。为迸一步细化研究内容，本文还以浙江为例，对地 方政府在园区建设中的行为进行了分析。本文的研究对当前经济环境下我国工业 园区发展思战略具有一定的指导意义。 关键词 工业园区地方政府制度供给 a b s t r a c t i n d u s t r i a lp a r ki sas p e c i a lr e g i o ne s t a b l i s h e db yg o v e r n m e n to re n t e r p r i s e sf o r t h e i re c o n o m i ct a r g e t ，u n d e rt h em a r k e te c o n o m yc i r c u m s t a n c e ，t h ei n d u s t r i a lp a r k f o r m e ds p o n t a n e o u s l yh a sb e e ni n i t i a t i v e l ye x p l o r e db yl o c a lg o v e r n m e n tw i t hg r e a t s u c c e s s i tg r e a t l ye n h a n c e st h er e g i o n a le c o n o n m c & s o c i a le n v i r o n m e n ta saw i d e l y a d o p t e dc h a n n e lt o a d v a n c er e g i o n a le c o n o m yd o m i n a t e db yh i g h t e c hi n d u s t r i e s s i n c et h eb e g i n n i n go ft h e2 1 c e n t u r y , c h i n a h a sw i t n e s s e dl l e ws t r a t e g i co p p o r t u n i t y f o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h ei n d u s t r i a lp a r ki nc h i n aa l s o e x p e r i e n c e s an e w s t a g ea l o n g w i t hr a p i du r b a n i z a t i o na n de c o n o m i c b o o m i n g i nt h ec o m m a n d e c o n o m yp e r i o d ，i no r d e r t oa t t r a c t i n gf d ia n da sab a s et oh o l d t h et r a n s f e r r e di n d u s t r i e s ，v a r i o u si n d u s t r i a lp a r k sw e r ee s t a b l i s h e di ns u c c e s s i o na n d d e v e l o p e da t ar a p i ds p e e dd e p e n d i n go nt h ei n n o v a t i v e s y s t e ma n dp r e f e r e n t i a l t r a n s f e r y e tw i t ht h eg r a d u a le s t a b l i s h m e n to fs o c i a lm a r k e t e c o n o m ym e c h a n i s m ，e s p a f t e rc h i n a j o i n e dw t o w i t he c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n r e g i o n a le c o n o m y p a r t i c i p a t e s m o r e a c t i v e l yi nd o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n ，t h ee n v i r o n m e n to f i n d u s t r i a l p a r kh a sb e e na n dw i l lc o n t i n u et ob e c h a n g e d ，w h i c hb r i n gf o r w a r dn e wr e q u i r e m e n t f o rt h eg o v e r n m e n t s u p p l ys y s t e ma n da d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n u n d e rt h ep r e s e n tg o v e r n m e n t o r i e n t e dm a r k e te c o n o m y , t h el o c a lg o v e r n m e n t p l a y sa ne v e ni m p o r t a n tr o l ei n t h ec o u r s eo fi n d u s t r i a lp a r kc o n s m m t i o n s u c h d e v e l o p m e n tm o d ef u l l yr e v e a l st h ed e f i c i e n c ya st h ef o l l o w i n g ：f i r s t l y ，u n d e rt h e p r e s s u r e o fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t - t a r g e t - o r i e n t e de x a m i n a t i o ns y s t e m ，l o c a l g o v e r n m e n ta t t a c h e sg r e a ti m p o r t a n c et o f d ia t t r a c t i o na n dp r o m u l g a t e so n ea f t e r a n o t h e rp r e f e r e n t i a lp o l i c i e sw h i c hr e s u l t e di nal o wl e v e ld e v e l o p m e n to ft h ep a r k a n dr u n o f fo f p u b l i ci n t e r e s t s e c o n d l y , o v e r - c o n t r o lo f l o c a lg o v e r n m e n tr e s t r a i n st h e g u i d ea n ds t a n d a r d i z a t i o n o ft h em a r k e ta n di n d u s t r i e si nt h e m s e l v e st ot h ep a r k d e v e l o p m e n t ，d i s t o r t st h en a t u r a ld e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r i e s a n di n t e r f e r e st h e n o r m a li n d u s t r yt r a n s f e r t h i r d l y , w el a c ka ne f f i c i e n tr e s t r a i ns y s t e mf o rt h ep a r k c o n s t r u c t i o n t h ep o s i t i v eb e n e f i tt ot h el o c a lg o v e r n m e n ta n dt h er e l a t e do f f i c i a l s s u r p a s s e s t h en e g a t i v ee f f e c tf r o mt h ef a i l u r eo ft h ei n d u s t r i a lp a r k ，w h i c hg i v e s i m p e t u st ot h eo f f i c i a l s p a s s i o nf o rt h ef u r t h e rc o n s t r u c t i o n t h u s ，h o wt ob u i l da l l e f f i c i e n ts y s t e mt os t a n d a r d i z eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e sw i t hab a l a n c e dm e c h a n i s m b e t w e e ng o v e r n m e ma n dm a r k e ti so fv i t a li m p o r t a n c ef o ras c i e n t i f i ca n ds u s t a i n e d d e v e l o p m e n to f t h ei n d u s t r i a lp a r ka n de v e nt h ew h o l e r e g i o n t h ei n d u s t r i a lp a r kt h ef o l l o w i n ga r t i c l em e n t i o n e dw i l lb eb a s e do ne x t e n s i v e c o n c e p t ，t h em e a s u r e s a n dt h es u g g e s t i o nr a i s e di sa l s oo i lt h em a c r oa n dm e s ol e v e l t a k i n gt h ez h e j i a n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，t h ea r t i c l ea n a l y s e st h er o l eo fl o c a l g o v e r n m e n ti n t h ec o u r s eo fp a r kc o n s t r u c t i o n ，t h er e s e a r c ho fw h i c hw i l lb eo f d i r e c t i v es i g n i f i c a n c ei nd e v e l o p i n gc h i n e s ei n d u s t r i a lp a r k su n d e rc u r r e n te c o n o m i c c i r c u m s t a n c e k e y w o r d s ：i n d u s t r i a l p a r kl o c a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o ns u p p l y i n g 浙江大学公菸管理硕士( m p a ) 专业学位论文 工业西区发展及地方政府作用研究 1 引言 在经济全球化的进程中，地区间的经济竞争目益加剧，兴建各种工业园区被 看成是改善区域经济坏境、提高区域竞争力的重要手段，而被广泛使用。工业园 区是指企业相对聚集，有较完善的基础设施和较高效齐全配套服务体系的制造业 生产区域。一般而言，工业园区是指包含有若干类不周性质的工业企业的相对独 立的区域，而这些相对集中的工业企业共同拥有对进入园区的企业提供必要的基 础设施、服务、管理等的一个行政主管单位或公司。工业园区的开发为刨造就业 机会、提高国民所得、促进国家经济发展，并有利于地方产业集聚，增强地方经 济活力，均衡、协调区域经济发展。因此，建设工业园区一向是世界各国和地区 发展国家和地方经济的重要途径。世界上较为著名的工业园区有如美国的硅谷、 1 2 8 公路，日本的筑波工业城，新加坡工业园区，台湾的新竹科学工业园区等。 我国也不乏工业园区的成功案例，如昆山工业园区、中国新加坡苏州工业园 区等。 1 1 研究的背景 工业园区是较其个佳特征的经济体，是伴随着经济发展过程的产物。世界工 业园区的普遍发展起始于上世纪中叶，大部分国家在发展工业化的进程中都有过 各具特色的园区发展历程。改革开放后，为促进经济发展，我国各地开始建设各 种园区。上世纪末，在国家实旖的一系列积极货币财政政策作用下，我国经济克 服了国内外不利环境的影响，开始了新一轮的快速增长。各级政府在发展经济的 驱动下，加大了在改善区位投资环境上的竞争。在这轮竞争中建设工业园区被作 为一个重要手段，因此，也导致了全国工业园区开发混乱、时期内开发数量过多 过滥，土地资源不合理使用、配套公共资源浪费的现象发生。2 0 0 3 年下半年， 在国家宏观调查控的大环境下，我国开始了第二次园区整治活动，对一些不符合 政策要求，没有合法报批手续的园区予以关停并转，对不合理占用的土地予以返 还。由此我国工业园区建设也进入一个新的发展时期。 今后随着我国经济的进一步发展，工业园区作为工业化发展的重要载体，也 将面l 瞄着新的机遇和挑战。党的十六大提出要走一条“科技含量高、经济效益好、 资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。作 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 为承担着重组和提升地方工业发展功能的工业园区，将在此间发挥积极作用。面 如何在今后的工业园区建设中走一条科学的、高效能的路子，如何将政府在园区 建设中的行为规范到可持续发展上来，是一个需要引起足够关注和重视的问题。 现今世界，全球化的活动空间的加大和本地化产业的发展相辅相成，资源与 发展的矛盾加剧。首先，交通与通讯技术的迅猛发展，世界范围内贸易和投资自 由化成功推进，加速了生产要素、知识和信息的跨国界流动，减少了其运营的单 位成本，使社会财富蕴藏在流动的空间之中。其次，各地争相吸引投资，争夺高 附加值的经济活动，区域竞争加剧，发展本地有竞争力产业已经成为区域参与全 球竞争的重要内容。第三，对经济发展资源的争夺更趋多元，由经济联合体之间、 国家之间、地区之间进步向微小区域延伸，而且还在继续细化。今后，工业园 区的发展将不可避免地受到上述三方面因素的共同影响，而且将会成为这种交互 作用下参与竞争的重要力量。 中国的市场化是一个政府主导型的市场化，政府在这一进程中起着关键的作 用，i l l 政府在工业园区建设中的作用也有所区别。而当前我国工业园区已经进入 一个新的发展阶段，目前对如何发展工业园区总体上仍停留在经验认知层次，理 论的研究不足。【2 1 总体来讲，我国的工业园区建设既应合乎国际工业园区发展的 一般规律性，又应合乎当前全球经济发展特点和我国经济社会发展现状，加强对 发展工业园区的理论研究，以理论不断推进实践，使园区建设在更加科学有序的 环境下进行， 1 2 本文研究的主要思路和内容 本文研究的主要思路是：在充分把握国际工业园区建设一般现状和规律性的 基础上，通过对建立工业园区理论和政府作用理论的探讨，结合当前国际、国内 的经济环境和特点，以及地方政府在工业园区发展过程中的行为分析，明确我国 工业园区发展过程中存在的问题，剖析地方政府在工业园区建设中的主观动机和 行为角色，提出当前我国地方政府在工业圆区发展中该如何发挥有效作用的对策 建议。 本文首先对建设工业园区的理论、地方政府的经济行为理论进行归纳和分 析，并以政府的经济职能理论、市场失灵与政府失灵、地方政府竞争理论作为分 析我国地方政府在工业园区建设中行为的理论框架。其次对国内外工业园区的发 2 迦大墼共管理遥士( m p a ) 专业学位论文工业园匿发展及地方政府作用研究 展模式和管理模式进行了归纳和总结，为在我国建立工业圆区的发展方向提供了 一般思路。再次，对我国当前工业园区建设中存在的问题及根源进行了剖析，为 下一步分析地方政府行为打下基础。第四，对地方政府在工业园区建设中的行为 进行理论分析，并以浙江为例对地方政府的行为作进一步探析。最后，在以上分 析的基础上，结合工业园区发展理论，对优化和规范地方政府在工业园区建设的 作用提出若干对策建议。 3 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 2 文献综述 国外学界对工业园区的关注由来已久，而我国学者对工业园区发展的研究， 则始于2 0 世纪9 0 年代，而大量的研究则在2 0 0 0 年前后。笔者经过初步归纳认 为，至今为止，研究工业园区的学术文献主要为三大类：第一类是理论性的，主 要集中在园区发展战略、管理刨新、竞争力评价等方面研究。第二类是实证性或 个案性的，主要是对某个国家或某个地区的工业园区进行个案研究，研究其规模 及产业特点，形成原因等。第三类是比较性研究，通过对不同国家或地区之间园 区发展的比较研究，研究园区发展的异同，探索发展园区的普遍规律性。当然， 这只是种简单分类，不可能全面涵盖。但各方面的研究还是偏重于对某个或某 类工业园区建设本身及现有状态的探讨，而且大部分的研究以高新技术园区作为 主要对象，对地方政府行为以及如何发挥其在工业园区建设和发展过程中的作用 研究较少。本文研究正是基于丰宫我国工业园区研究理论的目的，提出规范和优 化地方政府在工业园区建设中作用的政策意见，为促进我国新轮经济发展时期 工业园区的良性发展提供参考。 2 1 建立工业园区的理论 工业园区发展经历了从自发形成到政府推动的过程，关于建设工业园区的理 论也从现象和个案研究发展到本质和规律研究。当前各种较为先进的经济发展和 社会组织理论都成为对工业园区发展研究的工具。目前学界关于建立和发展工业 园区的宏观理论有：产业集群理论、增长极理论、技术创新和技术转让模型理论、 三元参与理论等，微观角度的研究理论主要有：孵化器理论和网络组织理论。 2 1 1 产业集群理论 现代国际贸易理论认为：一个区域的自然资源禀赋是无法改变的，但生产效 率的差异可以通过创新、学习来改变。早在一百多年前，马歇尔就观察到一些主 要依靠工匠技能的特定产业部f - j x 寸特定地区的依赖被称为产业“本地化”。他发 现这种“本地化”有三种优势：一是通过一个产业中一定数量的厂商集中到一个 地方，这种集中形成了一个专业技术工人共享的劳动市场，这个共享市场对工人 和厂商都有利。二是一个产业中心可以提供产业专用的多种类、低成本的非贸易 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 工业园区发展及地方政府作用研究 投入晶，如专属工具、材料甚至交通建设。三是因为信息在当地流动比远距离流 动更容易，一个产业中心可以产生我们现在所谓的技术外溢，这无疑会对创新产 生直接的贡献。克鲁格曼认为这些优势就是所谓“规模报酬递增”的基础，并把 这种与特定产业相关的各种经济活动在特定地区聚集的现象称之为“产业集群”。 由于对产业群现象考察的角度不周，不同的学者对产业群的定义也不同。伯 格斯曼( b e r g s m a n ) 将产业群定义为趋向位于同一地方的一组经济活动，并认为， 产业群的判断标准是这一组经济活动就业人数之间是否相关。查曼斯基 ( c z a m a n s k i ) 将产业群定义为，在所有经济产业中，一组在商品和服务联系上 比与国民经济其他部门联系强，并在空间上相互接近的产业。罗兰特( r o e l a n d t ) 认为，产业群是为了获得新的和互补的技术、从互补资产和知识利用的结合中获 得收益、加快学习过程，降低交易成本，克服市场中的进入壁垒，取得协同经济 效果，分散创新所带来的风险，关联性根强的企业( 包括专业供应商) 、知识生产 机构( 大学、研究机构) 、中介机构和顾客通过一个附加值生产链相互联系形成了 网络，这种网络就是产业群。波特( m p o r t e r ) 对产业群的定义为：位于某个地 方、在某一特定领域内互相联系、在地理位置上集中的公司和机构的集合。集群 包括一群对竞争起重要作用的、相互联系的产业和实体。口】 一种关于产业集群的研究认为通过对某区域特色产业中若干企业在园区内 的集聚，经过新环境的培育和发展，可以催生出更具有竞争优势的产业群。“产 业集群的国际竞争优势理论完全可以引入到产业所在区域培养竞争优势的政策 选择中。由于区域竞争优势较产业而言更受到该区域社会环境和历史传统的影 响，因而利用制度优势建立不受传统影响的园区，将成为人为产生的非完整 意义上的产业集群。”瞄”这种产业集聚可能是“非完整意义上的集聚”，可 能只是若干个产业链中的企业在某个园区这一地理概念上的集中。但这一集中的 发展过程完全可以通过园区内有先行优势的非完整意义上的“产业集群”来整合 园区所在区域内的产业资源，建立新体制与旧体制不同主体之间交流、互享，最 终实现在市场生存原则下的融合。区域竞争力的提高较大程度上取决于区域内产 业集聚的速度和强度、数量和质量，而园区常常能成为产业集聚的“蓄水池”， 并由于它的制度优势形成渗透力较强的溢出效应，来建立完整意义上的产业集 肚1 1 ：刘厚俊、沈剑平、孙，i 弭开发区发展的理论基础与战略选择，科技与经济，2 0 0 3 年第1 期，2 9 页。 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园医发展及地方政府作用研究 群，实现区域竞争优势的产生和持续提高。h l 另一种基于产业集群的研究认为建立特色工业园区培育企业集群是今后园 区发展的一个重要方向和内容。“工业园区发展目标定位是建设具有聚集效应的 特色工业园区或者说专业化工业园区。特色工业园区的产业特色鲜明，园区内企 业有明显产业关联性从而形成专业化分工与协作，彼此建立起基于信任与承诺的 非正式联盟，同时关联企业的竞争与合作推动着工业园区内创新，形成产业发展 的自强化机制。”、“工业园区发展的目标就是培育和发展富有效率的专业化的 特色企业集群。”。 拄” 而产业集群也有两种不现形态。【5 1 早期的集聚得益于诱因于资源禀赋的差别 地区的自然资源优势是形成集聚的动力来源。在以信息技术开发和应用为主导的 第四次产业革命带来的新经济时代，以人力资本、高科技为代表的智慧型资源逐 渐成为引吸集聚的主要因素。工业园区的集聚效应也基于以上两种可能。 2 1 2 增长极理论 1 9 5 5 年法国发展经济学家佩鲁提出的“增长极”理论，其核心是，在经济 增长中，由于菜些主导部门或有创新能力企业或行业在一些地区或大城市的聚集 形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地 区产生强大辐射作用的“增长极”，通过具有“增长极”的地区优先增长，可以 带动相邻地区的共同发展。佩鲁提出应当以非总量的方法( 即非国民收入总量指 标) 来安排发展计划，将国民经济按地理幅宽分解为部门、行业和工程项目。按 照这一分解，经济增长并不是在每个部门、行业或按同一速度( 或比率) 平均增 长的，相反是在不同部门、行业或地区按不同速度不平衡增长的。某些主导部门 和有创新能力的行业集中于一些地区或大城市，以较快速度优先得到发展，形成 “增长极”，再通过其吸引力和扩散力不断地增大自身的规模并对所在部门和地 区发生支配影响，从而不仅使所在部门和地区迅速壮大发展，带动其他部门和地 区的发展。“增长极”的形成至少需要三个条件：第一，必须存在有创新能力的 企业和企业家群体。第二，必须具有规模经济效益。第三，需要适当的周围环境。 运用增长极理论的分析者认为，通过厂商和行业之间的亲和力易产生外部经 济效益，从而使厂商和行业在地理上聚集发展，可以产生“规模报酬递增”。而 】：蔡宁、杨闩柱：基于企业集群的工业园区发展研究，软科学，2 0 0 3 年第7 期，1 8 页。 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 这种地理上的聚集可以是经济特区、开发区、甚至是工业园区。如中国在改革开 放初期以政府推动型的发展模式设立若干个经济特区，从而改变了我匡i 传统产业 在地理上的分布特征，建立了以新兴城市为圆心、以新兴产业链的边界为半径的 动态的增长极。由于这种增长极的形成有着显著的偶然性，所以在后发优势地区 内利用以政府为主的开发区建设模式，可以在资金、土地、劳动力要素供给方面 提供低成本的流动，从而加速本区域内增长极的形成。由于增长极往往也会带来 很大的技术溢出，从而改变区域产业结构和建立区域竞争优势。 4 1 2 1 3 技术创新和技术转让模型理论 现代国际贸易理论认为，发达国家的技术创新和向不发达国家的技术转让在 决定贸易模式及其变化中发生着重要作用。克鲁格曼用北南贸易模型来说明，发 达国家在生产新商品方面具有优势，主要来自于他们熟练程度较高的劳动力要素 供给、技术溢出效应以及社会氛围方面与发展中国家的差别。所以技术创新首先 在发达国家以开发新产品的形式出现并得到生产，过一段时间后才得以在发展中 国家( 即劳动力要素及其他要素成本较低地区) 生产，此时的新产品实际己变成 了老产品。新老产品的存量由技术创新和技术转让这两个随时间变化的过程来决 定。可以说，技术创新是一个开发新产品的过程，而技术转让则是新产品转化成 老产品的过程，假定这两个过程都是持续不间断的。人们比较容易认为，技术创 新扩大了产品的品种范围，代表着现时生产率的提高。但同时也会发现，技术转 让可以是发展中国家能够生产更多品种的产品，而从全球的观点来看，这也代表 着一种获利。因而不论技术创新还是技术转让都会改变新产品和老产品的定义， 从而导致需求的转向，造成资本在发达国家和发展中国家间不断双向流动，这些 都可以称为是技术进步的结果。因而克鲁格曼得出结论，技术创新必定伴随着资 本流动，技术进步最快的地区必定也经历了资本大量涌入。这里的因果关系是技 术创新为因，资本流动为果，没有别的逻辑顺序。每当技术进步出现时，所发生 变化的主要是资本的边际产量提高和对外国投资的诱惑。 该理论对工业园区发展的意义在于倡导在园区内进行机制创新和技术转让。 工业园区“在建立创新机制的同时，若包含了技术转让的相关机制，倡导技术进 步对产业改造和带动的作用，则此间伴随着引导直接投资将为可能的技术创新机 制的建立提供更充足的资源。现代国际贸易理论认为在这种情况下，发展中国家 7 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 将极大的改善其贸易条件，从而促使其产业竞争力的提高。” 2 1 4 三元参与理论 这一理论是在1 9 9 3 年6 月的国际科学工业园协会第9 届世界大会上提出来 的，作为一种研究高科技工业园区发展的可能理论工具。这一理论认为，高科技 园区是科技、高等教育、经济和社会发展的必然产物，是在大学科技界、工商企 业界和政府三方相互结合下产生的，并且在三方的共同参与和积极推动下得到发 展。当今世界各国普遍认识到国际竞争日趋激烈，而各国之间的竞争主要体现为 以科技为先导、以经济为基础的综合国力的竞争，于是各国政府纷纷采取措施力 图发展高技术产业，竞相抢占高科技的制高点。但是高技术产业是建立在高强度 的研究开发活动基础之上的，科技与经济全方位、深层次结合、体化发展的产 业，是技术、人才、资金等高度密集的新兴产业，只有当相关学科进行交叉、相 关产业进行融合、相关科教机构和人员进行合作，以及供产销相关的企业发挥协 同效应时，才能得以真正发展。 政府是园区内外环境创立者和园区组织机制启动者，大学与科技界是高技术 和高素质人才之源，企业是科研资金提供者和新兴市场开拓者，三方在共同利益 的基础上进行强有力的协作，开发高技术产业，促进地区经济发展，促进综合国 力增强，这就是三元参与理论的基本点。州 上述是研究工业园区发展较为常见的几种宏观理论，各种理论把当前较为前 沿的经济发展理论引入到工业园区建设研究中来，为我们研究工业园区的建立和 发展提供了可能的视角，对我们研究园区的内在运行规律具有启发意义。但各种 理论偏重于提出园区应该的发展方向角度的研究，而对如何达到这种发展方向和 要求则研究得较少，同时对政府在如何促成这种发展较少有系统性论及。有学者 也从较为微观的角度提出关于园区发展的两种理论，这些理论可以为促进园区发 展提供较有技术性的工具。 2 1 5 孵化器理论 孵化器理论是一种关于在新生产部门、新建企业发生和发展的最初阶段所需 要的地理人文条件的假说。该理论认为，鉴于新创办的中小型企业往往存在企业 畔1 1 ：刘厚俊、沈剑平、孙熘：开发区发展的理论基础与战略选择，科技与经济，2 0 0 3 年第1 期2 8 3 2 页。 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位沦文工业园区发展及地方政府作用研究 发展计划脱离实际、资金短缺、创业者缺乏经营管理知识和经验、市场开拓能力 有限等问题，其存活率普遍不高，其中3 年存活率一般为5 0 ，5 年存活率一般 为2 0 ，而新创办的中小型高技术企业3 年存活率仅约为3 0 ，因而要发展高技 术产业，就必须大力扶持新创办的中小型高技术企业( 即处于“卵”状态的企业) ， 通过有组织地、适时地供给其“孵化”期所需的“营养”条件，使其得以顺利孵 生出生命力较强的“小鸡”提高其存活率，同时，孵化出的企业由于同出 “一窝”，具有“亲情”，容易进行交流合作、信息共享和相互支持，从而可获得 迅速成长，最终也成为能孵生“小鸡”的“大鸡”进一步促使中小型高技 术企业大量繁衍和蓬勃发展。 孵化器理论认为，1 6 根据高技术企业发展的种子期、初创期、发展期和扩展 期四个阶段，高科技园区对高技术企业也应采取四级孵化模式：( 1 ) 一级孵化， 也称为项目孵化，孵化的对象主要是高技术的研究开发成果和参加研发的科技人 员，孵化的目标是使科技成果企业化。( 2 ) 二级孵化，又称为企业孵化，孵化的 对象是已注册的中小型高技术企业法人，孵化的目标是培育成功的中小型高技术 企业和科技型企业家。( 3 ) 三级孵化，是“大孵化概念。从二级孵化阶段毕业的 高技术企业般将就地进入高科技园区进入高技术企业发展阶段的发展期进行 自我发展，通过高科技园区提供的良好的产业发展环境、优惠政策和投融资服务， 依据其核心技术优势，在竞争中成功地实现由中小型高技术企业向大型高技术企 业的迅速、健康地转变。( 4 ) 四级孵化，又称为跨国孵化，孵化的对象主要是为 开拓国际市场、在国外设立分支机构、寻求国外合作伙伴的国内高技术企业( 特 别包括归国留学人员所创的高技术企业) 和希望进入中国市场，寻求中国合作伙 伴的外国中小型高技术企业，孵化的目标是使国内的高技术企业实现跨国经营和 国际化发展，引入国外尚未产业化的高技术。跨国孵化一般通过设在高科技园区 的国际企业孵化器及其海外孵化基地进行，被孵化企业首先进入国际企业孵化 器，经海外基地孵化后进入所在国市场。 2 1 6 网络组织理论 网络组织理论是当代西方微观经济学从9 0 年代中后期以来逐渐形成并迅速 发展起来的一个新领域，是近年来经济学家在分析经济全球化现象和区域创新现 象时经常使用的工具。网络组织理论认为，网络组织是处理系统创新事宜所需要 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 工业园区发展及地方政府作用研究 的一种新的制度安排，是一种在其成员间建立有强弱不等的各种各样的联系纽带 的组织集合，它比市场组织稳定，比层级组织灵活，是一种介于市场组织和企业 层级组织之间的新的组织形式。网络组织理论研究指出，网络组织一般具有以下 一些性质和特点：( i ) 网络是一个开放系统，它向各种愿意与它联系的单位开放， 以吸取外部有用资源并积极向外输出产品。( 2 ) 网络的本质是动态的，其基本功 能在于交流及在交流中产生创新。从网络单元层面上看，主要表现为行为主体对 网络交流与联系的建立与中断、加强与减弱的自主控制；从网络整体层面上看， 则主要表现为网络边界的扩张与收缩：为了获取刨新所需资源时，网络吸纳其他 主体，即为网络边界的扩张，而当某一网络交流与联系变得无效或有害时，贝i j 会 自动中断这种联系，以保持网络的效率，此为网络边界的收缩。( 3 ) 网络的结点 是交流之源，结点既可以是网络中的一个单元组织，如企业、研究机构、大学或 政府的个部门；也可以是单元组织之间通过交流而产生的具有迸一步扩散价值 和作用的事件，如碰撞中产生的某种新思想、共同研究的新成果等；交流使各个 单元结成“网”，交流中产生“网”中新的结点；结点密度越大，则交流机遇越 多、越频繁；交流越频繁，则结点越多；结点越多，创新机遇越多，则创新能力 越强。( 4 ) 网络中的流体是多样化的，可以是物质、信息、技术、人员、资金， 也可以是情谊情谊是产生信赖的基础，而信赖是合作创新的重要因素之 一。( 5 ) 网络的交流是多层次、多渠道的。在网络的各个单元之间、在各单元内 部的各部门之间以及在单元的内部部门与外部单元之间都存在着交流；网络的交 流方式有正式的，如有合同交易、展览会的参观洽谈、俱乐部的研讨会等，也有 更多非正式的，如酒吧的闲谈、高尔夫球场的会面、高层人员的家庭聚会等。网 络的这些特性，提供了比企业等级组织更为广阔的学习界面，使创新可以在多个 层面上、多个环节中发生，同时它可以降低其成员之间的交易成本，使各成员都 能同时获得外部规模经济性、外部范围经济性和网络经济性三种效应，从而使网 络成为当前复杂多变的经济环境中蓬勃发展的新组织形式。【6 】 孵化器理论和网络组织理论为园区如何构建更具自我发展能力的机制提供 了思路，对园区建设的指导意义在于如何构建孵化器、如何把园区设计成为创新 网络的空间和组织提供者。且认为这是园区建设成功与否的关键所在。 2 2 地方政府与经济发展理论 i 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 建设工业园区本质上是为促进经济发展，因此政府与工业园区的关系本质上 也就是政府与经济发展的关系。“有关政府与经济关系的问题既是政治学，也是 经济学的核心问题，无论对计划经济还是市场经济都同样重要。”【7 j 政府经济角 色的动机和作用机理主要来自于政府自身的经济职能，政府建设工业园区的行为 还来自区域竞争的需要。当前我国正处在市场经济制度发育完善的关键阶段，处 于经济发展的战略机遇期，政府的经济行为既受市场经济一般规律的支配，又具 有中国国情特色。 2 2 1 政府的经济职能 对政治与经济发展关系的研究历史渊源久远，最早可以追溯至法国孟克列钦 重商主义思想，1 8 世纪，亚当斯密、李嘉图为代表的古典经济学说对政府与经 济关系研究产生了重大的影响并为今后政治经济学的发展奠定了基础，1 9 世纪 末2 0 世纪初，随着资本主义国家政治经济的发展变化，一些新的经济学说不断 涌现出来。例如德国的新历史学派、美国的制度学派、边际学派、数理经济学派， 以阿弗里德马歇尔1 8 9 0 年出版的经济学原理为代表的“新古典政治经济学”。 2 0 世纪3 0 年代机之后，随着凯恩斯主义的兴起，在国际学术领域，政府干预主 义思潮与自由放任主义思潮一直主导着政府与经济发展的研究。货币学派也认 为，即使在自由市场条件下也有对政府的需求，政府可以作为竞赛规则的制定者， 解释和强制执行这些已经被决定的规则的裁判者。【8 】在具体实践过程中，各个国 家依据本国不同的实际情况，在处理政府与经济发展关系中采取了不同的理念模 式，如美国的自由资本主义发展模式、德国的社会市场发展模式、瑞典民主社会 主义发展模式、日本法人式以及东亚的政府主导型发展模式等等。不同的政府干 预经济的模式对各个国家政治经济以及社会发展产生了不同的影响。 政府职能是政府对社会承担的职责和管理社会所具有的功能的规定，表现为 政府“要做什么”、“能做什么”，其往往都要通过法律的形式予以规定和规范。 政府职能具有稳定性和动态性相结合的特点，其动态性表现为政府职能与经济社 会发展的适应性，动态的社会要有动态的政府职能与之相适应。政府的作用在于 提供经济环境，为有效的经济活动设定正确的刺激机制；提供能促进长期投资机 构性基础设施一财产权、和平、法律与秩序以及规则；确保提供基础教育、医疗 保健以及经济活动所必需的物质基础设施，并保护自然环境凹。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 政府治理的目的在于有效地解决公共问题，达成公共的目的。政府有着多种 的职能，其有“供经济基础、提供各种公共商品和服务、协调与解决团体冲突、 维护竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳 定“”1 等多项职能。政府的经济职能是其中一项职能，但也是一项非常重要的 职能。纵观现代市场经济的发展，政府管理经济的职能不仅没有衰退，反而随着 经济全球化进程的加快而发挥着更加积极的作用。 2 2 2 市场失员与政府失灵 市场失灵是指由于市场机制的发挥作用不完全或不充分，市场不能达到资源 的最优配置，导致市场失灵，市场失灵包括公共产品、外部效应、垄断、信息不 对称等。【1 0 j 西方发达国家及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演 化轨迹表明，市场调节这只“看不见的手”有其能，也有其不能。一方面，市场经 济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何 其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场主体的利益 驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促 进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场 决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结 构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源 的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分 利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济 活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利 于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接 行政控制下的低效和腐败等。但是另一方面，市场经济也有其局限性，其功能缺 陷是固有的，光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其 缺陷大于优势，导致“市场失灵”( m a r k e t f a i l u r e ) ，因而必须借助凌驾于市场 之上的力量政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。 金太军【10 】把市场失灵的原因归纳为六个方面：( 1 ) 市场不能保持国民经济 的综合平衡和稳定协调的发展；( 2 ) 自由旅途的市场竞争最终必然会走向自己的 【挂2 1 欧文休斯：公共管理导论第二版，中国人民大学出版社，北京：2 0 0 i 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究 反面垄断；( 3 ) 市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；( 4 ) 市场机制无力 于组织与实现公共产品的供给；( 5 ) 市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两 极分化；( 6 ) 市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界。 市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在 着“政府失灵”( g o v e r n m e n t f a i l u r e ) 的可能性，用林德布洛姆的话说就是政 府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。政府失灵一方面表现为政府的无效干预， 即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持 市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争 的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不 能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面， 则表现为政府的过度于预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵” 和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路