（土地资源管理专业论文）改革现行征地制度保障农民土地权益.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位( 毕业) 论文，是在指导教师的指导下， 通过本人努力取得的成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作 了标注和致谢中已作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写 过的研究成果。与我一同对本论文做出贡献的同志，都在论文中作了明 确的说明并表示了i 身f 意，如被查有侵犯他人知识产权的行为，由本人承 担应有的责任。 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名：弓最奄它：日期：易乒泽占黾f 国 论文使用授权的说明 本人完全了解福建农林大学有关保留、使用学位( 毕业) 论文的规 定，即学校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。o 不保密，本论文属于不保密。 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名：；蕞鼋茁匆日期：沙罗年 风( 培 指剥币亲笔繇索旧 吼满、一争l 改革现行征地制度，保障农民土地权益 中文摘要 随着中国社会经济的持续快速发展和社会主义市场经济体制的日趋完善， 现行土地征用制度已经不能很好地适应这一发展变化，制度自身的缺陷与弊端 渐渐暴露，土地违法行为颇为严重，已经对中国城市化进程、农民合法土地权 益甚至农村社会稳定构成一定的威胁。因此，“征地”问题已经成为“三农”问 题的焦点，现行土地征用制度改革势在必行。 本文内容包括七个部分。首先，笔者对国内外征地制度研究状况进行综述， 阐明我国征地制度改革研究所要解决的主要问题及所能取得的预期理论与实用 价值。 其次，笔者概述了涉及到土地征用制度的一些基础理论和基本概念。在土 地产权理论中，重点介绍了土地征用权的内涵、特点以及土地征用补偿的概念 和种类；在制度理论中，介绍了制度的内涵、构成以及制度的变迁与刨新，旨 在说明土地征用制度改革本身就是一种制度创新活动。这些基础理论将为以下 研究分析提供有力的理论依据。 第三部分，笔者提出“主要以中华人民共和国土地管理法这部法律的 形成和修改时间为界线，将中国土地征用制度的变迁划分为三个阶段：即早期 的土地征用制度、近期的土地征用制度与现行的土地征用制度”的个人想法， 并对这三个发展阶段做了纵向的分析比较。 第四部分，笔者归纳了近五六年来我国土地征用过程中出现的具体土地违 法行为，主要包括盲目建设开发区、用地单位囤积与闲置土地、征地非法补偿 与十地非法出让这四种形式，采用典型案例分析法，对土地违法行为进行利益 驱动因素分析并提出应对措施和建议。 第五部分，主要采用统计分析和比较分析的方法，突山了解决“城市化进 程和农民合法土地权益”这对矛盾的艰巨性与迫切性。 第六部分，横向比较了世界各国和我国港台地区的土地征用制度，并对其加 以评述，借鉴其具体做法和先进经验。 最后，笔者简述了我国现行土地征用制度改革的进程，指出我国土地征用 制度目前存在的缺陷与弊端，提出缩小征地范围、改革征地扑偿标准、实行预 先补偿制度、重构农村集体土地所有权主体、推行土地垂直管理体制等改革方 案与改革建议，这个部分同时概括了本文研究的主簧问晨和主要结论，较好地 体现了本文研究的中心思想。 关键词：土地征用制度，土地征用补偿，城市化，农民权益 改革现行征地制度，保障农民土地权益 2 r e f o r m i n gc u r r e n t l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dp r o t e c t i n g f a r m e r sl a n dr i g h t s a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ec o n t i n u o u sa n dq u i c kd e v e l o p m e n to fc h i n e s ee c o n o m y a n dt h eg r a d u a lp e r f e c t i o no fs o c i a l i s mm a r k e t o r i e n t e de c o n o m i cs y s t e m ， t h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mh a sn o ta d a p t e dw e l lt ot h i s d e v e l o p m e n ta n dv a r i e t y 。t h e d i s a d v a n t a g ea n db l e m i s ho ft h i ss y s t e m i t s e l fe x p o s eg r a d u a l l y ，l a n di l l e g a lb e h a v i o rb e c o m e sv e r ys e r i o u s l y ， a n dh a sb e e nat h r e a t e nt oc h i n e s eu r b a n i z a t i o np r o g r e s s ，t of a r m e r s l e g a lr i g h t s ，a n de v e nt ot h es o c i a ls t a b i l i t y t h e r e f o r e ，t h ep r o b l e m o fl a n de x p r o p r i a t i o nh a s b e c o m eas o u r c ea n daf o c u st o “t h r e e a g r i c u l t u r e s ”p r o b l e m ， a n dt h er e f o r m a t i o no fc u r r e n tl a n d e x p r o p r i 8 t i o ns y s t e mi s i n e v i t a b l e t h ec o n t e n to fm yt h e s i si n c l u d e ss e v e np a r t s f i r s t l y ，io v e r v i e w t h er e s e a r c hc o n d i t i o n so f t h ed o m e s t i ca n dt h ei n t e r n a t i o n a ll a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，a n dt h e nc l a r i f yt h em a i np r o b l e m st ob er e s o l v e d a n dt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lv a l u ew h i c hc a nb eo b t a i n e db y e x p e c t a t i o no f t h er e f o r m a t i o no fc h i n al a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m s e c o n d l y ir e v i e ws o m ef o u n d a t i o n a lt h e o r i e sa n db a s i cc o n c e p t s a b o u tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nb r i e f i nl a n dp r o p e r t yr i g h tt h e o r y ， ii n t r o d u c et h ec o n c e p ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fl a n de x p r o p r i a t i o n p o w e ra n dt h ed e f i n i t i o na n dt h ec a t e g o r y o fl a n d e x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ： i ns y s t e mt h e o r y ，ii n t r o d u c et h ec o n c e p t，t h e c a t e g o r y ，t h ec h a n g ea n dt h ei n n o v a t i o no fs y s t e mi no r d e rt oe x p l a i n t h a tt h er e f o r m a t i o no fl a n de x p r o 口r i 8 t i o ns y s t e mi t s e l fi sak i n do f a c t i v i t yo fs y s t e mi n n o v a t i o n a 1 1 t h e s ef o u n d a t i o n a lt h e o r i e sw i l l o f f e ra ne m o l l i e n tb a s i cf o rt h es t u d i e sa n da n a l y z eb e l o w t h i r d l y ，i nm yo w nc o m p r e h e n s i o n ，ip u tf o r w a r dt h ev i e w p o i n tt h a t c h i n e s el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi sd i v i d e di n t ot h r e ep e r l o d s a c c o r d i n gt ot h et i m eo f t h ec r e a t i o na n d t h em o d i f i c a t i o no fl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ，j u s ta se a r l i e r p e r i o dl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，n e a rp e r i o dl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m 改革现行征地制度，保障农民土地权益 3 - a n dc u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o n ，a n dt h e nm a k eah o r i z o n t a la n a l y s i sa n d c o m p a r i s o na m o n gt h i st h r e ed i f f e r e n td e v e l o p m e n tp e r i o d s i n t h ef o u r t hp a r t ，is a mu pa n di n d u c et h et y p i c a ll a n di l l e g a l b e h a v i o r si nl a n de x p r o p r i a t i o np r o g r e s so fc h i n ai nt h el a s ts e v e r a l y e a r s ，m a i n l yi n c l u d i n gd e v e l o p i n gl a n da r e ab l a n d l y ，i d l i n ga n d h o a r d i n gl a n db yl a n d u s i n gu n i ta n dl a n de x p r o p r i a t i o ni l l e g a l c o m p e n s a t i o na n dl a n di l l e g a lo f f e r ia d o p tt y p i c a lc a s ea n a l y s i sm e t h o d t om a k ea na n a l y s i so fb e n e f i t - d r i v i n gf a c t o r sa n dt h e np u tf o r w a r dt h e r e l a t e dm e a s u r ea n ds u g g e s t i o n i nt h ef i f t hp a r t ，ia d o p ts t a t i s t i c sa n a l y s i sa n dc o m p a r e da n a l y s i s m a i n l yt oo u t s t a n d i n gt h ed i f f i e u l t ya n du r g e n c yo ft h es e l f c o n t r a d i c t b e t w e e nu r b a n i z 8 t i o np r o g r e s sa n df a r m e r sl e g a ll a n dr i g h t s i nt h es i x t hp a r t ，ia n a l y z et h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m so fo t h e r c o u n t r i e s ，o fh o n gk o n ga n do ft a i w a nh o r i z o n t a l l yt og a i ns o m et y p i c a l m e a s u r ea n da d v a n c e de x p e r i e n c et ot h er e f o r m a t i o no fc h i n e s el a n d e x p r o p r i a ti o ns y s t e m f i n a l l y ，id e s c r i b et h er e f o r m a t i v ep r o g r e s so fc h i n e s el a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dp o i n to u tt h ed i s a d v a n t a g ea n db l e m i s ho f c u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，a n dt h e np u tf o r w a r ds o m er e f o r m a t i v e p r o j e c t sa n dr e f o r m a t i v es u g g e s t i o ns u c ha sc o n t r a c t i n gt h es c o p eo fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，r e f o r m i n gt h es t a n d a r do fl a n de x p r o p r i a t i o n ，p r a c t i c i n g a d v a n c ec o m p e n s a t i o ns y s t e m ，r e b u i i d i n gt h ec o r p u so fv i l l a g ec o l l e e t i v e l a n da n dp r o m o t i n gl a n dp e r p e n d i c u l a rm a n a g e m e n ts y s t e me t c t h i sp a r t g e n e r a l i z e st h em a i np r o b l e m sa n dt h em a i nc o n c l u s i o n so fm yt h e s i sa t t h es a m et i m e ，a n dt h e no u t s t a n d i n gt h ec e n t r a lt h o u g h t so fm yt h e s i s w e l l k e y w o r d ：l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，l a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ，u r b a n i z a t i o n ，f a r m e r sr i g h t s 改革现行征地制度，保障农民土地权益 4 - 前言 1 征地制度改革研究综述 1 i 国内外征地制度研究状况评述 1 1 i 国际研究发展状况 历史上第一部土地征用法是由军事家拿破仑建议、并于1 8 1 0 年3 月8 日公布的“。在此之后，世界上一些经济发达的国家( 地区) 纷纷对土地征用 这一制度进行研究、效仿与改进，经过将近2 0 0 年的实践、发展与完善，已经 形成了内容相对完整、系统结构比较合理、基本上切实可行的土地征用制度体 系。特别是西方一些发达国家，其土地征用制度经过较长时间的演变发展之后， 已经慢慢成为了稻对稳定的国家法律制度。美国政府在1 7 8 5 年颁布了第一部土 地法令，开始强化土地私有化政策；在1 8 6 0 年代表资产阶级利益的林肯政府制 定了自由土地法；到二十世纪六七十年代，美国颁布了联邦士地政策和管理 法，实行购买土地开发权政镶“。，美国的土地征用制度实际上接近于一种土 地的市场购买行为，即表明了土地征用补偿的合理性，又突出强调了“在公共 利益需要下土地所有者必须售出土地”的义务性。日本于1 9 5 1 年颁布了土地 征用法，经过1 9 6 2 年以及1 9 6 7 年对土地赔偿标准、赔偿项目范围和赔偿金 额的大幅度修正后，基本上形成了较为规范合理的土地征用制度。其外欧洲 的法国、德国、英国、瑞典以及亚洲的新加坡、韩国、香港等国家地区大部分 在二十世纪五六十年代就基本上形成了各具特点的稳定规范的地征用政策与 制度。j 总体上讲，目前国际上对土地征用制度的研究也已经进入了对具体细节的 时效性、应急应变能力及实践操作效果等的研究，可以说国际上对土地征用制 度研究，特别是发达国家和一些城市化水平较高的围家对这一制度的研究，已 经处在一个相对稳定成熟的阶段。相比之下，发展中国家和经济落后的国家对 土地征用制度的研究还侧重于政策制度本身的合法化、规范性、公平性、可行 性等较为初步的改革发展阶段。所以说，对国际上相对完善的土地征用制度的 研究分析，可以为发展中国家以及经济落后国家的土地征用期度改革与发展提 供宝贵的参考借鉴作用，为这些国家的土地制度改革树立导向、使这些国家的 地征用制度改革少走弯路，从而降低改革的成本、缩短改革的时间、提高改 革的质量。 由于世界各个国家( 地区) 之间的社会经济发展水平以及人口与土地资源 现状存在着差异，各个国家( 地医) 的土地征用制度也存在着差别。这也决定 改革现行征地制度，保障农民土地权益 5 7 各国( 地区) 之间的土地征用制度变革只能在一些方面相互参考借鉴，而不能 照搬照抄其它国家( 地区) 的土地征用制度。换句话说，中国的土地征用制度 改革也耍从本国的人口与资源等基本国情出发，借鉴世界上其它国家( 地区) 在土地征用制度方面的先进做法和宝贵经验，研究探索与中国社会主义市场经 济发展相适应的具有中国特色的士地征用制度。 1 1 _ 2 国内研究发展状况 中国相对完善的土地征用制度以1 9 8 6 年6 月2 5 日中华人民共和国土地 管理法的颁布为主要标志。中华人民共和国土地管理法这部法律不仅强 调了“国家因公共利益需要可以征用农村集体所有土地”的土地征用权，更重 要的是明确提出了“土地征用必须按规定补偿原则给予补偿”的补偿条例，从 而在我国土地征用制度上首次实现了“注重效率与兼顾公平”的初步统一。充 分发扬了制度作为一种社会安排的“民主”与“集中”的一面。这是笔者将这 一时间界定为我国相对完善的土地征用制度形成的标志的主要原因。 虽然“土地征用”一词早在1 9 5 0 年就出现在我国的城市郊区土地改革条 例这一政策法规中，但在1 9 4 9 年新中国成立以来至1 9 8 6 年中华人民共和 国土地管理法的颁布这段时间里，由于我国实行社会主义计划经济体制国 人对“土地财产权”、“公民权利”等观念意识的淡薄，以及十年文亿大革命 里以阶级斗争为纲、片面强调阶级利益高于一切的指导思想，国家对农村集体 所有土地的征用几乎是无偿的，我国的专家学者以及各级政府和相关职能部门 对土地征用制度专门的研究、讨论与探索几乎不存在。这个时期我国的土地征 用制度研究几乎一片空白。 从1 9 8 6 年中华人民共和国土地管理法的颁布，到1 9 9 8 年新的中华 人民共和国土地管理法的修正颁布，中国的土地征用制度正在酝酿一场巨大 的变革。这段时间里，各级政府及相关土地、法律职能部门关于土地征用制度 的零星法律法规陆续出台，然而专家学者对土地征用制度的研究依旧没有太大 的突破。只有少量的直接研究探索我国土地征用制度的文章出现在人们的视野 里，而且是在这一时间的柬期，其中有商舂荣的土地征用制度的国际比较与 我国土地资源的保护。发表在1 9 9 8 年农业经济问题一刊中，文章简单地介绍 了国际上一些国家在土地征用制度上的些做法，指出了我国当时土地征用制 度的不足并提出一定的对策建议”。这段酝酿期里，我国的杜会经济取得了突 飞猛进的进展，我国的社会主义市场经济体制得到了较大的发展与完善，土地 资源作为一种稀缺的社会资产的特征已经充分显示出来，土地征用行为越来越 改革现行征地制度，保障农民土地权益 6 频繁，因为土地征用引起的各种社会问题、社会矛盾也相应地增多和激化，这 一客观现实为后一阶段我国土地征用制度的研究提供丰富的素材和强劲的动 力。 1 9 9 8 年新的中华人民共和国土地管理法实施之后，社会箨方面力量对 我国土地征用制度的研究进入了一个高蜂期，短短的五六年里，关于我国土地 征用制度改革的文章、报道以及政策法规接二连三而来。专家学者这支队伍迅 速成为我国土地征用制度改革研究的一个重要力量，他们分别站在农民、政府、 用地单位以及社会等不同角度，对我国土地征用制度的方方面面进行观察分析， 探索我国土地征用制度改革的出路。 在土地征用补偿标准与分配研究方面，相关研究有高珊、徐元明的江办 省农村土地征用制度与收益分配研究，文章立足江苏省的土地征用和土地收 益分配现实，指出目前存在严重的圈地现象、征地补偿过低等问题，从政府、 制度、城市建设三个层面探访问题产生的根源，提出土地征用补偿的标准、测 算方法和分配等改革措施”。其外还有南京农业大学吴群、徐萍的我国大陆 现行土地征用补偿改革的几点思考，陆仁达的我国征地制度改革势在必行， 刘丽钦的征地补偿问题刍议，杨惠芳的透视征地补偿等。 在维护农民土地权益研究方面，相关文章有周天勇的要维护农民土地权 益的几个问题，文章以大量数据为基础，从农村土地的产权和发展权、农民收 入及消费比例、土地征用补偿的计算方法、农民土地权益与国家经济建设的关 系等几个方面，阐明了目前农民合法的土地权益严重受损害的事实强调了保 护农民在土地征用中的合法权益的重要性和紧迫性。刘向南的现行土地征 用制度的经济分析土地征用中之农民权益保障，文章指出“加入w t o 以后， 中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新定位的问题。在这一过 程中，谋求三农问题的合理解决，切实保障农民权益，是有效拉动内需， 保证中国经济健康稳定发展的重要一环”“。 在土地征用制度的比较借鉴研究方面，有郭立芳的台湾土地征收制度与 借鉴，文章通过火陆和台湾地区征地制度的比较，提出了协议价购制度、预先 补偿制度、征地听证会制度等实务做法，为大陆的土地征用制度改革提供了良 好的借鉴。其外还有林卿、何训坤主编的土地政策学，陈和午的土地征用 补偿制度的国际比较及对我国的借鉴，段文技的国外土地征用制度的比较与 借鉴，周晴的俄罗斯民法典的借鉴意义，国土资源部耕地保护司卢丽华 的加拿大土地征用制度及其借鉴等。 改革现行征地制度，保障农民土地权益 在涉及土地征用制度改革的土地制度综述方面。相关文章有财政部钱凯整 理的深化农村土地制度改革问题的观点综述，文章通过对国内一些著名专 家学者观点的整理，包括周其仁、温铁军、王小映、徐小青、韩俊等，从土地 产权制度、农村土地流转、耕地保护、土地征用补偿安置、农民权益等多个角 度进行剖析，并整理出我国征地制度改革的一些基本思路。其外还有迟福林 的走入2 l 世纪的中国农村土地制度改革，王景新的中国农村土地制度的 世纪变革，江西财经大学晓静的我国农村土地制度改革研究综述。杨德寿 的现行土地制度批判，浙江大学刘卫东、楼立明的对我国土地征用及其 管量现状的反思等。 在详细研究分析我国土地征用制度的研究现状和大量阅读土地征用制度相 关文献资料的基础上。综观国际和国内土地征用制度改革所取得的研究成果， 我们可以看出，我国目前的地征用制度研究，在研究主体、研究内容和研究 方法上。主要呈现以下三个特点： 从土地征用制度研究的主体上看，目前介入土地征用制度研究的主要有土 地资源学、法学、生态学、经济学等相关学科的专家学者、各级政府部门、土 地职能部门以及法律职能部门等。而对于一个国家( 地区) 土地征用制度起着 最终决定性作用的还是政府部门以及相关的土地、法律职能部门，他们始终是 土地征用制度的制订者；专家学者以及公众的意见更多的是为政府及相关土地、 法律等职能部门更好地制订土地征用制度提供建议、方案和对策。从这一方面 看，客观地讲，政府以及相关的土地、法律职能部门在理论研究和实践领域中 都起着至关重要的作用，专家学者更多地起着集思广义的参与、辅助和指导的 作用。这一点是中国士地征用帝i 度研究状况的一个特点，也是国际土地征用制 度研究状况的一个特点。 从土地征用制度研究的内容上看，土地征用补偿的范围、标准、特别是补 偿价格的测算方法，是土地征用制度研究的核心内容和热点难点 部分专家学 者在土地征用权力的行驶范围，也就是对“公共利益”的界定上，和保障农民 合法的土地权益等方面研究得较多：而在土地征用程序、土地征用过程中的纠 纷争议的法律仲裁机制、土地征用违法动机行为以及驱动因素等方面的研究较 少。 从土地征用制度研究的方法上看，从实际案例分析出发的研究比较多，而 理论结合实际的研究相对缺乏；国家( 地区) 之间的土地征用制度纵向比较的 研究较多，而对我国土地征用制度发展演变的横向研究，常常只是一笔代过， 改革现行征地制度，保障农民土地权益 8 缺乏系统的分析归纳：对土地征用制度改革的定性研究偏多，而定量研究又偏 少，只有一小部分的专家学者对土地征用制度的少数几个方面进行过定量的研 究分析。 1 2 本论文研究所要解决的主要问题 关于“三农”问题，笔者赞同一些专家学者的看法，即“三农”闯题是一 种社会综合症，包括农业、农村和农民问题，它不是由简单的某一因素引起的。 而是由各种各样复杂的社会、经济、资源等因素共同激发而形成的。因此，解 决“三农”问题也不只是解决某一问题，而是要解决多方面的问题。 “征地”问题是“三农”问题一个重要的子问题。由于“土地”问题是“三 农”问题的核心问题，而“征地”问题又是导致“土地”问题众多原因里的晟 直接最主要的因素，因此，我们可以说“征地”问题是解决“三农”问题的一 个关键，解决好“征地”问题，可以极大地缓解目前严峻的“三农”问题，去 除导致农村杜会不稳定的个重要因子。 本论文研究的目的在于“通过对我国现行土地征用制度的改革与完善，来 指导我国的土地征用活动，力图最大限度地解决由土地征用制度引发的各种土 地违法行为等其它社会经济资源问题”。 笔者在研究本论文的过程中。形成了自己对征地问题分类的浅陋看法，将 征地问题细分为两大类问题： 第一类问题是我国土地征用过程中，出现的形式多样的土地违法行为。较 为典型的土地违法行为主要包括以下四种盲目征地，发展形形色色的开发区， 业界人士通常把这种行为称为“圈地热”或者“开发区热”。 用地单位囤积与 闲置土地，这是我国土地市场与法律不规范不完善所导致的典型的士地投机行 为。土地征用非法补偿，这是我国土地征用过程中堆为普遍、所占比重最大 的土地违法行为。土地使用权非法出让是国家垄断土地一级市场与土地市场 法律法规不完善的共同结果。 第二类问题是我国现行土地征用政策法律，特别是现行中华人民共和国 土地管理法中的土地征用制度自身存在的各种缺陷与弊端主要表现在我国 现行土地征用制度存在以下几点不足：没有对“公共利益”做出明确规定 土地征用补偿标准过低、补偿分配不合理、补偿对象不明确 土地征用程序不 够科学土地征用制度存在对农村集体所有土地产权的歧视缺乏土地征用的 监督，查处、仲裁与执行机制。 改革现行征地制度，保障农民土地权益 - 9 这两类征地问题共同激发出一对综合性的矛盾：即我国城市化进程与农民 合法土地权益之间的矛盾。这对矛盾与第一类问题、第二类问题都紧密相关， 可以说，第一类问题的经济根源就在于我国社会经济建设和城市化进程的加速 这一社会背景，而第二类问题是导致农民合法土地权益遭受损害的法律根源。 这两类问题和一对矛盾共同构成了本论文研究着力所耍解决的根本问题。 1 3 本论文研究的预期价值 本论文研究。立足“农民合法土地权益的保护”，透视“当前各种土地违法 行为”，借鉴“国际及港台地区土地征用制度改革的优秀经验做法”，注重“理 论与实践的紧密结合”，全面系统地研究探索我国现行土地征用制度改革的出 路，并且提出建设性的改革措施和改革建议研究态度客观、研究内容完整、 研究结构合理，这样深入系统的研究目前笔者尚未见到。因此，笔者认为本课 题研究既有理论创新意义又具备实际应用价值。 本论文研究所提出的我国现行土地征用制度改革的措旖、方案和具体做法 具有较强的针对性和可操作性，能有效地解决、遏制或缓解目前我国出现的各 种土地违法行为，这可以为各级政府和相关职能部门制定土地征用制度和各种 政策法规提供切实可信的决策依据，可以有效地降低土地征用制度制定、执行 与改革的成本，从而推动我国土地征用制度的发展与完善。这是本论文研究实 用价值的主要体现之处。 本论文研究综合应用了土地产权理论、制度理论、资源优化配置理论以及 市场供需规律，从土地征用制度变迁的划分，到土地征用制度研究的特点，再 到土地征用两类问题与一对矛盾的提出和驱动因素分析，最后到我田现行土地 征用制度存在弊端与改革措施的研究，系统有序地发展了我国土地征用制度的 理论体系，使我国的土地征用制度理论更趋完善与优化，也为广大的专家学者、 各级政府和相关职能部门日后研究学习征地制度提供优秀素材和先进经验借 鉴。这一点也充分地体现了本论文研究所具有的较好的理论创新意义。 2 产权、制度与土地征用的基础理论 2 1 产权与土地产权 2 1 1 产权与土地产权的内涵 产权是财产权的简称，是以财产为客体的各种权利以及这些权利的总和， 不仅包括财产所有权，而且包括所有权的各种权能，如占有权、使用权、收益 权和处分权等权利 它是围绕或通过财产丽形成的经济权利关系，其直观形式 改革现行征地制度，保障农民土地权益 1 0 ， 是人对物的关系，实质是由于物的存在和使用而引起的产权主体即人与人2 n 的关系。产权的内容不是一成不变的，随着商品经济，特别是商品经济高度发 达的市场经济的发展，产权的内容不断得到充实与丰富，包括用益物权、担保 物权和债权等。产权不是单一的某种权利，而是一个“权利束”、“权利树”或 者“权利集合体”。在组成权利束的各种权利中，所有权是产权的基础，其它权 乖j 是所有权的有效实现形式。所有权具有排他性不可分割；但是在保障所有 权实现的前提条件下，所有权的各种权能又是可以按一定的条件进行分割。所 有权与所有权各种权能的统一或者分离以及所有权各种权能的不同组合，形 成了不同的产权结构，因而产权的具体表现形式是多种多样的“。 从上面产权定义可以知道：产权的实质是界定对稀缺资源使用的行为规则， 产权只对稀缺资源( 财产) 有意义，各种形式的产权起源均以稀缺为前提条件， 这种稀缺性是由于社会人口的增加和社会经济的发展所形成的。只有当某种资 源具有稀缺性时，才会出现人们对财富的独占，产权的排它性来源于资源的稀 缺性。正是由于社会资源的稀缺性和人的需求无限性( 欲望满足的无限性) ，才 发生人们为争夺稀缺资源而产生的相互竞争乃至利益冲突，也才提出了利用国 家政治和法律的权威以明确界定人们对资源的权力以及在资源使用中获益受损 的边界和补偿规则。 土地是一种特殊的财富；从自然属性来看，它是自然综合体；从社会属性 看，它是有属主的不动产：从政治属性看，它往往是困家之间、阶级之间争夺 的客体，谁占有土地，谁就可以得到土地收益。在我田，随着社会人口的稳定 增长与社会经济的持续、健康、高速发展，土地资源的稀缺性显得更加突出了， 国家政府、用地单位以及农民对土地的需求、依赖和竞争的程度也就变得更加 强烈了。从而，利用国家政权和法律制度，明确界定人们对资源的权力以及在 资源使用中获益受损的边界和补偿规则，这一重要性也就与日俱增。因此，土 地产权是以土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地的所有权，以及构 成土地所有权的占有权、使用权、收益权、处分权、租赁权、抵押权、继承权 等权能。同样土地产权也是由与土地财产相关的各种权利组成的一个“权利 束”、“权利树”或者“权利集合体”。土地产权像其它财产权一样，必须有法律 的认可并得到法律的保护，i i i , 土地产权只有在法律认可下才能产生。现实生 活中，土地所有权与土地使用权是土地“产权柬”里最基础也最重要的两种权 能 ”。 改革现行征地制度保障农民土地权益 2 1 2 产权的功能 第一，形成稳定预期。产权安排确定了每个人作用于客体时的行为规范， 每个人都必须遵守他与其他人之间已经形成的关系，或者承担不遵守这种关系 的成本。即产权界定了财产主体的权利与责任，使人们对未来形成一个稳定的 预期或是得益或是受损。产权也是一种有效分配财产损失及财产责任的机制。 第二，减少交易费用。稳定的预期能促成人们经济行为的合理化资源得到 有效配置和合理使用，与资源有关的交易成本，包括谈判、建立和执行契约、 解决冲突的成本得以降低，有利于外部性内在化。第三，产生激励。产权利益 最终体现为经济利益。产权不仅是界定财产权利与责任的制度，还是分配收益 的制度，经济利益是产权的最终目的。因此，产权的功能还在于它确定了人们 生产劳动和产品分配的规则，保证了产权主体和生产者的收益，并能确保创新 利润能归功于创新者，以此形成社会发展的动力，推动社会经济发展，第四， 保护资源。产权的明确界定，能保证资源不会被滥用。并会激励人们为改善资 源而投资。 2 1 3 土地所有权与土地使用权 2 1 3 1 土地所有权 土地所有权是土地产权中第一位的财产物权。在经济大辞典农业经济 卷中定义为：“土地所有权简称地权，是土地所有者在法律规定的范围内 自由使用和处理其土地的权利，受国家法律的保护”。其中包含了三层含义：其 一，土地所有者可以自由使用、处理其所有的土地并有权获得收益；其二，土 地所有权受法律的限制：其三，土地所有权得到法律的确认和保护。马克思指 出：“土地所有权的前提是；一些人垄断一定数量的土地，把它作为排斥其他人 的、只服从自己个人意志的领域”。马克思认为，土地所有权可以分解为两个部 分：其一是法律意义上的土地所有权，即土地所有者把土地当作自己的财产， 对土地实行垄断及支配的权利，这是法律赋予的，受到法律的保护；其二是经 济意义上的土地所有权，即土地所有者凭借对土地的垄断从而收取一定的地租， 地租是土地所有权在经济上的实现形式。以上两者构成完整的土地所有权“。 土地所有权是土地产权权利中最充分的一项物权它由土地占有权、使用 权、收益权和处分权等权能组成，是其他物权的源泉和出发点。士地使用权、 抵押权等物权都是土地所有权的派生权利，是在特定范围内对土地实行支配的 权利。构成完整土地所有权的四项权能分别为：土地占有权、使用权、收益权 和处分权；在不丧失土地所有权的情况下，这四项权能可以让与。例如：当土 改革现行征地制度，保障农民土地权益 1 2 地所有者将地使用权也让给土地使用者之后，其完整的所有权将缩减为部分 r 1 收益权和处分权。 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集 体所有制。全民所有指国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，城市市 区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于农民集体所有，由所属村镇( 乡) 农村集体经济组织经营、管理。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为公菇利 益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将其转变为国家所有的土地。 目前，由于我国农村集体所有土地在产权上的不完整性以及在产权主体上 的模糊性，对于农村集体所有土地所有制度的争议也是各执一词，既有维持现 状的“集体所有论”观点，也有“私有论国有论”以及“多重所有权论”等 多种观点”1 ，我国的农村土地所有制度改革也莫衷一是。 2 1 3 2 土地使用权 土地使用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权利。这是一种直 接行使于土地之上的权利，是土地所有者享有的一项独立权能。土地使用权可 以由土地所有人自己行使，在法律规定的范围内依自身的意志使用土地并取得 收益；也可以依据法律规定从土地所有权中分离出来，作为一项相对独立的权 能，由非土地所有人行使。这时，土地使用权人可以依法享有对土地的占有权、 使用权、部分的收益权和不完全的处分权，但这些权利的行使必须符合法律规 定和所有者的意愿、受法律和土地所有权的制约。土地使用权的设定。必须依 照法律而成立，任何人无论以任何形式取得土地使用权，都必须得到法律的认 可，否则为非法占用他人土地“。 中华人民麸和国土地管理法规定：国有土地和农民集体所有土地，可 以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合 理利用土地的义务。国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权可以依 法进行转让。华人民共和国土地承包法赋予农民长期而有保障的土地使用权， 维护土地承包当事人的合法权益。 2 1 3 3 我国土地产权发展状况 “两权分离”是我国土地产权制度改革必须继续坚持的基础。明确界定农 地的所有权、使用权主体及各自的利益，实行两权分离，明晰土地使用过程中 各经济主体之间的贲权利关系“，这是我国土地产权制度改革走过的重要一 步，在以后各项土地制度改革中必须长期坚持下去。 改革现行征地制度，保障农民土地权益 “淡化土地所有权，强化土地使用权”，这是目前我国土地产权制度发展的 一个必然趋势，也是许多专家学者和政府部门土地工作者广泛认同的观点，更 是由我国社会经济制度和基本国情所决定的。 笔者认为，在我国特色社会主义体制下，特别是在农村集体土地所有权改 革和解决目前实际问题方面，更应该“淡化土地所有权，强化土地使用权”，即 在保留农村集体土地所有权的基础上，明确农村集体土地所有权的权益主体 淡化农村集体土地所有权，强化农民在土地上的各种具体权益。，特别是农村 集体土地的使用权和收益权。例如在土地征用时，规定农民为土地征用补偿的 主体，享有一定份额的农村集体土地收益。总而言之，我国土地系统的立法工 作，应该更多地将重点放在与土地权益紧密相关的最具体的实际利益上，而不 必过分地强调土地到底是谁的。换句话讲，如果在“土地权益的分配”方面处 理得当，农村土地所有权主体的重构任务也会变得相对容易些。 2 2 制度、制度变迁与制度创新 2 。2 。l 制度的内涵和构成 经济学家认为：如果没有一定的规则来约束人类的经济行为，经济活动就 会由于外部性不断产生而变得无秩序和混乱，从而导致资源低效配置，而这些 约束人们经济行为的一定规则就是制度。道格拉斯c 诺斯定义制度为，制度是 一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求 福利或效用最大化的个人行为“。速水佑次郎与弗农拉坦则认为。制度是一 个杜会规则或组织规则，这些规则有助于帮助人们在相互交往中，个人能够形 成合理的预期，从而促使人们之间的和睦相处“”。 制度之所以具有使外部性内在化的功能是因为它是在人们通过无数次交易 和不断学习后达成共识的基础上形成的物化的知识，它告诉人们能做什么、不 能做什么、什么是成本、由谁来承担、以及违约的后果等，这有助于弥补经济 当事人的有限理性，有助于抑制经济当事人的机会主义，它为人类经济生活带 来秩序和可预测性，大大减少了个人决策中的不确定性因此制度可以降低经 济运行中的交易费用，有利于外部性内在化。历史上任何时期的任何制度都是 当时人们利益选择的结果，制度总是随着社会经济的发展而不断演变的，无时 无刻不在影响人类的经济生活。卢现祥在西方新制度经济学一书中，将制 度比喻为经济学中的地心引力，“它们无时无刻不在起作用，强烈地影响人们的 行为，但它们又都是看不见摸不着的。然而人们已经习惯于它们的存在，以至 于感觉不到它们对自己的影响”。 改革现行征地制度，保障农民土地权益 ，1 4 - 制度构成的基本要素包括三个部分：由社会认可的非正式制度、由国家规 定的正式制度和实旅机制。非正式制度( i n f o r m a lc o n s t r a i n t s ) 主要包括价 值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，它可以定义为所 有在正式规则无定义的场合起着规范人们行为作用的惯例或标准。非正式约束 来源于人