（农业经济管理专业论文）政府在农产品质量安全管理中的职能定位研究.pdf

摘要 为了加强农产品质量安全监管，解决农产品质量安全管理中所面临的市场失灵和政府失灵 问题，本文以公共管理学、公共经济学、制度经济学理论为指导，运用对比分析、定性分析、 典型调查为主的实证分析等方法，对我国政府在农产品质量安全管理中的职能定位问题进行了 深入的研究。 本文首先从经济学角度对政府加强农产品质量安全管理的必要性和可行性进行了理论分 析。主要论述了农产品质量安全管理由于具有公共物品属性、外部性和信息不对称性，容易导 致市场失灵，需要政府进行干预；同时论述了政府加强农产品质量安全管理是有效的，但应避 免政府失灵，要处理好与市场、企业和中介组织的关系。然后对欧盟、美国、日本等发达国家 政府加强农产品质量安全管理的主要做法进行了对比分析，总结了它们的成功管理经验。本文 还通过典型调查，对我国农产品质量安全管理的现状进行实证分析，总结了我国农产品质量安全 管理中存在的主要问题。 本文最后总结并阐述了我国政府在农产品质量安全管理中的职能定位，并提出我国政府加 强农产品质量安全管理应采取的政策措旌：理顺农产品质量安全管理体制；加快农产品质量安 全保障体系建设；强化农产品质量安全监管。 关键词：农产品质量安全，政府，职能定位 a b s t r a c t i no r d e rt os t r e n g t h e ns u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no f f o o ds a f e t y , a n dt os o l v et h ep r o b l e m so f m a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n tf a i l u r ef a c i n gw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y , t h i sd i s s e r t a t i o n a p p l y i n gt h et h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i ce c o n o m i c sa n di n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa n dt h e a n a l y t i c a lm e t h o d so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dt y p i c a ls a m p l ei n v e s t i g a t i o n ， m a k e sa ni n d e p t hr e s e a r c ho nt h ep o s i t i o n i n go fc h i n e s eg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt h ea d m i n i s t r a t i o n o ff o o ds a f e t y f i r s t l yt h i sd i s s e r t a t i o nf r o mt h ea n g l eo fe c o n o m i c sm a k e st h e o r e t i c a la n a l y s e so ft h en e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t ss t r e n g t h e n i n go ft h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y , i td i s c l o s e st h a t ： b e c a u s eo f t h ea t t r i b u t e so f f o o ds a f e t ya d m i n i s t r a t i o na st y p i c a lp u b l i cg o o d sa n do f i t sc h a r a c t e r i s t i c s o fe x t e r n a l i t ya n di n f o r m a t i o na s y m m e t r y , i tt e n d st or e s u l ti nm a r k e tf a i l u r e ，a n dt h e r ei sag r e a tn e e d o fg o v e r n m e n t si n t e r f e r e n c ew i t ht h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y i ta l s od e m o n s t r a t e st h a tt h e g o v e r n m e n t ss t r e n g t h e n i n go ft h ea d m i n i s t r a t i o n o ff o o ds a f e t yi se f f e c t i v ei fw i t ha v o i d a n c eo f g o v e r n m e n tf a i l u r e ，a n dt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dw o r kh a r dt oc o o r d i n a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n m a r k e t ，b u s i n e s sa n di n t e r m e d i a r i e s s e c o n d l y , t h i sd i s s e r t a t i o nm a k e sac o m p a r a t i v er e s e a r c ho f t h e p o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t yi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s l i k ee u ，a m e r i c aa n dj a p a n , c o n c l u d i n gw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o ne x p e r i e n c e st h a tt h ec h i n e s e g o v e r n m e n ts h o u l dl e a r nf r o m t h i r d l y , t h i sd i s s e r t a t i o n , t h r o u g hs a m p l ei n v e s t i g a t i o n ，e x p o u n d s t h es t a t u sq u oo ft h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t yi nc h i n aa n ds u m m a r i s e st h em a j o rp r o b l e m st h e c h i n ai sf a c i n gi nt h ea d m i n i s t r a t i o no f f o o ds a f e t y f i n a l l y , t h i sd i s s e r t a t i o nc o n c l u d e sa n de x p o u n d st h ep o s i t i o n i n go fc h i n e s eg o v e r n m e n t f i m c t i o n si nt h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t ya n dp u t sf o r w a r dp o l i c ys u g g e s t i o n st h ec h i n e s e g o v e r n m e n tm a yt a k ei n t h ee f f o r t so fi m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y , n a m e l y , t o s t r e a m l i n et h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y ；t oa c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o no ff o o ds a f e t y g u a r a n t e es y s t e m ；a n dt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t y k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , g o v e r n m e n t , f u n c t i o np o s i t i o n i n g 图表目录 图卜l 论文组织结构图， 图2 1 政府加入前后国内福利变化 图2 2 政府加入前后对外贸易福利变化 图2 3 农产品质量安全管理投资效用 图4 一l 中国历年认证的绿色食品产品数量，1 9 9 0 - 2 0 0 3 ( 年) 图4 22 0 0 1 - - 2 0 0 3 年京、津、沪、深四市农产品质量安全定点检测结果2 8 表4 一l 参与农产品质量安全管理的主要机构 表4 2 全国绿色食品认证情况。 表4 - 3 全国无公害农产品认证情况 表4 4 农业系统有机食品认证情况 v i 2 2 2 7 2 7 2 7 ； 一 加 孙 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：彳；限0 时间：如于年朋，日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 、 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 。 研究生签名：彳；陡曩 时间：柳年毛月，f = 1 导师签名 拟啕 时间： 沙。r 年0 月岁只 第一章导言 11 问题提出 经过改革开放2 0 多年的努力，我国农业和农村经济发展进入了新的阶段。农产品生产能力有 了很大的提高，实现了农产品由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变，为人们生活提供 了较丰富的农产品，也为人们提供了更大的农产品选择空间。与此相对应，人们开始对农产品的 质量安全提出了更高的要求，除了对农产品的营养需要和口味要求之外，更加关注和重视与自身 健康关系密切的农产品安全性，多年来一直潜在的农产品质量安全问题逐渐暴露出来。农药、兽 药残留超标时有发生；添加剂的误用滥用；各种工业环境污染物的存在及治理方面的困难；有害 元素、包装材料、微生物和各种病原体的污染；有害生物和疫病多次发生；生物技术和食品新技 术、新工艺应用方面可能出现的负面效应，都直接影响了农产品的质量安全。国际上，1 9 9 9 年5 月比利时发生二恶英污染畜禽饲料事件；近几年疯牛病更是横扫欧洲许多国家。造成巨大的经济 损失和严重的社会恐慌；日本的大肠杆菌0 1 5 7 中毒事件，也引起全世界的关注。 农产品质量安全也是现阶段推进我国农业和农村经济战略性调整，提高农产品国际竞争力必 须着力解决的关键问题。我国生产的蔬菜、水果、水产品、肉类等劳动密集型农产品在国际市场 上一直具有较强的竞争优势，也是我国传统的出口创汇产品，但近年来出口受阻较为严重，园农 ( 兽) 药残留超标导致出口农产品及加工品被拒收、扣留、退货、索赔、终止合同、停j 上贸易的 现象时有发生。质量安全已成为当前提升农产品市场竞争力，增加农民收入，解决“三农”问题 的一个关键环节。 由于受到污染的农产品均可直接对人体健康和生命安全产生危害，农产品质量安全管理属于 公共物品范畴，是一项社会公益性事业；加强农产品质量安全管理，提高农产品质量安全水平， 可以使全体社会成员获得额外利益，存在明显的外部性：由于信息不对称，农产品市场容易造成 逆向选择，导致“柠檬市场”的形成。上述原因导致市场对农产品质量安全管理的调节功能有限， 存在市场失灵。近年来，世界各国尤其是发达国家逐步认识到，仅凭市场机制难以根本解决农产 品质量安全管理问题，政府必须承担起农产品质量安全体系建设与管理的义务和职责。因此，各 国政府均将农产品质量安全管理作为政府的重要职能，如欧盟2 0 0 0 年发布了强化政府管理为重 要内容的欧盟食品安全白皮书。许多发达国家还制定并实施了国家农产品质量安全宏观发展战 略，将其纳入到国家公共管理范畴，增加投入，加强管理。 国内，由于我国农产品质量安全管理工作起步晚、工作基础差，加之影响农产品因素多、涉 及面广等原因，目前我国农产品质量安全总体水平依然不高，农产品质量安全管理体系也不够完 善，不能满足农业发展新阶段的需要。各级政府虽然在加强农产品质量安全管理方面做了大量工 作，也取得了一定的成效，但政府公共管理的职能还没有完全履行好，缺位问题比较严重，部分 领域还存在越位、错位现象。因此，研究政府在农产品质量安全管理中的职能定位问题，对做好 当前我国农产品质量安全管理工作显得尤为重要。 中国农业大学硕士学位论文导言 1 2 国内外研究现状 f a o 的j e a n l o u i s j o u v e 认为，对所有国家而言，食品安全都是公众健康的基本要素。w t o 确立的国际贸易新环境给发展中国家在发展其食品、农产品生产和国际贸易中的出口业务方面提 供了与过去完全不同的机遇。发展中国家必须确保它们的产品品质优良、安全可靠，要符合国际 标准的要求。为达到这一要求，发展中国家就必须设置食品品质保证和控制系统来确保食品质量 和食品安全。 澳大利亚的d i g b y g a s c o i n e 认为，食品安全管理的指导思想是最大可能地保证食品的安全性， 从种植、收获、加工、直到消费。食品安全危害存在于食品生产及销售链的每一个环节，必须将 食品安全管理贯穿到整个食品链。食品企业应承担食品安全的基本责任，政府作为辅助手段监督 食品企业履行其职责。食品企业及相关政府部门应明确各自职责，以在最小成本下达到食品安全 保障的晟大效益。 荷兰农业、自然管理及渔业部的l e oh a g e d o o m 认为，近年来，众多事件逐渐削弱了人们对 食品安全的信心，人们呼吁进一步加强食品安全管理；各种发展变化，如大规模全球化食品生产， 生物技术的应用，以及消费者更多需求，也使得更严格的食品安全管理变得十分必要。 相对于发达国家，我国农产品质量安全研究起步较晚、专业技术人员匮乏、基础性研究也比 较薄弱。我国在2 0 世纪的8 0 - - 9 0 年代，国内才开始有极少数人在做这方面的探索性研究，研究 经费和手段也极为有限，国家较大规模投入资金和人力开展相应研究还是近几年的事。 史贤明是我国较早关注食品( 包含食用农产品，下同) 安全的专家。他( 2 0 0 2 年) 认为，目 前我国的迫切任务是要借用国际一流的管理与控制模式完善我国的食品安全管理与控制体系，用 现代的理论和技术装备我国的食品安全科技与管理队伍。 秦富等人( 2 0 0 3 年) 认为，应该发挥政府在食品安全管理中的主导作用。政府在食品安全中 占据重要位置和起到关键作用，政府是管理者，代表国家来执行立法和监督管理；而且政府管理 部门要明确责任和分工，按照国家授权的原则，监督生产和市场。也就是说，从生产到流通、直 至消费的整个过程中的质量安全，都要有政府部门来管理。再者，政府必须在立法方面具有科学 性、完整性、全面性、系统性和可操作性，能够依法保证食品安全。政府还要就消费者食品卫生 安全教育培训、食品安全的设施建设、执法标准、国际合作与协调、质量投诉机制及其风险沟通 等问题上发挥应有作用。 周德翼等人( 2 0 0 2 年) 认为，食物危险的存在主要是因为在不对称信息掩护下食品经营管理 者“有法不依”，食品安全保证是在政府管理制度的激励与约束下企业加强管理的结果，政府的 监管是食品质量安全保证的关键。 王秀清等人( 2 0 0 2 年) 认为，食品质量具有搜寻品、经验品和信任品特征。以食品安全与营 养为核，t h , 的信任品特征信号必须由政府或其它信任的中介组织来提供信号传递机制。政府对食品 市场的管制方式也应该由传统的直接对生产过程和产品标准的管制逐渐转向对质量信息的管制。 通过强制性信息披露、控制企业的自主披露、提供公共信息和教育、对提供信息给予补贴等方式 建立质量信号传递机制。 卢良恕( 2 0 0 3 年) 认为，农产品质量安全工作是一项复杂的系统工程，要多部门通力协作， 2 中国农业大学硕士学位论文导言 齐抓共管。方智远( 2 0 0 3 年) 认为，应加强国内高效低毒农药的开发，加强正面宣传，开展农药、 化肥使用知识的教育培训，尽快出台农产品质量安全法，使农业部门执法时有法可依，加强 认证标签管理。江树人( 2 0 0 3 年) 认为，要加强专家队伍和检验检测体系建设，加强关键技术的 研究。屈冬玉认( 2 0 0 3 年) 为，要加强正面宣传，正确引导消费者和生产者，增强社会公众的质 量安全意识，加强科技支撑体系建设。柯炳生( 2 0 0 3 年) 认为，要建立可追溯机制，政府通过对 生产和营销企业进行监管，可以促使企业控制农产品质量安全、追溯农产品生产、加工、贮运等 各个环节。翁鸣( 2 0 0 3 年) 认为，应由国务院明确农业部在农产品质量安全管理中的主导地位， 建立起完整、有效的行政管理机构，实行“从田头到餐桌”的全过程质量管理。要逐步实行食品 安全的行政垂直领导，逐步理顺动植物内外检体系，减少不同部门的重复设置，打破地方保护主 义，提高质量管理效率。 虽然相关的研究不少，但总体上来说，缺少结合我国农产品质量安全管理的现状，并借鉴发 达国家的成功管理经验，运用公共管理学、公共经济学、制度经济学理论，对农产品质量安全管 理的公共物品属性和政府公共管理职能进行系统论述，并对政府在农产品质量安全管理中的职能 进行定位的研究。 1 3 研究目标、研究内容和研究方法 1 3 1 研究目标 通过分析农产品质量安全管理的公共物品属性和政府公共管理职能，论述政府加强农产品质 量安全管理的必要性和可行性。 通过借鉴欧美等发达国家政府在农产品质量安全管理方面的成功经验，结合我国农产品质量 安全管理的现状，有针对性地提出我国政府在农产品安全管理中的职能定位，并探索其实现途径。 1 3 2 研究内容 分析农产品质量安全管理的公菇物品属性和政府公共管理职能： 论述政府加强农产品质量安全管理的必要性和可行性； 分析欧美等发达国家政府在农产品质量安全管理中的主要做法，并借鉴其成功管理经验； 在调查研究的基础上，分析我国农产品质量安全管理的现状： 从理顺管理体制、完善保障体系、加强市场监管等方面揭示我国政府在农产品安全管理中的 职能定位，并探索其实现途径。 1 3 3 研究方法 ( 1 ) 通过文献查阅和互磺网浏览，广泛收集资料，在吸收已有研究成果的基础上，进行国内 外的对比研究。 中国农业大学硕士学位论文 导言 ( 2 ) 第四部分主要通过典型调查，收集第一手资料，进行实证研究。 ( 3 ) 运用公共管理学、公共经济学、制度经济学理论，分析农产品质量安全管理的公共物品 属性和政府公共管理职能，并论述政府加强农产品质量安全管理的必要性和可行性。 1 4 论文组织结构 论文将分六个部分展开论述。第一章：导言。这一部分主要介绍论文的选题背景和意义， 国内外研究现状，以及论文的研究目标、研究内容和研究方法等。第二章：政府加强农产品质 量安全管理的理论分析。这一部分主要通过分析农产品质量安全管理具有公共物品属性、存在 的外部性和信息不对称，论述农产品质量安全管理存在市场失灵，需要政府进行干预。同时， 论证了政府加强农产品质量安全管理时，应充分考虑干预的范围、力度和效率，避免政府失灵； 要处理好与市场、企业和中介组织的关系，调动各种资源提高农产品质量安全管理的效率。第 三章：发达国家政府加强农产品质量安全管理的主要做法及借鉴意义。这一部分主要是通过分 析欧盟、美国、日本等发达国家加强农产品质量安全管理的主要做法，研究并借鉴其成功经验。 第四章：我国农产品质量安全管理的现状分析。这一部分主要是对我国农产品质量安全管理机 构及职能、保障体系、监管措施深入分析，总结我国农产品质量安全管理中存在的问题。第五 章：我国政府在农产品质量安全管理中职能定位及实现途径。这一部分主要是在前几章分析的 基础上，提出我国政府在农产品质量安全管理中的职能定位，并探索实现合理职能定位的有效 途径。第六章：结论及进一步研究的建议。对论文的主要观点和成果进行简要概述，并指出论 文的不足和今后进一步研究的建议。 论文组织结构图如下： 4 中国农业大学殒士学位论文 导言 围卜i论文组织结构图 5 第二章政府加强农产品质量安全管理的理论分析 2 1 农产品质量安全管理的基本概念 农产品质量安全 指农产品的内在品质与外在因素对人体健康的影响状况。广义的农产品质量安全还包括农产 品满足贮运、加工、消费、出口等方面的需求。 农产品质量安全水平 指农产品符合规定的标准或要求的程度。当前提高农产品质量安全水平，就是要提高防范 农产品中有毒有害物质对人体健康可能产生的危害能力。一般来说，农产品质量安全水平是一 个国家或地区经济社会发展水平的莺要标志之一。 农产品质量安全管理 指政府和其他公共管理主体运用法律、行政、技术等手段，从理顺管理体制、完善法律法规、 强化技术支撑、加强市场监管等多个层面，对农产品质量安全实旋管理，以提高农产品质量安全 水平。保障消费者切身利益的所有活动的总称。 2 2 农产品质量安全管理存在市场失灵 市场失灵( m a r k e tf a i l u r e ) 指依靠市场机制自发运作不能够实现最有效率的资源配置这样 一种状况。虽然市场经济的根基在于出售商品和服务，但在某些情况下，市场并不能提供社会 所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。市场机 制自身并不足以实现所有的经济职能，这就需要公共政策在这些方面予以引导、矫正和支持。 导致市场失灵的原因主要有三种：是公共物品；二是外部性；三是信息不对称。农产品质量 安全管理正是因为具备了这三重特征，才导致了市场失灵。 221 农产品质量安全管理属于公共物品 农产品质量安全管理具有以下特征：首先是具有效用的不可分割性。农产品是生活必须品， 每个人每天都要直接或间接地食用它，加强农产品质量安全管理，提高农产品质量安全水平必 将使每一个社会成员受益。其次是具有消费的非竞争性。任何一个消费者享受到了提高农产品 质量安全水平带来的益处，购买到质量好的农产品，不会影响其他消费者享受同样的好处。再 次是其有收益的非排他性。从技术上讲，不可能将不愿付款的人排除在提高农产品质量安全水 平的收益范围之外，也就是说，每个社会成员，即便他不愿意为加强农产品质量安全管理支 付任何费用，他也能从中受益，至少周边环境变好了，食用的农产品质量安全水平普遍提高了。 效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性是公共物品的三个基本特征。因此，可 以把农产品质量安全管理列入公共物品的范畴。由于公共物品主要由政府提供，客观上决定了 6 政府应该加强农产品质量安全管理。 222 农产品质量安全管理存在外部性 外部性也称外在效应( e x t e r n a l i t y ) ，是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂 商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。外部性可能对承受者有利， 也可能对承受者不利。于是，外部性可以根据结果的不同，分为正的夕 部性和负的外部性。 加强农产品质量安全管理，提高了农产品质量安全水平，除了可以让购买农产品的消费者 获得直接收益以外，还可以使全社会获得没有在价格中得以反映的额外收益，比如改善了环境， 提高了生活质量，减少了看病的开支等。因此，农产品质量安全管理具有正的外部性。 外部性起源于提供产品或服务的私人成本和社会成本，私人收益和社会收益之间的不一致。 存在正的外部性时，私人边际成本高于社会边际成本，或社会边际收益大与私人边际收益。由 于市场均衡仅仅反映了私人成本，导致供给数量小于社会最优产量，所以市场对具有外部性的 物品的配置是低效的，需要政府进行干预，农产品质量安全管理也不例外。 2 23 农产品质量安全管理存在信息不对称 农产品具有信任品( c r e d e n c eg o o d s ) 特征，即消费者在消费完农产品之后自己也没有能 力了解的有关质量安全和营养水平等方面的特征，如农( 兽) 药残留、激素和抗生素残留、重 金属残留、胆固醇含量等。在信任品特征上，生产者和经营者掌握着比消费者更多的产品信息， 存在信息的不对称。生产者和经营者容易诱发利用自己的信息优势而提供假冒伪劣农产品的机 会主义动机，当购买者发现同类农产品有质量差异时，就会努力寻找价格低廉的供给者。价格 降低，提供高质量农产品的生产者或经营者将无利可图，从而被迫降低农产品质量。这表明， 如果没有恰当的市场监管机制，不仅农产品质量安全很难保证，而且会出现劣胜优汰的现象， 这就是信息经济学中的“逆向选择”，从而导致“柠檬市场”( “柠檬”在美国俚语中表示次品或 不中用的东西) 的出现，市场功能就不能得到有效的发挥。为解决农产品质量安全管理的信息 不对称问题，需要由足以令消费翥信任的第三方介入市场。加强市场监管、公开市场信息。这 个职责主要落在了政府身上，需要政府由加强农产品质量安全管理。 2 3 政府加强农产品质量安全管理的可行性分析 2 3 。1 加强农产品质量安全管理是政府履行公共管理职能的具体行动 政府公共管理职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什 么、怎么管的问题。有些事是政府应该做的，而有些则不是；有些事政府可以做得很好，而有 些事情则做得很差。世界银行在其1 9 9 7 年世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使命”包 括了五项基本的责任。即：( 1 ) 确定法律基础；( 2 ) 保持个未被破坏的政策环境，包括宏观 7 中国农业大学硕士学位论文政府加强农产品质量安全管理的理论分析 经济的稳定；( 3 ) 投资于基本的社会服务和社会基础设施；( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护环境。 安德森( a n d e r s o n ) 提出了另一组相对较为实用的政府基本职能，其中几项与克服市场失 灵有关，从中可以探寻出政府更为广泛的角色。这些职能具体如下： ( 1 ) 提供经济基础。政府为现代市场经济体系的正常运行提供所必需的制度、规则和安排。 现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定的游戏规则和经济生活的框架，经济体制 根本无法运行。 ( 2 ) 提供各种公共物品和服务。有些有益于社会整体的公共物品对个人而言却很难根据其 使用的数量而付费。一旦将它提供给某个人，就等于是向整个社会提供。这些公共物品和服务 的供给需要政府的干预，但政府干预并不意味着政府直接供应。有些公共物品和服务可由私营 部门提供，但须由政府来制定一整套管理办法进行规范。 ( 3 ) 协调和解决团体冲突。政府得以存在的一个基本原因是需要它来缓和和解决社会中的 冲突，维护正义、秩序和稳定。包括在经济上保护弱者，拟制强者的行动。 ( 4 ) 维护竞争。竞争在私营部门并不总能持续进行，因此经常需要政府干预以确保竞争的 真正实现。离开政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现。政府的行为句括制定各 项法律法规和消费者保护措施对维持和增进私营部门的竞争是必不可少的。 ( 5 ) 保护自然资源。我们不能仅依赖于竞争性力量来防止资源浪费，保护自然环境不被恶 化并确保后代的利益不致受损。市场活动对环境造成的破坏是外部性和市场失灵的晟好例证。 只有政府才能缓解这种对环境的破坏。政府的行动是制定某些管制性标准，并以政府的强制性 权力为基础来进行实施。 ( 6 ) 为个人提供获得商品和服务的最低条件。减少贫困是政府的合理角色，政府有义务为 贫困人口提高基本的生活保障。 ( 7 ) 保持经济稳定。政府通过制定财政预算、货币政箢以及对工资和物价的调控等政府行 为来保持经济稳定，缓和经济周期性波动对社会前影响。虽然政府行为并不完善，甚至有时是 错误的，但社会依然认为政府必须对国家经济负责，而且社会还普遍都政府抱有期望。 由此可见，提供公共物品、纠正市场失灵是政府的重要职责。实践也证明，世界各国尤其 是发达国家政府职能广泛地介入市场不能发挥作用或者不能充分发挥作用的公共服务领域，提 供公共产品和服务已成为政府的首要职能和核心职能。农产品质量安全管理具有公共物品的属 性，还存在外部性和信息不对称，市场对它的调节功能有限，存在市场失灵，需要政府的介入。 因此，加强农产品质量安全管理，已成为政府履行公共管理职能的具体行动。 2 3 2 政府加强农产品质量安全管理一般能带来社会净福利的增加 国内市场情况 当市场处于自由竞争状况时，亦即政府未介入市场。这时社会的供给曲线与需求曲线为s 和d ，均衡点为e ，如图2 1 所示。此时社会的总剩余为三角形a e b 的面积，用m 表示。而当考 虑政府介入时，情况将如下面分析所示，首先，由于政府部门对农产品质量安全水平的要求提 高，生产者提供农产品的成本将会提高，在市场价格不变的情况下，其供给量将会减少，这将 导致供给曲线向左移动到s 。；而需求方面，由于政府加强农产品质量安全管理后，农产品的质 8 中国农业大学硕士学位论文政府加强农产品质量安全管理的理论分析 量安全水平得到提高，在价格不变的情况下，需求量将会增加，这将导致需求曲线向右移动到 d ，并在e 点达到新的均衡。这样，在政府加强农产品质量安全管理之后，社会的总剩余为三 角形扎e 。b 。的面积，记其为m ，。社会总剩余的变化为m = m t m 。 但是，政府在加强农产品质量安全管理的时候，也需要付出成本，该成本记为c 。对消费 者而言，由于农产品质量安全水平的提高，身体素质将得到提高，医疗费用将会减少i 同时， 社会的环境质量也会提高，政府用于改善环境质量的费用必然降低，这些都是社会总福利的增 加，记增加的总福利为w 。由此，我们可以推出社会的净福利( n w ) 为：n w = m + w c 。只有在 n 1 】大于或等于零的情况下，政府加强农产品质量安全管理才是经济的行为。 a 1 a 图2 1政府加入前后国内福利变化 对外贸易的情况 进行对外贸易时，由于国际社会经济主体很多，国际市场是个完全竞争的市场，因而价 格不随单个国家的产品供给量的变化而变化。价格一直为p o 时，在政府未加强农产品质量安全 管理之前，供给线为s ，均衡点为e ，如图2 2 所示。此时社会总剩余为梯形o b e a 的总面积， 记为m 。在政府加强提供农产品质量安全管理之后，由于农产品质量的提高，在价格不变的情 况下，国际上的需求量将会增加，假定国内生产者总是愿意提供农产品来满足国际上的需要， 因此供给量也会相应增加，这将导致供给曲线向右移动到s ，最终在e ，点到达新的均衡。此时， 社会的总剩余将变成为梯形o b e ；a 。的总面积，记其为m ，。因此，社会总剩余的变化为a m = m ，- m 。 同样，政府在加强农产品质量安全管理的时候，也需要付出成本，记为c 。社会挣福利为 w = m - c 。只有n w 在大于或等于零的情况下，政府提供农产品质量安全服务才是经济的行为。 9 p o p o aa 图2 - 2 政府加入前后对外贸易福利变化 q 经过以上分析，可以得到两个公式，即国内市场的社会净福利n w = m + w c 和涉及对外贸易 时的社会净福利n w = m _ c 。这两个公式给出了政府加强农产品质量安全管理的准则，当两者大 于或等于零时，政府介入才是有益；当小于零时，政府的介入是不利的。就目前各国政府加强 农产品质量安全管理的现实情况而言，社会净福利n w 一般是大于零的。 c 是政府加强农产品质量安全管理的成本，同时也是政府对农产品质量安全管理的投入( 记 为i ) ，i = c 。我们假定i 同其他投入一样，总是存在边际报酬递减。w 和i 之间将有如图2 - 3 的关系： 鞭e o i 。 7 i w 图2 _ 3农产品质量安全管理投资效用 i o 中国农业大学硕士学位论文政府加强农产品质置安全管理的理论分析 对这个图形的意义解释如下：当i 为零时，政府未提供任何农产品质量安全方面的服务， 这时社会福利w 为负。这和现实情况基本相符，消费者的健康将受到损害，同时从长期来看 将付出更多的医疗保健费用，政府用于社会环境改善的费用也将增加。随着i 的增加，社会福 利w 将会增加但是在投资的初期，如图2 3 中的0 a 段，总福利的增加尚不足以弥补投资的成 本。随着投资i 的进一步增加，社会总福利将超过投资成本，这时净福利为正，如图2 - 3 中的 a b 段所示。但是由于我们假定投资是边际报酬递减，当投资进入b c 段之后，投资的成本又将 大于带来的社会福利。因此，只要将政府投资( 干预) 控制在适度的范围( a b 区间) 之内，加 强农产品质量安全管理就能给全社会带来正的诤福利。 2 , 4 政府加强农产品质量安全管理应注意的问题 2 4 1 政府加强农产品质量安全管理应避免政府失灵 市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵” ( g o v e r n m e n tf a i l u r e ) 的可能性。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范 围和力度不足( 图2 - 3 中的o a 段) 或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正 常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础 设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不 能弥补和纠正市场失灵。另一方面，则表现为政府的过度干预( 图2 - 3 中的b c 段) ，即政府干预 的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或于预的方向不对 路，形式选择失当。比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设 施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行 秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。农产品质量安全管理存在 市场失灵，需要政府干预。但是，政府应注意干预的范围、力度和效率，避免出现政府失灵。 2 42 政府加强农产品质量安全管理应处理好与市场的关系 在现代市场经济体系中，市场调节与政府干预是紧密结合、相互交织、缺一不可的重要组成 部分，市场调节与政府干预都不是万能的，都有其内在缺陷，关键是寻求市场机制与政府调控的 最佳结合点。政府主要是提供公共物品，市场主要是提供私人物品，不能错位运行。政府不能取 代市场的资源配置作用，市场更不会承担公共政策的制定功能。政府在运行过程中产生的政治权 威与市场运行过程中产生的经济权威存在利益冲突，会出现控制与反控制的互动过程。市场对政 府有局部替代，政府可以帮助市场克服自身的缺陷。在处理政府与市场的关系时，既不能认为政 府全能、市场无用：也不能认为市场万能、政府“无为而治”，应在保证市场对资源配置起基础 性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长弥补政府干预之 短，从而实现市场调节和政府干预机制最优组合。在规范政府与市场关系时，关键是要求政府与 市场良性互动。一方面，政府能够通过立法、行政手段和各种经济政策，改善和扩大市场的作用， l l 中国农业大学硕士学位论文政府加强农产品质量安全管理的理论分析 如建立和维护市场秩序、规则等；另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，在国家 控制的公共领域引入市场竞争有利于改变其低效率运行状态。 针对农产品质量安全管理而言，仅仅依靠市场机制，根本无法解决农产品质量安全问题，政 府介入是必须的，也是必要的。与此同时，政府要通过培育市场力量、引入市场机制、公开市场 信息等措施，发挥市场在农产品质量安全管理中的作用。 2 4 3 政府加强农产品质量安全管理应处理好与企业的关系 正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。政 府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品：企业主要关心经济利润率，而政府主要考虑 社会效益。在计划经济体制下，人们经常把两者混为一谈，让政府行使企业职能，使企业承担政 府职能，造成政府膨胀、企业不活，并引发政治、经济、社会领域出现的各种矛盾与冲突。良好 的政府与企业间联系应体现在两个方面，一是政府作用于企业政府对企业提供一定的制度规范、 实施直接与间接管理、为企业创造发展的环境条件，企业必须接受政府的制度安排与管理调控： 二是企业作用于政府，企业必须承担法律规定的向政府交纳税收的义务，代表企业职工的特殊利 益来参与政府管理与决策，为实现政府的宏观发展目标提供微观物质基础，整个企业的生产力水 平制约政府职能的发挥与机构的设置。 在农产品质量安全管理方面，由于信息不对称等原因，企业在经济利益的驱动下，一般不会 主动提高农产品质量安全水平。政府作为公共物品的主要提供者，通过制定相应的法律法规和各 种质量标准、强化产品认证和h a c c p ( 危害分析和关键控制点) 等生产过程认证、加强市场监 管等措施，能够约束企业行为，对提高农产品质量安全水平必将大有益处。同时，政府要采取各 种措施调动企业的积极性，促使企业参与到农产品质量安全管理中来，提高企业生产过程和最终 产品的质量安全水平。 2 44 政府加强农产品质量安全管理应处理好与社会中介组织的关系 现代社会存在着大量的公共事物管理活动，政府是这些管理活动的核心主体，但政府的职 能是有限的，政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多社 会中介组织的参与。社会中介组织的存在和发展是对市场失灵和政府失灵的一种补充。 社会中介组织界定为存在于政府与个人之间，以自治为核心，承担部分公共行政职能的非 政府组织。目前，我国农业领域的社会中介组织主要有农村专业技术协会( 研究会) 、农产品行 业协会( 商会、同业工会) 、农民专业合作社等类型。据农业部门统计( 2 0 0 3 年) ，目前中国农 村有各类社会中介组织1 4 0 多万个。这些社会中介组织通过联结农户与企业、联结生产与市场， 达到提高农民的组织化程度的目的，进而提高农民在市场中的谈判地位和抗御市场风险的能力： 延长和加粗了农业产业化链条：拓宽了农民增收门路；搞活了农产品流通：带动了农村第三产 业的发展和剩余劳动力的转移；促进了农业结构调整和区域经济带的形成；推动了“精品名牌” 战略的实施以及先进技术、产品标准的推广和应用。对于一些规模较大、科技实力较强的社会 中介组织，还可以为政府承担一些政策研究、技术推广、标准制定等方面的职能。 1 2 中国农业大学硕士学位论文政府加强农产品质量安全管理的理论分析 在农产品质量安全管理方面，社会中介组织能为政府做大量工作，起到很好的补充作用。 社会中介组织能将分散的小农户组织起来，进行标准化、产业化生产，同时推广先进技术，控 制农业投入品的使用，加强产品检测，有效地提高了农产品的质量安全水平。政府应该充分调 动社会中介组织的积极性，使其广泛参与农产品质量安全管理的各个环节。 25 小结 农产品质量安全管理由于具备公共物品的基本属性，即效用的不可分割性、消费的非竞争 性和收益的非排他性，因此属于一种特殊的公共物品，需要由政府提供。 加强农产品质量安全管理，提高了农产品质量安全水平，除了可以让购买农产品的消费者 获得宣接收益以外，还可以使全社会获得没有在价格中得以反映的额外收益。因此，农产品质 量安全管理具有正的外部性，市场对其配置是低效的，需要政府干预。 农产品具备信任品特征，卖者一般比买者掌握更多的产品信息，存在严重的信息不对称， 容易导致逆向选择和“柠檬市场”的形成，农产品质量安全水平难以提高。为了克服信息不对 称，需要政府作为第三者介入其中，加强市场监管，公开市场信息。 农产品质量安全管理正是由于具备公共物品的基本属性，同时兼有外部性和信息不对称的 特征，市场机制对其调节功能非常有限，存在市场失灵，所以需要政府进行干预。 作为公共管理的主体，政府的首要职责是提供公共物品，解决市场失灵。参与农产品质量 安全管理是履行政府公拭管理职能的具体体现。从经济学角度分析，政府加强农产品质量安全 管理是有效的，一般能给社会带来正的净福利。但是，政府加强农产品质量安全管理时，应注 意干预的范围、力度和效率，避免政府失灵，要处理好与市场、企业、中介组织的关系，要充 分调动市场、企业和社会中介组织在农产品质量安全管理中的主观能动性，同对对它们进行引 导和规范，不断提高农产品质量安全管理的效率。 第三章发达国家政府加强农产品质量安全管理的主要做法及 借鉴意义 世界一些主要发达国家，如美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、日本等都非常重视农产品质量 安全管理工作，己建立和形成了一整套结构完善、机制合理、运行有序、成效显著的农产品质量 安全管理体系，并通过该体系对农产