（图书馆学专业论文）基于新公共管理视角的政府知识管理研究.pdf

中文摘要 中文摘要 随着知识经济时代的到来，知识管理作为一种先进的管理理念和方法，越发 的成为了人们关注的焦点，为组织管理带来重大的影响。政府作为社会的综合管 理组织，面临新时代提出的挑战，将知识管理应用于指导政务工作实践，成为了 一种应然的趋势。 本文试图在新公共管理的视角下对政府知识管理进行分析研究。在系统的梳 理新公共管理与政府知识管理理论的基础上，提出了新公共管理对政府知识管理 造成的影响，并从信息社会官僚制政府内在矛盾的角度，指出了目前我国政府知 识管理中存在的一些不足之处，继而提出了以新公共管理理论为指导思想的政府 知识管理实施策略，其中包括引入企业经验、围绕知识共享的分权管理、树立政 府知识管理的行政文化观、重视组织内隐性知识的共享以及建立学习型政府等。 最后，重点论述了以学习为导向的政府知识管理系统的构建理念、设计原则和功 能的整合。 关键词：知识管理；新公共管理；政府知识管理；知识管理系统 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h e b a c k g r o u n do f k n o w l e d g eb a s e de c o n o m y ，k n o w l e d g em a n a g e m e n ta so n e o ft h ea d v a n c e dm a n a g e m e n ti d e a sa n dm e t h o d s ，h a si n c r e a s i n g l yb e c o m eap o p u l a r t o p i ca n d h a sg r e a t l yi m p a c t e do r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ， i ti sn e c e s s a r y f o rt h eg o v e m m e n t ，t h ei n t e g r a t e ds o c i a l o r g a n i z a t i o n ，t oa p p l yl m o w l e d g e m a n a g e m e n ti n t ot h e i ra d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c et of a c en e wc h a l l e n g e s t h i sp a p e ra t t e m p t st oa n a l y z eg o v e r n m e n tk n o w l e d g em a n a g e m e n ti nt h ep o i n to f v i e wo ft h en e w p u b l i cm a n a g e m e n t a f t e ra l le x t e n s i v ea n ds y s t e m a t i cr e s e a r c ho nn e w p u b l i cm a n a g e m e n ta n dm e n t a lk n o w l e d g em a n a g e m e n t ，t h i sp a p e rw i l ld i s c u s st h e i m p a c tf r o mn e wp u b l i cm a n a g e m e n to ng o v e r n m e n tk n o w i e d g em a n a g e m e n ta n dw i l l p o i n to u tc e n a i nd e f i c i e n c i e si no u rg o v e r n m e n t sc u r r e n th o w l e d g em a n a g e m e n td u e t ot h ei n t e r n a lc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e na ni n f o r m a t i o ns o c i e t ya n dab u r e a u c r a t i c g o v e m r n e n t f u r t h e r m o r e ，t h i sp a p e rw i l lp r o p o s es o m es t r a t e g i e sf o rt h eg o v e r n m e n t t oe x e c u t e ， u n d e rt h eg u i d a n c eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ， i n c l u d i n g i n t r o d u c t i o no fc o r p o r a t ee x p e r i e n c e ，d e c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n to nh o w i e d g e s h a r i n g ， f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ef o rg o v e r n m e n tk n o w i e d g em a n a g e m e n t ， e m p h a s i so nt a c i tk n o w l e d g es h a r i n ga n de s t a b l i s h m e n to fal e a r n i n gg o v e r n m e n t f i n a l l y ，t h i sp a p e rw i l l d i s c u s st h e d e s i g nc o n c e p t s a n dp r i n c i p l e so fa l e a r n i n g o r i e n t e dg o v e r n m e n tk n o w l e d g em a n a g e m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：k n o w l e d g em a n a g e m e n t ， n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n t k n o w l e d g em a n a g e m e n t ，k n o w i e d g em a n a g e m e n ts y s t e m 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特y l , l ! j r l 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：当l 字听 签字日期：孙j o 年岁月幻日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堕太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：吝l 字听导师签名：脚 签字日期：7 1 0 z , 年岁月沁日签字日期：翻。年，月纫日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 第一章绪论 第一章绪论 第一节问题的提出 随着科技进步的加快和信息技术的发展，知识和信息在社会经济发展中正发 挥着越来越大的作用，社会信息化程度的高低已经成为衡量一个国家综合国力和 发展水平的重要标志。互联网的飞速发展和广泛应用为社会经济信息化进程的加 快带来了前所未有的机遇和挑战。然而，国家政府机构作为人类社会的上层建筑， 作为国家的公共管理和公共服务部门，在新的时代也面临新的挑战。 2 l 世纪是信息爆炸、知识经济的时代，作为整个社会公共管理者和公共服务 者的政府，如何在纷繁冗杂的海量信息中获取支持决策的有效知识? 如何提高现 行政府的行政效能，不断地创新知识，树立政府行政文化? 如何挖掘政府内部的 隐性知识，实现政府公务人员行政能力的传承与发展? 如何适应网络信息社会的 发展要求，由传统政府转型为现代政府，更好地为国民经济和社会发展服务等等 这一系列的问题无一不放在了当代政府的面前。 为适应新环境，解决新问题，促进经济发展，推动社会进步，政府必须改变 传统的管理方式，应用符合知识经济时代要求的管理理论，指导政府管理实践。 企业知识管理的原理和方法既为政府管理提出了挑战，又为政府实施知识管理创 造了外部条件和借鉴的可能性。 1 9 8 6 年，知识管理的理念在联合国国际劳工大会上被提出，知识管理最初的 应用源于现代化企业当中。1 9 8 9 年在财富杂志对美国本土近百家大型企业执 行总裁的调查中显示，所有的调查对象均认为知识是企业中最重要的资产；1 9 9 9 年，美国有8 0 的企业正在实施知识管理，知识管理作为一种现代化的管理手段， 在企业中的应用与发展速度之快可见一斑。2 0 0 2 年被确认为知识管理年，可以说， 知识管理已经在全球管理学理论界与其实践者中形成热潮。2 0 0 2 年6 月1 7 日，由 金蝶软件( 中国) 有限公司主办的“知识管理在中国知识管理与企业信息化 研讨会暨展示会刀在北京隆重召开，标志着在我国知识管理理念已不仅在理论界 1 黑龙江大学硕士学位论文 激扬，而且已逐渐溶入到成千上万的企业和机构管理实践中。 综上所述，知识管理作为一种先进管理理念与方法，必然为政府部门所采纳。 国外对政府知识管理的研究大约始于2 0 0 0 年，尤其随着信息技术的发展与应用， 相关专家更加展开了基于信息( 知识) 管理系统的政府知识管理研究。政府知识 管理，就是指政府在日益加剧的非连续性、高度不确定性和未来不可预测性的环 境下，为适应新的管理和职能变化的需要，在电子政务的基础上，充分利用知识 网络系统，畅通无阻地进行知识收集、组织、运用，不断地创新知识，并将新知 识高效地应用于政府在社会各个领域管理实践回。2 0 0 3 年1 2 月，联合国峰会第一 次讨论了全球信息社会的问题，有关报告明确指出政府需要知识管理。可以说， 全球社会都在关注政府知识管理，并越来越重视政府知识管理的研究。 本文将从新公共管理理论对政府知识管理产生的影响入手，阐释新公共管理 理论下的政府知识管理应采取的一些必要模式和策略，并从实践应用的角度出发， 提出以学习为导向政府知识管理系统的构建理念，这对完善政府知识管理领域理 论研究并指导实践具有很强的现实意义。 第二节研究的目的和意义 回顾过去，放眼未来，政府机构必定为追寻更加完善的公共管理模式而一直 求索，从2 0 世纪7 0 年代开始，全球化、信息化与国际竞争加剧的时代背景以及 政府自身面临的财政、绩效与信任危机，使西方国家政府遭遇前所未有的挑战。 为迎接挑战、走出危机，西方发达国家掀起了一场被称之为“新公共管理 的政 府改革运动。尽管我们还不能武断的认为新公共管理理论可以取代传统的管理范 式，但是其在公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造传统的运作方 式，使政府机构成为具有顾客至上、成本意识和创新精神的政府，这的确是公共 行政从传统官僚体制向后官僚体制转换的一种理想模式。 新公共管理理论认为，公共组织应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验； 而知识管理作为一种行之有效的现代企业管理方法，越来越受到更多政府部门的 张红霞政府知识管理研究 d 1 辽宁：工程技术大学，2 0 0 6 -2- 第一章绪论 关注。从信息的观点来看，政府职能的履行无不依赖适时、准确、相关的信息， 而信息的传递和服务是政府职能有效实施的重要手段。所以，在新公共管理理论 的视角下，将知识管理融入到政府的行政管理当中，是一种应然的趋势。 本文在政府知识管理的理论层面上，从新公共管理的独特视角研究政府如何 利用知识管理为工具去应对信息社会、知识经济时代所提出的各项挑战，既丰富 了政府知识管理的理论，也使政府增加了在知识管理应用中的的新方法新措施。 在政府知识管理的实际操作层面，构建了以学习为导向的政府知识管理系统的概 念化模型，这对政府知识管理研究具有一定的学术意义和实用价值。 第三节国内外研究现状 一、国外研究现状 随着知识管理的兴起，人们对知识管理的研究和应用也就越发的深入。西方国 家对政府知识管理的研究约始于2 0 0 0 年，如政府部门知识和知识工程的研究，支 持电子政务知识管理的技术方面的研究等。 美国政府非常重视知识管理研究，据i n p u t 公司2 0 0 5 年的报告显示，美国政 府下个五年( 2 0 0 6 - 2 0 1 0 ) 在知识管理解决方案上的投入将达到1 3 亿美元，增幅 将高达3 5 。美国政府的知识管理系统开始着重于各类信息的集中，并使这些信息 能够有效地支持各类机构的管理功能和任务处理。2 0 0 2 年，美国政府就被m a k e 确 认为全球最受赞赏的知识型组织，它是第一个被m a k e 评为知识型组织的政府。在 欧洲进行的一项政府知识管理调查中，进行了对知识以及创造知识合适方法的调 查，并将政府内部的个体隐性知识与组织内的知识管理实践相比较。结果表明， 认识论领域的政府知识管理要求与对组织性信息管理的普遍认识之间有着极大的 区别，这些区别正是政府从知识管理中获取价值时所遇的核心问题。调查报告总 提出了辨认和评估政府内部知识资源转换的方法，以便更好地理解和管理知识创 造过程，从而增加政府的知识成本。 刘焕成电子政务信息资源管理咖，香港：香港天马图书有限公司，2 0 0 3 ；4 3 3 - 黑龙江大学硕士学位论文 日本的政府知识管理则强调人的因素，注重发挥人的作用。与美国热衷于强调 显性知识的组织、分析、获取不同，在日本隐性知识受到了更多的关注，他们强 调创造条件以利于隐性知识的交流和共享，强调组织知识的动态转化。 欧洲的一直重视建设共同体的协同发展，对政府知识管理也是如此。欧洲在欧 洲委员会：“信息社会技术计划 下组织和进行政府知识管理。欧委会最初在 1 9 9 4 - 1 9 9 8 年的“才智研究计划 ( e s p r i tr e s e a r c hp r o g r a n 咂n e ) 中就设有“产业 学习与培训( l e a r n i n ga n dt r a i n i n gi ni n d u s t r y ) ，之后在1 9 9 8 2 0 0 2 的“框 架计划五 ( f r a m e w o r kp r o g r a m m ev ) 中设有“行动联盟 i i1 2 知识管理项目， 这些项目引发了欧洲的政府管理运动。 总的来说，国外对政府知识管理，不仅理论研究己相当深入，而且在应用方 面也颇有成效。例如，d c m i s r a 等人提出了政府知识管理的“p p t m 四维结构 的实施框架，即人员、流程、技术和管理，并列出一些具体的措施，如承认职员 对知识管理的贡献，并与年终评估相结合；公开承认对知识的所有权；公开知识 管理的成果，以提高官员对知识管理的接受程度等。英国政府在知识管理的政府 应用方面非常深入，早在2 0 0 1 年1 1 月公布的英国在线2 0 0 1 年报告中就明确 的指出了英国政府跨部门知识管理系统的应用水平。英国政府很多做法值得借鉴 “电子政务是知识管理应用的最大领域 ，清华同方公司电子政务专家王巍如是 说。他也曾亲身去英国参观政府电子政务系统的运作，“英国政府已经将知识管理 应用到了_ 个很高的层面”。 二、国内研究现状 1 9 9 8 年首届国际知识管理大会( i 脚s ) 后，知识管理的概念开始传入中国， 并逐步受到中国学术界的关注。国内情况来看，对知识管理的研究大都集中于企 业领域，关于政府部门知识管理问题却较少有人涉及，对政府知识管理的研究成 果相对较少，发展我国政府知识管理仍需要做大量工作。 在中国知网( c n k i ) 上以关键词为“政府知识管理，匹配为“精确 ，时间 段为“2 0 0 0 - 2 0 0 9 ，检索范围为“中国期刊全文数据库，“中国博士学位论文全 第一章绪论 文数据库，“中国优秀硕士学位论文全文数据库 ，共检出文献3 6 篇。其中，期 刊全文数据库3 4 篇，优秀硕士学位论文库2 篇，文献数量相对较少。从内容上看， 包括对政府知识管理的基本特征进行阐述的，就是汪大海的政府知识管理的基 本特征，提出了政府知识管理的6 个特征的价值取向，新的合作分享机制，新的 领导方式，新的精神激励，新的分配方式，新的发展观。另有论述企业知识管理 与政府知识管理的关系的，两者可以借鉴、具有共性的方面主要包括：知识管理是 适应知识经济的新的管理理论；知识管理的本质是知识创新、传播和共享，知识 管理的最终目标是提高组织的效能和竞争力。还有就是研究电子政务与知识管理 之间关系的，如柳巧玲的电子政务环境下的政府知识管理，阐释了电子政务环 境下的政府知识管理的内容和意义，认为基于电子政务环境下的政府知识管理促 进了政府职能从直接管理模式向管理服务模式的转换，为各级政府部门的业务整 合和流程重组提供了良好的保障，从而对提高政府施政效率，提高政务透明度， 提高政府对突发事件的应对能力，树立良好的政府形象，产生了积极的推动作用。 其中专题研究政府知识管理的较少，大部分都只是从行政理论的角度探讨一下政 府与知识管理之间的关系以及实施问题与对策。 第四节本文的思路和主要内容 新公共管理运动的兴起使政府服务对象对政府服务提出了更高的要求，同时 也对政府的管理也提出了新的要求。而知识管理是政府管理的新资源，政府实施 知识管理主要是缘于快速响应能力的要求，创新能力的要求，行政效率的要求及 组织结构转变的要求。 本文从新公共管理理论下政府知识管理中涉及到的流程再造、官僚体制与政 府知识管理的关系、行政人员的个人知识管理、政府知识创新等方面，阐释了新 公共管理理论下对政府知识管理的部分要求，提倡用新型的知识管理来打造更加 高效的政府。 但是经研究发现，我国政府知识管理存在着研究和实践都不够深入的问题， 一些学者对政府知识管理都只是做了特征意义上的阐述，对其实现体系、应用模 s 黑龙江大学硕士学位论文 式、策略等的研究十分不足。希望本文能够为有效提高政府知识管理能力以及提 高政府效能起到一定的参考作用。 主要理论观点： ( 1 ) 新公共管理运动的兴起，呼唤政府知识管理，同时也对政府知识管理提出了 新的要求。 ( 2 ) 知识管理必须和现有的政府职能和业务流程紧密的结合起来。 ( 3 ) 政府知识管理需要高层强力支持，树立政府内部行政文化观。 ( 4 ) 应更加重视政府机构内部隐性知识的共享和利用。 ( 5 ) 政府知识管理的实施，应培养知识型管理人才，建立学习型组织模式。 ( 6 ) 以学习为导向的政府知识管理系统的构建理念。 第五节本文的创新点和研究方法 本文突破了传统的研究视角，从新公共管理运动对政府知识管理的影响入手， 通过对比分析，发现并指出了目前政府知识管理存在的一些不足，通过研究新公 共管理理论下政府知识管理的特点、应用和实施策略，并在此基础上提出建立以 学习为导向的政府知识管理系统的理念，在理论和实践方面都具有一定的创新性。 主要创新点总结如下： ( 1 ) 以全新的视角对政府知识管理进行阐释分析。 ( 2 ) 提出了新公共管理理论视角下，政府知识管理的实施策略。 ( 3 ) 提出以学习为导向的政府知识管理系统构建理念，从而指导政府知识管 理实践。 本文的主要研究方法有： ( 1 ) 文献研究法 本文在查阅大量国内外研究行政管理与知识管理方面的资料基础之上，采用 内容分析，二次分析等方法，结合管理学理论、社会学理论进行研究。 ( 2 ) 专家访谈法 政府知识管理是一门理论性和实践性都很强的学科，笔者通过e - m a i l 等手段， 6 第一章绪论 向目前的政府知识管理专家请教。 ( 3 ) 比较分析法 通过比较分析法，对各个发达国家的政府知识管理的先进经验进行比较，结 合中国国情，得出适合我国政府知识管理的模式和策略。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章政府知识管理与新公共管理理论 一、知识管理 第一节知识管理与政府知识管理 1 数据、信息和知识之间的关系 要理解知识管理的概念和内涵，首先要理解数据、信息、知识之间的关系。 所谓数据( d a t a ) ，就是指最原始的事实流，“这些原始事实代表着在被构造成人 们可以识别的形式之前的组织之中或者组织所处自然环境中的事件 数据是完全 没有经过任何人工加工，呈自然组合状排列的事物表征，代表了发生在组织内部 或外部自然环境中的事件集合。没有经过人工加工的数据不能够被直接使用，而 那些经过人为处理，变得既有意义又有效用的数据则成为信息( i n f o r m a t i o n ) ， “信息是我们用于适应外部世界和控制外部世界的过程中，同外部世界进行交换 的内容名称。” 知识( k n o w l e d g e ) 是人类社会发展和文明化的重要基础和标志，是人类认识 世界的成果和结晶，是系统化结构化的信息。关于知识和信息的关系，主要表现 在以下三个方面 ： 第一，信息和知识是两个不同的概念。信息是关于事物运动状态和规律的消 息，是事物存在和变化的情况，是客观世界中各种事物的状态和特征的反映。只 要事物存在和运动，就会伴随有相应的信息。而知识则是人类认识世界的成果和 结晶，它是人类认识活动的产物。没有人的认识活动，就没有知识。 第二，知识是经过人加工过的系统化和结构化的信息。人的一生要接受很多 信息，那些对人有重要意义的信息经过加工整理，形成系统化的信息结构，加以 记忆记录，j 就形成了知识。在一定意义上可以这样说，知识是二次性信息、人造 左美云国内外企业知识管理理论综述叨科学决策，2 0 0 2 ( 3 ) 柯平高洁信息管理概论【l 旧北京：科学出版社，2 0 0 2 ：1 7 石向实图书馆知识管理嗍浙江：浙江大学出版社，1 9 9 9 ：8 第二章政府知识管理与新公共管理理论 信息。 第三，知识是信息，但是信息不一定是知识。作为人类知识，它是人类知识 世界的成果或结晶，其作用就是要帮助人们更好地认识世界、理解世界和改造世 界，就是要消除或减少人们对世界认识的不确定性。所以，知识是一种信息。然 而，信息是无处不在的，有物质运动，就有相应的信息。在众多信息中，被人加 工整理的信息只是一部分，还有许多信息没有被人加工利用，这些没有被人加工 的信息不是知识。 2 知识管理的概念 知识管理( k n o w l e d g em a n a g e m e n t ) 的提法于1 9 8 6 年在联合国国际劳工大会 上最早提出。而“知识管理的概念于1 9 9 4 年由美国著名的恩图唯星( e h t o v a t i o n ) 国际咨询公司首次提出。修所以说它是形成于2 0 世纪9 0 年代的美国的一门管理 技术和管理方式。 美国微软公司主席和首席软件架构师比尔盖茨( b i l lg a t e s ) 在未来时速 一书中指出：“知识管理只不过是管理信息流，把正确的信息传送给需要它的人， 好让他们迅速地就这种信息采取行动。”圆 卡尔费拉保罗( c a r r f i l a p a u l ) 认为：“知识管理就是运用集体的智慧 提高应变能力和创新能力，是为企业实现显性知识和隐性知识共享提供的新途 径”。 马斯( m a s i e ) 认为：“知识管理是一个系统地发现、选择、组织、过滤 和表述信息的过程，目的是改善雇员对待特定问题的理解胗。 巴纳德( b a r n a r d ) 认为：“知识管理是将组织可得到各种来源的信息转化为 知识，并将知识与人联系起来的过程。知识管理是对知识进行正式的管理，以 便于知识的产生、获取和重新利用。 杰伊莱博维茨( j a y l i b o w i t c ) 在知识管理手册中说：“知识管理是系 统明了慎重地创建、更新和使用知识，以便最大限度地增加企业与知识相关的效 金吾伦知识管理 m 】云南：云南人名出版社，2 0 0 1 ：2 2 王德禄知识管理：竞争力之源【m 1 江苏：江苏人民出版社，1 9 9 9 ：5 8 黑龙江大学硕士学位论文 率以及知识财富的回报，是为达到组织的目标而以清楚明了的方式控制和管理一 个机构的知识。 回 丹尼尔e 奥利里( d a n e e o l e a ) 认为，“知识管理是将组织可以得到的各种 来源的信息转化为知识，并将知识与人联系起来的过程，是对知识进行正式的管 理，以便知识的产生、获取和重新利用。修圆 我国著名学者乌家培教授认为：信息管理是知识管理的基础，知识管理是信息 管理的延伸与发展。信息管理经历了文献管理、计算机管理、信息资源管理、竞 争性情报管理，演进到知识管理。知识管理是信息管理发展的新阶层，要求把信 息与信息、信息与活动、信息与人连结起来，在人际交流的互动过程中，通过信 息与知识( 除显性知识外还包括隐性知识) 的共享，运用群体的智慧进行创新，以 赢得竞争优势。 南开大学的柯平教授认为：狭义的知识管理是指组织对知识资本 ( i n t e l l e c t u a lc a p i t a l ) 的管理，广义的知识管理是通过对知识创造、组织、 传播、分析、开发与利用等途径，使之发挥效用的一种理论与方法。建立在这 样的意义之上，知识管理可分为企业知识管理和知识资源管理两类。 武汉大学邱均平教授将知识管理发展为“知识管理学”，认为它是“研究知识 管理时间和应用中的一般理论、方法、技术和规律的一门新兴学科。或者说， 知识管理学是对知识资源进行管理与研究的一门新兴学科。 从以上学者对知识管理的定义中可以看出，知识管理是一种理念，是一种过 程，更是一种方法。综合上述观点，我们可以认为，知识管理就是组织的管理者 在知识获取、知识共享、知识应用和知识创新的基础上，对组织内部和组织外部 知识的发掘和利用，增强组织创造力和竞争力的过程。 朱尔埃里克知识管理的实旌冯洁音译叨图书馆杂志，2 0 0 2 ( 4 ) 盛小平2 l 世纪的图书馆知识管理阴图书馆杂志，1 9 9 9 ( 8 ) 乌家培信息经济学与信息管理【m 】北京：方志出版社，2 0 0 4 ：7 柯平论知识管理们郑州大学学报，2 0 0 1 ( 6 ) 邱均平论知识管理学的构建阴中国图书馆学报，2 0 0 5 ( 3 ) 第二章政府知识管理与新公共管理理论 二、政府知识管理 1 政府知识管理的内涵 政府部门是国家权力、司法和行政机关的集合，是社会的公共管理者，是国 家权力的象征。本文阐释的政府知识管理中的“政府 正是这一意义上的概念。 政府作为非盈利的综合管理组织，本身也存在着知识管理，但与企业知识管理的 根本目的不同。企业作为一个盈利性组织，把追求组织利益做为根本目标，而政 府是公共行政管理者，其根本出发点是促进经济和文化的发展，推动社会进步。 所以说，政府知识管理，就是指将知识管理的理念和方法引入到政府业务流程中， 指导政府管理实践，构建和利用知识管理系统进行知识的收集、处理、运用和挖 掘，并不断的加以创新，将知识有效的应用于政府各个领域的业务中，提高政府 工作效能和公众满意度的过程。 从管理的对象来看，政府知识管理可分为两类，即显性知识管理和隐性知识 管理。显性知识，就是指政府工作中产生的一系列数据、信息、文件和知识，这 种知识管理就是对显性知识的收集、加工、存储、传播和利用创新。而隐性知识 则指的是存在于政府公务人员“脑 中的知识和组织的文化特征，这种知识往往 难以被发掘和很好的传承，更需要得到我们的重视。 从构成要素上看，政府知识管理是对人、技术、知识的统一管理，以信息技 术为手段，把知识创新和再利用作为目标，把知识与管理过程密切结合，形成知 识系统使政府知识实现共享和增值，最终应对政府外界的非连续性变化。 从政府知识管理与电子政府的关系来看，两者都需要由信息技术构建的知识 信息网络系统的支持，都为政府机构改革带来了契机和动力，都要求政府建立扁 平化的组织结构，最终目的都是提高政府服务的品质和效率。两者的区别在于， 电子政府的主要传统政务的电子化和网络化，重在信息技术与政务的有效融合， 而政府知识管理是在电子政府的基础上，重点是实现知识信息的交流、共享、创 新，强调人在技术基础上的主导作用。 黑龙江大学硕士学位论文 从涉及的层级结构来看，政府知识管理可分三个层次，即宏观、中观、微观。 在这三个层次中，宏观和中观知识管理是微观知识管理的前提，微观管理是宏观 和中观管理的基础，不同的管理层次包括不同的内容。 宏观层次的政府知识管理是一种战略性管理，是由相关中央国家机关部门运 用经济、法律、技术和必要的行政手段加以实施，主要通过宏观层次的有关政策、 法规、条例等进行组织、协调知识资源的管理活动，以使政府知识资源在保证国 家主权和安全的前提下，按照国家宏观调控的目标得到最佳配置和有效利用。宏 观层次的政府知识管理主要任务是从总量和总体结构上组织和协调知识资源的开 发和利用活动，它具有全局性和整体性，要求国家知识资源的开发利用要有统一 规划，步调一致。应当提出的是，随着现代政府国际化趋势的不断加强，宏观层 次的知识管理应与相关的国际法规相协调，保证政府知识在国际合作与交流方面 的顺利开展，维护国家的知识主权和安全。 中观层次的知识管理是指某一地区或部门的知识管理，它是通过制定地区或 行业性政策法规和管理条例，组织和协调本地区或部门的知识资源的开发利用活 动，以及与其他地区或部门的知识交流，使本地区或部门的知识管理活动在总体 上与宏观层次的知识管理活动相协调，同时能更好地与本地区或本部门的客观实 际相符合。这一层次的政府知识管理位于宏观和微观之间，是中介层，具有承上 启下的功能，在联系内外方面也处于十分有利的地位。因此，该层次的知识管理 既要与宏观知识管理相一致，又要对微观知识管理进行有利的规划和指导。它的 主要任务是在本地区或部门内协调和组织知识管理活动，具有明显的地域性和部 门性。微观层次是最基层的政府知识管理，由各级政府部门组织实施。主要任务 是结合自身职能，了解知识需求，开发知识资源，以知识服务于本部门的各项职 能活动。 政府知识管理的目标就是提高政府内外的沟通效率、政府的决策效率、：政府 的服务效率，扩大公民对政府公务管理的参与程度，增加政府工作的透明度，最 大限度的节约行政成本。 第二章政府知识管理与新公共管理理论 2 政府知识管理的作用 ( 1 ) 政府能力构成 由于研究的角度和目的不同，把握政府能力的侧重点也不同，因此对政府能 力的涵义尚未形成统一的认定。国外关于政府能力研究比较具有代表性的观点主 要有以下几个。 阿尔蒙德：政府能力是政府能否成功的适应环境的挑战，拥有制定和执行政 策，并维持公共秩序的能力。 斯通：政府能力是政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现公 共目的的能力。 科尔曼：政府能力主要是指政府获得应有的资源，用以满足公民的基本需求 的生存能力。 凯特林基金会：政府能力是一种理性能力，表现为组织成员在学习使用某些 技术模型后，更理性的做出决策与分配资源的能力。 世界银行：政府能力是政府有效地采取并促进集体行动的能力。 综上所述，政府能力可以认为是政府确定并实现其价值，通过制定积极有效 的公共政策提供良好而广泛的公共物品和公共服务，促进国家均衡、健康发展的 能力。 ( 2 ) 利用政府知识管理提升政府能力 2 0 0 2 年1 月，公共管理服务部( p u m a ) 发起了针对成员国中央政府知识管理 实践的国际性调查。该调查着眼于公共组织在知识管理中的地位，并且对知识管 理战略的执行作了跨国、跨部门的比较。在2 0 0 3 年3 月公布了调查的初步结论， 该结论中明确指出：知识管理在大多数成员国中央政府部门的热门管理议程中排 位最高。这显然表明，政府知识管理将成为政府能力的重要内容。政府知识管理 是政府中以知识为核心的管理。通过知识共享与运用集体的智慧，可以提高政府 的应变和创新能力，使得政府能力提升。 首先，在知识经济的环境中，知识管理有助子政府为解决面临的各种问题而 进行动态的学习和决策，从而提高政府效能和竞争力，成为政府获取持续竞争优 1 三1 黑龙江大学硕士学位论文 势的源泉。知识管理是知识经济的核心命题，并成为政府在未来竞争中得以持续 发展的关键。所以，政府不得不重视知识管理。 其次，政府知识管理要求政府业务流程再造。知识经济条件下，知识管理赋 予政府全新的角色和职能。政府不能再进行建立在高度集中于计划经济基础上的 事事包揽的管理，而应该更着重于宏观经济的调控。那种部门分立、以审批为中 心的传统的政府业务流程，已经完全无法适应新形势下政府角色全新定位的需要。 按照知识管理的新观念新模式，对政府业务流程再造势在必行。这就要求从根本 上打破传统的以审批为中心、以手工操作为主的业务流程，根据知识管理的原则 和政府服务功能的要求，整合整个业务流程，重构与业务流程相匹配的运行机制 和组织机构，实现对全过程的有效管理和控制，进而提高整个政府能力。 再次，政府知识管理要求政府组织层次的扁平化。传统的科层式政府组织， 是适应工业经济而建立起来的典型金字塔型组织结构。在知识经济条件下，这种 组织结构的固有的上下级之间缺乏有效的沟通，严重影响政府行政效率的提高的 弱点暴露无遗。对于服务管理型的政府应看重的并不是部门或个体能力的凸现， 而是越来越依靠政府部门间的协作，越来越需要部门间学习、交流和沟通。在信 息和知识时代，政府必须通过广泛应用现代信息技术手段，高效地管理各类信息 知识，提供便捷的沟通方式和广泛的决策支持能力，使政府组织内的沟通与外部 的沟通更加快捷简便，减少政府组织的中间层次，加速信息和知识在政府中的流 动，实现政府服务和管理效率的提高。 由上述可见，政府知识管理是时代潮流，政府知识管理意味着高质量的政府 能力。因此，推行政府知识管理是当前提升政府能力的重要和必要手段之。 第二节新公共管理概述 一、新公共管理的兴起 1 新公共管理兴起的时代背景 从时代背景来看，新公共管理运动主要是在以下几个社会时代变迁的基础上 第二章政府知识管理与新公共管理理论 兴起的。 ( 1 ) 国际竞争加剧时代背景下提倡高效率、高创新的精神。 官僚制政府结构与这种提倡的高效率、高创新的精神相违背：“有效的官僚制 要求反应的可靠性和严格的忠诚于规则；对规则的这种忠诚导致规则的绝对化， 使它们不再与组织目标相关联，这妨碍了官僚根据具体情况进行相应调适的可能 性，那些制定规则的人并没有细致地考虑各种具体情况；那些在一般情况下带来 效率的因素，在特殊情况下，会导致无效率产生。 政府长期实行官僚体制，致 使其规模臃肿、效率低下，滋生出较多的经济问题和政治问题。2 0 世纪3 0 年代随 着政府经济职能和社会职能的扩张，在公共管理上长期奉行国家干预政策，加上 石油危机的影响，进入7 0 年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机 和信任危机。而在此背景下兴起的新公共管理运动正是欧美各国就如何克服危机， 提高政府管理效能和合法性而进行的一场兼具理论思考和实践探索双重内容的社 会运动。 ( 2 ) 新技术革命成为当代西方政府改革的一种催化剂。 新技术革命尤其是信息革命，使西方国家从工业社会进入了后工业社会，尤 其进入2 0 世纪9 0 年代后，各国都在加快建立电子政府的进程，这必然要求政府 组织再造。“信息网络化形成的跨地区和跨机构的应用系统，进一步启发了优化、 改进工作乃至精简、重组机构的新方法、新思路，成为再次提高工作质量和效率 的机遇。实践证明，信息网络化的过程即是优化、重组业务工作和机构改革的改 革过程。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能 性。信息时代的来临以及“数字化生存 方式要求政府对迅速变化着的经济作出 反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息 的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作 过程作出变革和调整。 ( 3 ) 经济全球化的出现是当代西方政府公共管理改革的一个推动力j 米切尔黑尧现代国家的政策过程【h 田赵成根译沈阳：中国青年出版社，2 0 0 5 ：1 7 3 1 7 4 中国行政管理学会中国行政管理简史d 咽。北京：北京人民出版社，2 0 0 6 ：5 2 8 黑龙江大学硕士学位论文 “经合组织”把政府改革当做其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重 要途径，认为顺应经济的全球化的保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革 提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有的 政府部门以及地方政府必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的 稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。 2 西方国家的新公共管理运动 ( 1 ) 英国的新公共管理运动 英国是新公共管理运动的发源地之一。1 9 7 9 年英国政府推行了一种以注重商 业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。这场改革以 r a y n e r 评审委员会的成立为标志。1 9 8 3 年英国“财政管理创议 启动，建立其一 个自动化的信息系统支持财政管理改革。1 9 8 7 年英国政府在著名的下一步 ) ( n e x t s t e p s ) 报告中指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效、提高 工作效率；以往所重视的是标准化程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高 级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，报告提出了一系列建 议和行为方法。 2 0 世纪9 0 年代，英国展开了长达数年的“公民宪章运动”，它被梅杰首相称 为“整个九十年代政府政策的核心 ，认为是提高公共服务质量的有效途径。所谓 公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、 标准、责任等公之 于众，接受公众的监督，以达到提高服务水平和质量的目的，与我国政府管理部 门开展的社会服务质量承诺制度颇为相似。到1 9 9 6 年，发布的国家性公民宪章达 4 2 个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门：公共服务部门和已私 有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情 况、效率和质量。 英国竞争求质运动是把市场和竞争机制引入公共部门的一项公共管理变革， 是竞争观念的进一步确立和竞争机制制度化的尝试。其中提出了如“市场检验朋合 同出租制等一系列的竞争制度。 ( 2 ) 美国的新公共管理运动 1 6 第二章政府知识管理与新公共管理理论 美国是现代管理科学的摇篮，美国的新公共管理运动尽管不像英国那样，有 明确的出发点和目的性，但其带有更加显著的“管理主义倾向。 自罗斯福政府开始，美国积极采用凯恩斯主张的政府干预政策，担负起越来 越多的社会经济管理职责。但是随着经济坠入长期的滞胀中，政府的财政负担越 来越重，带来了严重的财政赤字，引发了一系列的社会和经济问题。在里根政府 时期，人们认识到：“政府不是解决问题的方法，而政府本身就是问题了。因此， 里根政府开始了大规模削减政府机构和收缩公共服务范围的“政府收缩计划 。收 缩政府的社会职能和经济职能，从而提高政府效率 美国政府到了克林顿政府时期，政府改革逐渐地显露出系统化和全面性的变 革特征。1 9 9 3 年，克林顿就任总统后，开始了大规模的政府改革，即“再造政府 运动 ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n tm o v e m e n t ) ，其目标是创造一个少花钱多办事的 政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则；其基本内容是精简政府机 构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。 ( 3 ) 新西兰的新公共管理运动 新西兰的行政改革在西方新公共管理运动占有十分重要的地位，这场改革以 充分的理论为基础，施以一系列的法律为保障，其改革的彻底性、成效性、持续 一致性非常显著，从而引起了国际社会的广泛关注，被许多国家誉为改革的典范。 “新西兰的改革框架被公开承认为最先进和最具有内在一致性，是一个设计精湛， 内容完整，各组成部分相互增强的方案，在执行过程中体现了严格性和内在一致 性。” 严重的经济困难是新西兰行政改革的根本动因。新西兰一直是世界上经济繁 荣的发达国家之一，但是也同样遭受到石油危机的打击，又由于英国加入了欧共 体而失掉了传统的农牧市场，经济状况急转直下。庞大的公共部门和高福利给国 家也带来了沉重的负担。新西兰政府在众多压力之下，意识到经济管理和政府管 理方面进行激进改革的必要性。因此，在1 9 8 4 - 1 9 9 0 年期间，新西兰政府推行了 国家行政学院国际合作交流部西方国家行政改革述评【i q 北京：国家行政学院，2 0 0 8 ：1 0 1 1 0 2 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 行政改革，这一改革大致可以分为两个方面：经济全面自由化的改革和政府组织 运作方面的改革。 新西兰政府经济自由化的改革主要是对国有企业的改革。在1 9 8 4 年以前，新 西兰存在着广泛的国家干预，在商业性服务供应上，政府起着相当大的作用。在 1 9 8 4 年政府大选后，新政府认为，造成经济状况不佳的主要原因是政府过多的介 入到生产领域，因此，需要对国有企业进行改革。1 9 8 5 年，新西兰财政部长提出 了改革的五项基本原则：“分离政府组织中的商业性功能和非商业性功能；首要目 标是像成功的商业企业那样经营国有企业；管理者对已达成的绩效向部长负责， 同时有权做出各种管理决定；企业要在既无优惠又无负担的情况下参与竞争，从 而使商业标准成为评价管理绩效的一个重要指标；企业的董事会按私人企业的原 则建立，要任用有商业经验和管理才能的人来负责企业的经营和管理 。回新西兰 国有企业经过公司化改造和民营化阶段，改革取得了巨大的成果，这主要表现在 生产力的提高、价格下降、服务的改进和税金与红利的增加