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i 非政府组织参与危机恢复管理研究 摘 非政府组织参与危机恢复管理研究 摘 要要 当前，我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，各类公共危机呈 现频发态势，因此，开展公共危机管理，提高危机管理能力，已成为和谐 社会建设中的一项重要课题。 危机管理是一项系统化的管理过程，其生命周期包括缩减（reduction）、 预备（readiness）、反应（response）和恢复（recovery）等阶段。危机恢复虽是危 机管理的最后环节，但对整个危机管理却具有十分重要的作用。恢复管理 得当，不仅能妥善处理危机善后事务，并且可化“危”为“机” ，在危机管 理中获益。政府在危机恢复中起着主导作用，而非政府组织作为危机管理 的参与主体，在危机恢复中应当和能够发挥积极作用。 本文主要分为三个部分。第一部分对公共危机、公共危机管理、非政 府组织等基本概念进行界定，通过明晰概念明确研究方向，分析了危机恢 复在公共危机管理中的定位，阐述了危机恢复的基本原则、整体框架和作 用机理，并运用公民社会、治理等理论分析了非政府组织在社会转型期参 与危机恢复的必然性与可能性，描述了非政府组织在公共危机管理各个阶 段的具体参与途径，论述了非政府组织在危机恢复中的独特优势。第二部 分总结了国外非政府组织有效参与危机恢复的成功经验，阐述了我国非政 府组织在危机恢复过程中存在的主要问题，并从现实、体制等方面对此进 行了原因分析。第三部分在借鉴国外经验的同时，根据我国国情，对充分 ii 发挥非政府组织在危机恢复中的积极作用，积极探索非政府组织参与危机 管理的新模式，通过对公民社会的建设、政府与非政府组织之间在危机恢 复的良性合作等角度进行了阐述，并对拓宽非政府组织在危机恢复实践中 的参与渠道主要从危机恢复评估、危机心理干预和基层社区建设等方面提 出了建议。 关 键 词：公共危机，恢复管理，非政府组织，研究 iii on participation of ngos in crisis recovery management abstrct at present, china is in a critical period of economic and social transformation. the frequency of public crises has also reflected the trend. therefore, public crisis management is becoming an important subject in building a harmonious society. crisis management is a systematic process, of which the life cycle includes the following stages: reduction, readiness, response, and recovery. the recovery stage is the final step of the whole process, but it is of paramount importance to the whole crisis management. if the recovery of crisis has been properly managed, government can not only handle the aftermath affairs appropriately but also turn danger into opportunity .the government should play a leading and active role in crisis recovery. this paper is divided into three parts. the first part gives definitions of public crisis, public crisis management, ngo and other basic concepts. it analyzes the orientation of the crisis recovery and expounds the basic principle, the framework and the mechanism by clarifying the concept and research direction. in using theories of civil society, governance, etc, it gives an analysis of the possibility and inevitability of ngos in taking part in crisis recovery during the social transition, and a description of the specific channels in which the ngo participates during each stage in public crisis management; and expounds the unique advantages of ngos in crisis recovery. the second iv part sums up the experiences of foreign ngos in crisis recovery, expounds the major problems of chinas ngos in crisis recovery, and analyzes their reasons from practical and institutional angels. by drawing on the experiences from abroad, in accordance with chinas conditions, the third part gives suggestions for the purpose of bringing the ngo into a positive role in crisis recovery and establishing a regular and interactive network between government and ngo. the suggestions are mainly on the following aspects: civil society construction, active promotion of government, the self-recovery capacity of the ngo in crisis and the benign interactive cooperation between government and ngo , and so on. key words: public crisis，recovery management, ngo , study 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出 重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本 声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：汤 洁 日期： 2008 年 6 月 15 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论 文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：汤 洁 指导教师签名：郭树勇 日期： 2008 年 6 月 15 日 日期： 2008 年 6 月 15 日 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 1 - 第一章 绪论 当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，公共危机频发已经成为 社会管理生活中不可避免的重大挑战，公共危机管理成为时代赋予的重要课题。 第一节第一节 选题的背景与意义选题的背景与意义 公共危机管理的最终目的在于恢复社会秩序，促进社会和谐稳定。即使危机 事件被暂时解决，并不意味着危机管理过程的结束，而是危机恢复管理的开始。 根据“六月改革原理” ，危机发生后六个月内是危机恢复管理的黄金时期，所有 的改革行动最受支持和拥护，危机管理主体应抓住机会，及时发现、修正和改进 危机管理中存在的各种问题。否则，危机产生的正面影响会逐渐消退，改革的惰 性会逐渐上升，导致危机循环往复、无休无止。 本文之所以选择对非政府组织参与公共危机恢复管理课题的研究，主要是基 于以下原因： 一是危机管理重要性凸显。在全球化、城市化和信息化加速推进的形势下,危 机已由非常态演变成了社会生活的常态。从国际趋势来看，危机已与全人类经济 政治文化的发展与冲突并存；从国内形势来看，各种危机事件的风险依然存在并 且在增加。当前，我国正处于社会转型期，改革和发展处于关键期，在社会发展 序列谱上正对应着“非稳定状态”的危机频发阶段，影响公共安全的因素增多， 各类危机和突发公共事件时有发生。 二是危机管理主体具有多元性。在危机管理中，政府因其地位、职责、管理 手段所系，作为危机管理的主体起着主导作用。但现今危机事件涉及范围更广， 进行危机管理所消耗的资源及所需信息已不是靠有限的政府部门和专业人员就能 完成，因此决定了危机管理需要政府、非政府组织、社会公众的各方合力。 摘自薛澜教授 2006.11.18 在嘉兴市委中心组危机管理讲座 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 2 - 三是危机管理存在周期性。危机的复发循环往往形成 “爆发修复再爆 发”的周期。罗伯特希斯(robert heath)提出了危机管理的 4r 模型，即缩减 （reduction） 、预备（readiness） 、反应（response）和恢复（recovery）四个 危机管理的周期 ，表明危机管理必须渗透到危机生命周期中，遵循危机发展过程 的规律，对危机各阶段实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施。为此，危 机管理应遵循 “预防筹备应对修复”的循环规律。 四是危机恢复呈现薄弱性。危机恢复是在危机处理基础上的恢复与重建。危 机的暂时解决，并不意味危机管理过程的结束。危机恢复中应抓住机会，总结经 验教训，化危机为机遇。而现实工作中，普遍存在着“重短期应对、轻危机恢复” 的现象，甚至出现了因危机恢复不力造成更重大危机的严重教训。 近年来，我国非政府组织得到了快速发展，分布领域与活动领域都日渐扩大， 对社会的影响力也逐步增强，作为危机管理多元主体中的一支活跃力量，应该而 且能够充分发挥重要作用。然而非政府组织目前在危机管理中特别是在危机恢复 管理中尚未得到充分重视，也未能有效发挥作用，因此，从公共管理的角度来看， 不能仅局限于短期的应急处理，必须从构建社会主义和谐社会的高度，大力加强 中国特色公共危机恢复管理研究，同时对于非政府组织参与危机恢复管理也需要 更多的理论展望和实践探索。 第二节 国内外研究现状综述第二节 国内外研究现状综述 从危机管理研究的历史来看，20 世纪 60 至 80 年代，西方危机管理的研究出 现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向 公共危机管理领域扩展，危机管理成为一门学科，形成了企业危机管理和公共危 机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。 西方公共危机管理研究出现高潮有其历史背景：首先，20 世纪 60 至 80 年代 世界风云变幻，社会主义与资本主义两大阵营对抗、美国与前苏联在全球进行争 霸，亚洲、非洲一些国家在民族独立后政治不稳、战争不断，全球南北差距拉大、 张小明主编.公共部门危机管理.m.北京:中国人民大学出版社.2006：80 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 3 - 冲突凸显，导致危机现象成为全球的普遍课题。其次是一些国家进入现代化行列， 经济、社会系统日益庞大和复杂，公共管理领域迅速扩张，任何薄弱环节都可能 带来巨大的灾难，形成整个公共管理领域的问题；另一些国家正处于向现代化的 发展过渡之中，矛盾冲突更多更易爆发。第三是人类社会现代化的进程中，自然 资源破坏严重，自然以灾难对人类进行回报，自然灾害带来的损失日益巨大。正 是在这种背景下，危机研究成为政治学、经济学、社会学、管理学直面的重要课 题。与此同时，公共危机管理理论的相关理论基础和分析工具也逐渐成熟，政治 学的行为主义走到巅峰，经济学从凯恩斯主义到新自由主义和新制度主义的理性 复归，行政学经历了从古典行政到公共行政再到公共管理的范式转变，社会学有 了对公民社会和非政府组织的研究，心理学的发展则提供了从个体心理分析到社 会心理分析的方法，信息经济学、博弈论则为危机冲突研究提供了新的分析框架 和工具，而对灾害的研究形成了灾害学理论。总之，公共危机管理理论发展高潮 的出现既是时代的需要，也有相关学科理论发展提供的可能。 “居安思危”是中国古代危机预防思想的经典概括； “祸兮福之所倚，福兮 祸之所伏”是中国古代对危机两面性的辨证思考； “安而不忘危，治而不忘乱，存 而不忘亡”是我国历史上“治国安邦”的重要经验； “亡羊补牢，犹未为晚”是中 国古代对危机规律的总结。尽管危机管理的古典理论曾经在中国萌芽，但是与西 方国家相比，我国当代的危机管理研究起步较晚，学术界对此的研究尚处于探索 阶段。20 世纪前叶，中国开始了现代政治学的研究，这其中包含政治危机，真正 的当代危机管理理论研究却是在美国“911”事件，特别是 2003 年的 sars 危机 之后，开始起步。但研究发展过程已经从单纯借鉴和学习西方危机管理理论，到 逐渐走向结合中国国情的研究，有关危机管理的论文近年来大量涌现。经过 2003 年 sars 危机、今年我国南方的雨雪冰冻灾害等危机事件的爆发和震撼之后，政府 部门和社会各界对危机事件有更深的感性认识，况且由于我国正处在社会转型期， 任何公共危机都有被放大的可能，任何领域的突发事件都有可能带来该公共领域 甚至多个领域的危机。目前，在我国危机管理研究的发展趋势有：第一，为确保 经济、社会的正常发展，危机管理研究由单纯为政治服务的目的逐渐转变为建立 整合型公共危机管理体系，直到实现有效的危机管理。其次，研究重点由原来重 孙多勇,鲁洋.危机管理的理论发展与现实问题a.江西社会科学 j.2004.4：138-143 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 4 - 危机现场应对到危机的全生命周期，对生命周期的规律研究逐步细化和分解成对 周期各个过程的研究。第三，重视吸收和学习西方研究成果，从单纯对本国情况 研究到将本国情况研究与跨国比较研究相结合，试图走出一条具有中国特色的危 机管理之路。第四，在研究方法上立体分层研究体现了当代危机管理研究多元化 和全面融合的趋向，从单纯定性研究到与定性定量相结合的转变，在个体层面上 运用心理学、博弈论，在组织层面上运用组织理论、管理理论，在社会层面上运 用社会学、政治学、经济学等。 作为危机管理的研究者，不仅要吸收和借鉴西方危机管理的理论和经验，而 且要从中华传统文化中汲取养分，在将西方理论本土化的过程中，逐渐形成新的 适合国情的危机管理理论，并将危机管理的研究进一步地深入。目前，通过众多 学者的努力，我国的危机管理理论研究有了一定的进展，并取得了相当的成果。 但是，到国际上有关危机管理研究已经具有了以下发展趋势：一是危机管理中“综 合性”的特点明显，其综合管理体现在三个方面：首先，强调“治理”的理念， 使危机管理成为一种实现了分权、分层次、分目标的多元化系统管理。其次，危 机管理不仅仅是政府的事情，企业和个人都要有意识地参与危机管理的各个环节， 与政府形成良性互动。如美国的危机管理机制是由美国联邦紧急事务管理署 ( fema)、州政府、地方郡市、志愿者组织、民间团体、私人企业等共同组成的。 第三，重视各部门的协调和信息共享。二是危机管理在政府分权管理的同时，各 国政府危机管理职能却在不断强化。面对频发的危机，各国己经把危机管理能力 作为政府的基本职能之一，把大城市危机管理水平的高低，看作政府管理水平的 重要指标。三是危机管理呈现国际化管理的特点，国际间交流与合作加强。我国 在抗击非典的过程中，重视了国际交流与合作取得了良好的效果。 但是近年来我 国学者的研究大都集中在以政府为主体的公共危机管理，对于公共危机管理中非 政府组织的作用，学界系统的研究比较少见。政府在公共危机管理中必然起着主 导作用，但政府毕竟是有限的政府，所能提供的公共服务和相关资源无法满足危 机管理中的全部需求，事实上政府需要大量非政府组织的力量来共同应对。当然 也有部分学者也认识到这一问题的研究意义，如张成福在公共危机管理：全面 摘自国外应对重大危机事件的理论与与实践课题组,国外应对重大危机事件的理论与与实践j.国际技术经 济研究2005.1:14-15 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 5 - 整合的模式与中国的战略选择一文中、薛澜等在美国危机管理体系的结构 一文中、龙太江在社会动员与危机管理一文中都提出了在公共危机管理中应 该重视社会力量的作用。但对公共危机管理中非政府组织的参与进行专题研究的 并不多见，如安建增、何晔的非政府组织在应对公共危机时作用的探析 ，石奎 的危机管理中非政府组织的作用 ，顾亮、刘善堂的我国非营利组织发展之困 境及对策研究以非典时期非政府组织的相关活动为研究个案 ，卢汉桥等的非 营利组织参与危机管理的途径和影响分析 ，沈荣华的非政府组织在应急管理中 的作用均对此做出了初步研究。 第三节 论文的研究思路和方法第三节 论文的研究思路和方法 我国的公共危机管理起步较晚，而且在研究过程中政府与社会科研机构的结 合、合作不够紧密，尚待进一步增强研究中的针对性和实证性。我国公共危机管 理的总体思路仍然受传统的强政府理念的影响较深，侧重于在政府层面的研究， 如对政府的决策体系和程序、政府层面的组织架构等，而对于社会力量特别是非 政府组织作用的调动、发挥等方面研究较少，与新形势下公共危机管理仍存在着 差距。在研究内容上，比较侧重于某些技术层面上的研究，如危机管理不同阶段 的重点任务、专业抢险队伍的组建和调配、应急设备的更新和储存等。 现有的文献主要是针对非政府组织参与危机管理全程进行展开，而关于非政 府组织在危机管理中的预防、应对等阶段的研究已有许多文献涉及，特别是危机 恢复管理本身在我国尚处于起步阶段，对于非政府组织在危机恢复阶段的理论研 究和实践探索相对匮乏，因此对非政府组织在危机恢复管理阶段进行探讨才是本 文研究的重点。 鉴于当前我国危机管理研究现状和发展趋势，本文以非政府组织参与危机恢 复管理研究为选题，借鉴了学界已有的若干观点 ，总体思路是：按照“提出问题 分析问题解决问题”的逻辑顺序来进行，在借鉴新公共管理理论、危机管理 理论、经济学理论、系统论和管理学、社会学、政治学等学科理论的基础上，吸 收公共危机恢复阶段中非政府组织参与之相关理论及国外经验，立足于公共管理 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 6 - 的视角，比较分析我国存在的问题，针对性地提出对策措施，帮助树立和强化危 机恢复意识，增强非政府组织的危机管理能力，为探索非政府组织参与危机恢复 管理体系的构建、完善提供参考。 本文力求遵循“理论性、实践性、系统性和操作性”的原则，主要采取了以 下研究方法： 一、定性研究法：本文论述的重点是非政府组织参与危机恢复的对策研究， 实践性较强，故较多采用定性研究法。 二、文献参考法：查阅了关于危机管理方面的大量文献，通过图书馆、互联 网、报纸杂志和数据库等渠道收集资料，并将其作为成文基础。 三、案例分析法：着重从公共管理角度，选取了公共危机恢复方面的重要案 例，通过剖析这些案例，总结出一些有参考价值的经验教训。 四、归纳法：从各种资料中总结归纳出危机管理的一些共性。 五、比较法：通过比较同类事物异同的，借此发现问题，并进而分析解决。 此外，已有的对非政府组织参与公共危机管理进行研究的文献中，大多是从 政府、非政府组织或者两者之间的关系入手，而公民及基层自治组织的积极作用 未得到足够重视。而本文在倡导加强政府与非政府组织之间协调并进的基础上， 还呼吁培育公民社会，并且和当前基层社区网格化管理等建设的实践相结合，从 而提高公民意识和组织化水平，促进公众对非政府组织的参与、支持与认同，最 终提高非政府组织的公共危机管理水平。 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 7 - 第二章 非政府组织参与危机恢复管理相关理论非政府组织参与危机恢复管理相关理论 人们在追求和谐社会的同时，却饱受着危机的挑战。从近年来美国 911 恐 怖事件到我国的“非典”疫情、松花江重大环境污染事件等重大危机来看，进行 危机管理所消耗的资源及所需信息已不是靠有限的政府部门就能完成，非政府组 织作为危机管理中的重要力量，应当而且能够在危机恢复中发挥积极作用。危机 中如果恢复管理得当，能及时发现、修正和改进存在的各种问题，将变危机为契 机，促进制度的革新和环境的变革。 第一节第一节 危机及公共危机管理理论 危机及公共危机管理理论 一、危机的概念 一、危机的概念 危机（crisis）的概念最初源于希腊语，主要用于医学领域。从学术研究的 角度看，不同的学者从不同的角度对危机的理解各不相同，仅危机的定义就有 100 余种之多。按照国际学术界的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严 重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。 本文侧重对公共危机管理的研究，认为危机是指“这样一种紧急事件或者紧 急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成 威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措 施加以应对。 ”有学者认为，从危机管理的角度来看，危机事件一般具有以下四个 方面的特点:一是高度不确定性；二是事件演变迅速；三是反应时间非常有限；四 是政府必须快速作出决策。 澳罗伯特希斯.危机管理m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001：18-19 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 8 - 二、公共危机的概念、特征 二、公共危机的概念、特征 国内学术界有人提出只有汉字“危机”可以完满地表达出危机的内涵，即“危 险和机遇” ，是一个组织命运“转生机与恶化的分水岭” 。危机具有效果双重性， 虽会带来各种损失，但也存在机会和转机。从实质上讲，危机就是危险与机遇并 存,善于利用危机是危机管理的最高境界，因而管理者立足于总体战略高度进行危 机管理。基本的危机管理由四个方面构成：预防 （prevention） 、准备 （ preparation） 、反应（ response） 和恢复 （recovery） 。美国联邦安全管理 委员会对其修正为缓和 （mitigation ）预防（ preparation）反应(response) 和恢复 （recovery） 。本文认为危机管理是指通过预防、预警、应急和恢复等 措施，处理已经发生的危机，防止可能发生的危机及危机的扩大，以达到减轻损 失和危害，最终将危险转化为机会的目的。公共危机是指一个事件突然发生并对 公众正常生活、工作及生命财产构成威胁的状态。公共危机事件是指在社会生产 生活中突然发生、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。 了解公共危机的特征是正确识别公共危机并进行危机管理的前提。通常而言， 公共危机也具有突发性、紧急性、威胁性等特征，然而与一般危机相比，它更具 有以下特征：第一，公共性。公共危机危害具有强烈的社会性，是对特定社会系 统和社会利益产生损害、威胁或是潜在负面影响的危机事件，即使危机直接涉及 的范围只是在较小的区域或群体，但仍然会因为迅速传播而引起公众关注，导致 更大规模的人群成为危机的利益攸关人。于是，公共危机事件必须要动用相当多 的公共资源和社会力量，启动政府为主导的危机管理机制，并通过有序的公共组 织力量协调，积极应对和解决。第二，难控性。公共危机发生的原因多样化，并 且难以预测、难以控制，自然原因、社会原因、政治原因、文化原因等都是公共 危机的诱因，有时甚至是多领域原因的合力的结果，导致了危机行为的多样化、 危机情境的多样化，因此危机管理是权变的管理，很难找到危机管理的普遍适用 法则。第三，长期性。公共危机往往并非是偶然的和孤立的事件，有着深刻的和 内在的诱因，而且某一危机的发生会导致结构性和连锁性的反应，单一危机事件 的解决并不意味着潜在的危机的完全解除。公共危机管理是一种长期性、系统化 的管理，它并不是着眼于消极地解决眼前的某一危机，而是积极主动地采取一系 澳罗伯特希斯.危机管理m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001：30-31 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 9 - 列长期性、系统化的反危机战略。 三、公共危机管理的概念与特征 三、公共危机管理的概念与特征 公共危机管理是危机管理的研究重点之一，不同学者因为研究方法或者目标 设定的不同，对公共危机管理的含义有不同的理解。例如，有学者指出，公共危 机管理是指，为了应对社会生活中出现的事前难以预测、作用范围广泛且对社会 公共利益和公众生活造成严重威胁和危害的公共危机事件，而果断采取的一系列 有计划、有组织的管理措施的动态过程，其主要任务是如何有效地预防和处置各 种突发事件，最大限度的减少危机事件的负面影响。 本文认同：公共危机管理是指严重威胁到公共安全的突发性事件，政府、公 共部门或组织要在时间紧迫和不确定性极高的情况下做出决策，以最有效的方法 控制事态的发展与蔓延，并且通过管理措施和手段，迅速恢复正常状态。 公共危机管理除了具备公共管理的共同特征外，与其它类型的公共管理活动 比较，还具有以下基本特征：第一，应急性。危机事件具有爆发性，政府和公众 在早期容易陷入慌乱，由此公共危机管理主体必须在最短的时间内做出相对最优 化的决策，减少危机造成的损失。第二，系统性。公共危机管理是一个包括危机 预防、应对、恢复的持续过程，系统具有整体性、关联性、递进性等特征。要求 危机管理主体必须重视危机管理的各个阶段，危机一旦被控制，必须开展强有力 的危机恢复工作，避免加重或产生新的危机。第三，综合性。危机事件涉及范围 日趋广泛，进行危机管理已不是单纯依靠有限的政府部门和专业人员就能完成， 而需要涉及多部门、全方位的管理，需要政府、非政府组织、社会公众的多方合 力。第四，国际性。 “地球村”的形成使危机事件的危害性呈现全球化倾向，而危 机管理也更多地涉及到国际纠纷处理、国际合作、国际援助等。 谢真.公共危机管理中的 ngod.武汉:武汉大学,2005:3-4 肖鹏军主编.公共危机管理导论m.北京:中国人民大学出版社,2006：7 毛永忠,公共危机恢复管理研究d.上海:上海交通大学,2007:5 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 10 - 第二节第二节 危机恢复在公共危机管理的重要地位危机恢复在公共危机管理的重要地位 危机事件爆发后，尽管经过危机处理阶段的努力使危机得到暂时的控制和解 决，然而它导致社会呈现了一定程度的不稳定性，这种高度的紧张、失衡、失序 状态甚至可能会持续一段时间。危机恢复是危机管理的最后环节，一旦恢复不力， 极有可能步入“爆发恢复再爆发”恶性循环之中。当对危机的理解由对突发 事件的应对进而转变为危机管理的时候，危机恢复管理的重要作用逐渐显现，特 别是如果恢复管理得当，通过对危机管理的修正、完善与把握，可化“危机”为 “机遇” ，意义尤其重大。 一、公共危机管理的阶段划分介绍一、公共危机管理的阶段划分介绍 任何公共危机的产生、爆发、结束、再生等遵循着一定的时间序列不断循环， 而学术界普遍认为，危机管理是有周期性的，成熟的公共危机管理模式必然是一 个连续的管理循环。不同学者将危机管理划分成不同阶段，如最简单的三阶段划 分法，即危机前、危机和危机后等。近年来，有几种最为学界认同的模型：一、 芬克(fink )的四阶段生命周期模型，从危机的生命周期角度提出了危机管理四阶 段生命周期模型，即：潜伏期(prodromal ) ，爆发期(breakout or acute)、扩 散期(chronic)及解决期(resolution)。潜伏期，社会系统或组织较长时间地积累 矛盾，危机处于量变阶段，是解决危机的最容易的时期，但却因没有明显的标志 事件不易被人察觉。突发期，危机事件突然爆发，而且演变迅速，产生巨大的社 会冲击和危害，引起社会普遍关注。持续期，危机突发事件得到初步控制，但尚 未彻底解决，危机的影响持续。解决期，危机事件完全解决，影响消除。二、危 机管理专家米卓夫(mitroff)将危机管理分成五个阶段，分别是：信号侦测识别 新的危机发生的警示信号并采取预防措施；探测和预防组织成员搜寻已知的危 机风险因素并尽力减少潜在损害；控制损害危机发生阶段，组织成员努力使其 不影响组织运行的其它部分或外部环境；恢复阶段尽可能快地让组织运转正常； 学习阶段组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 11 - 运作的的基础。 我国学者薛澜等人将危机管理过程分为危机预警和管理准备、识 别危机、隔离危机、危机管理以及善后处理并从危机中获益等五个阶段。 虽然不同的专家、学者对于危机管理阶段的具体划分存在不同的方法， 但这 些划分方法有各自适合的语境。针对非政府组织参与公共危机管理的特点，本文 采用了罗伯特希斯(robert heath)所提出的危机管理的四个阶段周期划分。即 缩减（reduction） 、预备（readiness） 、反应（response）和恢复（recovery） 四个危机管理的周期。而四个阶段的侧重也有所不同， 本文仅抽取公共危机的恢复 阶段进行研究。 二、危机恢复的内涵与框架二、危机恢复的内涵与框架 从时间序列分析，危机恢复虽处于危机管理的末端，但对整个危机管理具有 十分重要的作用。公共危机的恢复管理是指在公共危机紧急情况控制后，政府及 管理者通过各种措施，尽力消除危机造成的精神与物质等方面的负面影响，恢复 组织正常运转，提高管理水平。一般分为二个要点: 一是妥善处理危机善后事务。在巩固前期危机处理成果的基础上，同步解决、 控制一些可能导致危机再度复发的各种社会问题。如今年我国南方遭遇低温冰冻 灾害之后，危机管理者首先应尽快为公众提供生活必需品、帮助其进行生产自救， 并及时对危机后的社会心理、社会结构等“危机后遗症”进行诊断，实现重建社 会秩序，恢复基础设施，帮助公众建立信心的目标。 二是进而在危机管理中获益。危机管理者通过对危机发生的原因和相关预防、 处理的全部过程进行系统分析和检查；同时对危机事件过程和应对措施（包括预 防预警、应急处理、危机善后等各方面）进行整体评估,不仅要改正危机管理中存 在的各种问题，而且要提出危机管理在体制、机制、管理上的改进意见，进行组 织流程再造和管理体系完善，切实提高危机管理的水平。 （一）公共危机恢复的内涵 危机恢复（crisis recovery）,又可译为危机康复、修复，国内常用“善后” 。 康复和修复仅局限于危机的暂时解决，而恢复则是致力于危机的彻底解决，包含 了对危机造成的破坏进行修复与重建，并进而在危机中受益，它包括社会的、物 张小明主编.公共部门危机管理 m.北京:中国人民大学出版社，2006：77-80 薛澜、张强、钟开斌著.危机管理:转型期中国面临的挑战 m .北京:清华大学出版社，2003：55-56 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 12 - 质的、精神的和组织的等各方面的内涵。 一是社会方面的恢复和重建，主要指法律和社会秩序的恢复和重建。公共危 机特别是近年来一些社会原因造成的对立和冲突性危机，往往是由一定程度的法 律失效、社会秩序混乱现象所造成的，并且可能在危机爆发后延续一定时间的紧 张、失衡、失序状态。因此恢复法律和社会秩序的正常化是一切危机恢复工作的 前提和基础。 二是物质方面的恢复和重建，在公共危机爆发之后，对于受到破坏的电力、 交通、通信等基础设施进行恢复建设，确保民众灾后正常工作和生活，并着手恢 复和重建家园。如今年我国南方遭遇了严重的低温冰雪灾害，在危机恢复中首先 是确保受灾人群的正常生活及加强卫生防疫治病；其次重建因灾倒损的房屋；第 三尽快恢复农业生产和各项生产自救、确保受灾群体恢复正常的工作生活。 三是提供精神和心理救助。对社会公众特别是危机当事人与受灾者进行心理 疏导，帮助他们逐步从危机的阴影中走出来，恢复对生活、对社会和对政府的信 心。受到危机侵害的民众，特别是在危机中财产受到严重损失、失去亲人的民众， 往往在危机后丧失对生活的信心，悲观绝望，甚至产生对社会的仇恨、对政府的 不满。因此，不仅是政府，包括大量的非政府组织需要及时进行政治思想工作， 在给予必要的物质帮助的同时，注意与他们多进行沟通交流，帮助他们排解心中 的忧郁。大众媒体也要多利用媒介的优势，发挥危机沟通中的桥梁纽带作用。 四是危机过后进行组织恢复建设。在危机管理过程中，政府部门或是非政府 组织会有一些领导人、工作人员因公殉职导致职位自然空缺，还有部分人员在危 机中表现不佳，需要补充和更换。另外在危机恢复评估中，难免会调查发现管理 中的漏洞，例如：制度不健全、组织结构不合理，管理不严等问题，这些问题都 需要在危机过后进行必要的组织变革，尽量杜绝和避免新的危机的爆发。 （二）公共危机恢复的整体框架 危机管理者在危机恢复管理过程应当进行危机后特定时期的跟踪、反馈工作， 确保危机事件得以根本解决，配套解决和危机问题相关的，可能导致危机局势再 度发生的各种社会问题，巩固前期成果，变危机为机遇。 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 13 - （图 1-1：公共危机恢复的整体框架图） 危机恢复的内涵既包括“硬件”的内容如社会财产、基础设施等的重建工作； 又包括“软件”的内容，如责任追究、预案修订、社会秩序恢复、社会心理的恢 复、流程的再造和善后学习，总结经验，反思教训，建立危机后的学习机制。 危 机恢复中，硬件的恢复和重建是有形的，而社会和精神等软件方面恢复更多的是 无形的，这一阶段的恢复和重建并不只是简单地恢复到危机前的状态和水平，而 是应该利用危机全面地在更高的起点促进管理水平提高。 第三节第三节 非政府组织参与危机管理概述非政府组织参与危机管理概述 一、非政府组织概念、特征、分类一、非政府组织概念、特征、分类 非政府组织，英文全称 non-governmental organization(简称 ngo） ，它并不 是一个非常明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据实际情况有不同的侧重， 但这一概念总体上强调的是指独立于政府和企业之外的社会组织。较为流行的是 美国约翰-霍普金斯大学莱斯特萨拉蒙（lester salamon）教授提出的五特征法。 非政府性，非营利性，自治性，志愿性，组织性。其中，非政府性和 非营利性被公认为最基本特征，非政府性也可以理解为民间性，即是社会自发组 王俊，夏洪胜.政府危机管理:框架和对策a.江苏商论j.2005.6:149-150 毛永忠,公共危机恢复管理研究d.上海:上海交通大学,2007:7-8 公共危机恢复 硬件恢复 软件恢复 社 会 财 产 恢 复 基 础 设 施 恢 复 责 任 追 究 预 案 修 订 社 会 秩 序 恢 复 社 会 心 理 恢 复 流 程 再 造 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 14 - 建、独立于政府体系运作的；非营利性表明了与市场经济组织的区别，即它是不 以营利为目的、利润不用于成员之间分红的组织。这一定义的内涵正是近代西方 对国家、市场、公民社会三者分立的理解模式的反映。由于该定义比较符合西方 国家的基本情况，因而受到了国际社会中广泛的认可。 鉴于我国公民社会发展相对较晚，完全符合西方标准的非政府组织几乎不存 在，但也确实存在一些从行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组 织。因此，本文中所属的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有正式的组织 形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或 互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。 通常满足以下基 本特征的组织均可以认定为非政府组织：政府体系之外、不以营利为目的、具有 不同程度的独立性和自治性、志愿公益性的正式组织。以上述标准以及目前我国 现行的法律法规体系进行观察，中国的非政府组织大致可以看到三类不同的情况。 第一类：法定非政府组织。指依据我国现行法律法规已获得登记管理规定认 可的非政府组织，一般可以分为社会团体、民办非企业单位和基金会这三种形式。 社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动 的非营利性民间组织，主要包括协会、学会等社会组织；民办非企业单位是由企 事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事 公益性社会服务活动的非营利性民间组织，其中主要包括各种民办的学校、医院、 福利院、体育设施等；基金会原属社会团体范畴，但 2004 年 6 月 1 日施行的基 金会管理条例将之与社会团体进行了区分，其第 2 条规定： “本条例所称基金会， 指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本 条例的规定成立的非营利性法人。 ”这些组织基本上属于官办非政府组织，在资源 获取、人事配置、行为作用等方面均具有强烈的政府色彩。 第二类：草根非政府组织。指未在民政部门登记注册但符合定义的组织，一 般是属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法人资格的。它们中只 有部分在工商部门登记了企业法人资格，但开展公益性活动，并在非制度性条件 下获得财税部门的一定的税收优惠认可；或是作为某个单位的二级分支机构；还 有许多未经登记的组织，如社区内的各类公益性组织等，但它们独立开展着非营 利、公益性的活动，反而更符合非政府组织的定义。这类组织性质复杂，数量也 王名,贾西津.中国 ngo 的发展分析j.管理世界,2002.8:32 上海交通大学 mpa 学位论文 非政府组织参与危机恢复管理研究 - 15 - 难以精确统计，但据预测，它们已远远超过了法定非政府组织的总数。 这些游离于政府监管视野之外并且与危机管理关系密切的“草根非政府组 织”主要有以下三种： （一）城市社区内各类公益性组织，一般在城市街道以下的社区范围内开展 活动，由社区居民自发组成，规模不大，组织松散，但在城市基层社区能发挥一 定的危机预防与自救、互救作用。 （二）农村社区的发展组织与其他公益、互助性组织，一般在农村致力于扶 贫开发以及满足现阶段农村社会的一些公益性服务和互助性服务，成为农村地区 预防和化解社会危机的一些积极措施。 （三）海外在华资助组织与海外在华项目组织，它们按照自身宗旨和资源致 力于中国社会的发展，如一些基金会