（土地资源管理专业论文）南阳市城乡结合部违法占地问题及对策研究.pdf

2 2 研究的理论基础。1 3 第3 章南阳市城乡结合部违法占地现状分析。1 9 3 1 南阳市行政区划概述1 9 3 2 南阳市宛城区概述1 9 3 3 南阳市宛城区城乡结合部的基本情况2 0 3 4 南阳市宛城区城乡结合部违法占地现象调查2 2 3 5 南阳市宛城区城乡结合部违法占地的行为主体3 3 3 6 南阳市宛城区城乡结合部违法占地存在的问题3 4 第4 章南阳市城乡结合部违法占地的主要原因3 9 4 1 法律和执法层面的原因3 9 4 2 经济层面的原因4 1 4 3 管理层面的原因4 1 第5 章解决违法占地问题的对策与措施4 3 5 1 加强政府管理4 3 5 2 加强执法建设一4 4 5 3 加强法制建设4 6 5 4 建立健全土地信访制度4 7 第6 章研究的结论与展望4 9 西南大学硕士学位论文 6 1 研究的结论4 9 6 2 本文的局限性4 9 6 3 需要进一步研究的问题4 9 参考文献5 1 附录一5 5 附录二5 7 至炙谢6 1 在校期间发表的文章。6 3 摘要 我国是世界上农民人口最多的国家，城乡相互分离和依存的情况已经有了5 0 0 0 多年的历 史。1 9 4 9 年以来，党和政府坚定地将发展农业、改善农民的生活和增加农民的收入作为我国 的头等大事。尤其是近年以来，一些战略目标的提出：统筹城乡经济发展( 十六大提出) ，建 立有利于逐步改变城乡二元结构的体制( 十六届三中全会提出) ，建设社会主义新农村，统筹 城乡经济社会发展( 十六届五中全会报告) 等，都把科学有效的实施城市化战略作为实现其 目标的关键举措。 随着城市化进程的快速推进，城市逐渐由中心城区向郊区和农村扩张，逐渐形成了城乡 地域体系基础上衍生的新型过渡性区域城乡结合部。这一地区有着独特的区位优势、经 济优势和劳动力优势，在发展的过程中，一些企业、团体、个人的眼光总是瞄准着这片“肥 地”，想以占用土地的方式谋取利益，所以城乡结合部违法占地的问题越来越突出，违法案件 频发。 在利益的驱动下，失地农民、农村基层组织以及土地受让方等主要占地群体仗着当今社 会法制不健全，存在漏洞，心存侥幸肆意妄为，从而导致违法占地现象的产生及蔓延。抑制 城乡结合部违法占地行为应该成为实施合理有效利用土地的一项重大举措，当然是要在既保 持了耕地的总量，维持日常生活，又不影响城市化进程以及城市房地产开发的前提下进行。 现阶段，我国城乡结合部违法占地有愈演愈烈之势，这明显与我国土地政策法规相悖。城乡 结合部违法占地现象的产生，其原因是多方面的，既包括体制因素、利益冈素，也包括管理 因素。在新的历史时期下。在城市化进程突飞猛进的今天，违法占地行为己成为制约城市健 康发展和士地利用有序规划的“绊脚石”，解决违法占地问题，维护法律尊严，有效保护耕地 已经成为国土资源部门的当务之急，这样才能确保社会大局的稳定。 本文在汲取国内外学者对城乡结合部和违法占地研究成果的基础上，用土地的供给和需 求、土地的价值、土地的稀缺、可持续发展等理论再加上国家相关政策和法律作为本研究的 理论基础，通过对南阳市城乡结合部的现状分析和占地现象调查，将南阳市城乡结合部违法 占地的问题呈现出来，阐述呈现这些问题的原因，旨在找出解决城乡结合部违法占地问题的 对策措施。本研究对保护耕地( 严守我国1 8 亿亩耕地的红线) 、规范地方土地管理、实现土 l a n dr e s o u r c em a n a g e m e n tm a j o r m a s t e rc a n d i d a t e ：m as h u a d v i s o r ：a p r o f w a n g ji o n g a bs t r a c t c h i n ai st h ew o r l d sm o s tp o p u l o u sc o u n t r yo ff a r m e r s ，u r b a na n dr u r a la r e a ss e p a r a t e df r o m e a c ho t h e ra n dd e p e n do nt h es i t u a t i o na l r e a d yh a s5 , 0 0 0y e a r so fh i s t o r y s i n c e1 9 4 9 ，t h ep a r t ya n d t h eg o v e r n m e n tf i r m l yt ot h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，t oi m p r o v et h ef i v e so ff a r m e r sa n d i n c r e a s ef a r m e r si n c o m ea so u rt o pp r i o r i t y e s p e c i a l l yi nr e c e n ty e a r s ，an u m b e ro fs t r a t e g i c o b j e c t i v e sp r o p o s e d ：u r b a na n dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t , c o n t r i b u t e t ot h ep r o g r e s s i v e e s t a b l i s h m e n to fu r b a n - r u r a ld u a ls t r u c t u r eo ft h es y s t e mc h a n g e ，b u i l d i n gan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e ，c o - o r d i n a t eu r b a na n dr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t , r e g a r d e ds c i e n t i f i ca n d e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no ft h eu r b a n i z a t i o ns t r a t e g ya sk e yi n i t i a t i v e st oa c h i e v et h e i rg o a l s w i t ht h er a p i dp r o g r e s so fu r b a n i z a t i o n ，t h ec i t yg r a d u a l l yf r o md o w n t o w nt os u b u r b a na n d r u r a le x p a n s i o n ，g r a d u a l l yf o r m e dt h eb a s i so fu r b a na n dr u r a lr e g i o n sd e d v e df r o mt h en e ws y s t e m ， t h et r a n s i t i o n a la r e a u r b a nf r i n g e s i n c et h i sr e g i o ni sas p e c i a la r e a ，h a sau n i q u eg e o g r a p h i c a l a d v a n t a g e s ，e c o n o m i ca d v a n t a g e sa n dl a b o ra d v a n t a g e ，s oi nt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n t ，s o m e e n t e r p r i s e s ，o r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l st h ee y e sa r ea l w a y sa i m e da tt h i sp i e c eo f ”f a tl a n d ”， w o u l dl i k et os h a r ew a yt os e e kt h e i ro w ni n t e r e s t s s ot h ei l l e g a ll a n du s ei nr u r a l u r b a nf r i n g eh a v e m o r ea n dm o r ep r o b l e m s ，f r e q u e n tv i o l a t i o nc a s e s d r i v e nb yt h ei n t e r e s t so ft h el a n d l e s sf a r m e r s ，r u r a lg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n s ，a n dc o v e r sa n a r e ao fl a n da n do t h e rm a j o rg r o u p s ，t h et r a n s f e r e es o c i e t yt o d a yr e l i e do nt h el e g a ls y s t e mi sn o t p e r f e c t , t h e r ea r el o o p h o l e sl u c ka c t sr e c k l e s s l y , l e a d i n gt ot h ep h e n o m e n o no fi l l e g a ll a n du s e p r o d u c t i o na n ds p r e a do fa na r e a i n h i b i t i o no ft h er u r a l - u r b a nf r i n g eo fi l l e g a ll a n du s eb e h a v i o r s h o u l db er a t i o n a la n de f f i c i e n tu s eo fl a n dt oi m p l e m e n tam a j o ri n i t i a t i v e ，o fc o u r s e ，i st on o to n l y k e e pt h ea m o u n to fa r a b l el a n d ，m a i n t a i n i n gd a i l ya c t i v i t i e s ，w i t h o u ta f f e c t i n gt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o na n du r b a nr e a le s t a t ed e v e l o p m e n ta n dap r e r e q u i s i t em a n n e r a tt h i ss t a g e ，c h i n a s u r b a n - r u r a la r e ao fl a wh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yf i e r c e w h i c hi so b v i o u s l yi n c o n s i s t e n tw i t ht h e 一、城乡结合部研究综述 1 、国外研究动态 因为国外城市化起步比较早，所以对城乡结合部地区的研究较早。现在公认 的最早涉及该主题的是德国地理学家赫伯特路易斯。1 9 3 6 年，他研究柏林城市 地域构成的时候发现，某些原本属于城市边界的地区，后被建成区所吞并，成为 市区的一部分，他称之为“城市边缘带 ( u r b a nf r i n g e ) 。勒得弗尔德提出用“城 乡结合体 来描述乡村和城市之间所有的区域。威尔文将城市边缘带定义为“在 已被承认的城市土地与农业地区之间的用地转变区域 。安德鲁斯在进行城市边缘 类型研究时认为城市边缘带不足以真正表达出城乡结合部的全部地域，提出“乡 村一城市边缘带”( u r b a n r u r a lf r i n g e ) 的概念。普莱尔将其定义为“一种土 地利用、社会和人口特征的过渡地带，它位于中心城的连续建成区与外围几乎没 有城市居民住宅、非农土地利用的纯农业腹地之间，兼具城市与乡村两方面的特 征，人口密度低于中心城，但高于周围的农村地区 。这一概念同印度学者安加纳 得塞和斯密塔森吉普塔的看法相一致，后者直接分离出乡村边缘带( r u r a l f r i n g e ) 的名称，还认为城乡边缘带是城市边缘带和乡村边缘带两部分组成。安加 纳得塞和斯密塔森吉普塔在随后的研究中均采用一个结合指数“郊区化 指数 来划分这两类边缘区。 2 0 世纪6 0 年代末才出现真正的理论及应用研究。1 9 6 8 年，普尔沃( r j p r y o r ) 在总结前人研究的基础上，对城市边缘地带作出了新的表述。进入7 0 年代以后， 以卡特( c a r t e r ) 为代表的一些学者逐渐意识到城乡边缘区已经不能作为城市研究 的附带物，因为这样的意识不能适应实际发展的需求。所以这些学者提出了将城 乡结合部作为一个既不同于城市又不同于乡村的特殊地带进行研究，这一认识和 普尔沃对城乡结合部的定义后来成为了学术界的主流看法。 2 、我国研究发展 城市边缘区是城乡间土地利用、社会和人口特征发生变化的过渡地区，位于 连片的中心城区与外围的几乎没有城市居民住宅及非农土地利用的纯农业腹地之 间，兼具城市和乡村的特征。城乡结合部作为一个独特的地带，既不同于城市也 不同于乡村，主要是由城市和乡村的土地利用景观混合而成；并且城郊的人口、 社会特征具有城乡过渡的性质。 改革开放以来，随着我国大城市的迅速发展，伴随着城市化进程的加快，在 西南大学硕士学位论文 城市和乡村之间逐步形成了一个较明显的交接地带。因此，2 0 世纪8 0 年代后期， 我国规划界和土地管理部门在结合区域规划、城市规划和土地管理工作开始了城 乡结合部、城市边缘有关问题的研究。 2 0 世纪9 0 年代中期前，杨秀珠( 1 9 8 8 ) 、顾朝林( 1 9 8 8 ) 、俞兴泉( 1 9 8 9 ) 、 严重敏( 1 9 8 9 ) 、武进( 1 9 9 0 ) 以及张明( 1 9 9 2 ) 对大城市的城乡结合部研究主要 集中在概念、土地利用、特征、产业布局、界限划分、形成演变、资源利用以及 问题与对策等方面。 黄公元( 1 9 9 8 ) 、陈怡，潘蜀健( 1 9 9 9 ) 、王国强等( 2 0 0 0 ) 、金平( 2 0 0 1 ) 以及 徐晓霞( 2 0 0 1 ) 从空间、形成、定性和综合等方面界定了城乡结合部的概念。 任荣荣、张红研究了城乡结合部界定方法，并给出城乡结合部的界定原则， 然后尝试从定性和定量两个角度创立具有普遍适用性的城乡结合部界定方法。 王锁娥对城乡结合部在西安经济发展中的作用进行研究。唐焕文、王卫以大 连市甘井子区为案例，对城乡结合部经济发展的战略选择进行研究。张雪松、戚 本超、周筱芳和傅云新等分别对北京、重庆、广州和沈阳等城市的城乡结合部进 行实证研究。聂仲秋在总结前人研究的基础上对于城乡结合部和谐发展研究提出 了自己独特的看法，从产业结构、小城镇发展、基础设施建设、社区建设、生态环 境等方面构建城乡结合部经济和谐发展，构建社区、环境和谐发展，为城乡结合 部和谐发展提供定量化的评价方法，对城乡结合部和谐发展程度做出具体的评测。 以上学者对城乡结合部的经济发展战略进行了实证研究。 3 、评述 改革开放的热潮造就了我国城乡结合部的迅速产生。改革开放至今已经走过 了三十多个年头，通过政府、专家、学者的不懈努力，在城乡结合部的理论和实 践方面都取得了值得肯定的成绩。尤其是最近几年，随着城市化进程的不断加快 和新农村建设的火热进行，城乡结合部这一特别的地域越来越受到重视，城乡结 合部的管理工作逐渐走上了规范化、制度化的轨道。但是，由于城乡结合部的问 题比较复杂，位置是处在农村和城市的交接处，仅对城乡结合部概念、特点、土 地利用、资源利用等宏观的问题进行宏观的研究还不足以解决城乡结合部的复杂 问题，研究仍存在缺陷，有待进一步加强和提高。 二、违法用地研究综述 土地是非常重要的生产要素，是经济社会可持续发展的基石。土地的稀缺和 经济发展用地需求的日益增加，使得现实社会中违法用地的现象此消彼长。理论 界学者也对这一现象作出了一些研究。学者们主要总结了违法占地的类型，分析 2 文献综述 了违法占地的原因、政府的行为、土地使用权、农村集体土地的流转以及农民利 益保障，提出了对策和建议。学者们研究的方法多数是用定性描述的方法，定量 的分析较少。 在违法占地的原因上，不管是什么类型的违法用地，理论界的学者都指出是 受到利益的驱使。这些年随着土地的价格不断上升，房地产价格的不断上涨，土 地巨大的经济利益驱使人们不惜冒着违法用地的风险为自己谋取利益。张国斌指 出：“有一些村( 居) 民建房是受土地指标、城乡规划等因素制约，从而进行一系 列的未批先用违法占地建房活动。在造成“开发区热 主要原因上，沈白玉认为 是由于开发区的管理体制不健全，各级政府为了各种利益违规乱设乱批开发区。 匡伟，张树华认为开发区土地违法根本原因是：“条块分割的管理体制使开发区层 出不穷；地方政府对数字政绩的追求使园区数目大量增加；现行的财税体制导致 各类园区遍地开花；以商业房地产补工业地价的亏空导致开发区面积无限扩大” 乜1 。符加林认为：“由于信息不对称，中央政府不能确定地方政府行为的真实动机， 地方政府就有违规圈占耕地等机会主义倾向 。王磊荣从立法的角度总结出土地案 件产生的根本原因，是“我国土地相关法律、现行宅基地审批制度与农地制度设 置的混乱低效且有大量法律空子可钻，导致原农业人口及城市人口在自我扩张原 始动机驱使下拼命多占土地，催生了各种违法案件与钱权交易，目前的土地制度 缺陷也导致各级政府或明或暗地加人侵占土地的队伍之中 口1 。唐云松从土地制 度的角度分析了原因，认为“土地制度存在政府垄断土地供应权，土地储备以价 值最大化为目标，土地价格收益分配不合理，土地“软规划存隐患，土地审批 大都“走程序 ，土地产权、不明晰，土地市场不完善这七重短板 h 1 。孟晓晨， 赵星烁从中国土地总体利用规划实施角度认为，违法违规土地开发难于制止是因 为合法用地的成本大于非法用地喵1 。 土地违法违规政府行为的研究。贾生华( 2 0 0 6 ) 对土地资源配置体制中的灰色 土地市场分析，杨涛( 2 0 0 6 ) 认为土地违法问题的本质是地方政府违法，倪星( 2 0 0 6 ) 研究了耕地资源流失中地方政府行为，胡传景( 2 0 0 7 ) 从“三权角度透析了地方 政府土地违法行为。黄小虎( 2 0 0 7 ) 认为把土地问题视作地方政府行为的这一观点 只是看到了问题的表象，土地问题更有财政体制，金融体制、发展模式等原因， 需要综合整治。符加林( 2 0 0 6 ) 从中央政府声誉、地方政府行为与土地监控效果， 对郑州违规用地行为的分析与引伸。周滔( 2 0 0 6 ) 博弈分析了土地出让市场利益背 1 1 l 沈白玉对当前清理整顿开发区的思考们山东国土资源，2 0 0 4 【2 j 匡伟，张树华浅论开发区( 园区) 土地违法现象及对策f j l 中国地产市场，2 0 0 4 1 3 王磊荣当前我国农村七地违法案件存在的原因和对策啊农业经济问题，2 0 0 7 1 4 1 唐云松土地制度七重短板们嘹望，2 0 0 7 阁孟晓晨，赵星烁中国土地利用总体规划实施中主要问题及成因分析【j 】冲国土地科学，2 0 0 7 3 西南大学硕士学位论文 景与土地违法行为。 对土地违法违规的对策研究。张卓( 2 0 0 7 ) 认为应加大动态巡查力度，积极争 取相关部门的配合；建立健全联动执法机制；实行辖区行政负责制；稳、准、狠 的打击违法占地行为。孙宏( 2 0 0 2 ) 认为从农村集体所有土地所有权、使用权权能 界定；土地城市化开发的区位选择与规划控制；土地资源微观配置机制；土地开 发市场公平竞争的环境；土地收益分配机制来解决房地产开发违规占用土地。王 磊荣( 2 0 0 7 ) 认为农村土地违法案件的处理对策为：完善土地立法，力求在较长时 间内提供我国农村土地违法案件处理的充分法律法规依据；依法行政，严格执法。 保护耕地是国家与公民共同的职责，应该严格执法，建立起一个高效廉洁，实行 重奖重罚的制度；修编土地利用总体规划，建立一个高效动态的土地巡查和跟踪 管理网络。张树华( 2 0 0 4 ) 认为统一规划、集中管理；建立合理的利益机制；结合 集体建设用地流转；鼓励开发区之间由政策竞争转向制度竞争；提高开发区土地 产出率；强化土地的宏观调控来控制园区土地违法现象。 三、综述评价 鉴于以上专家学者分别对城乡结合部和违法用地的研究，可以看出：无论是 国内还是国外的学者都对城乡结合部这一典型区域进行了研究，但是城乡结合部 这一区域容易出现管辖上的空白，这样就有一些不法分子钻空子，从而对城乡结 合部这一区位上有优势的地域进行侵害，肆意占用土地来满足自己的利益，这样 会造成土地市场秩序的混乱和隐形市场的大量存在，违法占地的现象就更加突出。 所以也有很多学者研究了城乡结合部违法占地的问题。己有的研究总结评述如下： 首先，不少学者对违法占地的现象进行了阐述。罗铸( 2 0 0 6 ) 对福州市进行 了调研，一些主流媒体的报道反映了福州市实施城市“东扩南进西拓 战略，加 快城市化进程和实施工业兴市战略，加速工业化步伐涉及的福州市城乡结合部仓 山区和晋安区辖区最近一个时期违法占地建设的种种表现，从一个侧面反映了违 法占地建设的突出现象及其严重性。刘学成、谭照华、刘琼( 2 0 0 6 ) 指出湖北省 恩施土家族苗族自治州的违法占地、违法建房现象越来越严重，特别是城乡结合 部违法占地不断蔓延，已影响到城区的规划发展。卢贵福、严志强( 2 0 0 9 ) 就广 西省南宁市的城市违法占地建设进行了分析。 其次，城乡结合部成为违法占地的高发区。姜维镔、管凤久认为城乡结合部 是城市外延的必经之地，大量的土地被占，特别是一些优越的地理位置被侵吞， 给城市的发展造成了诸多的不便，加重了将来城市改造的负担，带来了一系列的 矛盾，使城市远景规划受到了冲击。殷民祥、刘圣峰、宋芳义( 2 0 0 6 ) 指出随着 城区不断拓展，城乡结合部的土地日渐吃香，于是一些村集体组织和村民乃至部 4 分单位，在利益驱动下，直接或间接地非法侵占、转让和出租集体土地、划拨土 地，违法开工建设。在山东省枣庄市薛城区城乡结合部的6 个村庄，1 0 户村民中 至少有1 户存在违法占地行为，土地执法形势严峻。 第三，城乡结合部违法占地的用途。殷民祥、刘圣峰、宋芳义( 2 0 0 6 ) 认为 从违法占地的用途看，有因住房紧张而自用的，有用于家庭副业的，但绝大部分 是用于出租、出售获利。姜维镔、管风久指出吉林省四平市城乡结合部明显活跃， 常以超常的速度发展，城里的企事业单位向这里扩展；乡镇企业在这里兴起；城 市居民欲在这里建房定居；土地转让后的农民想在这里获得立足之地。 第四，地方政府在管理中土地违法行为。宁婷( 2 0 0 9 ) 认为地方政府土地违 法行为的一般原因有：利益的驱动；对地方政府土地违法行为处罚力度不大；地 方政府财政困难；现行行政管理体制和土地出让制度不完善；土地税费体系不合 理。刘滨( 2 0 0 5 ) 认为地方政府土地管理行为失范的深层次原因是：土地法制观 念的缺位；土地审批管理程序和环节的无序和违规；一些地方政府的权力寻租。 目前，关于城乡结合部和违法用地单独的研究成果很多，而对于二者结合的 研究极少，在这些为数不多的研究成果中，或是侧重于对农村的研究，或是侧重 于政府行为的研究，没有专门对城乡结合部违法占地进行全面的研究。而且，这 些研究成果，多见于期刊、媒体报道已经各级政府部门的工作报告中，未形成一 个比较系统的研究。系统的研究城乡结合部违法占地行为，可以使城乡结合部能 有迅速的发展，而不用受制于违法占地，使违法占地现象得到遏制，保护耕地， 为城乡统筹、协调、可持续发展提供科学依据，获得更好的经济、生态、社会效 益，从而使全社会和谐、快速、稳定的发展。所以，系统的研究城乡结合部违法 占地的问题，具有重要的现实意义和理论意义，也是具有开创性的研究工作。 5 6 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及其意义 1 1 1 选题的背景 城市化是当今社会最重要和复杂的经济活动之一，它不仅是传统落后的乡村 社会向现代先进的城市社会转变的过程，更重要的是人类社会文明进步的标志， 它也促进了社会经济的发展、入口生活和工作空间的转移还有生活方式和观念思 想的转变。城市化水平提高的同时，必然伴随着城市用地面积的大大增加，这也 是全世界各国在城市化进程中普遍存在的现象。但是，城市用地扩张速度相对于 世界各国城市化水平的增长而言显得更快。在未来城市化进程加快的情况下，如 何使城乡结合部土地可持续利用，考验着党和政府的执政水平。 我国人口众多，人均拥有的耕地数量和世界平均水平相比远远达不到。在现 有技术条件下，我国可以开发利用的后备土地资源数量较少，人多地少的局面很 难改变，同时我国经济社会的向前发展也会对各类土地资源的需求变大，这使得 人均耕地面积不断减少。城市是以土地为依托的，其建设势必是要有一定的土地 作为保障，这样不可避免的要占用耕地。但是我国人口多、耕地少，这样的国情 使得耕地保护具有战略性意义，所以控制耕地1 8 亿亩的红线以及保障农民权益是 现实的需要。 城市化的进程和耕地保护这两个概念乍一看是一对矛盾体。为什么呢? 因为 要加快城市化的进程必然要向外扩张，占用更多的土地来搞建设，这就诱使一些 企业或者是村级干部打着城市化或是新农村建设的旗号大量蚕食耕地、农用地进 行建设，因此城乡结合部违法占地现象频频发生。违法占地的泛滥造成了一系列 的后果：土地资源严重流失，我国的粮食安全受到了严重的威胁；违法占地扰乱 了城市的总体规划和城乡一体化的进程，违法占地具有无序性的特点，所以它的 出现置城市总体规划于不顾，间接也影响了城乡一体化的脚步；违法占地使房地 产市场应有的土地大大缩水，干扰了房地产市场的正常秩序。 城乡结合部开发利用中违法占地的存在威胁到城市化进程和耕地保护这两方 面的需求。一方面我们要严格保护耕地，控制非农建设违法占用耕地。我们还要 保护和改善生态环境，实现土地的可持续利用，保障农民的各项权益；另一方面 我们又要对城乡结合部进行建设，实现城市化进程。如何能够两者兼顾，这就需 要研究违法占地的深层次原因和找出解决问题的方法和途径。 1 1 2 选题的意义 本文力图从可持续发展理论、土地市场供求理论和国家相关政策和法律出发， 7 矛盾最尖锐的地区。我国随着计划经济逐步向市场经济转轨，城乡经济的一体化 发展迅猛，城市与乡村之间的相互影响与作用日趋强烈，由此所激发和暴露的城 乡结合部发展与建设方面的矛盾十分引人注目，城乡结合部的土地利用问题也越 来越成为城市、土地、经济与地理等多门学科研究的“热点”。但是专门研究城乡 结合部违法占地的理论并不多而且十分零碎，不系统，主要原因是城乡结合部作 为现代城市化与城乡关系发展的新趋势，只是近三、四十年的事，还有违法占地 的行为比较隐蔽和混乱。因此，城乡结合部违法占地的问题有待进一步的研究。 本文主要研究的是南阳市城乡结合部违法占地问题，为土地监察部门和政府部门 提供解决违法占地情况的对策和建议，这对南阳市的土地管理和城市化进程向着 健康有序的方面前进有着重要的意义。 8 q一置口时。笛眦。一。号d日一一眦匠 匝搽留*辎hi匝 。h_i匝武v艘屉姑捌鄙鑫七臣如酃餐咪镁冥，鄙鑫姑划，鄙鑫需晕f，鄙鑫雉磐口繇留长辎g碌宣将 璐留*辍“1 秘姆褂h 拣 1 0 2 1 1 城乡结合部的含义及界定范围 随着城市化进程的推进，城乡结合部的概念引起了人们的关注。“城乡结合部 是城市内缘区的一个组成部分，其外围地区受核心区城市化能量辐射的直接、间 接影响仍然很大，是乡村城市化发展较快的地带，【1 1 ，“在这一地带，一方面由于 直接受核心区“外延型”城市化的影响，经常因核心区拓展扩大而变为核心区； 另一方面，它更多的受核心区“蛙跳型 城市扩展的影响，是核心区工作性通勤 人口的主要扩散地带。此外，这一地带因受飞地型岗位扩散影响，农业人口 向非农业人口的转化速度快、规模也大 【2 】。因此，城乡结合部可以界定为：“位 于城市和乡村之间，以城市和乡村土地的利用方式相混合为典型特征，人口和社 会特征具有城乡过渡性质的一个独特区域”。 城市经济的飞速发展所带来的是市区和城乡结合部之间已经不是一种依存和 被依存的关系，从很大程度上来讲，“城乡结合部已形成了一种特定的地域结构实 体 【3 1 ，其特征既不同于城市，也不同于乡村。根据城市结构的“三元分法【4 1 ， 城市地域结构可分为三地带( 如下图所示) ：“一是城市核心区或称城市建成区， 二是城市化正在进行中的与市区联系频繁的吸引区，常常分为里外两部分，这两 部分比较普遍的叫法是：内侧的称为城乡结合部；外侧的称外缘区、中远郊区等 【5 1 。 0 1 jr b a n d r e w s ：e l e m e n t si nt h eu r b a n 丘i n g e p a t t e r n j o u r n a lo fl a n d ，p u b l i c su t i l i t ye c o n o m i c s 1 9 4 2 l 2 j 陈佐启城乡交错带名辨地理学与国十开发，1 9 9 5 ，1 1 ( 1 ) ：1 7 1 9 【3 】顾朝林甄峰等集聚与扩散南京：东南大学出版社，2 0 0 0 4 5 5 6 【4 垛国恺城乡结合部研究综述甘肃社会科学，2 0 0 4 ，2 ：2 4 2 7 【5 】h a r a ，y , t a k e u c h i ，k , o k u b o ，s u r b a n i z a t i o nl i n k e dw i t hp a s ta g r i c u l t u r a ll a n d u s ep a t t e r n si nt h eu r b a nf r i n g eo fa d e l t a i ca s i a nm e g a c i t y ：ac a 8 es t u d yi nb a n g k o k j 1 l a n d s c a p eu r b a np l a n 7 3 ( 1 ) ：1 6 2 8a u g1 52 0 0 5 行为；破坏或者擅自改变基本农田保护区标志行为；侵占、挪用基本农田的耕地 开垦费行为；占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼行为；非法低价出让国有土地 使用权行为；土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、绚私舞弊行为 乜1 。 比较常见的土地违法行为有口3 ： ( 1 ) 非法转让土地行为 非法转让土地的含义：是指拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人， 违反土地法律法规，将土地的所有权或者使用权部分或者全部转移给他人的行为。 i “h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 3 0 6 7 3 2 h t m i z l h t t p ：b a i k e 。b a i d u c o r n v i e w 3 0 6 7 3 2 h t m i “h t t p ：w e n k u b a i d u c o m v i e w d b 5 3 d 5 c f a l c 7 a a o o b 5 2 a e b 2 8 h t m l 树菔地 第2 章研究范围界定及理论基础 非法转让土地使用权的主要表现形式为：非法转让集体土地和非法转让划 拨土地使用权。 ( 2 ) 非法占用土地 非法占用土地的含义：是指违反土地管理法律法规，占用土地用于非农业 建设的行为。非法占用土地的主体，一般为占用，使用土地的单位或者个人。在 一定情况下，也包括地方政府，如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公 共基础设施等。 非法占用土地的主要表现形式为：未经批准占用土地；骗取批准占用土地； 少批多占：其他形式。 ( 3 ) 非法批准征收、占用土地 非法批准征收、占用土地的含义为：指违反土地法律法规，批准征收、占 用土地的行为，简称非法批地。非法批地的主体，通常是享有公共管理权的国家 机关及其工作人员，如政府或部门。从实际发生情况看，还包括地方党委以及地 方党委的领导人。 非法批地的主要表现形式为：无权批准而批准；越权批准；违反规划批准 用地；违反法定程序批准用地；其他形式。 ( 4 ) “以租代征违法用地 除了上述几类土地违法行为外，当前土地违法还出现了一些新情况及新的表 现形式，比较突出的是“以租代征 违法用地。所谓“以租代征 ，是指违反土地 管理法规，非法出租、租赁农村集体所有的土地用于非农业建设，或者批准出租、 租赁集体土地用于非农业建设的行为。 2 2 研究的理论基础 2 2 1 土地的供给与需求理论 ( 1 ) 土地的供给 地球上的土地并不是全部可以利用的，它是否可以利用由土地自身的使用价 值所决定。土地的使用价值取决于土地的地理位置、交通条件、地质、地貌、气 候条件、水温特性、土壤肥力、植被等因素。土地利用就是指可利用土地的供给， 即地球所能提供给社会利用的各类生活和生产的用地数量，包括现在j 下在用的数 量和在可预见的未来可供人类利用的数量。 自然供给、经济供给是土地供给的两个方面。自然供给是指：“土地以其自然 固有的特性供给人类利用，以满足人类社会生产和生活的需要，即土地天生的可 供人类利用的部分 ；经济供给是：“指在土地自然供给的基础上，投入劳动进行 间看，土地供不应求是绝对的、普遍的，而供过于求是暂时的、个别的。 2 2 2 土地的价值理论 土地的价值是学术界长期争论的问题。马克思曾经认为：“未开垦的土地的价 格，这种土地没有价值，因为没有人类劳动物化在里面川3 1 。他还认为：“在社会 发展进程中，地租的量( 从而土地的价值) 作为社会总劳动的结果而发展起来川刳。 这种土地“既包括原生的作为自然资源的土地部分，又包括经过人工开发的人工 土地部分 ，当今社会大家都习惯叫做“经济土地 ，与前面的经济供给相对。 i l j 毕宝德土地经济学【m 】北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 1 2 j 盂祥周淡土地需求管理与供给调节河南国七资源，2 0 0 4 1 3 l 马克思恩格斯全集第2 3 卷，第1 2 0 1 2 1 页 1 4 1 马克思恩格斯全集第2 5 卷，第6 9 9 页 1 4 第2 章研究范围界定及理论基础 土地既是自然、生态资源，也是经济资源。自然、生态资源设计利用与保护， 有价值内涵；经济资源设计配置效率与收益，意味着资源价值的实现。正如土地 具有社会、经济与自然生态三方面的特性一样，土地也具有三方面的价值，包括： 社会使用价值、经济价值和生态价值。 在城乡结合部违法占地中，根据土地的价值理论，土地的社会价值和生态价 值有很大的缺失：例如：破坏耕地、农用地、随意搭建违章建制等目光短浅的行 为，虽然可能在较短的时期内会取得一定的经济价值，但是对土地的社会价值和 生态价值都不同程度造成了影响；从长远来看，不有效合理的利用土地，对土地 的经济价值也是一种损害。所以严格控制城乡结合部的行为是土地三价值赋予的 责任，也是整个社会必须解决的问题。 2 2 3 人地和谐共生理论 人地系统是指生活在地球的人类所进行的各种活动和土地资源相互作用所形 成的复杂系统。在人地系统中最主要的是协调好人与土地之间的关系。在人地系 统中，人具有主观能动性，在人地关系中居于主导地位。人们对人地关系认识也 是逐步深入的，从早期的人单纯的向土地索取，到人类社会经济发展的协调与平 衡，经历了从简单到复杂的过程。该理论认为人与土地资源应该达到共生和谐的 理想状态。它主张树立人类要善待自然，人类的发展不能以牺牲环境为代价，要 做到人与土地资源平衡，共同发展，以实现资源的可持续发展。 2 2 4 可持续发展理论 可持续发展是指：“既满足当代人的需求，又对后代人满足其自身需求的能力 不构成危害的发展”，是人类进入工业化后期，在实现经济持续快速增长，同时在 解决经济发展过程带来的严重的资源、环境和人口等重大问题时，对经济增长方 式和经济发展模式的反思，考虑到存在的问题对人类健康影响以及经济发展的可 持续进行，而逐步形成的一种崭新的经济发展理念 口1 。 现在，可持续发展已经成为了人类共同追求的目标，我国学者普遍认为可持 续发展有四个要点：“可持续发展的内涵包括经济发展、社会发展和良好生态环境 的保持；自然资源的可永续利用是保障社会经济持续发展的物质基础；自然生态 环境是社会经济发展和人类生存的物质基础；消除贫困与控制人口增长，是与保 护生态环境密切相关的重大问题”跚。 1 1 】修颖人地和谐关系理论与农村经济可持续发展【j 】经济社会体制比较，2 0 0 8 1 2 l 曲福田2 0 0 0 可持续发展的理论与政策选择北京：中国经济出版社：1 2 1 1 4 1 3 a d r i a nb a r r e r a r o l d a n a m e r i c o ns a l d i v a r - v a l d e s p r o p a s a la n da p p l i c a t i o no fas u t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i n d e x e c o l o g i c a li n d i c a t o r s ，2 0 0 2 , 5 6 ( 2 ) ：2 5 1 2 5 6 1 5 中华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 第六条规定：“任 何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务 ，包括：( 1 ) 依法改变土地权 属和用途的，应当办理土地变更登记手续；( 2 ) 任何单位和个人不得侵犯依法登 记的土地所有权和使用权；( 3 ) 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，占用耕地 建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土；禁止占用基本农 田发展林果业和挖塘养鱼；( 4 ) 村民一户只能拥有一户宅基地，面积不得超过省、 自治区、直辖市规定的标准，符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅 基地或村内空闲地。 土地管理法第九、第十条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以 依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利 1 1 】洁洁2 0 0 1 h t t p ：f o a i k e b a i d u c o r n v i e w 1 2 6 2 4 3 5 h t m 2 0 0 9 1 2 2 1 1 6 第2 章研究范围界定及理论基础 用土地的义务”。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经 济组织或者村民委员会经营、管理；己经分别属于村内两个以上农村集体经济组 织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理； 己经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。 土地管理法第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已 经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应 当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种：1 年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2 年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地 使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地 的，必须依法申请使用国有土地 ，其中规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依 法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公 益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 土地管理法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地 的，应当办理农用地转用审批手续。 土地管理法第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地利用总体 规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等 形式