（农业经济管理专业论文）城市边缘区土地利用管理机制研究.pdf

摘要 随着我国经济总量的不断增长，城市化进入了快速发展的阶段，人口、各种生产 要素和社会经济活动以前所未有的速度和规模向城市集中，城市建设区范围逐步扩 大。城市边缘区正处在城市化向周边农村地区推进的前沿，其范围也随着我国城市化 加快呈迅速扩大之势，在城市建成区的外围形成了城乡二元结构混合的特殊城市形 态。由于城市边缘区土地利用方式多样、权属混杂、且变化迅速，处于不稳定利用状 态，严重影响了土地利用效应的提高；另外城市边缘区的土地利用转换始终处于由农 村土地向城市用地的单向转换中，在转换过程中由于法理不完善、规划滞后产生了大 量的社会问题，是城市社会形态破碎、治安混乱、环境污染的重点地区，也是城市政 府重点治理的地区。治理和解决城市边缘区土地利用问题的模式主要有三种，一种是 以美国为代表的通过市场机制的运作来开发城市边缘地区，第二种是以英国为代表通 过政府介入城市改造或规划新城来解决大都市边缘区问题，第三种是以日本为代表的 强调立法在控制都市边缘区中的重要作用。我国的城市化内外部条件不同于发达国 家，不能简单地照搬国外经验，所以本论文在借鉴国外城市边缘区土地利用管理理论 和实践的基础上，扬长避短，试图探索一种适合中国国情的城市边缘区土地利用管理 模式。 ， 传统的城市边缘区的研究多从某个角度尤其是规划理论的角度展开研究，本论 文发挥作者多年教学工作获得的交叉学科理论知识的优势，企图突破传统城市边缘区 单一研究范畴，试图从经济学、法学和规划科学三个角度人手，并结合合肥城市周边 五个主要乡镇的城市化状况调查统计结果，采取实证分析和规范分析相结合的方法， 以实证为主，全面探究我国城市边缘区土地利用结构特征、土地利用方式、演变规律 和演变机制，综合分析我国城市边缘区土地市场特点、市场机制有效运作的条件、法 理缺失而带来的城乡结合地区土地管理薄弱、外部性利益机会增加等问题以及规划种 类多、公信力差、规划中管理机制不畅等需要完善的方面。本论文在具体分析中不仅 对城市边缘区微观土地利用进行经济分析，而且首次对土地利用宏观管理进行经济分 析，并为土地利用量化管理提供有参考意义的经济指标；关于城市边缘区规划问题研 究中独创性的提出城市边缘区与城市建成区的平等关系是城市规划的基础以及以此 改革现有的城乡规划管理机制的相关对策。最后，在对合肥市城市边缘区现状调研的 基础上，深入分析了合肥市城市边缘区的土地利用问题和演变机制，提出了通过完善 立法和规划，充分发挥市场机制的作用改进城市边缘地区土地利用管理的机制的主要 措施。以提高城市边缘区土地利用效应，改善城市边缘区社会生活，促进城市边缘地 区和谐、有序、持续、健康地发展。 关键词：城市边缘区，边际机会成本，土地权属，城市规划 a s t u d yo fm a n a g e m e n t m e c h a n i s mo fl a n du t i l i z a t i o ni nu r b a n f r i n g e t h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fe c o n o m yp r o m o t eu r b a n i z a t i o nl e v e ri no u rc o u n t r y , m e a n w h i l e ，p o p u l a t i o n , p r o d u c t i v es t u f fa n do t h e ra c t i v e sg a t h e ri nc i t i e s ，a n dt h e c o n s t r u c t e da r e ao fc i t i e se x p a n d i na c c o r d a n c ew i mu r b a nf r i n g eb e t w e e nu r b a na n dr u r a l e x p a n da n d o nw h i c hd u a l i s t i cu r b a n - f o r mc o m ei n t ob e i n g s o n eh a n d ，v a r i o u sl a n d u t i l i z a t i o nm a n n e r sc h a n g eq u i c k l ya n da l w a y si nu n s t e a d ya n di n t e r m i x e dr i g h t sd r o pt h e v a l u eo fl a n du t i l i z a t i o ni nu r b a nf r i n g e ，o nt h eo t h e rh a n dt h eu n i l a t e r a l i s tc o n v e r s i o nf r o m r u r a ll a n dt ou r b a n b r i n gal o t so f p r o b l e m ss u c ha su n s t e a d yc o m m u n i t y , p o l i c ys e c u r i t y c o n f u s i o na n de n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nd u et ol e g a lf a u l t i n e s sa n d p l a nl a g ，c o n s e q u e n t l y u r b a nf r i n g e sn e e ds t r o n g l ym a n a g e db yg o v e r n m e n t st h e r ea r em o d e so fs o l u t i o no fu r b a n f r i n g e s q u e s t i o n s ，o n ei sm a r k e tm e c h a n i s m u s e db ya m e r i c a ，t h es e c o n do n e p l a nb y b r i t i s ha n dt h em i r do n el a w m a k i n gb yj a p a n 。c o n v e n t i o n a lr e s e a r c ho fu r b a nf r i n g es t a r t f r o mo n ep o i n to f v i e w , e s p e c i a l l yp l a n n i n g ，w h i l ea u t h o rt r yt os t a r tf r o mt h r e es c i e n c e so f e c o n o m i c s ，l a w , p l a n n i n ga c c o r d i n gt oa d v a n t a g eo fa u t h o r sc r o s ss p e c i a l t y t h ei n n e ra n d e x t e r i o rc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r yu r b a n i z a t i o na l ed i f f e rf r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w e c a n tc o p yo t h e rc o u n t r y se x p e r i e n c e s s ot h ep a p e rt a k e sd e m o n s t r a t i o na n dc r i t e r i o n a n a l y s e st oe x p l o r el a n du t i l i z a t i o ns t r u c t u r e s ，w a y sa n de v o l v e m e n tr o l e sa n d i t s m e c h a n i s mo fu r b a nf r i n g e sb a s e do na n a l y s e so ft h e c o n d i t i o n so fm a r k e tm e c h a n i s m , l a n dm a n a g e m e n tl a wf a u l t i n e s sa n dp l a l lq u e s t i o n sa n ds oo ni nu r b a nf r i n g e ss u c ha s h e f e io nu s ef o rr e f e r e n c eo f f o r e i g nt h e o r i e sa n dp r a c t i c e st h ep a p e rd i s c u s se c o n o m i c a l l y f i r s t l ym i c r o c o s m i cl a n du t i l i z a t i o na sw e l la sm a c r o s c o p i c a ll a n dm a n a g e m e n tp u tf o r w a r d r e f o r m o f u r b a n - r u r a l p l a n m a n a g e m e n t b a s e d o n t h ee q u a lr e l a t i o n so f c o n s t r u c t i v ez o n e a n du r b a nf r i n g ei nac i t y a tl a s t ，w ed i a g n o s e de x a c t l yt h es i t u a t i o n sa n da n a l y z e dt h e p r o b l e m sb a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no ft h el a n d - u s ei nh e f e iu r b a nf r i n g e t h e n ，ip u t f o r t h m e a s u r e so fe n h a n c el a n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s m b yp e r f e c t i n gm a r k e t - e c o n o m y , l a w a n dp l a n n i n g t oi m p r o v el a n du s ev a l u ea n db e t t e rs o c i e t yl i v ec o n d i t i o n sa n dt op r o m o t e h a r m o n i o u s ，s u s t a i n a b l ea n dh e a l t h i l yd e v e l o p m e n ti nu r b a nf r i n g e k e yw o r d s ：u r b a nf r i n g e ，m a r g i no p p o r t u n i t yc o s t ，l a n dp r o p e r t yr i g h t ；u r b a np l a n 附表及插图清单 表l 一1 ：我国近年来主要城市的建成区和土地征用面积表 表4 - l ：农用地转为建设用地成本收益比较表( 元) 表7 1 ：庐阳区土地利用结构变化表 图1 1 ：本文研究框架和技术路线图 图3 1 ：合肥市城市用地现状图 图6 - 1 ：合肥市城市总体规划( 总图，1 9 9 5 2 0 1 0 年) 图6 - 2 ：安徽省巢湖市总体规划图 图7 1 ：合肥市庐阳区建成区和城市边缘区关系示意图 v 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：查主丝 时间：加口7 年6 月肜日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解安徽农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意安徽农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：叁立塑 时间：加一年6 月僧日 第一导师签名 时间：占加7 年石月f 3 日 城市边缘区土地利用管理机制研究 1 1 研究的背景与意义 1 绪论 城市边缘区是人地矛盾最为尖锐的地带，其土地利用不同于其他地区显著特点是 土地利用结构复杂、极不稳定，总是处于不停的变动之中；其次用途转换主要表为农 地被城市建设用地取代，这种单向转换，进一步导致农地资源的减少。两这种用地方 式的转变是不可逆和不可恢复的。 自2 0 世纪9 0 年代以来，我国开始进入城市化的加速发展阶段。与城市化进程的 加速推进相适应，近年来我国的人口和经济活动以更大的规模、更快的速度向城市集 聚，城市、尤其是大城市和特大城市的城市空间地域扩张迅速，建成区面积不断扩大， 从而使得城市与乡村的接触、过渡地域也在不断的扩大( 参见表1 - 1 ) 。另一方面，随 着城市集聚规模的提高，城市对周边区域的幅射影响力也在不断的提升，城市对郊区 社会经济的影响进一步增强，从而在城市建成区外形成了一个空间范围相当广阔的城 乡边缘区。以安徽省为例，1 9 9 8 年1 7 个地级城市建成区面积仅5 5 1 平方公里。至2 0 0 5 年的建成区面积已扩展到1 1 7 8 平方公里，从而在每个城市建成区外形成了一个空间 范围相当广阔的城市边缘区，其范围大至在以城市中心区为圆心，半径l o 至3 0 公里 的范围内。 襄1 - 1 ：近年来我国建成区和土地征收面积表单位平方公里 t a b l e t l 一1 c h i n d e v e l o p e d a r e a sa n d e m i n e a t d o m a i n l a n d a r e a s ( 1 9 8 5 - 2 0 0 5 ) s q ，虹 斑抖来源：根据1 9 9 - 一2 0 0 6 年坑牌鉴整理 第1 页 按照诺瑟姆f r a y m n o r a m a ) 城市化轨迹的“拉长的s 型曲线”的描述1 ，我国目 前城市化正处于城市化水平加快的时期，& p 城市化加速增长的个拐点。国外的经验 表明：城市化加速时期，城市的外延式扩张是整个国民经济发展的基础。当前，我国 以城市边缘区的土地利用演变为背景和手段( 工业园区建设、居住区建设、城市化人 口的增长等) 的经济增长是经济增长的主要部分。受到土地资源禀赋的制约，一种精 细的、合理的城市边缘区土地开发、利用模式对于可持续的经济增长来说是必需的。 然而，目前城市边缘区的土地利用方式不仅普遍的存在经济效益低下的问题；还经常 导致城市无序蔓延、边缘区的生态功能退化，社会环境恶化等问题；同时因为土地利 用法理上的缺失而产生的公平性问题( 社会问题) 更可能成为构建和谐社会的隐患。 因此探讨城市边缘区土利用及管理机制具有重要的现实意义。 第一。有助于对城市边缘区土地利用模式的经济动因的认识，提高土地利用的经 济效益。利用经济学理论分析城市边缘区土地利用现状背后的土地利用模式转变的经 济动因，寻求合理用地的经济激励机制，以提高土地利用的效果。 第二，有助于对城市边缘区土地利用模式的社会和文化背景的认识，提土地利用 的综合效益。城市边缘区不仅是土地管理的重点和难点地区，同时也是社会生活相对 复杂、不稳定的一个特定区域，因此土地利用模式的形成不仅仅受经济动因影响，同 时也受人们生活习惯、价值观念等社会因素的影响，本论文借助我主持的校长青年基 金项目和学生实习对城市化进程中城市边缘区的物质及社会文化进行全面、直观的调 查，试图从一个新的角度为实现土地合理、有序利用提供理论参考。 第三，有助于了解城市边缘区土地利用模式背后产权安排的影响，为建立合理的 土地利用机制提供依据。通过对城市边缘区土地转换过程中法理介入对土地利用方 式、利用效果和利用程度的影响，研究如何利用法制手段有效地引导城市边缘区土地 利用和城市化。 第四，有助于构建一个代价较低的城市化进程，促进法治和谐的城市社会的建设。 准确把握城市边缘区土地利用结构演变的社会、经济、法理机制，将有助于从政策层 面上制定切实可行的政策和措施，实现城市边缘区土地利用的合理、经济、有序。 1 2 概念解析 城市边缘区的概念是随着工业革命之后，城墙的消失，工业化和城市化的兴起而 出现的。1 9 世纪的地理学已经对城市边缘地带进行研究。1 9 3 6 年德国地理学家赫伯 特路易斯( h l o u i s ) 在研究柏林的城市空间结构时最早提出城市边缘区 ( s t a d 廿a n d z o n e n ) 的概念2 ，他将原先位于城市的边界，逐渐被城市的建成区侵占地 区称为城市边缘区。1 9 4 2 年，美国学者威尔文( gs w e h r w e i n ) 在经济地理学 1 周一星城市地理学北京：科学出版社，1 9 9 5 2 张建明，许学强城乡边缘带研究的回顾与展望，人文地理，1 9 9 7 1 2 ( 3 ) ，5 8 第2 页 中将城市边缘带定义为：“在已被承认的城市土地和农业地区的用地转变地域。”s 2 0 世纪5 0 年代，美国另外两名学者奎因( sa q u e e n ) 和托马斯( l f t h o m a s ) 将大城 市的地域结构分解为内城( i n n e rc i t y ) 、城市边缘区( u r b a nf i - i n g e ) 和城市腹地( u r b a n h i n t e r l a n d ) 三个部分4 ，明确了城市边缘区在城市研究中位置。1 9 6 8 年美国学者普内 ( rgp r y o r ) 将城市边缘区定义为：“一种在土地利用、社会和人i = 1 特征等方面发生 变化的地带，它位于中心城的连续建成区与外围几乎没有城市居民住宅、非农业用地 的纯农业腹地之间，兼具有城市和乡村两方面的特征，人口密度低于中心城，但高于 周围的农村地区。1 9 7 5 年洛斯乌姆( lh r u s s w u r m ) 则将城市边缘区定义为：“城 市和新建城区外围土地利用处于农村转变为城市的高级阶段区域，是城市发展指向性 因素集中渗透的地带，是城市郊区化和乡村城市化的热点地区。”o 不同的学者对城市边缘区的认识不同。路易斯强调城市边缘区仍然是城市的构成 都分，威尔文和普内更强调城市边缘区的过渡性特征，普内的定义还概括了城市边缘 区的静态空间特征，洛斯乌姆则强调演化方向上的特点。 我国学者顾朝林认为城市边缘区“从结构、特征和功能来看，实质是在城市与乡 村之间形成的个新的独立实体。”7 崔功豪和武进认为城市边缘区是泛指“城市建成 区与广大乡村相连接的部位，城市环境空问向乡村环境空间的过渡地带。”s 国内学者 “城乡交错带”、“城乡结合部”等等提法实际上与城市边缘区的概念类似，都强调这 一区域的过渡性、模糊性和动态性。城市边缘区的概念一直倾向于定性的描述，但对 于如何从数量上准确的定义城市边缘区的空间范围缺少手段。陈晓健和钱紫华引入康 维斯( p d c o n v e r s e ) 的“断裂点”9 方法，通过求得从城市建成区到边缘区和边缘 区到农业地区的空间断裂点，从而划定城市边缘区的范围。这是为从定量的角度明确 城市边缘区所作的有益尝试，但其可行性有待于实践的检验。 一 由于各种社会经济活动的管理都是按照行政区划的级别自上而下进行的，从研究 资料的易得性和相关措施的可实施性从发，本论文所研究的城市边缘区主要指属于城 市市区范围内，和城市周边的县乡相接壤的非建成区。具体到合肥城市边缘区指2 0 0 2 年区划调整后的城市非建成区，调整后的市区总面积达到5 9 6 0 1 平方公里，除去建 成区面积1 4 8 平方公里，合肥的城市边缘区面积有4 4 8 0 1 平方公里。行政范围包括 原属于郊区的乡镇以及区划调整后由周边三县划入的乡镇村。包括：蜀山区井冈镇； 庐阳区的三十岗乡、杏花村、大杨2 个镇、董铺水库、大房郢水库库区；瑶海区城东、 磨店2 个乡，七里塘、大兴2 个镇，以及原郊区长淮、方庙2 个街道；包河区以原郊 区为主，原郊区的大圩1 个乡，义兴、义城、骆岗、常青4 个镇部分地区，以及现划 w e h r w e i n gs t h er u r a l - u r b a nf r i n g e ，鼬，w m 缸g e o g r a p h y , 1 9 4 2 , 1 8 ，p p ：2 1 7 2 2 8 4 顾朝林中国大城市边缘区研究北京：科学出版社，1 9 9 5 ! p r y 钒r gd e f m i n g t h er u r a l - u r b a nf r i n g e , s o c i a lf w r e , 1 9 6 8 4 7 p p ：2 2 0 - 2 1 5 。r m s w u r m , lh u r b a nf r i n g ea n du r b a ns h a d o w i n ：艮c b r y f o r g l ea n d & l lk r u e g e t ( e d s ) u r b a np r o b l e m s ( r e v e d n ) t o r o n t o ：h o l t , r i n e h a r ta n d w m s t o n 。1 9 7 5 ，p p ：1 4 8 - 1 6 4 7 顾朝林中国大城市边缘区研究北京：科学出版社，1 9 9 5 5 崔功豪，武进中国城市边缘空间结构特征及其发展以南京等城市为例地理学报。1 9 9 0 4 - 4 5 陈晓健，钱紫华西安城市边缘区空间扩展研究 文地理，2 0 0 5 - 3 第3 页 归包河区骆岗镇管辖的原郊区城东乡分路口、周谷堆、五里庙3 个村。 1 3 研究方法与技术路线 1 3 1 研究方法 1 比较分析。借鉴国外城市化、郊区化发展历程，探讨城市边缘区演变的一般规 律和合肥市城市边缘区演变的特殊规律，进而指导合理、有序、有效的城市边缘区土 地利用结构演变和土地利用管理机制。 2 规范分析与实证分析相结合，以实证分析为主。城市边缘区演变和相应的土 地利用并没有一个规范或标准的模式，但城市边缘区演变的一般规律是存在的，合理 利用土地的标准在特定的社会经济条件下是可以确定的。因此本文拟从边缘区空间演 变规律人手，指导土地管理通过法制、经济、规划等手段合理引导土地里利用空间布 局，提高土地利用的社会、经济和生态效益。 1 3 2 技术路线 本文试图从城市边缘区概念入手，运用经济学法学以及规划学的理论，辅助以合 肥市城市边缘区为例证，得出本文的结论。具体路线如图所示： 城市边缘区概念 城市边缘区用地特征、演变规律和动力机 运用经济学理论分 析城市边缘区土地 利用活动 运用法理分析城市 边缘区土地利用的 法律关系和地位 借鉴国外城市边缘 区建设经验及规划 理论分析我国城市 锚镑瞬+ 曲利用椰 以合肥市城市边缘区为 例，探讨合肥市城市边缘 区土地利用管理机制 经济管理手段 莹制管理手段 图解1 - 1 ：本文的研究框架和技术路线 d i a g r a m1 - 1 ：s t u d y f r a m ea n d t e c h n i c a lr o u t e 第4 页 规划管理手段 1 4 研究内容 传统的城市边缘区的研究多从某一个角度尤其是规划理论的角度展开研究，本人 利用多年教学研究中获得的交叉学科理论知识的优势，试图突破传统城市边缘区单一 研究范畴，从经济学、法学和规划科学三个角度人手对城市边缘区的问题进行全面综 合分析。由于我国的城市化内外部条件不同于发达国家，不能简单地照搬国外经验， 所以本论文拟在对国外城市边缘区土地利用管理理论和实践扬长避短的基础上，结合 合肥市周边五个主要乡镇的城市化调查统计结果和相关资料，采取实证分析和规范分 析相结合的方法，先从总体上分析了我国城市边缘区土地利用的现状和问题，然后以 合肥为例深入分析了土地利用的经济问题、法律问题及规划问题，试图探索一种适合 我国城市边缘区土地利用管理的模式。 论文第一部分介绍了我论文研究的背景、意义、研究方法和内容；第二部分介绍 各国代表性的土地利用管理的理论和实践；第三部分重点分析我国城市边缘区土地利 用的功能和土地利用结构特点、演变规律和演变机制，为迸一步分析奠定理论基础。 第四部分从经济学角度不仅考察了城市边缘区土地利用微观动因，还考察了土地利用 宏观经济管理问题，并且为土地利用管理提供了具有参考意义的经济指标；由于我国 土地市场不完善以及土地自身特点，完全依靠市场机制调节土地资源配置是低效率 的，还需要辅助政府产权安排和规划的控制与调节手段。所以接下来重点讨论了城市 边缘区土地利用混乱、农村集体土地流转不畅以及法理上的原因，并提出改革完善现 有农村集体土地使用制度的建议；本论文第六部分在重点分析规划编制、规划管理问 题以及规划缺乏给城市边缘区带来的经济和社会问题基础上，独创性的提出城市边缘 区与城市建成区的平等关系是城市规划的基础并以此改革现有的城乡规划管理机制 等建议。 论文最后以合肥为例，在正确认识合肥市城市边缘区土地利用现状、问题的基础 上分析了合肥市周边乡镇土地利用结构演变的动力机制，进而提出了综合运用立法和 规划，充分发挥市场机制的作用等措施以提高城市边缘区土地利用效应，改善城市边 缘区社会生活，实现城郊地区和谐、有序、持续、健康发展的最终目标。 2 城市边缘区土地利用及管理理论 2 1 国外城市边缘区土地利用研究进展 城市边缘区土地利用理论的研究可以追溯到1 9 世纪2 0 年代的德国学者杜能( j h y o nt h u n e n ) ，他在孤立国一书中假设一个由农业用地所包围的孤立的城市， 所有的农产品都运输到该城市销售，考虑农业生产的唯一的目的是获得最大利润，进 第5 页 而研究城市周围的农业生产方式的最优空间组合。杜能分析了地租对土地利用方式的 影响，揭示了距离城市越近地区的土地利用方式越集约、反之越粗放的经济原因”。 杜能第一次用理论描述了城市周围地区土地利用的状态。 针对西方1 9 世纪工业化和城市化带来的诸多城市问题，许多学者提出了理想的 城市模型，其中对城市边缘区土地利用的设想是他们应对城市蔓延带来的问题的解决 方式。1 8 9 8 年，英国学者霍华德( e h o w a r d ) 的“田园城市”将中心城市的边缘区 设想为一种自然景观的过渡带，并以此与次级城市联结。霍华德的设想为城市边缘地 区土地利用提供了一种理想的模式，并成为之后卫星城理论的思想之源“。美国学者 莱特( fl w r i g h t ) 的“广亩城市”设想了一个乡村的和城市的土地利用方式相结合 的未来城市模型，这一模型所体现的生活方式，对美国城市边缘的郊区化有着深远的 影响”。另一位美国学者沙里宁( e s a a r i n e n ) 的“有机疏散”倡导城市边缘区土地利 用的混合性，认为单一功能的边缘土地利用会造成资源的浪费，给城市的发展带来极 大负面影响“。与其他各种理想城市的模型一样，这些含有空想成分的理论，虽然有 着改善工业化的城市环境( 包括城市边缘区的环境) 的良好愿望，但缺乏实证的城市 状况问题研究和分析。 随着城市化进程的加快、城市范围的扩展，城市周边的郊区农业土地不断地转换 为城市建设用地，使得城市边缘区不断地向周边农业用地推进。基于农业用地利用方 式的不确定性，农民对土地的投入处于不稳定状态，利用程度和效果都不佳。为此 1 9 6 7 美国学者辛克莱尔在杜能与城市蔓延这本书中提出了“逆杜能圈”理论。 阐述了距离城市越近土地利用方式越粗放、反之集约度较高h 的理论，这提醒我们去 关注城市边缘区土地里利用的粗放、低效率问题。 之后的城市边缘区理论开始转向对实践的指导，在实践中逐步完善。 2 2 国内有关城市边缘区土地利用研究进展 我国从2 0 世纪8 0 年代后期开始对城市边缘区的研究，到目前为止，主要集中在 城市边缘区的概念、特征、土地利用结构、社会经济特征、形成演变机制、问题与对 策方面。国内学术冕最早注意城市边缘区的学者是南京大学顾朝林等人。他们在1 9 8 7 年发表的国外城市边缘区研究及其进展一文中将城市边缘区的概念引入到国内1 5 。 在土地利用实质性管理实践中，广州市规划局1 9 8 8 年出台了广州市城乡结合部管 理范围意见k1 9 9 5 年出版的中国大城市边缘区研究标志着我国关于城市边缘区 ”李小建经济地理学北京：高等教育出版社，1 9 9 9 “口翔埃比尼泽霍华德，金经元译明日的田园城市上海；商务印书馆，2 0 0 0 ”沈玉麟编，外国城市建设史中国建筑工业出版社，2 0 0 2 ”沙里宁著，肋自源译城市：他的发展、衰败与未来中国建筑工业出版社，1 9 8 6 ( 1 ) “李小建经济地理学北京：高等教育出版社，1 9 9 9 ”顾朝林，熊江波倚论城市边缘研究地理研究，1 9 8 9 ( 4 ) 第6 页 研究进入深入探索阶段。 在城市边缘区空间演变的研究上，李秀霞认为城市边缘区的空同演变具有以下特 征：被替代概率大、恢复原状机会小、抗干扰能力弱、界面变化速度快、集中非线性 和非连续性1 6 。杨山提出城市边缘区扩散的两种基本形式：外延式扩散、飞地形扩散。 1 7 晋秀龙将城市边缘区的空间演变模式划分为轴向扩展、和外向型扩展。这些模式由 予结合我国实际情况，具有较高的应用价值。培 一些学者还利用g i s 和遥感等相结合的方法，分析城市边缘区土地利用变迁的特 征和动力机制。一 孙胤社、黄公元、陈锋云等人主要关注城市边缘区的社会问题如入口集中和犯罪 等。刘君德等从大城市周边“撤县改区”带来的弊端出发，提出了改革的构想，指出 加强社区建设和管理是实现城市边缘区有序发展的重要途径。 目前，我国学者注意到城市边缘区不仅是城市化在地理空间上最直接的表现，而 且由于其用地的模糊性、过渡性和动态性，也是土地利用及土地管理中难点和重点， 城市边缘区土地利用的合理、有序与否对城市整体社会、+ 经济稳定、和谐产生影响。 因此对城市边缘区的研究倾入较多的精力。但由于当前的研究还处于归纳、总结的探 索性阶段，仍还有大量的空白领域有待迸一步研究。 首先，中国城市化进程是否也同样遵循发达国家城市化发展的轨迹。如果中国城 市化进程也存在s 型曲线，那么它的具体方程式又将如何，与国际城市化s 型曲线比 较有哪些特点，对中国城市化进程有何意义? 其次，城市边缘区的用地来源郊区农地是我国农她的精华，是经济可持续发 展的资源基础，是城市化进程中实现全国土地资源可持续利用的“龙头”。对其他地 区起到借鉴与示范的作用。郊区农地的这种快速减少势头势必会影响到其土地资源可 持续利用的目标的实现。因此，探索郊区土地利用结构变化的动力机制，以从其根源 人手寻求其土地合理利用的对策，在当前我国快速城市化的背景下无疑具有重要的理 论与现实意义。 再次，我国关于城市边缘区在土地利用及规划的法理范畴的研究，至今元人问津。 本文结合合肥城市周边五个乡镇的城市化状况调查统计结果，以及收集而来的土地利 用资料，试图从一个全新的角度对上述问题略作探讨，以期通过对给我国推进城市化 的实践带来点滴的参考意义。 “李秀霞，刘金国域市边缘区空间演化调控机制研究松辽学刊，1 9 9 6 ( 1 ) ，6 6 - - 6 9 1 7 杨山城市边缘区空同动态演变及机制研究【j 】地理学与萄土研究，1 9 9 8 ( 3 ) ：1 9 - 2 3 “晋秀龙城市边缘区土地利用类型及空同扩展模式哪。资源开发与市场，2 0 0 0 ( 6 ) ：3 5 1 - 3 5 4 ”钱紫华西安城市边缘区土地利用研究西安建筑科技大学硕士学位论文，2 0 0 4 第7 页 2 3 国内外城市边缘区土地利用及管理实践 城市边缘区的土地利用及管理模式受各国土地制度的影响，进而影响其城市外延 扩张的形态，从而形成有差异的城市边缘土地利用形态。治理和解决城市边缘区土地 利用问题的模式主要有三种，一种是以美国为代表的通过市场机制的运作来开发城市 边缘地区，第二种是以英国为代表通过政府介入城市改造或规鲻新城来解决大都市边 缘区问题。第三种是以日本为代表的强调立法在控制都市边缘区中的重要作用。 2 3 1 强调市场机制作用的模式 1 9 9 1 年，美国华盛顿邮报的记者高乐( j o e lg a r r e a u l ) 在边缘城市一书中把 二战后的美国城市扩散过程划为三个阶段。第一阶段是城市居住功能郊区化阶段。这 一阶段是4 0 年代后期开始的把居民住宅建到城市郊外。第二阶段是郊区购物中心大 规模化阶段。这阶段从6 0 年代至7 0 年代，在大城市的郊外建造了许多大规模的购物 中心，人们不必再为购买生活用品而专程返回城市中心商业区。第三阶段是“边缘城 市”阶段。“边缘城市”是在原有的城市周边郊区基础上形成的具备就业场所、购物、 娱乐等城市功能的新都市。 美国城市边缘区的土地利用结构和空问形态主要依靠市场机制实现的。一方面， 美国的土地私有制度和地方自治的政治架构，使得城市边缘区非常容易出现排他性的 社区，城市边缘区的土地开发常常为私人资本投资行为左右。另一方面，宪法赋予州 政府和联邦政府的“征用权”( e m i n e n t d o m o a n ) 和“治安权”( p o l i c e p o w e r ) 使得 政府制定的规划能够得以实施，政府利用税收修建的高速公路也可以影响城市边缘区 的发展模式。其次，美国实行的英美法系中重要的判例制度，让土地政策具有良好延 续性。2 0 2 3 2 以政府干预为特征的模式 英国的郊区新城完全是在政府的规划下由政府拨款的新城开发公司联合私有企 业，在专业规划的指导下建立起来。英国的新城开发被规划界誉为“规划皇冠”上的 明珠。因为它首先解决了英国战后城市人口拥挤的问题和战争导致的城市无序发展问 题。其次，这些新城是在不同的历史时期，适应不同的社会经济条件而规划开发的， 具有不同的功能特点。伦敦新城规划把伦敦区域分成四层：伦敦管理郡( 伦敦城市之 核心) 、内城、郊区( 城市建成区外围的居住区) 和农业区。这四层的地带形状是以 伦敦市区核心地带为圆心的同心环状。规划设想：郊区地带保持原状，在农业区建立 8 个分散的新城吸收内城分散出来的人口和工业。 ”秦明周，r i c h a r dh j a c k s o n 主编美国的土地利用与管制北京：科学出版社，2 0 0 4 第8 页 在政治制度更为集权化的某些西欧国家，政府则对城市边缘区的土地利用有着绝 对主导的权力。斯堪的纳维亚国家政府甚至有权将私人拥有的土地存人土地银行 ( 1 a n d b a n k ) ，保存起来以便政府能够完全控制土地开发的进程。政府实行全民社会 福利住房政策( s o c i a lh o u s i n gp o l i c y ) ，将住房建设掌握在自己手中，以消除土地 利用中的投机行为。由于政府的这种绝对权利，使这些国家在城市边缘区的土地利用 上，能够发展出一种混合的利用模式，有利于土地的高效利用。德国是联邦制国家， 其城市规划具有“强大法律规范加上分散化的决策机制”的特点，表现在州政府和市 政府具有土地利用的主导权力，政府通过更新内城控制城市边缘区的扩张，即便如此， 在一些城市边缘也出现了类似美国的高科技园区( t e c h n o l o g y p a r k ) 的新兴边缘区， 但是由于沉重的社会福利负担，政府也开始寻求私人资本进入土地开发领域。孔 2 3 3 强调规划立法作用的模式 日本在1 9 1 9 年就从话方引入了规划，并颁布了首都城市规划法。6 0 年代经历了 工业化和城市化的高潮时期，产生系列城市问题，如许多城市化地区缺乏最低水准 的基础设施、工业和居住用地混杂导致了城市环境恶化、交通拥挤影响到城市的运作 效能。为此，1 9 6 8 年的城市规划法为新的规划体制提供了法律基础。( 1 ) 明确划分城 市化促进地域和城市化控制地域，并实行开发许可制度，以阻止城市无序蔓延；( 2 ) 土地使用分区从4 类增加到8 类，以提高城市环境质量；2 2 ( 3 ) 土地使用区划的审批 权限从中央政府下放到都道府县政府，公众参与成为城市规划过程中的法定环节，使 城市规划程序更为地方化和民主化。日本由于城郊农业用地多为私人所有，私人在城 市边缘区农用地转为建设用地过程中居于比较重要的地位，所以在地方政府立项的情 况下，必须向公众展示规划地要求，并充分尊重公众反馈和反对的意见，这种规划编 制及管理制度有效的阻止大城市蔓延。 以上可以看出，各国对边缘区间题的治理更多的是多种手段综合利用，但又结合 各国的国情各具特点。 2 3 4 中国大城市边缘区发展模式 中国城市边缘区的发展不能完全照搬其它国家的发展模式，由于各地区社会经济 及地域特征差异明显，各地根据自身发展的特点，主要选择以下几种模式：城市绵延 区不断扩展模式、城市辐射或沿轴线密集发展模式、在边缘区发展工业群体或大型工 业区模式、城市边缘区均匀分布卫星城镇的模式以及点一一轴线性发展模式。典型卫 2 1 【美】约翰m 利维，张景秋等译现代城市规划中国人民大学出版社，2 0 2 张晓军国外城市边缘区研究发展的回顾及启示国外城市规划，2 0 晒4 第9 页 星城模式比如上海周边分布的罗店、安亭、朱家角、金山、松江、奉贤等。点一轴模 式是由沿着主要交通干线由一连串的小城镇和聚居地组成的，而且被一系歹f j 非建成区 或者说农业区域所分开，这些非建设地区就是各个城市之问的绿地，从我国沿海大城 市目前的社会经济发展状况看，这种模式不失为一种比较理想的模式。 3 城市边缘区土地利用的特征、结构和机制 3 1 城市边缘区土地利用及管理特征 城乡结合部是城市和乡村各种社会经济要素逐渐过渡、相互作用、握互渗透的地 区，其性质既不同于城市，又不同于典型乡村，可视为个新的异质社区。这一地区 是任何国家在城市化进程中都会出现的、变化最大的、最敏感的地域实体。具体有以 下特征。 3 1 1 土地利用方式不稳定性和转换的单向型 按照辛克莱尔的观点，城市边缘区的利用方式既没有城市土地利用集约，也没有 更远离城市的农业用地集约，其土地利用处于不稳定的待征状态，表现在农业用地转 为建设性用地，并且在很长的时期里不可能逆转。这种单向转换的结果是建设用地逐 渐增加，农业用地逐步减少。而在毗邻郊县地区，还保留大量的农业用地。土地的农 业用途相对比较稳定。 3 1 2 地利用方式的复杂性性 郊区是城市化从城市中心向周边乡镇外推的前沿，随着城市建设的快速推进。各 种大型购物中心，科技园区、产业园区、住宅小区甚至高档别墅出现，郊区的农业用 地迅速减少，但同时郊区原有的宅基地和房前屋后的菜地又在快速城市化中得以保 留，并且由于环境差、房租低、房源充裕成为大量进城务工人员集中地区。形成繁荣 的出租业、餐饮业。围绕城市市场需求而发展起来的花卉、经济林业也得迅速发展。 3 1 3 土地权属性质复杂 表现为大量城市政府征为国有的土地和农民集体所有的农村建设用地及农业用 地并存。由于城乡两种权属转换频繁和共存，造成土地利用破碎、空闲与浪费，是土 地管理最需要加强的难点地区。 3 1 4 土地利用主体多样 首先表现在主体不稳定，处在变动中，其次城市边缘区人口构成复杂。由于生 活基础设施建设滞后，生活成本较低，成为城市中外来打工者的首选之地。有在郊 第1 0 页 区乡镇承包农业用地的城市居民，又在郊区购房的城市居民，有原住农民、迁建农民， 还有大量的商贩、民工，结构复杂、层次差异大、流动性也较大。 3 1 5 土地管理薄弱 城市边缘区由于处于城市和乡村逐渐过渡地区。在我国利益主体逐步市场化的今 天，形成大量的外部性利益机会，加之土地利用混杂无序、权属不清，土地成为这些 利益主体最好财富来源，乡镇政府、开发商、甚至村组都希望在城市化进程中利用土 地分一杯羹，成为主导土地的权利主体。因此又是土地管理薄弱环节甚至空白地区。 3 1 6 农村社会与城市社会并存。二元结构十分突出 城市化的过程，也是农村人口向城市人口转变的过程。不仅仅是身份的改变，更 主要的是成为城市市民后，完全融人城市，具有城市形态的生产和生活方式。但是在 我国许多城市，由于市区快速向周围蔓延，形成大量城乡交错地带，虽然可以通过户 籍制度改变农业人口的性质，但是原处于农业生产方式下的农民还不可能在短期内完 全融人城市，仍然保留许多农村的生产和生活方式，或者说具有过渡特征的生产和生 活方式。 3 2 城市边缘区土地利用结构与功能 3 2 1 城市边缘区的内部土地利用结构 城市边缘区的内部土地利用结构即为 边缘区各类用地之间相互依存、结合和转 化的关系，它包括各类用地闻数量上的结 构、时间上的结构以及它们在地域上的结 合所形成的空问布局结构。 由于边缘区土地利用的不断转变和冲 突，该区域的用地结构变化较快。作为城 乡过渡带，其用地结构实质上是乡村土地 利用的基础上城市型用地不断渗入所形成 的特有结构，因而兼具城乡土地利用的特 点，闲置土地作为边缘区特征产物常出现。 在城市边缘区，农业用地虽然得以保留， 但农业利用方式已经发生变化，并且处在 围3 - 1 ：台肥市城市用地现状圈( 19 9 4 年) 不稳定的利用状态中。当前，我国城市周 f g u r e3 - 1 ：l a n du s em a p o fh e f e i ( 1 9 9 4 ) 第1 l 页 边农业用地多发展城郊菜地，牲