（农业经济管理专业论文）宁夏引黄灌区WUA可持续发展研究.pdf

摘要 当前，中国各人灌区存在的问题日益突出，如管理体制不顺、水费收缴率低、末级渠系i ：程 管理主体“缺位”等。改变这种状态，使灌区农业供水实现良性循环，必须吸收用水户参与剑灌 区末级渠系的管理中来，即推行参与式的灌溉管理。在灌区末级渠系组建农比用水协会w u a 是参 与式灌溉管理中一种最主要的模式。 宁复作为第三期世界银行贷款项目农比刚水协会的试点省份之一，已启动实施了国家农业综 合开发利州世界银行贷款加强灌溉农业三期农比用水协会( r u a ) 项目。这些协会不但在灌区管 理中发挥了极人作用，在带动灌区协会成立也起到积极地促进作用。但仍处丁试点推j “阶段，该 管理模式在示范推广中遇剑了管理经费困难、难以为继等影响可持续发展的主要问题，亟待研究 解决。 本文通过w u a 运行、成效等方面客观描述了宁夏引黄灌区w u a 现状以及存在的问题。以案例 形式重点讨论影响宁夏引黄灌区w u a 可持续发展的关键一w u a 管理经费问题，为因地制宜促进当 地w u a 发展提供了一定的理论依据。通过以上系统的研究工作，得出以下几点主要结论： ( 1 ) 农民用水协会取得了一定成效，是灌区末级渠系体制改革最有效的一种改制模式； ( 2 ) 协会资金运行状况总体上不乐观，发展不平衡，资金入不敷出，协会资金存余大多处于 负数状态； ( 3 ) 我区农民用水协会( w u a ) ，目前较为突出的问题是水费的收缴。 概言之，宁夏引黄灌区w u a 可持续发展的主要症结在于，管理经费困难、难以为继。 关键词：宁夏，引黄灌区，农民用水协会( w u a ) ，可持续发展 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h ep r o b l e m sw h i c he x i s t e n ti nl a r g ei r r i g a t i o nd i s t r i c t s ( i d s ) o fc h i n ah a v eb e e nb e c o m e i n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ，s u c ha st h em a n a g e m e n ts y s t e mw a sc o n f u s e d ，t h e l o w e rw a t e rf e ec o l l e c t e d r a t e ，a n dt h em a i nb o d yf o rm a n a g i n gt h et e r m i n a lc a n a ls y s t e mi ni dw a s a b s e n t ，e t c t h ec u r r e n t m a n a g e m e n ts y s t e mi ni d sw a sn o ts u i t a b l et ot h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m i fw ew a n tt o c h a n g et h i ss i t u a t i o na n da c h i e v eh e a l t h yc y c l ef o rt h ea g r i c u l t u r a lw a t e rs u p p l y , t h ew a t e ru s e r sm u s t p a r t i c i p a t ei n t h ei r r i g a t i o nm a n a g e m e n ti nt e r m i n a lc a n a ls y s t e m i no t h e rw o r d s ，m u s tp u s ht h e p a r t i c i p a t o r yi r r i g a t i o nm a n a g e m e n t s oe s t a b l i s h i n gt h ew u a si nt e r m i n a lc a n a ls y s t e mi ni d si st h e d i r e c t i o na n dm a i nm o d e lo f p a r t i c i p a t o r yi r r i g a t i o nm a n a g e m e n t n i n g x i a ，a so n eo fe x p e r i m e n t a lp r o v i n c e si nt h et h i r dp h a s eo ft h ew o r l db a n kl o a n p r o j e c t s - - w a t e ru s e r sa s s o c i a t i o n ，h a ss t a r t e dt oi m p l e m e n tt h et h i r dw u ap r o j e c to ft h en a t i o n a l a g r i c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tw h i c hu s ew o r l db a n kl o a n st oe n h a n c ei r r i g a t i n ga g r i c u l t u r e t h e s ew u a s ，n o to n l yp l a y e das i g n i f i c a n tr o l ei ni r r i g a t i o nm a n a g e m e n t ，b u ta l s oa p o s i t i v er o l ei n d r i v i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fi r r i g a t i o na s s o c i a t i o n s h o w e v e r , i t ss t i l li nt h ee x p e r i m e n t a la n dp r o m o t e d s t a g e ，a n dt h a tt h em a n a g e m e n tm o d e le n c o u n t e r e dk e yp r o b l e m si nt h ep r o m o t i o n ，s u c ha sm a n a g e m e n t f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e sl e a dt ou n s u s t a i n a b l e ，e t c i ti su r g e n t l yn e e dt ob es t u d yt os o l v ei t t h i sp a p e rd e s c r i p t e dc u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m si ny e l l o wr i v e ri r r i g a t i o na r e a so f n i n g x i af r o mw u a sf o r m a t i o n ，o p e r a t i o n ，e f f e c t i v e n e s s t h r o u g hac a s et od i s c u s s i o nk e yp r o b l e m w h i c hi m p a c tt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti ny e l l o wr i v e ri r r i g a t i o na r e a s w u am a n a g e m e n tf u n d s t h i sp r o v i d e ss o m et h e o r e t i c a lb a s i sf o rp r o m o t i n gw u a sb yl o c a lc o n d i t i o n s t h r o u g ht h ea b o v e s y s t e m sr e s e a r c hw o r k , ih a v et h ef o l l o w i n gm a i nc o n c l u s i o n s ： ( 1 ) w u ah a sm a d eg r e a tp r o g r e s s ，i ti st h em o s te f f e c t i v er e s t r u c t u r i n gm o d ea tt h et e r m i n a lc a n a l s y s t e mr e f o r mi nt h ei r r i g a t i o n ； ( 2 ) i ti sn o to p t i m i s t i ci nc a p i t a lo p e r a t i o nc o n d i t i o n s a n di t sd e v e l o p m e n ti sv e r yu n e v e n 。 a s s o c i a t i o n s d e p o s i ti sm o s t l ya tn e g a t i v ec o n d i t i o n ； ( 3 ) a tp r e s e n t ，t o0 1 1 1 l o c a lw u a s ，ap r o m i n e n tp r o b l e mi st h ec o l l e c t i o no f w a t e rc h a r g e s i ns h o r t ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tm a i n l yl i e si nt h em a n a g e m e n tf u n d si nt h e y e l l o wr i v e r i r r i g a t i o nd i s t r i c to f n i n g x i a k e yw o r d s ：n i n g x i a ，y e l l o wr i v e ri r r i g a t i o na r e a s ，w a t e ru s e r sa s s o c i a t i o n ( w u a ) ， s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得宁夏大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示了谢意。 研究生签名：夸王j 丸 时间：础年月j 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解宁夏大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。同意宁夏大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位 论文的全部或部分内容。 i 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：李玉凡 时间： 2 0 o 年多月7 日 导师签名：时间：砂多年多月少锣 宁夏人学硕f j 学位论文第一章绪论 曼i _imii i 皇曼皇曼曼! 曼曼曼曼曼曼皇曼蔓曼 1 1 选题来源和背景 第一章绪论 选题来源于。j 。夏世界银行w u a 组织实施管理研究项目。 面对日益严峻的水资源短缺形势，如何解决水资源尤其是农用水资源短缺问题己引起了国际 社会的，“泛关注。传统上解决水资源短缺问题总是求助丁。i ：程和技术的手段，而越米越多的研究 表明，一l i 程和技术的手段硎然十分重要，但水资源管理不善也是导致水资源短缺问题的重要原 冈之一。 世界各国儿乎普遍认为现有许多灌区的h j 水管理不善，财政收支难以平衡，在很人程度上与 管理体制有关。为了解决这种难题，许多国家致力丁寻找科学合理的灌溉管理方法以减轻政府财 政负担，提出了让灌区农民参与灌溉管理，国家将灌溉管理权移交给灌区农民用水组织的管理模 式。从2 0 世纪8 0 年代中后期开始，许多发展中国家和部分发达国家先后推行了将灌溉系统的权责 从政府向农民协会和其他私人组织转移的改革。如美国、澳大利亚、日本及两班牙等已基本上将 政府下属的专管机构的灌溉管理职责移交给了用水户组织，用水户参与管理已成为灌区发展的必 然趋势，实践证明农民用水协会是用水户参与灌溉管理最有效的组织形式。因此，近些年来， 许多国际组织，如t h = 界银行、国际粮农组织、国际灌排委员会都十分重视吸收农民参与管理，组 织用水者协会，改革灌溉管理机制，并作为一个方向来倡导。特别是由世界银行、国际粮食组 织和世界粮食计划署投资兴建的灌溉工程，都强调必须吸收农民参与管理和组织用水者协会心1 。 在这样一个背景下，如何建立和发展农民用水者协会，日益成为各国各级政府和学术界讨论的热 点问题。 与世界其它国家一样，我国过去主要也是通过工程和技术手段解决灌溉水资源的短缺问题， 对制度、政策和管理手段的运用重视不够，重建轻管的现象十分普遍。工程和技术手段尽管可在 一定程度上解决水资源的短缺问题，但却需要强大的财力作保障，在国家财力有限的情况下，新 建工程的数量逐渐减少，而且工程建设的难度越来越大。正是由于制度、政策和管理手段的无效， 导致我国灌区发展面临诸如灌溉设施配套差、老化损坏严重，造成有效灌溉面积逐渐衰减，实灌 面积不断萎缩；灌区现行的灌溉水价远低于供水成本，水费收取制度不合理，大部分灌区水费收 取率低，拖欠、截留、挪用严重，农民不满意；许多大型灌区管理体制不顺，机构臃肿：灌区运 行管理机制不适应社会主义市场经济发展的需要，政事不分、责权不清，投入机制不完善，缺乏 经济自立能力，严重制约了灌区的可持续发展。2 0 世纪9 0 年代以来我国许多省市在引入世行项 目的同时，也积极推进和推广了用水户参与式灌溉管理。根据中共中央国务院关于进一步加强 农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见( 中发( 2 0 0 5 ) 1 号) 关于加快农村小型基础 设施产权制度改革的精神，以及水利t 程管理体制改革实施意见( 国办发( 2 0 0 2 ) 4 5 号) 中 “积极培育农比用水合作组织”，“探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”的 要求，为进一步深化农村水利基层群管组织体制改革，促进工程的良性运行和充分发挥效益，就 加强农民 j 水户协会建设必要性提出指导意见1 。推进农民用水协会发展是加快新农村水利建设 的需要，是建设节水型社会的需要，是促进农村基层民主政治建设的需要。我国探索建立以各种 形式农村用水合作组织为主的管理体制，为了进一步深化农村水利基层群管组织体制改革成为本 1 宁夏人学硕i j 学位论文第一帚绪论 文写作的人背景。 宁夏引黄灌区是我国古老特大型灌区之一，灌溉是当地农业生产和社会发展的生命线。长期 以来，宁夏引黄灌区对保障全区粮食安全和促进经济社会的快速发展发挥了重要作用。但是，随 着社会主义市场经济体制的不断完善和农村生产力、生产关系的进步和变革，灌区朋水管理上也 存在的体制不顺和机制不活的问题日益突出。主要表现在：灌区以前实行的是专管与群管相结合 的管理方式，国有水管单位只负责干渠和支干渠的供水及i ：程管理，干渠直开口以下的支斗渠r 程、灌溉用水管理和水费的收缴由受益乡、村成立相应的管水组织专们负责。水管单位与乡、村 管水组织这两人灌区管理主体是支斗渠进水口上“面对面”的对接关系。这种干支渠供水和圳水 条块分离的管理模式，导致了水管单位重干渠轻灌区，县乡村重朋水轻：1 y 水，人部分支斗渠川水 管理粗放，水资源利川效率不高，浪费严重。同时，导致水费收缴不规范，缺乏有效监督，搭车 收费严重，加重了农民负担。严重影响和制约了灌区的可持续发展。冈此，在。j 。夏这种干早气候 条件下，当地严峻的用水形势必须着眼于技术和管理体制创新，通过水资源的优化配置，满足宁 夏经济社会发展的需求，以水资源的可持续利用支撑宁夏地区农业、经济和社会的可持续发展。 宁夏作为第三期世界银行贷款项目农民用水户协会的试点之一的省份，已启动实施了国家农业综 合开发利用世界银行贷款加强灌溉农业三期农民用水户协会( w u a ) 项目。项目计划总投资1 1 2 0 万元人民币，其中世行贷款折合人民币8 0 0 万元。项目涉及银川市、青铜峡市的2 0 个乡镇和农垦 局的5 个农场，计划发展农民用水户协会( w u a ) 9 3 个，控制灌溉面积3 6 万公顷，截至2 0 0 8 年已 组建农民用水户协会6 6 个h 1 。因此，研究宁夏农民用水协会现状、发展趋势，探求其发展过程中 存在的影响可持续发展问题，并提出相应的对策，对于促进宁夏农业经济及社会发展具有重要意 义。 1 2 研究意义及目标 1 2 1 研究意义 宁夏通过近几年的努力，逐渐将参与式管理引入引黄灌区的灌溉管理中，农民用水协会经历 了从试点到人们逐渐接受并到现在的发展推广的阶段，在政府推动倡导和世行资助下，改变过去 乡村依靠行政手段管水收费的方式，建立由广大农民民主选举、乡村监督协调，用水者自主经营、 自我管理的农民用水协会。这些协会不但在灌区管理中发挥了极大作用，在带动灌区协会成立也 起到积极地促进作用。这也是我区今后农民用水协会发展的方向和模式。目前我区己有不少农民 用水协会取得了良好的效果，但仍属于试点推广阶段，而且该管理模式在示范推广中遇到了一系 列问题，阻碍了它的推广应用与可持续发展。 因此，根据出现的实际问题进行理论探讨，用以指导灌区农民用水协会合理组建与运行是灌 区灌溉管理实践的需要。本研究着眼于建立支撑宁夏灌区可持续发展的农民用水协会，使这一灌 区基层管理模式更具有科学性、规范性，这对于宁夏引黄灌区农业用水管理的发展具有深远的现 实意义和理论借鉴价值。 2 宁夏大学硕f ：学位论文第一章绪论 1 2 2 研究目标 在总结、回顾前人对农民用水协会各方面研究文献的基础上，比较中外参与式灌溉管理及其 用水组织的差异，客观描述j2 复引黄灌区w u a 现状及存在的问题，重点讨论影响。j 。夏引黄灌区w u a 可持续发展的相关问题，针对性地提出冈地制宜促进当地1 | l u a 发展的对策与建议，为我区相关部 门决策提供参考依据。 1 3 研究方法、内容 1 3 1 论文研究方法 l 实地调查研究 调研基点选定为引黄灌区世行w u a 示范性农吣刖水协会的部分协会。对凋研地区农比川水协 会进行调查、深入农户，了解实际情况，收集有关部门及专业人士、普通农户的想法和建议等方 式，获得第一手资料，为后期j f = 作做充分准备。 2 文献资料查阅 通过学院及学校图书馆馆藏二 s 籍、期刊的查阅；自行购买资料的查阅；其它有关部门获得和 网络资料的查询等，建立研究基础和立论依据。 3 比较分析法 通过比较中外参与式灌溉管理及其用水组织的差异，与宁夏引黄灌区w u a 进行对比分析，找 出制约宁夏w u a 可持续发展的问题所在，将其合理应用到改革建议与对策方案中。 4 访谈法 主要调研对象为农户，1 u a ，村两委会，水利部门、农发部门等政府相关管理部门，农林水 工技术专家，经济、政法、社会、生态等相关学者，世行r u a 项目管理人员以及相关社会群体等。 实地调查，与以上相关人员座谈，就w u a 发展有关问题向他们请教咨询。 1 3 2 研究内容 全文的主要内容及总体框架： 第一章绪论部分，阐述论文的研究背景、意义，主要内容及研究方法。 第二章主要介绍则a 相关概念，国内外关于刖a 不同方面的研究及其发展现状。 第三章宁夏引黄灌区刖a 发展现状介绍及组建过程中存在问题。 第四章是本文的核心部分，联系实际访谈探讨w u a 可持续发展所面临的最主要问题。 第五章提出促进引黄灌区农民用水协会可持续发展的建议和对策。 结语部分主要说明本文结论。 3 宁夏人学硕f 学化论文第二葶国内外w u a 发展概况 第二章国内外w u a 发展概况 2 1w u a 相关概念介绍 2 1 1 参与式管理 参与式管理( p a r t i c i p a t o r ym a n a g e m e n t ) 是2 0 世纪3 0 年代从行为科学理论中分离出的一个 新的管理概念。参与式管理的核心思想就是组织管理者与普通成员分享信息，授权让普通成员参 与组织操作规则的修改，从而创造一种强调自主性与创造性的1 ：作环境。其基本特点是把组织管 理中的部分责任和权利从组织管理者手中转移剑普通成员身上，从而吸引普通成员更高的积极 性、主动性、创造性和责任心米参与组织的管理活动，以达剑优化组织管理的目标。 2 1 2 参与式灌溉管理 参与式灌溉管理( p a r t i c i p a t o r yi r r i g a f i o nm a n a g e m e n t ，p m ) ，也可f l l l 做用水户参与灌溉管理， 是行为科学理论、参与式农村发展理论和新公共管理理论在灌溉管理中的运用和发展。参与式管 理的思想在灌溉：【程管理中的应用是从2 0 世纪8 0 年代才逐步开始的。也就是亚洲银行1 9 8 6 年7 月在菲律宾首都马尼拉召开的以灌溉水费为主题的研讨会上，参与式灌溉管理的概念才第一次提 出，当时主要是针对普遍存在的灌区管理不善，水价太低和水费回收率不高，工程没施老化失修 难以维持，虽然国家负担沉重，但农民对工程状况和提高水的利用效率并不关心的普遍现象而建 立起来的让受益者参与管理的一种管理模式的状况而提出的临。参与式灌溉管理的主要内容是： 组建用水者协会( w u a ) ，让用水户参与灌区支( 斗) 渠及其以下工程的管理与运行工作。 2 1 3 农民用水协会( w u a ) 农民用水协会( w a t e ru s e r sa s s o c i a t i o n ) 是以灌区一条支渠或较大斗渠控制的灌溉范围为水 文边界、由该范围内的受益农民自愿参加，依照国家有关法律法规，通过民主方式所组成的灌区 合作管理组织。用水者协会的性质为非盈利性经济合作组织，该组织经当地民政部门登记注册后， 具有独立法人资格，实行独立核算，自负盈亏，实现经济自立。灌区用水者协会负责所辖区域内 灌排系统的管理和运行，协调用水户与灌溉水源单位( 供水公司或供水单位) 的关系，保证协会内 用水户的正常灌溉用水，确保灌溉资产的保值和增值，同时向供水公司或供水单位交纳灌溉水费。 灌区用水者协会有向用水户收取灌溉水费、组织用水户对所辖灌排渠系进行维护、维修的权利。 农民用水者协会是农民参与式灌溉管理的具体组织形式，是村民自治的具体体现，其实质是“民 主管理，广泛监督”。全国各地对这个组织的n l i 法不一，有的地方就叫“农民用水户协会”或“用 水户协会”，还有的地方叫“农民用水协会”，另外也有叫“农民灌溉用水者协会”，本文使用“农 民用水协会川引。农民用水者协会的职责是以服务协会内农户为己任，谋求其管理的灌排设施发挥 最大效益，组织用水户建设、改造和维护其管理的灌排t 程积极开展农田水利基本建设，与供水管 理单位签订供用水合同，调解农户之间、协调农户与水管单位之间的用水矛盾，向j j 水户收取水费 并按合同上缴供水管理单位。 4 宁夏人学硕l ：学位论文第二帝国内外w u a 发腱概况 2 1 4w u a 可持续发展基本内涵 w u a 的可持续发展即v r j a 在组建后能够靠自己的力量继续生存并持续发挥作用，特别是在世 界银行项目资助结束以后，不能沦为流- 丁形式的“挂牌协会”，其至破产消亡。 1 】l u a 可持续发展的判断标准包括：( ) 协会自身实力，即有健全的组织机构、同定的办公 场所和设备、相对稳定的管理服务队伍、产权明晰的资产( 如水源、渠系等) 、稳定的核心业务 等；( 二) 财务运行状况，即水费收缴率达剑指定标准、按时足额支付1 ：作人员误1 ：补贴和协会 运行日常管理费川、 ：程建设与设施维护经费有可靠保障、每一财政年度结束后有相当数量的资 金结余、协会后续发展有一定的经济基础等；( 三) 协会凝聚力，即协会内部关系和谐，具有向 心力，农民入会率稳步提高，达到应入会的全入会，协会整体凝聚力不断增强1 7 。 2 2 国内外研究现状 参与式灌溉管理模式其主要的形式为在农村建立以农户自主管理灌溉设施和农业水资源分 配为特点的农民用水者协会( w u a ) 或者将小型水利基础设施进行民营化的制度改革从而由普通群 众获得其经营权和使用权。关于此问题，国内外学者都做了大量的讨论与研究，本文分别对国外、 国内学者就该问题的研究进行述评。 2 2 1 国外关于1 | i f u a 研究 由于不同国家、不同地区的实际情况不同，灌溉管理制度改革过程中用水组织发展研究，采 取的改革模式也不同，主要有组建用水者协会、承包、股份合作制、租赁和拍卖等方式，但箨地 区最主要的做法是通过组建农民用水者协会来推行参与式灌溉管理，所以协会就成为灌溉管理具 体组织形式，国外很多学者从不同的角度对这一具体组织形式进行了研究。如m e i n z e n - d i c k ( 1 9 9 7 ) 探讨了农民用水者协会的责任范围问题，并认为由于用水者协会是根据用水者的利益管理和运作 的，监督和实施成本会大幅度地降低哺。t r a w i c k ( 2 0 0 1 ) 基于社会资本视角分析了用水者协会的发 展，他们的研究指出，协会的规则、农民用水户之间的经济和社会的同质性、用水户之间的相互 信任、协会与政府的合作等因素均会影响用水者协会的持续发展扫1 。m e i n z e n - d i c k ( 2 0 0 2 ) 通过 以全球范围内的用水者合作组织的经验和实践为基础，论证分析了建立用水者合作经济组织 ( w u a ) 对农民的激励作用，其重点放在了强调激励参加组织的重要性，研究了各种类型的激励 形式u 叫。n a k a s h i m a ，m ( 2 0 0 5 ) 分析了巴基斯坦的灌溉管理改革，他指出，巴基斯坦还有很多其他 国家，在过去组建了很多的用水者协会，然而这些协会都有一个必然的趋势，即协会运转几年以 后便失去了作用，这主要是因为大多数的协会是为了实施项目而成立的，项目实施完以后，激励 没有了，协会也就不存在了，所以可持续发展对协会来说是最重要的。用水者协会可持续发展最 重要的因素就是把灌溉资源的权利下放给它的使用者。这些权利包括水资源的使用权和水利设施 的所有权，没有这些权利，协会将没有激励去组织农民，这些权利必须要制度化并受到法律的保 护。为了提高协会运转的持续性，协会还需具备一些基本条件，比如信息必须透明，进行技能培 训等。自从灌溉管理改革以来，各国都组建了很多的用水者协会，为了促进协会的持续发展，必 须处理好其财务问题，因此迫切需要找到一个好的方法对这些协会的财务状况进行测量和评价， 5 宁夏人学硕i ? 学位论义第一二章罔内外研，a 发展概况 曼曼皇曼曼舅曼孽o ；_ 一i m l 皇舅曼皇曼曼皇皇皇曼曼量曼量曼曼曼曼曼皇曼曼曼曼鼍曼舅舅曼曼皇曼曼皇曼! 曼曼曼曼鼍曼量曼! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼量 以达到改善协会财务业绩，提高管理水平的目裂1 1 1 。 2 2 2 国内关于w u a 研究 国内对w u a 研究主要集中在以f j l 个方面：介绍国外参与式灌溉管理的经验及启示；我国 w u a 管理存在的问题与改善的策略研究；用水协会组建和运行绩效分析。 介纠国外参与式灌溉管理的经验及启示。关丁国外参与式灌溉管理中w u a 的介绍士要在丁探 讨其他国家成功的做法及其取得的经验对我国管理水资源的启示。冯广志( 2 0 0 0 ) 介绍了印度灌 溉基本概况，在此基础上分析了灌溉管理中存在的主要问题，如水分配不均等，灌溉设施缺乏维 护，水费低丁成本等。基丁这些问题提出加强我国刚水户参与灌溉管理的建议加强与其他国家在 灌溉管理改革方面的经验和信息交流“。许：基方、张泽良( 2 0 0 2 ) 根据第八届水户参与灌溉管 理国际研讨会上各国专家的讨论与交流，介绍了荷兰、美国、印度尼两弧、墨暇哥、吉尔吉斯坦、 伊朗、法国、日本、菲律宾、斯里兰卡和巴基斯坦等国家开展参与式灌溉管理的情况，并总结了 他们的成功经验，各国代表都一致认为用水户参与管理和建立用水者组织是当今灌区管理改革的 必然趋势。各国政府也都在采取相应的措施，提倡用水户参与管理，建立各种形式的用水组织引。 钟玉秀( 2 0 0 2 ) 系统分析了国外用水户参与灌溉管理的原因，总结了保证用水户参与灌溉管理成 功的重要因素包括基本条件、国家政策和法律、实施模式及灌溉协会的类型和性质，探讨了用水 户参与灌溉管理的影响及存在的问题，提出了给我国用水户带来的启示1 。 我国w u a 管理存在的问题与改善策略研究。在研究农民用水者协会存在的问题上，不同的学 者主要是从各研究区域范围内阐述农民用水者协会发展过程中的不足之处。张陆彪、刘静，胡定 寰( 2 0 0 3 ) 以湖北省漳河三干渠灌区和东风渠灌区的1 0 个用水户协会和协会内的2 0 8 户农户调 查资料为例，分析研究了用水户协会存在问题，即农户的民主参与管理和监督不足、绝大部分用 水者协会并没有水费收集权、用水户协会财务管理不公开、农民缴纳水费有所上升、少部分用水 者协会徒有形式，农民认为自己的权利没有因为用水者协会的成立而获得改善、缺乏利益补偿机 制、缺乏对农户的培训。作者建议从中国基本现实出发，借助当前农村税费改革的机会，大大缩 小乡村公共机构的权利，积极发育民间组织；加大用水户协会信息透明程度，增强农户广泛参与： 改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来u5 1 。穆贤清等( 2 0 0 4 ) 的研究指出当前中 国农户参与灌溉管理面临的主要问题有：一是用水者协会的财产权利缺失；二是用水者协会资金 不足；三是农业的弱势地位；四是政府专管机构面临重新调整；五是地方政府的角色错位。提出 相应措施并指出国家应出台和完善旨在鼓励用水户参与灌溉管理的相关法律和政策体系，明确用 水者协会的社会地位，使农民用水者协会在灌溉管理中的地位和职能正规化、合法化引。季仁保， 冯保清( 2 0 0 7 ) 认为农民用水者协会的建立深受农民欢迎，但是运行过程中还存在一些如田间工 程配套程度差、协会运转经费不足、协会缺乏规范性操作、人员素质有待提高等问题。作者的 体会与建议：政府应支持：l 程配套，要因地制宦，循序渐进、建立用水者保障体系。 我国用水协会组建和运行及其绩效分析。关于我国用水户组建与运行研究最全面的是由金玉 ( 2 0 0 7 ) 以实地调查为依据，以西北农林科技大学“关中灌区管理体制改革监测评价”课题组6 年( 2 0 0 0 - - 2 0 0 5 年) 对8 0 0 户定点农户与1 2 0 条定点斗渠的跟踪调奄资料为依托，较为系统说明 了农民用水协会的组建与运行：农民用水协会组织机构；农民用水协会的目标与职责；农民用水 6 宁夏大学硕 j 学位论文第二帚国内外w u a 发展概况 协会的组建条件与原则；农民用水协会组建的具体程序；农民用水协会运行管理的原则；农民用 水协会运行管理的内容；农民用水协会的水价核定与水费计收引。国内学者关于实施绩效方面的 分析主要有两方面：一方面是改善了水利工程管理，减轻了国家财政负担，节约了水资源；另一 方面就是减轻了农民用水户的负担，农户参与意识增强，水费上缴及时。伏新礼( 2 0 0 3 ) 分析了 农民用水户协会的实践作用，用水户直接参与灌溉管理和i ：程建设，增强了用水户的民主管理和 民主决策意识，提高了用水管理的透明度；精减了管理人员，减少了中间环： 了；增加了水费计收 的透明度；减轻了农民负担，保持了农村稳定；促进了：牲约用水”。鲥学家( 2 0 0 6 ) 认为农氏用 水户协会完善了灌区基层管理体制和运行机制；减少了守水劳力和水事纠纷；农比主动投入的积 极性增强；减少了水费征收中间环仇恢复和改善了灌溉面积；社会各界对协会的评价满意度也 很高啪1 。刘静等( 2 0 0 8 ) 利用农户调奇数据，考察了用水者协会在灌溉水供给、灌溉基础没施管理、 运营和维护方面的绩效，探讨用水者协会对农业生产率的影响。研究结果表明州水者协会可以提 高农民对渠道维护和运行的投入，用水者协会在动员农民参与灌溉管理过程方面具有一定优势； 在管理灌溉用水方面，用水者协会可以提高管理决策的有效性；在渠道维护层面上，由于农户积极 主动参与，水基础设施的投入水平就比较高，渠道维护相应较好。还表明用水者协会可以与农村经 济发展相结合。在用水者协会建立以后，经常性的供水不足和灌溉滞后不再出现，灌溉水的供给得 到更好的保障，渠道质量比之前得到了改进，在村一级的水平上，用水者协会管理人员的效率比以 前集体管理水资源时期的效率高出很多。此外，村里不同的团体之间的用水矛盾也明显缓和。总 的来说，片j 水者协会这个模式确实正面地影响了水运送的效率1 2 。 2 2 3 宁夏农民用水协会研究 由于宁夏农民用水协会组建时间较晚，国内关于宁夏农民用水协会的具体研究较少。李振琪 ( 2 0 0 7 ) 阐述了宁夏农民用水协会产生的原因主要是政府推动，存在的问题是缺乏自发组建动力， 造成部分用水户协会流于形式及其作用、用水户的民主参与管理和监督不够、用水户协会的运行 资金缺乏、缺乏用水户培训。作用是农民用水户协会保证了农民用水，改善了末级渠道的运行、 管理和维护，做到自主管理、自主经营、自我完善、自我发展瞄1 。郝丹东等( 2 0 0 8 ) 总结了全区 农民用水协会管理的做法有：加强组织领导、掌握协会所在灌区基本情况、依法进行协会选举、 加强岗位学习与管理培训、加强灌溉工程管理、及时反馈信息、解决用水纠纷，维护社会稳定1 。 周志轩等( 2 0 0 9 ) 对宁夏引黄灌区农民用水协会的运行调研的基础上，总结宁夏农民用水协会管 理运行的经验教训，提出相关建议和意见心制。徐宁红，杨培君( 2 0 0 8 ) 经过对宁夏引黄自流灌区农 民用水户协会的调研，总结出4 种协会运行管理模式。针对存在问题，提出了要规范和加强农民用 水户协会的管理，从政策上加大扶持力度，各级财政也要加大投入力度，同时政府要加强对协会 的监管，确保农民用水户协会的良性运行幢引。 另外还有对地方协会的研究：杨存祥等( 2 0 0 8 ) 通过对宁夏彭阳县农民用水协会运行方式的 阐述，总结了取得的成效和存在的问题，并对今后的发展提出了建议幢引。马立勇( 2 0 0 8 ) 认为当 前灵武市农民用水者协会在机构设置、规范化管理等方面问题突出，必须高度重视，认真解决，规 范管理，促进协会健康持续高效发展啦。张自伟，张启敏( 2 0 0 9 ) 通过利用a h p 法对青铜峡灌区利 用世界银行贷款加强灌溉农业三期w i i a 项目2 0 0 8 年成立的1 4 个农民用水者协会的成效进行目标评 7 宁夏人学硕l ：学位论文 第一帝同内外盯a 发展概况 ! _nnnn_ mmn nn nn 舅 价值计算，表明其结果可以比较客观、全面地反映各协会的运行成效，对促进灌区经济效益的提高 和水资源的利用有很大意义晗引。 2 2 4 简要评述及本文的切入点 综合上述研究可以看出，由于国外灌溉管理组织制度改革的实践和研究时间较早，再加上法 律制度比较完善，他们的研究多从协会可持续发展的激励与财务方面进行研究。从国内对灌溉管 理理论的研究米看，我国土要是介绑国外1 r u a 管理经验及启示、我国w u a 管理存在的问题与改善 的策略研究、用水协会组建和运行绩效分析等方面。目前，止在进入深入研究和实证分析阶段。 关丁宁夏农比，h j 水协会的研究，主要是同绕w u a 建立方式，运行管理做法以及各个地方规范 化管理中出现的问题进行阐述，并没有系统说明这些实践中产生的问题对j 。复引黄灌区农氏用水 协会可持续发展的影响。对丁j 复农比用水协会，本研究试图在w u a 可持续发展问题上有所刨新。 2 3 国内外参与式灌溉管理发展现状及经验 ， 2 0 世纪6 0 年代，世界各国主要是广大发展中国家由各国政府投资修建修建了一大批水利 工程，这些水利工程对于抗御水早灾害，促进各国粮食增产和经济发展起到了极大的推动作用， 也给广人用水户带来了很大的直接经济利益。作为公共设施由政府组建专门的机构负责运行、维 护和管理，通常是从枢纽一直到田间，用水户基本上不参与管理。所交水费，不足以维持运行、 维护和管理开支，亏损部分由政府补贴。而农民对工程的运行维护状况和提高水的利用率并不关 心，工程老化损坏、管理技术落后、用水浪费现象严重。因此，许多国家认识到，需要用水户参 与灌溉管理，建立一种机制，使用水户像工程的主人一样真正负起责任，自己使用和管理工程设 施埋驯。从8 0 年代中期开始，在世界的灌溉实践上涌起了一种政府将政府机构对灌溉系统的管理 权移交给农民组织的热潮。世界上许多国家将灌溉系统的部分或全部管理权移交给农民用水自治 组织，并采取措施，鼓励用水户参与灌溉管理以改进灌溉工程的管理体制和运行机制啪1 。 2 3 1 国外发展实践及问题 ( 一) 美国 用水者协会是美国农村的基层灌溉管理组织。灌溉工程实行“分级建设，分级管理”。水库 及干、支、斗渠等工程设施是哪级建设，哪级管理，亦即“谁建谁有谁管”。责任明确，权属清 楚。在各个州都制定了适合本州条件和运行特点的灌区法律。 各地各级灌区管理普遍实行由用水户组成的董事会制。董事会成员不拿公司的工资，只是参 与决策和监督等管理工作。董事会下设执行机构和部门，公司职员实行聘任制。董事会负责水管 理中重大事项的决策及协调，并决定经理及工作人员的聘任与否。各灌区参与管理的代表，非由 政府任命，而是由用水户直接选举，不干被预。董事长、经理及工作人员除对国家法律负责外， 要对广大用户负责。它不是企业而是种特殊的： | 盈利性组织，法律对其地位、资产、人事制度 等给予相应的制度保障，任何人不得干涉。它与政府水利局不是上下级关系，只有业务指导关系， 完全是一种自治的、民主管理的制度。在经济上实行“自负盈亏，保本运行”。这是一种经济自 立型组织，具有法人地位，代表用水农户的利益，参与灌区管理，对于所投资兴建的灌溉工程拥 8 宁夏人学硕i + 学位论丈 第一二帝同内外w u a 发展概况 有财产所有权。 美国用水组织( w u o ) 主要靠征收水费来运行，水费水价机制相对也是比较灵活的，政府不过多 干预水价，主要由市场决定。用水者组织经常要单独保留一部分资金用于不可预计的人笔支出， 其数目约是年收入的一、卜。美国灌区的财政和配水记录都公开，会议记录也公布丁众。为了提高 用水者组织的管理和技术水平，美国曝务局每年举办为期一周的水管理研讨班，或利州电视广播 举办培训，也有组织赴外地参观、学习。 配水：一般按灌溉者的需要进行配水。在缺水条件下，典型情况是按所有者灌溉面积的比例 配水，按l i 有股份配水或按购买的水量配水。在田间级渠道不昔水，灌溉刚水时经常采川控制用 水时间。要求渠道管理人员做好配水量记录，并由督察人员定期检查其精确稃度，以防配水不公 平。 维修和养护：一是要有一部分职1 ：负责全日制的养护j i ：作；二二是从配水资金中单独保留一部 分维修养护费用；三是每年确定一个特别的维修项目例如维修或重建一定数量的建筑物。在美国， 大约需要安排与配水一样的资金用来支付维修费用。 存在问题：( 1 ) 水市场发展缓慢。一般情况是在同一灌区内一个农民从另一个农民租借水量； 从外地租用水量仍受限制。灌溉农户往往害怕水市场，他们知道城市和工业可以支付更多的钱从 农民这里买水。( 2 ) 许多灌区都有城市化问题，迫使用水者组织要吸取其他各种类型的用水户参 与。农地城市化，从长远来看干扰了未来长期的粮食生产。( 3 ) 有些灌区已与城市达成协议，由城 市支付节水工程的费用，以换取节约下来的水量，但这些协议因涉及水权、节约水量的量化以及财 务问题等尚难以实行协嗽。 ( 二) 以色列 以色列由水务委员会( w a t e rc o m m i s s i o n ) 集中管理全国水务。该委员会由政府官员和各类水 资源问题专家联合组成，具体负责水资源定价、调拨和监管。委员会内设有一个理事会，成员中 的1 3 为政府部门指派，2 3 为各行业的用水户单位代表，该理事会的重要职责之一是每年制定 分配不同用水户的用水定额。国家水利委员会的决策都要受代表用水户利益的水务理事会监督。 在以色列，土地可以是私有的，但水资源却是绝对的国家所有。为全力开发和利用有限的水资源， 以色列先后制定了水法、水井法、河溪法等法律法规，出台多项水资源管理方面的 政策措施，并予以严格执行，保障水资源管理的有序进行。 以色列的水资源管理还很重视公众的参与，其所有水文水资源信息都对社会开放，公众能了 解与生活息息相关的水资源状况。其重大水资源政策的制定都需要通过公众听证会。 水价：以色列水资源委员会根据用水量和水质来确定水价和供水量，用水总量越少单价越低， 总量越多单价越高，以此来鼓励节约用水。农民因农业生产需要而用水量大，政府给农民用水规 定了阶梯价格：在用水额度6 0 以内水价最低，用水量超过额度8 0 以上，水价最高。政府制 定阶梯价格的目的是为了鼓励节约用水。农业用水产每年向水管单位申请用水许可证，水管单位 根据其灌溉面积、作物种类核定供水配额，并依据配额实行有奖有罚的水费政策。为了防止供水 部门对价格的垄断，同时也为了用经济手段更好地调节各用水部门之间的利益，法律要求全国 统一水价。 9 宁夏人学硕f j 学位论文第二章i 司内外w u a 发展概况 量曼蔓曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼皇舅i i i i = | = | = i = l = =i 舅曼曼曼! 曼! 曼曼曼曼曼 持之以恒的宣传教育：以色列国家在积极推广使用节水设备的同时，