（农业经济管理专业论文）提高农村合作金融监管有效性研究.pdf

中文摘要 农业生产发展、农民生活富裕是建设农村和谐社会的经济基础，农村金融是 农村经济发展的核心。作为农村正式金融主力军的农村合作金融由于历史包袱严 重、经营体制僵化，自身发展步履维艰，不仅难以满足“三农”发展的资金需求， 而且潜在威胁农村金融运行体系的稳定和农村可持续发展。因此，在农村合作金 融改革不断深化的背景下，提高农村合作金融监管有效性，有利于提高农村合作 金融组织竞争力，壮大其发展能力；有利于农村金融深化和发展，充分发挥其经 济核心作用，促进我国农村经济的发展，推动农村社会和谐发展。 本文首先从金融监管理论基础入手，借助已有的理论成果一一金融脆弱性、 社会公共利益理论，结合我国农村合作金融发展状况，从农村合作金融机构及经 营对象不同角度分析了农村合作金融内在脆弱性；从农村合作金融在农村正式金 融市场的自然垄断、外部性和信息不对称角度阐述了农村合作金融市场失灵问 题；从公共产品角度论述农村合作金融监管所具有微、中、宏观三个层次收益， 进而得出我国农村合作金融监管有效性的必要性和重要性。 接着本文界定农村合作金融监管有效性内涵，借鉴专家学者对监管有效性概 念所下的定义，提出笔者对农村合作金融监管有效性理解；在巴塞尔银行监管委 员会有效银行监管核心原则和国际货币基金组织的货币和金融政策透明度良 好实践准则( 简称m f p 准则) 的基础上，阐述了农村合作金融实现有效性的前 提条件、原则、约束条件。 然后本文在农村合作金融改革框架下，分析了农村合作金融监管现状。根据 上文所界定的农村合作金融监管有效性内涵，从被监管者的法人治理和内部控 制、监管者、市场准入、机构退出、监管信息几方面探讨目前制约农村合作金融 监管有效性的因素 最后在对农村合作金融监管现状分析的基础上，首先思考农村合作金融监管 系统框架的构建，然后结合我国农村合作金融监管的实际，具体提出提高监管有 效性的对策设想，包括监管目标、监管信息、监管者、被监管者、监管内容、监 管环境。 关键词：农村合作金融；监管；有效性；农村信用社 a b s t r a c t t h ee c o n o m i cb a s eo ft h er u r a la r e a sh a r m o n i o u ss o c i e t yi st h er u r a l p r o d u c t i o nd e v e l o p m e n ta n dt h ep e a s a n tb e t t e r - o f f1 i v e s ；t h ec o r eo ft h e r u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sr u r a lf i n a n c e 。b e c a u s eo fap l a n n e de c o n o m y b e f o r er e f o r ma n do p e n n e s s ，t h er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c et h a ti st h em o s t m a i np a r to ft h et a r a li n f o r mf i n a n c eb e a rh e a v yh i s t o r i c a lb u r d e n ，a n d i t sm a n a g e m e n ts y s t e mb e c o m er i g i d ，s oi ti si nd i f f i c u l ts i t u a t i o n i t c a n ts a t i s f yt h ed e m a n df o r 。a g r i c u l t u r e 。c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s ” d e v e l o p m e n tn o to n l ya n dt h r e a t e n sr u r a lf i n a n c i a lo p e r a t i o ns y s t e m s t a b i l i t ya n dr u r a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e r e f o r eu n d e rt h e b a c k g r o u n do ft h er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c er e f o r m a t i o nd e e p e n i n g i n c r e a s i n g l y ，t h ei m p r o v e m e n to fr a r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c i a lr e g u l a t i o n e f f e c t i v e n e s s ，t h a ti sb e n e f i c i a lt oi m p r o v i n gt h ec o m p e t i t i o no fr u r a l c o o p e r a t i o nf i n a n c eo r g a n i z e sa n ds t r e n g t h e n i n gt h ed e v e l o p m e n ta b i l i t y i ti sb e n e f i c i a lt od e v e l o p i n gt h er u r a lf i n a n c e p l a y i n gam a r k e de f f e c t i ne c o n o m ys u f f i c i e n t l y ，p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m y ， d r l y i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h er u r a ls o c i e t y f i r s t l y 。t h ep a p e re x p l a i n st h er e l e v a n tt h e o r i e s o ff i n a n c e s u p e r v i s i o nf o re x a m p l ef i n a n c i a lf r a g i l i t y ，s o c i a lp u b l i ci n t e r e s t t h e o r y ，a n dr e g u l a t i o nc o s ta n a l y s i s o nb a s i so ft h e o r i e sa n do u rc o u n t r y r u r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t h ep a p e ra n a l y s e si n h e r e n t v u l n e r a b i l i t yo ft h er u r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c ef r o md i f f e r e n ta n g l e so f t h er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z ea n di t ss e r v i n gp a r t n e r 。e x p a t i a t e t h em a r k e tf a i l u r e s o ft h er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c ef r o mn a t u r a lm o n o p o l y ， e x t e r n a l i t i e sa n da s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ，d i s c u s st h r e ea r r a n g e m e n t b e n e f i t si n c l u d i n gm i c r o ，m i d - s c a l ea n dm a c r oo ft h er u r a lc o o p e r a t i v e f i n a n c es u p e r v i s i o nf r o mt h ep i l b l i cg o o d sv i e w p o i n t t h e r e b yt h a tp r o v e s n e c e s s i t ya n ds i g n i f i c a n c eo fo u rc o u n t r yr a t a lc o o p e r a t i o nf i n a n c e s u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s s s e c o n d l y ，t h ep a p e rd e f i n et h ec o n n o t a t i o no ft h er u r a lc o o p e r a t i v e f i n a n c es u p e r v i s i o nt h a tb a s eo l lt h ec o n c e p ti s s u e db ye x p e r t sa n d s c h o l a r s ，a n de x p a t i a t et h ep r i n c i p l e ，p r e m i s ea n dc o n s t r a i n tc o n d i t i o n o fr e a l i z i n gt h er u r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c es u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s s ，o n b a s i so f “c o r ep r i n c i p l e sf o re f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o n ”i s s u e db y t h eb a s e lc o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o na n d 班平c r i t e r i o ni s s u e db y t h ei n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n d t h i r d l y 。u n d e rt h ef r a m eo ft h ef i n a n c i a lr e f o r m ，t h ep a p e ra n a l y s e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o nt h er u r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c es u p e r v i s i o n a c c o r d i n gt ot h ec o n n o t a t i o no fr u r a lc o o p e r a t i o nf i n a n c es u p e r v i s i o n e f f e c t i v e n e s si n f o r e g o i n gw o r d s ，t h ep a p e r d i s c u s st h ef a c t o r r e s t r i c t i n gt h er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c es u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s sa t p r e s e n tf r o md i f f e r e n ta s p e c t so fc o r p o r a t eg o v e r n a n c ea n di n t e r n a l c o n t r o ls y s t e mo fs u p e r v i s e e ，s u p e r v i s o r ，m a r k e ta c c e s sa n de x i t ， s u p e r v i s i o ni n f o r m a t i o n l a s t l y ，b a s eo na n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h er u r a lf i n a n c e s u p e r v i s i o n ，t h ep a p e rp e r f e c tt h er u r a lf i n a n c es u p e r v i s i o ns y s t e mf r a m e t h e nf r o mo u rc o u n t r yr u r a lf i n a n c es u p e r v i s i o nr e a l i t y ，t h ep a p e rb r i n g s f o r w a r ds o m ec o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r e t o i m p r o v es u p e r v i s i o n e f f e c t i v e n e s s ，i n c l u d i n gs u p e r v i s i o no b j e c t i v e ，c o n t e n t ，i n f o r m a t i o na n d e n v i r o n m e n t ，s u p e r v i s o ra n ds u p e r v i s e e k e yw o r d s ：r u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c e ls u p e r v i s i o n ；e f f e c t i v e n e s s ；r u r a l c r e d i tu n i o n h i 独创性声明 本人声明，所呈交的学位( 毕业) 论文，是本人在指导教师的指导下独立完 成的研究成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已作 了答谢酶地方外，论文中不包含其他入发表或撰写过的研究成果。与我一同对本 研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意，如被查有侵犯 他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名：安j 夕历 日期；2 矽7 多 论文使用授权的说明 本人完全了解福建农林大学有关保留、使用学位( 毕业) 论文的规定，即学 校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或 部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 保密，在年后解密可适用本授权书。 口 不保密，本论文属于不保密。 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名；关d ，易日期：y ，7 。舌。， 一躲声槽 眺柳纠 福建农林大学硬士学位论文 1引言 1 i 选题的背景和意义 中国总人口7 0 以上是农村人口，城乡二元化的今天，“三农”发展不断挑 战社会稳定发展，它是新世纪国家建设最重要的议题之一。在我们构建和谐社会 的时代，着力解决“三农”问题，建设社会主义新农村，左右着整个国家可持续 发展能力，决定社会全面进步、发展。资金是经济发展的血液，当前农村经济发 展面临着融资困境，而作为农村正式金融主力军的农村合作金融，( 据统计，截 至2 0 0 5 年6 月末，全国农村信用社各项存款余额达3 0 6 9 4 亿元，成为中国第四 大存款机构。) 由于金融自身脆弱性，政治经济体制所造成的历史包袱沉重、经 营管理体制僵化、发展步履维艰，不仅难以满足“三农”发展的信贷资金需求， 而且自身所面临的体制风险、市场风险、管理风险威胁着农村经济社会可持续发 展。正因为如此国家积极推进农村信用合作社改革深化，改革既需要国家政策扶 持，也需要有效监管，规范和促进农村信用社自我能力的提高，如此才能极大满 足“三农”发展的需求。可以说农村合作金融监管已经成为农村合作金融体制的 关键一环，它保障农村合作金融改革稳步推进，促进农村合作金融微观组织可持 续发展，实现农村合作金融服务“三农”市场定位的最大化。 我国金融监管体制是随着经济体制的变迁不断发展，随着我国经济体制由计 划经济体制向市场经济体制转变，农村合作金融监管制度也从计划金融直接管理 向市场金融间接监管转变。农村合作金融监管能力不断提高，但是从农村合作金 融监管主要对象农村信用社的复杂性、机构分布的分散性、改革艰巨性和监管者 自身监管能力等实际情况来看，农村合作金融监管仍存在着许多缺陷，农村合作 金融监管有效性尚有较大的提高空阃。因此研究农村合作金融监管有效性，有利 于提高农村合作金融组织竞争力，发展壮大能力；有利于农村金融深化和发展， 充分发挥其经济核心作用，促进我国农村经济发展，推动农村社会和谐发展，具 有重要的理论意义和现实意义。 基于上述原因，本文试图在我国农村合作金融改革框架下，从理论和实践两 方面探讨农村合作金融监管有效性的必要性，对农村合作金融监管有效性内涵进 行一定认真分析和界定，结合我国农村合作金融监管的现状，分析制约农村合作 福建农林大学硕士学位论文 金融监管有效性的因素，探索提高农村合作金融监管有效性的途径。 l2 文献综述 随着金融与人们生活联系越来越紧密，金融危机波及面不断扩大，金融监管 有效性日益受到国际关注，巴塞尔银行监管委员会于1 9 9 7 年发布的有效银行 监管核心原则，提出了有效银行监管这一概念，对百年来世界银行监管经验教 训进行系统总结的基础上提出了2 5 条原则，涵盖了有效银行监管的前提条件、 发照和结构、审慎法规和要求、持续监管手段、信息要求、正式监管权力、跨境 银行监管等七个方面。此岁 为了推动良好的监管治理实践，国际货币基金组织 货币和金融政策透明度良好实践准则( 简称m f p 准则) 根据宏观经济结构和市场 基础设施涉及的有关要素，从监管治理的独立性、问责制、透明度、操守四个维 度提出了一国监管治理水平评判的十条标准“。 2 0 0 3 年中国银行业监督管理委员会成立，农村合作金融改革推进，农村合作 金融监管越来越引起各方关注，大体而言，可以归纳为以下几个方面。 关于省联社体制争议：一种观点认为加强地方政府责任有利于加强农村信用 社的管理啪，省联社体制的出现在很大程度是通过行业管理来约束内部人控制和 屏蔽外部人干预的重要制度安排“1 。另一种观点则对将农村信用社的行业管理交 由地方政府负责提出了担忧，这种制度安排损害股东和社员权益，不可能摆脱外 部人控制的问题，容易造成省联社以自我利益为中心，在监管上的越位、缺位和 错位，要根据省联社的性质和特点做好对省联社的监管，重点监管省联社履行职 责的合法合规性和省联社资金自营业务的风险性嘲一。 关于法人治理与内控机制方面：农村信用社的产权缺陷和行政主导造成了农 村信用社治理结构缺陷，股东监督存在“集体行动”的困境和“搭便车”问题， 内部人控制扭曲了信用社的服务目标和经营机制 删。农村信用社现行内控机 制存在的缺陷：有“三会”制度无。三权”约束；有资本管理制度无资本发言制 度；有内控约束机制无内控激励机制；有事本控制无人本控制m 1 ，缺乏风险防范 机制，风险意识淡薄、自律观念差、对信贷风险、支付风险、制度风险、操作风 险、政策风险缺乏足够的重视 关于监管内容、方式方面：合作金融监管缺乏一整套审慎有效的监管制度基 2 福建农林大学硕士学位论文 础，如市场准入的素质标准，以风险监管为本的审慎业务管理规定；完善、全面、 约束力较强的高级管理人员的评价体系；有效、可行、规范的新业务审查、监控、 中止或持续实施的办法；规范、严谨的现代企业法人治理及内部控制指引；审慎、 透明、符合惯例的合作金融会计制度；忽视金融机构的市场退出监管，缺乏妥善 的退出与危机管理体系；健全、通畅的非现场监管和现场检查系统h 。 关于监管信息方面：我国金融监管效率受强烈的信息约束，需要多方面加强 金融信息的规范化1 。现场检查存在“突击检查”、。运动式监管”的误区，非 现场监管系统投入的不到位，监管指标的不科学、报表格式的不规范和数据统计 口径不统一，一些农村合作金融机构故意提供虚假的或隐瞒真实信息，现行金融 财务、会计政策的制度性缺陷造成信息的参差不齐n 瑚1 。农村信用社与监管当局 之间的信息不对称使得监管当局难以及时、准确地发现农村信用社的经营风险， 事后处理金融风险的成本很大“1 。农村信用社与入股社员的信息不对称，内部人 控制现象就不可避免，导致股东监督空洞化；农村信用社与其客户之间的信息是 不对称的，导致不良贷款大量增加，增加存款人的债权风险以及加剧内部人控制 的问题“”。 关于监管体系方面：现阶段农村金融机构的监管模式、政策、标准不能简单 从商业性金融机构移植，除了考虑农村金融机构的运营特点外，必须重视资产的 流向、流量、流速和对需求主体的服务性1 。谢平( 2 0 0 4 ) 指出当前构建农村金 融监管体系需要解决的的问题：一中央政府与省政府的监管机构如何衔接，二监 管机构和未来存款保险体系如何衔接，三怎样处理好资本充足率的要求、监管要 求和市场退出的关系洲。 监管应结合当前的农村信用合作社改革分阶段有步骤地完善，中央银行应尽 快完善有关农村金融体系的立法和管理条例，强化对农村金融体系中各机构的业 务、资金价格、市场准入以及分支机构设置等方面的管理。为了避免各机构之问 的不正当竞争，弥补金融监管部门监管力量的不足，可以考虑构建和强化内部、 外部和社会监督三结合监管体系，形成全方位、多层面的监督网络，还可能通过 建立监管部门与农村信用社相互联动的机制，实现银监部门与农村信用社之间的 换位思考，最终促进有效监管目标的实现叫嘲此外应加快建立农村金融机构存 款保险制度，强化其担任机构清理人的权限及处理问题机构的功能及模式，以使 3 福建农林大学硕士学位论文 农村金融机构的经营危机得以迅速解决，增强对农村金融机构经营的市场约束 嘲。农村合作金融业存款保险机构职能应当定位在以下四个方面；( 1 ) 破产处理。 ( 2 ) 金融监督。主要包括从防范金融风险角度检查投保机构的金融业务及建立预 警系统等。( 3 ) 金融援助。( 4 ) 对其自身资产的营运啪1 。 1 3 本研究范围 最初的合作金融是一种在自愿互利基础上按照国际通行的合作原则组成的 互助性、非营利的金融机构，它是经济上弱小者以承认合作者个人财产所有权为 基础，以自愿入股投资形式组织起来，采用合作组织形式所经营的金融。合作金 融是相互金融，不以盈利为唯一目的；是人的结合，一人一票制；是强调道德要 求的组织；是以业务量作为社员权责利的标准；是需要政府的特殊支持。后来， 随着经济发展和合作金融壮大，合作金融组织特征出现异化，服务范围不断扩大， 从社员扩展到非社员；入股对象范围扩大，可以是自然人，也可以是法人，可以 是农民，也可以是本社区其他成员；股金分红改变，对股份退出限制：注重盈利 能力和盈利机会，追求利润成为合作金融的目标之一；“一人一票制”的民主管 理被削弱，所有权和经营权开始分离。 根据业务领域和业务对象，合作金融又有农村和城市之别。我国农村合作金 融承载主体包括传统合作金融形式( 如社仓制度、合会) 和现代合作金融组织( 信 用合作社、合作银行、合作基金会、互助储金会等) ，其中以合会为主要形式的 传统合作金融游离于金融当局监管之外。农村信用合作社及农村合作银行是正式 制度安排的农村合作金融组织，农村信用合作社经过5 0 多年的发展，无论地域 覆盖率还是对“三农”支持力度，它都已经成为当前我国农村正式金融主力军。 合作基金会由于在运营过程中迅速集聚风险，1 9 9 9 年全部被国家清理。固些： 奎塞盟壅挝金往金融些筐班荭塞虫垄壅挝信厦社笪簦：途姿当生握型的壅挝金 往全壁圭垩星指壅挝篮旦金佳丝l 筒鏊盔挝信墨整：王塞圄：塞经签型邈盟： 三耋逝指担囿! 金融监管有广义和狭义之分，广义的金融监管包括金融监管当局 依据国家法规的授权对金融业实施监督管理以及金融机构自律、同业自律、社会 监督。狭义的金融监管仅包括监管当局的监管。本文农村合作金融监管采用广义 概念。 4 福建农林大学硕士学位论文 1 4 本研究目的和所要解决的问题 本文在中国经济体制改革、农村合作金融体制改革的框架下，探讨农村合作 金融监管问题，寻求一种稳健有效的农村合作金融监管体制，规范监督管理行为， 防范和化解农村合作金融风险，以求能够最大限度地保障农村合作金融运行机制 的稳健运作，从而有效发挥农村金融作为现代农村经济核心的作用，为农村经济 发展提供有力的金融支持。其中关键的问题是针对当前农村合作金融监管存在的 问题及其制约因素，探索提高农村合作金融监管有效性，使之保障和推进金融对 农村经济可持续发展的能动作用。 5 福建农林大学硕士学位论文 2金融监管理论基础 金融监管理论始终伴随经济金融发展而不断丰富，2 0 世纪3 0 年代经济大 危机之前受主流经济学的影响“银行自由经营”监管思想延续了相当长的时间， 经济大危机爆发以后社会利益论进入人们的视野，随后出现与其相对立的特殊私 人部门利益论，以“自由银行制度”、金融深化论、金融压抑论为代表的金融自 由化兴起，2 0 世纪9 0 年代的金融危机导致金融监管理论从严格监管、放松监管 回归到审慎监管。农村合作金融作为金融体系的一部分，具有一般银行金融机构 的共性，金融监管理论必然适用于农村合作金融监管分析；农村合作金融是经济 上弱小者以自愿入股形式所形成的合作金融组织，单个机构资本规模小、信贷技 术水平与风险管理水平有限，融资主体主要是信贷风险较大的农户、农村工商业， 农业经济组织等，内在脆弱性更加明显。因此下文将从金融内在脆弱性、社会公 共利益的角度对我国农村合作金融监管进行一般分析。 2 1 金融内在脆弱性 2 1 1 。金融脆弱假说” 1 9 9 2 年明斯基( lm i n s k y ) 发表了金融脆弱假说这一篇文章，第一次 明确提出了“金融脆弱”概念，“金融脆弱假说”认为金融体系具有内在不稳定 和脆弱特征，而且易于动荡和爆发危机。明斯基主要从企业角度研究金融内在脆 弱性，他认为由于外部环境的变迁，市场主体的投资方向和营利状况会发生变化， 市场主体与银行的债权、债务关系也随之变化而变化，从而引起银行信贷量的变 动，结果导致银行信贷资金的供求不平衡，进而引发金融危机。 2 1 2 。安全边界说”咖 克瑞格( j a k r e g e l ，1 0 9 7 ) 引用了“安全边界”( h a r g i n so fs a f e t y ) 概 念来解释金融内在脆弱性，。安全边界说”侧重于银行角度研究金融内在脆弱性， 利息承诺的收益保障是安全边界的最全面衡量手段，安全边界能够提供一种保 护，以防不测事件使得未来没有重复过去。克瑞格认为银行家执着于安全边界， 但是银行家的信贷决策遵守所谓摩根规则( j pm o r g a nr u l e ) ，即银行家主要根 6 福建农林大学硕士学位论文 据借款人过去的信用记录决定是否贷款，不太关注未来预期，假定“未来是将是 过去的重复”。总之由于银行家使用不恰当的安全边界评估方式一一借款人的信 用记录和其他银行的行为，最终批准了低安全边界项目的贷款。 2 1 3 信息不对称的解释 1 9 6 1 年斯蒂格勒( g e o r g ej s t i g l e r ) 发表了信息经济学，突破了此前 一直统治经济学的完全信息假定，将信息问题引入经济学领域。信息不对称是指 信息在交易双方分布的不均衡性，就金融领域而言，金融市场参与者信息的分布 是不对称，而且存在信息获取成本，因此参与者不具有完全信息，导致了金融交 易的风险，可能引发金融危机。金融中介机构的产生可以在一定程度上减少金融 市场信息的不对称，但是这种中介机制存在委托一代理问题。 金融机构扮演着代理人、委托人双重角色，相对于资金盈余方金融机构是代 理人，而对于资金短缺方金融机构就是委托人，三者之间形成双层的代理一委托 关系。一方面资金盈余方由于信息不对称，难以对金融机构的“好”、“坏”做出 准确的判断；另一方面金融机构对于资金短缺方资信状况、运营状况等方面存在 信息不完备现象，而且信息收集、监督成本的存在，加剧信息不对称，契约中委 托人违约就有可能引发金融风险。 金融机构股东和经营者的委托一代理关系，经营者作为金融机构的实际管理 者，对金融机构运营状况更为了解，股东与经营者信息不对称，如果缺乏有效的 契约来激励约束代理人，代理人可能会利用自身的信息优势，以牺牲股东利益最 大化为代价，实现自身利益最大化。 2 2 社会利益论 社会利益论是以市场失灵和公共监管者是“道德”且有“能力”为假设前提， 认为监管是纠正市场失灵的一种形式，能够降低和消除同市场失灵相联系的代 价。这一理论中市场失灵可能发生的情况是自然垄断、外部效应和信息不对称， 自然垄断产生可能会导致行业的市场竞争机制被破坏，市场在分配效率和产出效 率之问存在根本性的冲突，政府的干预有利于二者间矛盾的协调。外部效应指提 供一种产品或劳务的社会费用( 或利益) 与私人费用( 或利益) 之间的偏差。外 部效应存在时，市场自发秩序下资源的有效分配不能实现，政府监管成为降低和 7 福建农林大学硬士学位论文 消除外部效应的较为合理的方式。信息不对称导致道德风险和逆向选择，降低了 市场效率，加之信息揭示不可得或是成本过于高昂而不能获取，监管可能是修正 信息不对称的有效方式。由于金融监督措施的复杂性远超出个体承受能力，监管 支出具有公共支出的性质，而且金融监管收益具备广泛的正外部效应，为了减少 或避免搭便车现象，金融监管代表广大存款人和金融消费者的利益对金融中介机 构实施监督措施，可以说金融监管制度安排是一种公共产品，体现非排他性和非 竞争性。 社会利益论中监管者“道德”和“能力”倍受质疑，形成以斯蒂格勒、波斯 纳为代表“捕获论( 追逐论) ”，它认为管制与社会利益无关，监管当局往往是为 被监管的有组织的利益集团服务，监管有利于被监管者。( 如通过寻租活动，设 置严格的市场准入方式，阻止潜在竞争者进入市场，维护被监管者的市场垄断地 位。) 监管开始于有力地保护金融消费者，却终止于僵化地保护生产者m 。 2 3 我国农树合作金融监管的一般分析 2 3 1 金融内在脆弱性 首先，从农村合作金融机构的经营对象来看，我国农业经济发展和产业结构 调整，农村经济结构由单一粮食生产格局转变为农工商综合经营的新格局，信贷 投放对象由社队集体为主转为农户、个体工商户、乡镇企业和各种经济联合组织 为主，以2 0 0 6 年福建省农村信用社贷款结构为例，农户贷款、农业经济组织贷款、 农村工商业贷款分别约占贷款余额的6 0 嘶、1 1 5 、2 1 1 一方面农业经济组织，农户从事农业生产、加工、销售、服务等，面临着市 场风险和自然风险的双重风险，产品需求弹性小，效益具有较大的不稳定性和难 评估预测性，加之我国以农业保险为主的农业补偿机制的缺失，农村信用社的风 险屏障是极为脆弱。 另一方面农村中小企业和个体工商业经营风险较大，农村工业低成本扩张战 略和传统的资源支撑发展模式，企业产业技术低水平以及布局分散化、重复建设 普遍，产品结构雷同，难以形成产业链和规模经济，使农村合作金融机构的信息 搜寻成本加大，贷款风险增加。例如闽清陶瓷小企业由于市场销路、经营管理等 多方面原因，近年来大量倒闭破产，导致当地大部分银行机构不良贷款在3 0 以 8 福建农林大学硕士学位论文 上。 其次，从农村合作金融机构角度来考虑，一方面由于技术手段、财务人员和 成本费用的限制，社会信用体系的不健全，农村工商业、农业经济组织的财务记 录不完善；农户贷款不仅难以从经营活动财务纪录来考察，而且农户缺乏稳定收 入源和抵押物，农村合作金融机构比其他商业性金融机构而言以获得利息承诺的 收益保障作为贷款安全边界较难实现。另一方面农村合作金融机构主观上不太关 注未来预期，客观上职工素质限制，技术手段落后，贷款对象分散化，整体计算 机应用水平较低，使得贷前评估、贷中、贷后跟踪整个贷款流程，操作难、费用 高，审慎预期未来事件不足，贷款的安全边界可能降低。 2 0 0 3 年农村信用社改革前，因为产权关系不清、体制僵化、风险抵御能力弱， 内部人控制和外部人干预现象普遍，基层政府对农村信用社“吆喝惯了”，农村 信用社几乎变成了“谁都可以管但谁都不会真正负责的金库”r s l 9 给农村信用社 造成了人为的风险。当时农村信用社资本充足率极低，2 0 0 2 年末为- 8 4 5 ，不良 贷款数额庞大，同年末达到5 1 4 7 亿元m 1 ；“一逾两呆”贷款分类制度，贷款风 险难以细分，不能真实反映和管理贷款风险；坏账准备金严重不足，大面积资不 抵债。以2 0 0 2 年全国农村信用社资不抵债达到3 3 0 0 多亿元1 。在这种严重负净值 和高比例不良资产的情况下，农村信用社脆弱性不言而喻，更缺乏持续为农业服 务的能力。 2 3 2 市场失灵 首先，就垄断而言，四大国有银行商业化，大量撤销县及县以下分支机构， 农业银行的支农作用不断弱化：农业发展银行退化成“粮食银行”。以农村信用 社为主的农村合作金融机构占据农村正式金融市场垄断地位，截至2 0 0 6 年6 月 末，全国农村信用社农业贷款余额1 2 2 4 1 亿元，占其各项贷款的比例由2 0 0 2 年 末的4 0 n 瞧高到4 8 ；农村信用社农业贷款占全国金融机构农业贷款的比例由 2 0 0 2 年末的8 1 提高到9 2 【。一般来说，农村信用社的基层社设在乡镇一级， 可以充分运用分散在当地局部知识贴近农户和企业，但是以农村信用社为主体的 农村合作金融机构的垄断地位和所有权主体缺位问题，导致其缺乏发现利用局部 知识、提供更好的金融服务的激励。对于农民来说，非正式金融市场的重要性要 远远超过正式金融市场，据国际农业发展基金研究报告，中国农民来自非正式金 9 福建农林大学硕士学位论文 融市场的借贷大约为来自正式信贷机构的4 倍。竞争性金融市场最能够发现、 利用分散广泛的局部知识，因此农村金融市场需要竞争性金融秩序。在竞争环境 下，农村合作金融对成员而言是合作性，对外仍然需要按照市场规则运作，农村 合作金融监管可以督促农村合作金融机构明晰产权关系，形成良好法人治理结 构，健全内部控制，规范市场化、商业化运行，成为竞争性金融市场的主体。 其次，就外部性而言，我国经济转轨时期，渐进型转轨方式积聚了转轨成本， 它通过政府控制的国有金融体系积聚国民储蓄，以此补贴转轨成本，但债务最终 记在国有金融体系的资产负债表上，表现为金融外部性嘲。我国农村信用社“官 办”性质，决定了其也承担着经济转轨成本。经济转轨前、中期，相当一部分经 济资源仍然是计划分配，地方政府为了获得经济资源，直接干预农村信用社贷款 投向或以“倒逼”机制满足其投资需求；此外地方政府考虑到政绩，在经济过热 时期盲目上马重复性投资项目；行社脱离时所带来呆账、合作基金会带来的呆账 和保值储蓄的贴补支出，形成历史包袱。 一方面农村合作金融高杠杆经营方式，经营风险远大于其他企业：另一方面 农村合作金融承担了经济转轨成本，经营风险超出正常金融机构控制范围，容易 引发挤兑，导致其陷入经营危机，损害存款人利益，最终形成由社会承担的金融 外部性成本。国家应该对渐进型经济转轨所带来的金融外部性成本做出适当金融 制度安排，解决束缚农村合作金融生存发展的历史包袱。 再次，从信息不对称角度来看，农村合作金融信息不对称可以从交易主体进 行划分：存款人与农村合作金融机构之间委托一一代理关系，所有者与农村合作 金融机构之间委托一一代理关系，农村合作金融机构与贷款人之间委托一一代理 关系。 存款人与农村合作金融之间委托一一代理关系，存款人由于主客观条件的限 制，难以了解农村合作金融机构的安全性、流动性和盈利性等技术性经营指标， 不可能有效甄别不同机构的经营绩效，存款人在选择存款机构时更多从地理位 置、国家信用的隐性担保、服务态度、市场上大多数人的判断选择等因素来考量。 存款入与农村合作金融机构问的信息不对称，使得存款人很难运用存款选择方式 对农村合作金融机构经营施加外部压力，导致农村合作金融机构缺乏审慎经营行 为，加剧经营风险。 1 0 福建农林大学硕士学位论文 所有者与农村合作金融之间委托一一代理关系，1 9 7 9 年起农村信用社隶属 农业银行，成为农业银行的基层机构，根据国家宏观经济政策和农业银行经营战 略运营，作为农村信用社所有者的社员根本不可能监督农村信用社。1 9 9 6 年行 社分离，农村信用社经营策略由人民银行和县( 市) 联社制定，社员与农村信用 社依然存在非对称信息，社员不了解农村信用社的经营状况、财务状况、信用状 况，经营者则十分了解信用社的相关信息；而且农村合作金融一人一票制使得股 东对经营者监督的激励不足或产生搭便车行为，所有者监督空洞化。2 0 0 3 年农 村信用社深化改革，农村信用社经理人的选择权控制在上级主管部门，选择权的 移位使得社员对管理层存在着事前的信息不对称；这种情况下不可避免会出现出 现利润侵蚀、败德行为等损害所有者权益行为。 农村合作金融与贷款人之间委托一一代理关系，农村合作金融机构涉农贷款 风险屏障较低；贷款客户的信用状况、经营状况、财务记录不健全，农村合作金 融机构信贷人员素质不高、工作量大，使得其对贷款客户的经营能力、还贷能力 相关信息了解程度远远低于客户自身，贷款客户可能凭借自身信息优势产生道德 风险；产权和所有权错位导致经理层自利动机，政府指令性贷款支持乡镇企业， 基层政府、公职人员、楣关利益人贷款额占农村信用社贷款总额相当一部分比例。 凡此种种造成农村合作金融机构不良贷款居高不下。 最后，从“公共产品”角度，金融监管的收益可以理解为由于金融监管而使 金融机构、金融体系及整个经济体系在竞争、效率、公平及稳定等方面达到合意 的程度和水平b 岫具体就农村合作金融监管而言，包含微观、中观、宏观三个层 次的含义：1 、农村合作金融机构是自主经营、自负盈亏的社区性合作组织，适 当的利润是其生存和发展的基础，因此促进农村合作金融实现稳健经营，达到盈 利性、流动性、安全性协调统一，保护存款者和投资者的合法利益，是农村合作 金融监管的微观层面收益。 2 、农村金融体系有序公平竞争，提供高效金融服务，满足农业、农村经济 发展资金需求，这是农村合作金融监管中观收益。耳前我国农村金融服务的供给 短缺，主要体现在两个方面：一是农村信贷资金呈现严重的净流出态势，信贷资 金总量上不能满足“三农”信贷资金的需求，由表1 可知农村资金通过金融机构 不断向外流出，农村资金净流出额基本是逐年攀升，在1 9 9 4 年转为正值，到2 5 1 1 福建农林大学硬士学位论文 年增加到1 1 3 7 8 4 6 亿元。 表1金融机构农村信贷收支情况表单位：亿元 拄；农村存款= 农户存款+ 农业存款#农村贷款= 农业贷款+ 乡镇企业贷款 资料来源：1 鲫l 锄6 年中国金鼬年鉴 二是金融产品单一，不能满足。三农”对信贷资金的有效需求。提供简单的 存贷、中问业务，缺乏面向“三农”金融产品创新，无法满足多层次地域差异的 融资需求；农业担保体系和农村信用环境建设滞后，农业保险发展滞后，限制了 信贷资金流入农村。 3 、改善金融的资源配置，优化农村社会公共福利，实现农村、农业经济可 持续发展是农村合作金融监管的宏观收益。目前信贷资金不足制约农村、农业经 福建农林大学硕士学位论文 济结构调整，资金成为农村中小企业以及经营农副产品的农户进一步发展的“瓶 颈”根据福建省银监管局对省内6 0 个县( 市、区) 2 5 2 个乡镇的问卷调查显示， 被调查农户的融资需求额度在1 万以上占其融资需求的7 1 6 3 ，个体户融资需 求额度在3 万以上占其融资需求7 4 7 1 ，农村小企业融资需求额度在5 0 万以上 占其融资需求6 6 2 2 ，但是满足上述额度的银行贷款余额分别只有4 6 0 5 、 4 4 7 1 、4 4 5 6 。 我国农村合作金融内在的脆弱性，商业银行转型弓i 起的垄断，经济转轨所带 来负外部效应，计划经济时代所形成经营体制计划性、内部人控制，现代企业制 度缺失，严重信息不对称，使得农村合作金融容易出现危机，危及整个农村金融 体系安全运行。监管收益广泛内涵和我国农村合作金融现实情况决定了监管当局 必须在国家宏观调控的框架下，实现农村合作金融监管有效性，督促农村合作金 融稳健经营，提高自身的抵御能力；纠正市场失灵，改善当前农村资源配置的效 率，优化农村社会公共福利水平。 福建农林大学硕士学位论文 3 农村合作金置监管有效性的内涵 3 1 农村合作金融监管有效性的定义 监管有效性目前没有一个完整、统一的解释，一种观点认为金融监管有效性 应是指一定的金融监管制度对国民经济增长的贡献率，即在给定各生产单位的技 术效率的前提下，由于实行了一定的金融监管制度后增加的收益与该制度运行所 花费的成本之间的比较伽。另一种观点认为银行监管的有效性就是达成银行监管 目标的成本与收益的比较呻1 第三种观点认为金融监管的有效性是指金融监管当 局合理运用金融监管手段，有效地对金融监管对象作出监管行为，从而达到规范 金融经营行为，防范金融风险的目的。第四种观点认为金融监管有效性是指国 家金融主管机构依法对商业银行等金融机构及其活动实旅监管，系统有效地监控 金融风险，提高金融安全性；降低监管成本，提高监管效率和效益；确保货币与 信用体系安全、保障存款人合法权益、维护正常金融秩序，促进宏观经济稳健发 展，从而促进金融稳健、健康发展。 考虑到目前监管成本收益难以准确衡量，本