（公共管理专业论文）苏州市引入绩效预算研究.pdf

摘要 摘要 近年来，随着我国市场经济体制改革的逐步深化，财政部门正进行着一场 “静悄悄的革命”，围绕建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架， 部门预算、国库集中收付、政府收支分类等一系列改革层层展开。党的十六届 三中全会又提出了对预算绩效进行评价，实际上就指明了我国预算制度改革的 方向，绩效预算这种以结果为导向的预算模式将成为我国预算改革的最终目标。 笔者作为一名财政工作人员，深感尽管财政部门推行部门预算已有多年，但现 行预算方法还是难以摆脱传统预算模式的束缚、财政支出效率低下、零基预算 又面临重重困境、追踪问效举步维艰，有必要通过引入绩效预算来提高资金的 使用效益。因此，笔者选择苏州市政府预算为研究对象，试用公共财政理论， 公共选择理论分析苏州市政府预算的现状和存在问题。通过比较西方国家绩效 预算改革历程，探讨由于预算改革、预算管理所处阶段以及现行会计制度等制 约因素，致使现阶段苏州市还无法全面实行绩效预算。因此，需借鉴国外绩效 预算管理的经验，在预算管理中引入“企业化”精神，通过构建过程控制与结 果导向相结合的预算编制模式，探索出把绩效预算引入到部门预算中的有效途 径。同时提出了现阶段推行绩效预算的配套措施，希望通过编制方法和编制程 序的改革，建立起绩效评价与预算编制相结合的约束机制。 关键词：绩效预算，部门预算，地方财政 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s p a r a l l e l i n g 诵t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go fc h i n a sm a r k e t e c o n o m i cs y s t e m ，f i n a n c ed e p a r t m e n t sa r cc o n d u c t i n ga ”q u i e tr e v o l u t i o n ”f o c l l s i n g o ne s t a b l i s h i n gas o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mo fp u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r k a s e r i e so fr e f o r m ss u c ha sd e p a r t m e n t a lb u d g e t ，c e n t r a l i z e d 仰e a s u r yp a y m e n t ， c l a s s i f i c a t i o no f g o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e sa r el a u n c h e da tv a r i o u sl e v e l s w h a t sm o r e ，t h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo f t h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n ap u tf o r w a r da ne v a l u a t i o na b o u tt h ep e r f o r m a n c e b u d g e t ，s h o w i n gc l e a r l yt h a tt h i sr e s u l t s - o r i e n t e db u d g e tm o d ew i l lb e c o m eo u r c o u n t r y su l t i m a t eg o a lo f t h er e f o r i l l ， a saf i n a n c i a lo f f i c e r , 1w o r k e di nt h eb u r e a uo fb u d g e tf o ry e a r sa n d e x p e r i e n c e d a l lt h e s er e f o r m sa b o v e d e s p i t et h ed e 印f i n a n c i a ld e p a r t m e n t s i m p l e m e n t i n gd e p a r t m e n t a lb u d g e t sf o rm a n yy e a r s ，t h ec u r r e n tb u d g e tm e t h o di sn o t a b l et os h a k eo f ft h es m c m e so ft r a d i t i o n a lp a t t e r n so ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e i n e f f i c i e n c y , d i f f i c u l t yo ft r a c k i n gt h ee f f e c t i v e n e s s ，z e r o - b a s e db u d g e t ，w h i c hi s f a c e dw i t hn u m e r o u sd i f f i c u m e s if e e lt r u l yt h a ti ti sn e c e s s a r yf o rt h ei n t r o d u c t i o no f p e r f o r m a n c eb u d g e t i n gt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo f u t i l i z a t i o no f f u n d s i nc o n s i d e r a t i o no f a l lt h e s ep r o m e m s ，ic h o o s es u z h o ug o v e r n m e n tb u d g e tt ob e m yi n v e s t i g a t i o ns u b j e c t b yu s i n gp u b l i cf i n a n c et h e o r ya n dp u b l i cc h o i c et h e o r y , i a n a l y z e dt h ep r e s e m s i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e mf a c i n go u r g o v e r n m e n t s b u d g e t b yc o m p a r i n g w e s t e r nc o u n t r i e s b u d g e tr e f o r mp r o c e s s ；ia r r i v ea tac o n c l u s i o n t h a ts u z h o uc a l l tc a r r yo u tac o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r mb e c a u s eo f t h er e s t r a i n tf a c t o r ss u c ha sb u d g e tr e f o r ms t a g ea n dt h ee x i s t i n ga c c o u n t i n gs y s t e m h o w e v e r , w en e e dt ol e a r nf r o mf o r e i g np e r f o r m a n c eb u d g e tm a n a g e m e n t e x p e r i e n c e ，i n t r o d u c i n gt h ee n t e r p r i s e - o r i e n t a t e ds p i r i ti n t ot h eb u d g e tm a n a g e m e n t ， w h i c hm e a n sb u i l d i n gu pab u d g e t a r yp r o c e d u r em o d ec o m b i n i n gt h ep r o c e s sc o n t r o l a n dt h er e s u l t - o r i e n t a t i o n b yd o i n gs o ，w ec a nf i n a l l ye x p l o r ea ne f f e c t i v ew a yt o a b s t r a c t i n t r o d u c ep e r f o r m a n c eb u d g e ti n t og o v e r n m e n t sd e p a r t m e n t a lb u d g e t m e a n w h i l e ，it r yt op u tf o r w a r ds o m es u p p o r t i n gp o l i c i e sa tt h i ss t a g eo ft h e i m p l e m e n t a t i o no fp e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m ar e s t r a i n tm e c h a n i s mc o m b i n e d w i t hp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n db u d g e tp l a n n i n gw i l lb ee s t a b l i s h e db yc h a n g i n g t h eb u d g e t a r ym e t h o d o l o g ya n dp r o c e d u r e s k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c eb u d g e t ，d e p a r t m e n t a lb u d g e t ，l o c a lf i n a n c e 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：砘 砷年7 月1 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 龇敞 弘矽年7 月日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究的目的和意义 绩效预算源自于二十世纪四十年代末胡佛委员会( h o o v e rc o m m i s s i o n ) 提 出的概念，由于当时缺乏相应的理论支持和合理的技术方法，绩效预算一直处 于探索之中。二十世纪八十年代，西方发达国家掀起了一场新公共管理运动， 引发了全球性的政府改革浪潮，。再造政府”成为了这场运动的核心。在此背景 下，为了摆脱财政困难、提高政府效率，o e c d 各主要成员国家纷纷举起绩效预 算的改革大旗，除延续五十年代所倡议的绩效衡量概念外，还揉合了新公共管 理的理念，将绩效与预算融合起来，强调以政府绩效相关的社会目标与结果为 导向，而非以政府机构的直接产出或活动为考核依据。 近年来，随着我国市场经济体制改革的逐步深化，财政部门围绕建立符合 社会主义市场经济要求的公共财政体制框架，展开了部门预算、国库集中收付、 政府收支分类等一系列改革。笔者历经了这一系列改革，出于长期实践在地方 政府预算编制岗位上，深感现行预算方法还是难以摆脱传统预算模式的束缚， 有必要通过引入绩效预算来提高资金的使用效益。因此，笔者选择苏州政府预 算为研究对象，试用公共财政等理论，分析苏州市政府预算存在的问题，借鉴 国外绩效预算管理的经验，探索把绩效预算理论引入到部门预算中的有效途径。 在地方政府预算中引入绩效预算管理模式，对建立符合社会主义市场经济 要求的公共财政体制框架，充分发挥财政职能作用具有十分重要的现实意义。 同时，苏州市作为我国经济发达、财政实力较强的地市级政府，在政府预算中 引入绩效预算，对全国具有一定的示范作用。 1 2 文献综述 绩效预算是在新公共管理运动的背景下，把市场经济中企业管理的一些基 本理念引入到政府管理中而采用的一种以结果为导向的预算管理模式。一定程 度上说，绩效预算不仅是一种预算方法的变革，更是整个政府预算管理理念的 一次革命。1 财政部预算司预算管理国际经验透视北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 1 第1 章引言 1 2 1 国外研究动态 美国在1 9 4 9 年首次提出了绩效预算的概念，当时胡佛委员会将成本核算引 入到公共财政的领域，要求政府在预算编制中强调政府活动而不是支出明细， 强调政府做什么而不是买什么，强调产出而不是投入。1 至二十世纪八十年代， 以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的o e c d 主要成员国家以政府预算 改革为核心，推行了一系列的改革。澳大利亚在1 9 8 3 年推出了财务管理改进 计划和项目管理及预算制度，并建立了一套较为全面的绩效管理和报告 制度。新西兰在1 9 8 8 年、1 9 8 9 年和1 9 9 4 年分别颁布了政府部门法案、公 共财政法案和财政职责法案，构成了绩效预算的基本框架。美国则在1 9 9 3 年通过了政府绩效与成果法案，而在克林顿时期，把绩效预算作为“重塑政 府”的重要工具，并取得了显著的成效。在此期间，对绩效预算影响深远的是 戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒( t e dg a e b l e ) 所著的改革 政府企业精神如何改造着公营部门，他们提出了一种结果导向的预算管 理模式，与传统预算管理注重于投入相比，这种思想使政府更注重于结果，并 且将成本节约和企业精神在政府预算管理中得到了发扬。盖布勒是一位市长经 理后来成为顾问，奥斯本则是一名作家兼顾问，“具有企业家精神的政府”即 是他们参与改革实践的经验总结，也是对政府改革的探索。绩效预算也被称为 “企业家预算”，倡导采取弹性的授权和绩效为基础来编列预算，企图通过放权 和利润分享使得政府部门的管理者能够像企业家一样行动。2 美国学者艾伦希 克( a l l e ns c h i c k ) 在当代公共支出管理办法中对提高公共支出效率做了 专门研究，认为政府编制预算仅仅程序正确是远远不够的，必须提高效率来实 现预期的政策效果。 1 2 2 国内研究动态 目前，国内绩效预算的研究尚处于探索阶段，在2 0 0 4 年财政部预算司“绩 效预算国际研讨会”上，楼继伟副部长认为，建立绩效预算体系是为了进一步 加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的 绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支 1 c h a r l i e t y e r , j e n n i f e rw i d p u b l i c b u d g e t i n g i n a m e f i c a ：a t w e n t i e t h c c n t m yr c d s p 。州v c ，j o u r n a lo f p u b l i cb u d g e t i n g a c c o u n t i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n l , 1 9 9 7 v 0 1 9 n o2 。c o t l l r a i l de n t r e p r e n e u r i a l b u d g e t i n g ；a ne m e r g i n gr e f o r m t p u b l i c a d m i n i s a a t i o n r e v i e w 1 9 9 3 ，v 0 15 3 ，n o5 2 第1 章引言 出效果的管理。世界银行安维夏先生则指出绩效预算改革首先要选择适宜于 绩效评价的项目和政府级次进行试点，建立绩效预算管理的约束机制与激励机 制及面向公众披露的绩效报告制度，是绩效预算改革有序推进的重要保证。 o e c d 专家乔恩布隆德先生认为建立完善绩效信息与预算编制有效结合机制及 正确划分绩效管理职责是绩效预算改革稳步推进的重要保证。 笔者希望通过西方各国绩效预算改革的比较研究，找出我国引入绩效预算 的有效途径。在这方面，财政部预算司预算管理国际经验透视、马蔡深、童 晓晴公共支出绩效管理的国际比较与借鉴、王德祥，黄萍美国新绩效预算 改革及其对我国公共财政建设的启示、牛美丽美国公共绩效改革：在实践中 追求预算理性、彭健先生的o e c d 成员国的预算绩效评价实践及其借鉴都 是通过西方国家绩效预算发展过程揭示绩效预算改革成因，同时探讨了我国建 立绩效预算管理模式可借鉴的经验，使笔者受益良多。 白景明、高小萍在绩效预算与政府绩效评价体系的要点一文中根据绩 效预算的起因以及西方国家对绩效预算所作的相关定义，对绩效预算的确切含 义做了探讨，并着重分析了绩效预算与政府绩效评价体系的关系。马俊先生则 在新绩效预算中从绩效预算的意义及产生的价值，详细归纳绩效预算的主 要特征、优点。马俊先生指出一个国家在选择预算模式时必须考虑自己所处的 预算发展阶段，应将绩效预算作为我国预算改革的远期目标，同时应沿着这个 方向推进改革，逐步消除那些阻碍绩效预算的体制性因素和技术因素。对这个 问题做出概括的还有李燕、王宇龙论绩效预算在我国实施的制度约束。陈旭 东先生在公共选择视角下的公共预算理念中，从公共选择理论的角度探讨 了绩效预算，也给了笔者很多宝贵的启示。 从国内外研究来看，国外学术界对绩效预算的研究比较广泛而深入，一些 理论，如奥斯本和盖布勒的企业化理论，已成为许多西方国家绩效预算改革的 一盏明灯，而国内专家学者更注重于绩效预算的比较研究，通过西方国家绩效 预算的比较，研究绩效预算的特点和实施条件，重点则在于实施绩效预算的方 法和途径。 1 3 本文的总体思路和主要内容 近年来，对政府绩效预算的研究，国内学者大都以中央财政预算为研究对 第1 章引言 象，有关地方政府预算的探讨较为少见，而当今随着地方财政开支的迅速膨胀， 地方财政支出的绩效问题日益成为各方面关注的焦点，因而在地方政府预算中 引入绩效预算管理模式成为当前和今后财政改革和发展面临的一项重要任务。 本文拟从地方财政的角度出发，采取文献综述、经验借鉴、问题研究及对 策建议的技术路线，运用公共财政、公共选择等理论，并以苏州市政府预算为 实例，尝试对绩效预算作一研究。本文分八个部分： 第1 章，引言。主要是本文研究的目的、意义和总体思路，并对国内外研 究动态进行相关文献的综述。 第2 章，绩效预算的相关理论。阐述绩效预算的内涵、特点、公共财政理 论、公共选择理论、公共委托代理理论。 第3 章，西方国家绩效预算改革经验的启示。主要探讨了绩效预算的产生 背景、美国的绩效预算的发展历程，比较了西方国家绩效预算改革的差别，讨 论了西方国家绩效预算改革对我们的启示。 第4 章，苏州市政府预算的现状及存在问题。主要描述了苏州市政府预算 的改革历程，分析了现行地方预算中存在的编制过程复杂、难以摆脱传统预算 形成的束缚、追踪问效困境以及推行零基预算面临的困难等问题。 第5 章，现阶段全面实行绩效预算的制约因素。主要从预算改革“渐进论” 出发，讨论了现阶段苏州市预算改革的制度约束。 第6 章，苏州市引入绩效预算的设想。主要讨论了在苏州市实行绩效预算 的重要性、可行性及实现途经。 第7 章，推行绩效预算的配套改革。重点从预算管理的激励机制、项且管 理、评价体系、绩效报告和会计核算等方面，提出相关的改革建议。 第8 章，结论。 4 第2 章绩效预算的相关理论 第2 章绩效预算的相关理论 2 1 绩效预算的内涵 现代政府预算最早产生于英国，十七世纪英国就编制了世界上第一张国家 预算收支表，英文中“b u d g e t ”这个词的本义就指英格兰财政大臣去议会陈述政 府需求和财源时装文件的包。当时随着经济的发展，政府活动不断扩张，财政 收支规模膨胀、政府部门人员增加，从而要求政府有计划地安排资金，这就是 政府预算产生的原因。公共预算则是指政府在每一财政年度经立法程序批准的 全部公共收支计划，它是一种存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家 预算类型。公共预算管理则是一个新的概念，它被看作是公共预算与公共财政 管理的结合，是政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、 协调和监督等管理活动。1 绩效预算是公共预算管理模式之一，这个名称正式来 源于1 9 4 9 年胡佛委员会的报告。随着新公共管理运动的推进，特别是“再造政 府”运动的兴起，绩效预算得到了许多西方国家的重视。尽管绩效预算在西方 国家推行了较长的时间，但对绩效预算的定义仍有较大的争议。 1 9 5 0 年美国总统预算办公室是这样定义的：“绩效预算是这样一种预算，它 阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱， 以及用那些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工 作的情况”。2 威纳夫比( w i l l o u g h b y ) 和梅尔克斯( m e l k e r s ) 将绩效预算定义为“要求对政 府机构的使命、目的和目标进行战略性规划，是一个采用可量化数据，提供项 目结果有意义的信息的过程。”3 亚洲开发银行的萨尔瓦托雷斯基亚沃一坎波( s a l v a t o r es c h i a v o c a m p o ) 有 这样的看法：绩效是一个相对的概念，它可以用“努力”和“结果”这样的字 眼进行定义。4 1 b j r e e d j o h n w s w a i n p u b l i c f i n a n c e a d m i n i s t r a t i o n t h o u s a n d o a s k ：s a g e p u b l i c a t i o n s , 1 9 9 7 2 c h a r l i e t y e r , j e n n i f e r w i l l a n d p u b l i c b u d g e t i n g i n a m c r i c a ：a t w e m i e t h c a n m r y r c a o s p c c t i v e ，j o u r n a l o f p u b l i cb u d g e t i n ga c c o u n t i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，1 9 9 7 ，v b l 9 ，n o 2 k a t h e r i n eg w i l l o u g l l b y , j u l i ae m e l k e r s i m p l c m e n t i n gp b b ：c o n f l i c f i n gv i e w so f s u c e m s p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w ，2 0 0 0 4 亚洲开发银行公共支出管理北京：经济科学出版社，2 0 0 1 5 第2 章绩效预算的相关理论 美国全国绩效评估委员会( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w , n p r ) 定义绩效预 算为“使命驱动( m i s s i o n d r i v e n ) 、结果定位( r e s u l t s o r i e n t e d ) 的预算”。1 世界银行专家沙利文认为：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为 衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与 绩效的提高紧密结合的预算系统。2 国内一些研究机构对绩效预算也有这样定义：从2 0 世纪8 0 年代初开始的 新的预算管理改革把私人部门“效率至上”的观念引入了公共部门，从市场导 向制定衡量公共部门绩效的制度，通过强调产出和成果使预算的资源分配与既 定的目标更紧密地联系在一起，这种新型的预算管理模式就是所谓的“绩效预 算”。3 尽管国内外专家学者对绩效预算的定义角度不尽相同，但人们普遍认为绩 效预算是一种以绩效或结果为导向的预算管理模式，把市场经济的一些基本理 念融入公共预算改革之中，它采用企业管理的理论、方法和技术，引入市场竞 争机制，从而有效地降低政府提供公共产品的成本，提高财政资金的使用效益。 2 2 绩效预算的特征 绩效预算作为一种预算管理模式，与传统预算不同，它关注的不是预算的 执行过程，而是执行结果，不是政府怎么花钱，而是民众最终得到了什么，因 此它具有区别于其它预算管理模式显著的特征： 一是绩效预算是以产出和结果为导向的预算管理模式。和投入预算相对， 绩效预算是一种结果导向型的预算，它更强调产出和结果。这种结果是指政府 的投入最后形成了什么样的社会效益，结果导向连带的是产出，这种产出是指 政府资金所形成的有物质载体的和没有物质载体的客观实在。4 按照绩效预算的 理念，政府根据在一个阶段所追求的社会效益，来投入资金，而不仅仅只考虑 资金的约束，有多少钱办多少事。不同于传统预算，在绩效预算中，预算部门 希望他们所选择的项目能够有效率地完成，预期的结果能够实现，通常情况下， 预算部门与各支出部门签订绩效合同，列出该部门的目标，并将目标按重要性 p i t s v a d a , b l o s n a c c o e p e r f o r m a n c e b u d g e t i n g t h e n e x t b u d g e t a r y a n s w e r , b u t w h a t i s t h e q u e s t i o n ? j o u n l a lo f p u b l i cb u d g e t i n g , a c c o u n t i n ga n df i n m a c i a m a n a g e m e n t , 2 0 0 2 2 白景明高小萍绩效预算与政府绩效评价体系的要点财科所研究报告2 0 0 5 ，v 0 1 2 7 贾康，文宗瑜，王桂娟关于控制公共风险与实施绩效预算的考察财科所研究报告，2 0 0 4 v 0 1 5 0 4 黄明锦我国财政绩效预算管理中存在的问题与对策桂海论丛，2 0 0 5 v 0 1 1 2 6 第2 章绩效预算的相关理论 排列，然后明确测量这些目标是否实现的以结果为导向的绩效测量指标，并且 要尽可能地将这些指标量化。1 二是绩效预算是富于灵活性的预算管理模式。在绩效预算中，预算部门事 先设定了支出的总额限制，并规定了这些资金大致的支出方向，支出部门的管 理者被赋予优化使用资源的决断自由。对支出进行目标和总量的集中控制，提 高支出单位在预算大项中弹性配置资金的权力，使得支出部门及其管理者在运 作决策方面拥有更大的自由，反过来也要求机构及其管理者要更直接地对结果 负责。在传统预算管理模式下，支出部门的管理者要面对其所获投入的种种限 制，而对其产出的数量和质量却无要求，在绩效预算管理模式下，管理者需要 更谨慎地决定其投入资金的组合使用，以满足对其产出的要求。减少对预算大 项的细化，通常采取的第一步是把具体的拨款细项合并为范围较广的支出类别， 这种改革给予支出部门更大的灵活性和激励机制去重新配置资源以体现其支出 优先顺序的变化。澳大利亚和新西兰两国还用一定形式鼓励非税收入的产生， 来为某些支出项目提供资金。z 三是绩效预算是手段分权的预算管理模式。预算权下放是绩效预算的一个 显著特点，而且提高效率不再是绩效预算的唯一目标，绩效预算强调的是公共部 门政绩的评定，进而寻求公共满意度的提高。马丁( m a r t i n ) 认为美国的绩效 预算有两个基本特征：将联邦一级的预算权下放到州政府、州政府的部分预算 权下放到地方；着重于政府行为的责任性和绩效测量。3 有别于传统预算，在预 算部门决定了大致的支出方向和支出总额后，支出部门的管理者可以像商业部 门的经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金。他们可以将某一支 出项目的资金移到其他支出项目，他们可以将预算结余全部或者部分地转到下 一年度去使用，甚至可以将预算结余的一定比例用于奖励机构成员。由于绩效 预算企图通过放权和利润分享使得政府部门的管理者能够像企业家一样行动， 所以，它也被称为“企业家预算”或者“分权预算”。1 2 3 公共财政理论与绩效预算 公共财政是国家和政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济 1 马俊新绩效预算冲央财经大学学报，2 0 0 4 ，v 0 1 8 2 贾康，文宗瑜，王桂娟关于控制公共风险与实施绩效预算的考察财科所研究报告，2 0 0 4 ，v 0 1 5 0 m a r t i n l o u t c o f m b u d g e t i n g ：a n e w e n t r e p r e n e u r i a l a p p r o a c h t o b u d g e t i n g j o u r n a l o f p u b l i c b u d g e t i n g , a c c o u n t i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n t , 1 9 9 7 ，v 0 1 1 0 7 第2 章绩效预算的相关理论 活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政存在的必要性 就在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。市场经济机制本身在实现资源合 理配置方面不可避免地存在失效和缺陷，决定了对不同领域的资源配置职能必 须由政府和市场共同承担。公共财政理论认为政府只能干市场不能干而又需要 干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，表现为一种“公 共性”活动。建立公共财政的目的就是将纳税人的钱用在市场失灵的领域，用 在满足社会公共需求上。这个过程只有通过政府公共预算的形式才能顺利完成， 作为掌握公共资源的财政，其分配活动也应当追求资源最优配置。从这个角度 看，应该说，绩效预算是政府解决市场失灵问题、追求资源最优配置的高效工 具。1 绩效预算是一种结果导向的预算管理模式，它可以有效地约束政府在支配 公共资源的过程中所占的比重，以符合整个社会经济资源合理、有效配置的客 观比例要求。 2 4 公共选择理论与绩效预算 政府在解决市场失灵问题的同时自身也存在诸多缺陷和失灵。政府失灵反 映在预算上通常是财政预算的盲目扩大、公共支出的无效率和预算动机与公众 需要出现偏差。以美国经济学家詹姆斯布坎南为代表的公共选择学派把经济 学的分析方法引入政治领域，将市场经济中的“经济人”假设引入政治决策， 形成了现代公共选择理论。按照公共选择理论，政府人员本身也是“经济人”， 既然政府本身存在失灵，那么将政府行为经济化或市场化则是提高财政资金使 用效率的客观选择。而绩效预算恰恰以一种全新的视角，它按照企业化经营模 式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品公共品成本 预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。2 这就彻底改变了原 来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现 了预算的约束机制。3 绩效预算把企业化经营模式融入到政府部门的运行之中， 要求政府的一切活动都要以满足顾客需求为出发点，正是市场经济关系在政府 行为中的体现。从公共选择理论的角度讲，绩效预算是解决政府失灵问题从而 1 陈旭东公共选择视角- f f j 公共预算理念，当代财经，2 0 0 5 ，v 0 1 8 2 陈旭东绩效预算的理论基础探源财会月刊，2 0 0 5 ，v o l8 3 余小平，孔志锋在我国实行绩效预算的设想财政研究，2 0 0 4 ，v 0 1 2 8 第2 章绩效预算的相关理论 使政府行为经济化的最佳方案。 2 5 公共委托代理理论与绩效预算 所谓委托代理制，是指委托人一方与代表委托人进行工作的人为另一方， 通过契约的方式，将某一方面的工作或事务授权其管理，并支付相应费用的制 度。2 委托代理制是企业管理的一种形式，主要是由信息不对称引起的。假定a 比b 掌握更多的专业信息，因而具有管理上的优势，而8 要获取这些信息就需 支付成本，于是b 通过契约等方式，将管理事务委托a ，从而降低交易成本。二 十世纪八十年代，委托代理制被引入到公共管理领域，形成公共委托代理理论。 公共委托理论认为：( 1 ) 政府是由公众选举产生的，因此是公共事务的受托人， 而税收是总体的委托费用。( 2 ) 为完成委托责任，政府建立专业部门，授权管 理某一方面的公共事务。政府与部门之间既是一种命令与服从的行政关系，也 可以看作类似的委托代理关系。在公共委托代理关系下，部门是政府某项公共 事务的受托人，而预算是委托费用。( 3 ) 在受托责任范围内，部门可以由自己 来管理这些事务，也可以进一步将其委托某些组织来完成。公共委托代理理论 将企业的委托代理关系引入了政府管理，突破了政府与部门等级关系的传统行 政学理论，将他们既看作行政领导与被领导关系，又看作公共委托代理关系。 在传统预算管理模式中，政府与部门之间的关系是等级制的，上级部门对下级 部门的支出行为运用命令的方式进行控制，预算管理注重的是投入和过程。而 按照公共委托代理理论，政府与部门之间可以是委托代理关系，由政府委托部 门提供公共产品，因而在预算管理中更注重的是产出和结果。所以说，公共委 托代理理论的引入为绩效预算管理提供了现实的理论依据。 1 陈旭东公共选择视角下的公共预算理念当代财经，2 0 0 5 ，v 0 1 8 2 马国贤政府绩效管理上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 9 第3 章西方国家绩效预算改革经验的启示 第3 章西方国家绩效预算改革经验的启示 3 1 绩效预算产生的背景 从二十世纪七、八十年代起，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的 政府改革运动，有的称为“再造政府( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) ”，有的则称 为“再造公共部门( r e e n g i n e e r i n gt h ep u b l i cs e c t o r ) ”，它源于英国、美国、 新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他国家，这就是“新公共管理运动”，它对 西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。 新公共管理思想在西方的出现并非偶然，应当说这是国际经济竞争、国内 矛盾危机、新的管理理念等因素综合的结果。自二十世纪七十年代之后，由于 石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共 财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面l 临 着财政紧张的困境。另一方面，随着时代的变化，公众的价值观念多元化、需 求多样化，公众的民主意识、参政意识增强，他们要求政府更加灵活、更加高 效，拥有较强的应变能力和创造力、影响力，能使公众更多地参与管理。而传 统公共管理体制僵化、迟钝，易使行政机构规模和公共预算产生最大化的倾向， 低效率的问题愈来愈突出，这引起了公众的强烈不满。经济停滞、财政危机严 重，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府 能力失去信心等问题，这些因素促使了西方各国政府变革传统公共行政体制。1 在这种背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济 学、工商管理学、政策科学、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技 术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、 响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。与传统的以 威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的行政管 理理论不同，新公共管理思想把“经济人”假设引入政府行为理论，以公共选 择理论、交易成本理论等现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的 理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而 是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引 彭健o e c d 成员国的预算绩效评价实践及其借鉴山东时政学院学报，2 0 0 5 , v 0 1 2 1 0 第3 章西方国家绩效预算改革经验的启示 入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改 善行政绩效。 由于政府改革的多样性、变化性，导致新公共管理内容的错综复杂。奥斯 本和盖不勒提出了“企业化政府”，并将其概括为十大基本内容1 ：( 1 ) 起催化作 用的政府：掌舵而不是划桨：( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务；( 3 ) 竞争 性政府：把竞争机制注入到服务中去；( 4 ) 有使命的政府：改变照章办事的组织； ( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足顾 客的需要，而不是官僚政治的需要：( 7 ) 有事业心的政府：有收益而不浪费；( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。新公共管理思想认为政府应重 视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能 够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效 的反应。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果， 所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。 因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系 起来，在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任 务付酬，在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的 预算制度。 可以说，绩效预算既是新公共管理的重要组成部分，更是推动新公共管理 理论转化为实际制度安排的重要工具。因此，绩效预算产生的背景就是政府改 革，或者说是新公共管理的兴起，绩效预算的产生是公众压力和化解财政资源 无限需求与有限供给之间尖锐矛盾的结果。2 3 2 美国绩效预算的发展过程 绩效预算在美国的兴起，可以追溯n - - 十世纪初叶的纽约市。其作为一个 预算术语使用，则形成于1 9 4 9 年美国胡佛委员会提出的报告。当时的绩效预算 将预算的重点从单纯的支出控制转向支出所取得的成果，集中在预算投入和产 出关系的测量。换句话说，当时的绩效预算着眼于提高资源分配的经济效率。3 但 郑珊新公共管理：背景、特征与启示前沿，2 0 0 5 v 0 1 5 2 白景明，高小萍绩效预算与政府绩效评价体系的要点财科所研究报告，2 0 0 5 ，v 0 1 2 7 牛美丽美国公共绩效改革：在实践中追求预算理性武汉大学学报，2 0 0 3 ，v o i 5 6 ，n o 6 1 l 第3 章西方国家绩效预算改革经验的启示 公共部门目标的实施效果很难依靠测量投入产出关系来衡量，而且公共部门的 支出项目大都难以评估和进行成本一收益分析，因此绩效预算并没有得到普遍 推广和运用。此后，美国又尝试了规划一计划一预算( p p b s ) 、目标管理预算 ( m b o ) 和零基预算( z b b ) 。二十世纪九十年代，由于美国联邦财政赤字的压 力和公众对政府公共管理的不满，加之公共管理理论的发展，人们的注意力又 重新集中在绩效预算上，但这次的绩效预算改革更强调对结果负责。 3 2 ，2 0 世纪9 0 年代美国的预算改革 二十世纪八十年代以后，美国经济“停滞膨胀”、联邦债务不断攀升，引起 民众对政府表现的强烈不满，批评“政府经营玩世不恭”。1 1 9 9 3 年克林顿上台 后，为回应这种局面展开了大规模的“再造政府运动”，同时专门成立了以副总 统戈尔( a 1g o r e ) 为首的国家绩效评估委员会( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w ， n p r ) ，发起了新的一轮预算改革。1 9 9 3 年，n p r 提交了一份报告从繁文缛节 到结果导向：创造一个少花钱多办事的政府( 即著名的“戈尔报告”) 。在这个 报告中n p r 提出了上百条建议，主张并更关注绩效和结果管理，提倡结果导向 的预算，这些建议可归结为四大原则：一是消除繁文缛节、简化程序；二是顾 客至上、民众优先；三是授权雇员、追求成果；四是节约成本、提高效能。戈 尔报告成为克林顿政府绩效改革的行动指南，在这些原则的指导下，各种改革 措施也在联邦政府和州、市政府悄然展开。与此同时，1 9 9 3 年美国议会通过了 政府绩效与成果法案( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c to f1 9 9 3 ， g p r a ) ，该法案明确地关注绩效预算，规定了实施政府绩效管理的目的、内容 及其实施进程，强调了管理的责任和灵活性，并着重