（土地资源管理专业论文）基于农用地定级的基本农田保护空间规划方法研究.pdf

捅要 耕地保护关系到我国的粮食安全、经济发展和社会稳定。党中央，国务院对耕地保 护工作历来极为重视，耕地保护是国土资源管理部门日常土地管理工作的重中之重。随 着经济社会的快速发展，非农建设占用大量耕地，我国耕地保护形势日臻严峻，已严重 威胁到国家的粮食安全、经济发展和社会稳定。如何协调好经济发展与耕地保护的关系， 国家进行了较多的有益的尝试和探索，采取了许多积极有效的措施，基本农田保护区的 设置就是其中具体体现，设置基本农田保护区对推动我国耕地保护起到了积极的作用。 在上一轮基本农田保护空间规划编制时，由于受编制者主观随意性和技术手段落后 的影响以及受规划理念相对陈旧的限制，现行的基本农田保护空间规划方法已逐渐不顺 应时代的潮流，急需运用先进的技术科技手段，与时俱进的规划理念，建立一个较为完 整、适用的基本农田保护空间规划的方法体系，以期为新一轮土地利用总体规划修编提 供技术依据，为促进我国耕地保护事业，特别是基本农田保护事业，维护我国的粮食安 全、经济发展和社会稳定提供理论参考。 本文在全面、系统地梳理基本农田保护空间规划的相关概念和理论，参考相关专家 和学者提出的新的基本农田保护空间规划理念，认真分析基本农田保护空间规划的影响 因素的基础上，综合分析基于农用地定级的基本农田保护空间规划的可行性及其优势和 不足之处，引入耕地连片性和综合级别的概念及实现方法，提出了基于农用地定级的基 本农田保护空间规划的改进方法，建立一套较为完整、适用的基本农田保护空间规划方 法体系，并以陕西省柞水县为论证实例，其结果表明运用该方法编制基本农田保护空间 规划科学、合理且切实可行。 关键词：基本农田，空间规划，农用地定级，耕地连片性，综合级别 a b s t r a c t c u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t i o ni sr e l a t e dt of o o ds e c u r i t y , e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t yo f c h i n a c p cc e n t r a lc o m m i t t e ea n ds t a t ec o u n c i lh a v ea t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et oc u l t i v a t e dl a n d p r o t e c t i o n ，w h i c hi st h em o s ti m p o r t a n to fl a n dm a n a g e m e n td e p a r t m e n t s d a y t o d a yw o r k s w i t ht h e r a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，n o n a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o nu s i n gt o om u c hl a n d ，c u l t i v a t e dl a n d p r o t e c t i o ni nc h i n ai sg e t t i n gm o r es e r i o u s a n dh a sb e e nas e r i o u st h r e a tt ot h ec o u n t r y sf o o ds e c u r i t y , e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y h o wt oc o o r d i n a t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dc u l t i v a t e dl a n d p r o t e c t i o n ，m o r eu s e f u lw o r ka n de f f e c t i v em e a s u r e si st r i e da n de x p l o r e di nc h i n a b a s i cf a r m l a n d p r o t e c t i o np l a n n i n gi so n eo ft h es p e c i f i ce m b o d i m e n t s ，w h i c hh a sp l a y e dap o s i t i v er o l eo nc u l t i v a t e dl a n d p r o t e c t i o ni nc h i n a i nt h el a s tr o u n do fb a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o np l a n n i n g ，a st h ei n f l u e n c eo fs u b j e c t i v ea r b i t r a r i n e s s a n dt e c h n i c a lm e a n s ，a sw e l la st h er e s t r i c t i o n so far e l a t i v e l yo l dp l a n n i n gs u b j e c t ，t h ee x i s t i n gb a s i c f a r m l a n dp r o t e c t i o nm e t h o do fs p a t i a lp l a n n i n gd o e s n tc o n f o r mt ot h ep r o g r e s s i v et r e n d ，w h i c hn e e da m o r ec o m p l e t ea n da p p l i c a b l eb a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o ns p a t i a lp l a n n i n gs y s t e mw i t ha d v a n c e dt e c h n i c a l m e a n sa n dp l a n n i n gc o n c e p t ，i no r d e rt op r o v i d eat e c h n i c a lb a s i sf o ran e wr o u n do fl a n d u s em a s t e rp l a n r e v i s i o na n dp r o v i d eat h e o r e t i c a lr e f e r e n c ef o rc h i n a sc u l t i v a t e dl a n d p r o t e c t i o n ，e s p e c i a l l yb a s i c f a r m l a n dp r o t e c t i o n ，f o o ds e c u r i t y , e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y b a s e do nac o m p r e h e n s i v e ，s y s t e m a t i cp r o t e c t i o no fb a s i cf a r m l a n dc a r d i n gr e l e v a n ts p a t i a lp l a n n i n g c o n c e p t sa n dt h e o r i e sr e f e r r i n gt ot h er e l e v a n te x p e r t sa n ds c h o l a r so ft h en e wb a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o n c o n c e p to fs p a t i a lp l a n n i n ga n dac a r e f u la n a l y s i so fb a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o nf a c t o ri nt h ei m p a c to f s p a t i a lp l a n n i n g ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ef e a s i b i l i t ya n dt h es t r e n g t h sa n dw e a k n e s s e so fb a s i cf a r m l a n d p r o t e c t i o ns p a t i a lp l a n n i n gi nb a s i so fa g r i c u l t u r a ll a n dc l a s s i f i c a t i o n ，p r o p o s et h ei m p r o v i n gm e t h o do f b a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o ns p a t i a lp l a n n i n gi nb a s i so fa g r i c u l t u r a ll a n dc l a s s i f i c a t i o nw i t hi n t r o d u c t i o nt h e l a c eo fa r a b l el a n d c o n c e p ta n dm e t h o d ，e s t a b l i s ham o r ec o m p l e t ea n da p p l i c a b l es y s t e ma p p r o a c ho ft h e b a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o ns p a t i a lp l a n n i n g ，a n dt a k es h a a n x ip r o v i n c ez h a s h u ic o u n t ya sa ne x a m p l e t h e r e s u l t ss h o wt h a tu s i n gt h em e t h o dt ob r a i dt h eb a s i cf a n r d a n dp r o t e c t i o ns p a t i a lp l a n n i n gi ss c i e n t i f i c ， r e a s o n a b l ea n dp r a c t i c a b l e k e y w o r d s ：c u l t i v a t e dl a n d ，s p a t i a lp l a n n i n g ，a g r i c u l t u r a ll a n dc l a s s i f i c a t i o n ，l a c eo fa r a b l el a n d ， i n t e g r a t e dl e v e l 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作：弘r 叫 吒年s 其落日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 敝作者繇弘f 叫 导师 砰年工只影日 1 每玉乒必日 长安大学硕上学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 基本农田保护空间规划事关国家发展大局 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中明确提出：“坚持最严 格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线【l 】”。我国人多地少的基 本国情和耕地后备资源相对不足的严峻形式决定了我国必须实行最严格的耕地保护制 度，切实保护耕地特别是基本农田是事关我国粮食安全、社会稳定和经济平稳发展的重 大问题。科学、合理地编制基本农田保护空间规划是对耕地实行特殊保护的重要举措。 科学合理地制定基本农田保护空间规划，是坚守十八亿亩耕地红线的关键，是落实最严 格耕地保护制度的有效途径，是维护国家粮食安全、社会稳定和经济发展的必要举措， 事关国家的发展大局。 1 1 2 新一轮规划对基本农田保护空间规划提出了更高要求 全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 明确规定：“严格按照土地利用总体 规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果， 在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质 量等级不得低于原有质量等级。【2 】”过去由于全国缺乏统一的、覆盖全国区域范围内的衡 量耕地等级质量的信息数据基础作为技术支撑，对于划定基本农田的耕地地块等级质量 无法用定量化的指标来考核和衡量，因此过去的有关基本农田的法律法规以及上一轮土 地利用总体规划纲要对划入基本农田的耕地质量只是作了定性的、行政法规的规定，在 日常执行工作中难以定量考核，致使基本农田保护空间规划中“划远不划近、划劣不划 优、划整不划零”的现象不同程度地存在，基本农田等级质量保护工作难以用定量化的 指标进行考核。随着国土资源大调查项目中的子项目农用地分等定级估价工作地不断深 入和完成，我国基本建立了覆盖3 1 个省( 区、市) 农用地等、级、价三级质量体系， 其成果数据可以为国土资源管理中涉及到的农用地质量管理相关方面的工作提供重要 的参考依据。因此，本轮全国土地利用总体规划纲要中首次提出了将农用地分等定 级成果作为调整划定基本农田保护区的重要参考依据，并要求调整划定后的基本农田平 均等级质量不得低于上一轮基本农田的质量水平。这一要求的提出为基本农田保护空间 规划方法在实践中提出了新的挑战，同时也为基本农田保护空间规划方法指明了新的方 第一章绪论 向，所以，建立新的基本农田保护空间规划方法体系势在必行。 1 1 3 目前基本农田保护空间规划中存在问题亟待解决 纵观分析上一轮基本农田保护空间规划以及近年来对我国对基本农田的管理工 作，存在着一个“误区”，即忽略了“优质集中”耕地保护方针中提到的“集中”管理基本农 田的方式。基本农田保护空间规划中的耕地必须是优质高产耕地，这已经在基本农田保 护空间规划编制过程中得到了统一的认识和贯彻。但在整个基本农田保护空间规划中， 由于受决策者和规划者认知程度的差异、欠缺以及局部利益的驱使，往往忽略“集中”管 理的原则，容易导致片面地追求基本农田的优质性，即只要达到质量要求的耕地都划入 基本农田保护空间规划，然后将达到质量等级要求的耕地地块面积累加起来直到达到上 级政府下达的基本农田保护数量目标要求，完成基本农田保护空间规划的划定。结果往 往容易导致划入基本农田的耕地地块分布零散，无法在耕地利用过程中推广规模农业， 产生规模效益，同时又增加了在土地流转过程中，由于国家重点建设项目需要征收零散 分布的基本农田地块引发修改土地利用总体规划的次数，致使土地利用总体规划的权威 性和严肃性受到挑战。因此，如何在新一轮土地利用总体规划中，切实将“优质高效、 集中连片”的耕地划为基本农田，协调经济社会发展和耕地保护的关系，减少修改土地 利用总体规划的频率，科学合理地编制基本农田保护空间规划，是一项摆在土地管理者 和土地科学研究者面前的一项新的课题。 本文正是基于新一轮土地利用总体规划中对基本农田保护空间规划提出定量化考 核标准，编制要求提高的背景下，展开了基本农田保护空间规划方法体系的研究。 1 2 研究目的 1 2 1 建立一套科学合理、适用的基本农田保护空间规划方法体系 基本农田保护空间规划是土地利用总体规划中的重要组成部分，基本农田保护空间 规划隶属于土地利用总体规划的专项规划。编制基本农田保护空间规划必须明确基本农 田的数量目标、质量要求和空间布局要求。本文旨在依据全国土地利用总体规划纲要 ( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 对基本农田保护空间规划首次提出定量化的考核标准和划定依据的要 求，在查阅和参考有关专家和学者对基本农田保护空间规划提出的新观点和新方法的基 础上，以农用地定级成果为基本农田保护空间规划考核基本农田的质量依据，考虑基本 农田保护空间规划中基本农田应集中连片的限制因素，基于g i s 系统功能，提出一整套 2 长安大学硕士学位论文 科学、合理并且适用的基本农田保护空间规划的方法，以期为新一轮土地利用总体规划 中基本农田保护空间规划的编制提供科学依据和方法参考，并且为土地管理耕地保护和 基本农田保护事业提供政策参考。 1 2 2 实现对优质耕地的集中保护，提高耕地价值 本文在研究基本农田保护空间规划方法中引入了“集中连片”和连片地块“综合级别” 的概念，旨在将优质高产、集中连片、区位交通便利的耕地优先划入基本农田保护空间 规划，在基本农田日常管理工作中，严格限制集中连片的基本农田流转，加强对集中连 片的基本农田的特殊保护。基本农田“连片性”程度高有利于提高水利、道路等农田基础 设施的规模效益；有利于大型专业农业机械在集中连片地块上发挥优势；有利于农业科 学技术的普及和传播；有利于对土地资源环境的集中监察和治理。经营和管理集中连片 的耕地在一定程度上提高了耕地的质量，进而提高了利用耕地的价值。 1 2 3 推动农用地分等定级成果的转化和应用 为了保证国家粮食安全、经济发展和社会稳定，以农用地分等定级成果为基础数据， 根据耕地质量分布差异状况，科学合理地分配各地区基本农田保护的数量指标，避免单 纯地以基本农田保护率来确定各区域基本农田保护数量目标的不科学性和不合理性。基 于农用地分等定级的基本农田保护空间规划，一方面可提高基本农田保护空间规划的实 用性和科学性，在今后一段时期内严格控制耕地非农流转、保护耕地质量方面具有深远 意义，实现对农用地由数量型管理向数量、质量、生态型管理转变；另一方面开展农用地 分等定级成果在基本农田保护空间规划中的应用，促使农用地分等定级成果进一步深化 和拓展，提高农用地定级成果的转化率，推动全国农用地分等定级估价成果的转化和应 用。 1 3 国内外研究理论和技术发展现状 1 3 1 土地评价研究现状 ( 1 ) 国外土地评价研究现状 1 9 世纪9 0 年代以前，人们对土地的认识和理解还存在较大的局限性，即认为土壤 就是土地，这一段时期的土地评价也就是比较单纯的土壤质量等级评价。 1 9 世纪9 0 年代以后，世界各国土地科学研究方面的学者均从不同的角度、多方面 开始重视对农用地的质量等级评价，提出了许多有价值的评价方法和建立了许多评价体 3 第一章绪论 系，丰富了农用地的质量等级评价内容【3 4 1 。 美国的土地质量等级评价是随着国土资源调查和土地利用总体规划发展而发展起 来的。1 9 3 7 年，美国农业部为国内水土保持而提出的土地潜力分类，采用土地潜力级、 土地潜力亚级和土地潜力单元三层等级体系，将土地分为8 个土地潜力级，1 2 个土地潜 力亚级和4 3 个土地潜力单元。美国土地质量等级评价的特点是对土地利用的限制性和 适宜性分析的比较细致和精确。由斯托利提出的指数分等法对加拿大、英国等国家的土 地质量等级评价产生了重要的深远影响，逐渐形成了一支重要的农用地分等定级分支。 加拿大的土地质量等级评价是1 9 6 1 年颁布农业恢复和发展法后，于1 9 6 2 年建 立土地清查处时快速发展起来的。加拿大的清查处完成了全国的土地潜力分类，还运用 联合国粮农组织农业生态区计划的方法，预测了农作物地生产力和潜力并估计土地对各 种农作物的适宜性，将适宜性程度分为三级。 1 9 7 6 年，联合国粮农组织发表土地评价纲要，这是针对特定土地利用方式对土 地的适宜性和适宜性程度做出的土地评价方法，其中最重要的概念是比配，即农作物对 其所处经济、利用、生态条件的适宜程度。另外一个技术思路是从土壤和气候的生产潜 力入手，进行土地适宜性评价，这是一种基于土壤潜力和生态潜力，并考虑到土地投入 产出水平的土地适宜性评价方法，即a e z 方法【5 卅。 综上所述，从1 9 世纪9 0 年代开始至今，人们已经开始从多角度、多层次地去认识 土地和评价土地质量等级。土地质量等级的内涵已经不仅仅是土壤质量等级，而是包含 多因素的综合质量等级，土地质量评价是多因素的综合质量评价。在土地评价手段不断 更新和发展的同时，模型和计算机评价方法如层次分析法、模糊数学法、神经网络等智 能控制技术得到了广泛的应用和发展，使得土地评价成果的精度和准确度有了大幅度的 提高。 纵观国外土地评价的历史演变过程，它经历了从土壤质量评价、土地综合评价、土 地精细化评价到土地定量化评价的历史演变过程。 ( 2 ) 国内土地评价研究 从新中国成立至2 0 世纪8 0 年代中期，我国主要对农用地进行质量等级评价，采取 的方法主要以定性评价的方法为主。 2 0 世纪8 0 年代中期以后，我国土地评价理论和实践开始向土地生产潜力评价、土 地适宜性评价和土地经济社会评价综合评价的方向发展，评价方法也逐步开始采取定性 与定量相结合并以定量评价方法为主导的评价阶段【刀。 4 长安大学硕士学位论文 “七五”期间，中国农业科学研究院区划所和农业部土肥总站按农用地的土壤自然肥 力、土壤地理化性质、土壤障碍因素和农用地生产能力水平等条件综合比较分析，将全 国范围内的农用地分为五个质量等级。 1 9 8 9 年，原国家土地管理局制定了农用土地分等定级规程，并在全国范围内选 择了6 个县进行了农地分等定级试点工作，1 9 9 5 年，中国农科院区划所以县域为评价单 位对耕地质量进行了分区评价，并计算出了每个县的耕地质量等级指数。 2 0 0 1 年以后，全国范围内全面展开了农用地分等定级与估价工作。国土资源部于 2 0 0 3 年8 月下发了农用地分等规程、农用地定级规程和农用地估价规程，为 全国农用地分等定级与估价工作提供技术指导。此时，我国初步建立了比较成熟和完整 的农用地质量评价方法和体系，土地质量等级评价已经完全向土地生产潜力评价、土地 适宜性评价和土地社会、经济综合评价的方向发展。 1 3 2 耕地质量评价研究现状 耕地质量评价是根据耕地的自然属性、社会经济属性、区位属性以及其在经济活动 中的地位和作用，综合考虑其利用水平和投入产出水平，综合评价耕地质量水平的过程。 进行耕地质量评价工作的主要目的是为了了解和掌握我国的耕地数量、质量和分布情 况，进而掌握耕地的生产能力和潜力水平，为依法、科学、合理、统一、有效地管理耕 地提供技术依据和政策参考。耕地质量等级评价的目的主要有以下几个方面： ( 1 ) 通过耕地质量评价，便于监测和衡量耕地占补平衡制度工作的落实情况，保证 区域内耕地总量的动态平衡。一方面从数量上和质量上为耕地占补平衡工作提供科学依 据和参考标准；另一方面有利于根据耕地质量等级的差异科学合理地制定的耕地补偿标 准，保证新增耕地开垦费的全面缴纳和落实，进而维护和落实我国的耕地占补平衡制度。 ( 2 ) 通过耕地质量评价，可将行政辖区域内的耕地按质量进行等级评价，形成耕地 质量的等别体系并在空间上直观布局。一方面为基本农田保护空间规划的划定提供科学 技术支撑；另一方面，可以作为开展土地开发整理工作的技术参考和经济依据，有利于 提高耕地质量，促进耕地保护【8 】。 ( 3 ) 通过耕地质量评价，合理确定耕地质量。一方面指导城市发展建设用地优先征 收和利用耕地质量等级相对较低的地块，从而有效地保护优质耕地；另一方面有利于促 使农村集体土地使用权合理流转【9 1 。 ( 4 ) 通过耕地质量评价，合理确定耕地综合生产能力。一方面依据不同的耕地质量 5 第一章绪论 等别，分析耕地的现实产出能力和产出潜力；另一方面依据不同的耕地质量，定量地分 析耕地的粮食生产潜力，为国家合理制定利用耕地、国家粮食安全战略提供技术依据。 耕地质量评价是当前土地学科研究的热点和难点，国内外许多学者和管理者采取不 同技术和方法，结合当前耕地管理、利用现状等方面，从不同角度、不同的层次对耕地 质量进行了多方面多维度的研究，取得了很多有价值和实践性的研究成果。 陆文彬等以徐州市土地复垦项目为例，根据当地耕地资源的实际特点，选取影响补 充耕地质量的指标：土壤质地、排水方式、排水保证程度、灌溉保证率、灌溉方式、田 块平整度和道路通达度，采用灰色关联度法对补充耕地质量等级进行了评价，以此来衡 量建设项目占用和补充耕地的质量水平，保证相比占用耕地，补充耕地质量不降低【1 0 】。 蔡海生等以鄱阳湖区耕地整理为实例，从耕地整理的要求和原则出发，选取影响耕 地质量的自然条件和耕地利用条件2 个基本因素，有效土壤厚度、土壤质地、有机质含 量、地形坡度等级、土壤侵蚀度、田间道路状况、地块排灌状况、田块平整度等影响耕 地质量水平的二级因子，并耕地各因素因子影响耕地质量水平的作用程度的差异，采用 层次分析法确定各因素因子的权重，建立耕地质量等级评价指标体系。采用多因素综合 评价法将环鄱阳湖区1 2 县( 市) 的耕地分成4 个质量等级【1 1 1 。 吕晓军等分别以陕西省和江西省土地开发项目新增耕地为例，在因地制宜、合理确 定影响耕地质量的评价因素因子的基础上，利用模糊综合评判法评价新增耕地的质量等 级，经综合对比分析，评价结果与当地实际情况基本相符。并由此证明模糊综合评判法 适用于耕地质量等级的评价【1 2 都】。 胡渝清等以大足县为例，在按照农用地分等规程要求的基础上，按照土地开发整理 项目可行性研究、初步设计、实施、验收等环节的要求和标准，对农用地分等质量评价 体系和土地开发整理设计标准之间存在的不一致情形进行综合分析和探讨，提出了在标 准样地控制参考下，建立新增耕地土地利用系数的计算模型方法，形成了一套适合丘陵 地区新增耕地质量等级评价方法体系，为土地开发整理新增耕地质量验收提供技术依据 和参考【1 4 】。 邢世和等通过设立耕地标准样地，开展实地调查研究分析，利用多元回归分析法筛 选和确定影响耕地质量水平的主要因素因子及其相应权重，利用动态聚类模型方法和 g i s 技术进行耕地质量评价【1 5 】。 徐胜祥等结合荆州市耕地质量等级评价工作的实际情况，在确定耕地质量等级评价 因素因子和其相应权重的基础上，利用综合加权模型法计算各评价单元的耕地生产能力 6 长安大学硕上学位论文 指数，再根据各评价单元的指数计算结果，采取等矩离分级法，将全县行政区内的耕地 质量分为4 级【16 1 。 随着全国农用地分等定级工作地开展和完成，耕地质量等级评价的方法和应用技 术得到了全面的提升和长远发展，在全国范围内初步建立了比较成熟的耕地质量评价方 法体系，为完善土地评价学做出了贡献，同时为耕地保护实践工作提供了技术支持和参 考依据。 1 3 3g i s 支持下的土地评价研究现状 g i s 即地理信息系统，是以地理空间数据库为基础，在计算机硬软件的支持下，用 于空间数据和地理信息数据的采集、提取、存储、检索、显示、分析、制图，实现分析 应用和综合管理的技术系统【17 1 。 从国际上来看，g i s 用于土地评价学科开始于2 0 世纪5 0 年代，主要有美国土地利 用与自然资源信息系统和明尼苏达土地管理信息系统等。6 0 年代以来，土地等级质量评 价信息系统得到迅速发展和普遍应用，出现了新西兰小型计算机土地信息系统、加拿大 土地信息系统、澳大利亚土地利用总体规划信息系统等。7 0 年代后，随着计算机技术的 快速发展和创新，g i s 在土地评价研究领域中的应用越来越受到世界各级的重视，其理 论方法和技术也不断创新和完善。1 9 8 1 年美国农业部在土地潜力分级的基础上提出了土 地评价系统，加拿大的杜曼斯基等学者结合g i s 技术发展和应用现状，完善并发展了联 合国粮农组织的农业生态区计划方法。2 0 世纪末期以后，随着地理信息产业的发展和地 理数字产品的普及，g i s 已成为许多土地管理机构的工作决策系统。 g i s 在我国土地质量等级评价中的应用起步较晚，但相对发展较快。截止目前为止， g i s 主要是为土地评价提供辅助服务。我国土地信息系统起始上世纪8 0 年代后期，主 要成果有：以具体研究区为例建立了土地资源评价信息系统；利用地理信息系统应用于 农用地的评价；利用土地资源评价信息系统，改善了土地适宜性评价的成果精度和工作 效率，将土地适宜性评价和土地利用总体规划联系起来【1 8 l 。 g i s 支持下的土地质量评价大致包括以下三个方面： ( 1 ) 基于g i s 的土地生产潜力评价研究 基于g i s 的土地生产潜力评价，张友焱等在山西省进行的黄土丘陵沟壑区土地生成 的潜力评价研究【2 3 】和杨广斌等在贵州的土地生产潜力评价研究【2 4 1 等。 ( 2 ) 基于g i s 技术的土地适宜性评价 7 第一章绪论 g i s 应用领域最普遍最紧密的是土地适宜性评价。如王桂芝等在三亚针对热带作物 进行的土地适宜性评价 1 9 - 2 0 】；李家永等在江西针对水稻、旱作、杉木、阔叶林、松树等 土地利用类型分别所做的土地适宜性评价【2 1 】；李勇等在辽宁省对苇田等的评价等。 ( 3 ) 基于g i s 支持下的农用地分等定级研究 黄胜利等根据安徽省土地资源的自然和利用特点以及农林牧生产条件的需要的具 体要求，对土地资源分等评价【2 5 】；毕如田等对永济市的耕地土地自然生产力进行了质量 等级评价2 6 1 ，石常蕴等针对江苏水田的质量等级评价【2 7 1 ，赵小敏等人针对江西省农用地 质量等级的评价2 8 1 等。 1 3 4 基本农田保护空间规划的传统方法 基本农田保护空间规划就是将土地利用总体规划确定的基本农田保护数量目标，将 一定数量的耕地有区别地选择为基本农田的过程。合理、科学地划定基本农田保护空间 规划对于正确处理和协调农用地的农业利用与非农建设利用的关系、严格控制非农业建 设占用耕地的规模和空间布局、促进粮食安全、社会稳定和社会经济的又快又好发展将 起到十分重要的作用。 长期以来，传统的基本农田保护空间规划方法在基本农田划分时存在偏主观、重数 量、轻质量、缺乏空间定位的问题。在实际基本农田保护空间规划实际操作过程中，一 些地方政府从眼前和局部利益出发，把满足建设用地需求放在发展的第一位，为了迁就 招商投资和城镇发展的要求，满足投资者的用地需求，完成上级下达的基本农田保护责 任数量目标，往往采取“划劣不划优、划远不划近”的原则，将一些区位条件差、交通偏 远、耕作利用不便、地形条件复杂、土肥自然质量差、农田实施不配套的耕地划为基本 农田。另外，国家重点建设的基础设施建设项目由于选址的相对固定性不可避免的占用 一定数量基本农田，在编制基本农田补划方案时，往往只重视补划基本农田数量上的平 衡，不考虑补划基本农田质量上的平衡，编制的基本农田补划方案存在“占优补劣”问题 较为突出。这些问题的出现主要是由于在耕地入选基本农田时缺乏科学、客观、定量的 衡量标准和考核依据，从而造成在编制基本农田保护空间规划时随意性太大，主观性太 强。 由于传统的基本农田保护空间规划缺乏衡量耕地质量水平的标准和依据，往往在编 制基本农田保护空间规划时，只注重保护数量上的保护要求，而忽视基本农盱j 的质量水 平和规模经营效益，所以，有必要建立一套基本农田保护空间规划方法体系，从而为科 长安人学硕士学位论文 学、合理、快速、高效地划定基本农田保护空间规划提供有效的方法和技术参考。 1 4 研究的主要内容 本文研究的主要内容包括以下几个方面： ( 1 ) 在全面梳理基本农田保护空间规划的基本概念、基本理论的基础上，分析基 本农田保护空间规划的内涵和实质，进而阐述和分析影响基本农田保护空间规划的主观 因素和客观因素，并据此提出一套科学合理的基本农田保护空间规划的主要思路。 ( 2 ) 引入农用地定级的概念及技术路线，重点分析影响农用地定级的因素以及农 用地定级成果所反映耕地质量水平的差异。讨论基于农用地定级的基本农田保护空间规 划的可行性，分析其优势及局限性。 ( 3 ) 在分析基于农用地定级的基本农田保护空间规划的优势和局限性的基础上， 引入耕地连片性和农用地综合级别的计算方法及步骤，提出改进措施，并由此建立一套 基于农用地定级的基本农田保护空间规划方法体系。 ( 4 ) 以陕西省柞水县为例，在柞水县农用地定级成果的基础上，运用基于农用地 定级的基本农田保护空间规划方法，编制柞水县基本农田保护空间规划，并分析空间规 划成果的合理性及可靠性。 9 第_ 二章基本农i l i 保护空间规划的基本理论 第二章基本农田保护空间规划的基本理论 2 1 基本农田保护空间规划的基础理论 2 1 1 基本农田相关理论 ( 1 ) 基本农田的概念及内涵 1 9 6 3 年黄河中下游水土保持工作会议中首次提出“基本农田”这一概念，从此以后， 有些学者从基本农田的自然属性和社会经济属性出发，也有称为高产稳产基本农田、旱 涝保收基本农田等称谓，但直至上世纪8 0 年代未，基本农田的仍然是指生产力高、抗 灾能力强的、旱涝保收的稳产高产耕地。1 9 9 4 年国务院颁发中华人民共和国国务院第 1 6 2 号令中明确指出基本农田是指根据一定时期内一定人口和国民社会经济发展对农产 品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内 不得占用的耕地。1 9 9 8 年基本农田保护条例( 中华人民共和国国务院第2 5 7 号令) 中又重新界定了基本农田的概念，指出基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展 对农产品的需求，依据土地利用总体规划，确定的不得占用的耕地【2 9 1 。 基本农田有狭义与广义之分，狭义的基本农田是指当前土地利用现状为耕地中的一 部份，是按照一定时期一定人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规 划确定的不准占用且必须保护的耕地。广义的基本农田是指所有农田资源，间接或直接、 当前或未来可用于生产农产品所有土地的总称，它包括当前适合条件的耕地和潜在适应 的林地等农用地，用于农业生产地沟渠、田间道路等农田基础设施所占用的土地，也包 括宜耕荒地 3 0 】。 基本农田是从战略高度出发，在一定的时期，一定的人口内，为满足国民经济发展， 社会稳定和粮食安全，必须保护的耕地。由于基本农田产量的高低和稳定平衡程度有一 定的地域差异性，难以给出明确的衡量标准和界定依据，所以上述基本农田的定义和内 涵对基本农田保护的实际工作，难以给予实际的实践指导。参考国内外专家和学者对基 本农田的内涵界定以及依据我国基本农田保护的实践工作，基本农田的内涵应该包括以 下几个方面：第一，强调基本农田与一般农f f l 的生产自然肥力的差异。第二，明确基本 农田与一般农田所处区位交通条件不同，即基本农田的地理位置的优劣差异。第三，基 本农田是一定时期一定地域内人地关系平衡的一种表达方式【3 1 1 。 因此，要对基本农田的概念和内涵完整、全面理解和详尽掌握，应该首先综合考虑 1 0 长安大学硕上学位论文 基本农田自身内在的土地自然肥力存在差异的特征，所处区位交通条件和不同时期人口 对基本农田的需求状况，同时需要对基本农田的数量、质量和空间分布进行有效保护。 ( 2 ) 基本农f 日保护的含义及特征 基本农田保护制度是我国土地管理中的一项基本制度。基本农田保护主要包含以下 三层含义：是对基本农田保存，即根据区域经济社会发展对农产品的需要，为维持区 域必需的基本农田数量和质量动态稳定，保持一定的基本农田生产能力。通过法律、行 政与经济手段，防止基本农田被破坏和非法非农占用，使其保证具有一定的生产能力水 平；二是基本农田的合理可持续利用，即保持基本农田的合理可持续利用，以取得最佳 的社会、经济和生态效益；三是基本农田管理与维护，即利用行政、科学和法律手段， 对基本农田的自然环境、农田配套设施、土壤肥力和土地利用程度状况进行监测和管理。 其中基本农田保护的主体是保存基本农田的基本生产力，基本农f f l 保护的目的是保证基 本农田的可持续利用，而对基本农田的监测和管理只是对基本农田保护的手段，也是对 基本农田可持续利用的保证【3 2 1 。 在我国基本农田保护实际工作过程中，基本农田保护具有以下特型3 3 】：地域差异 性。层次差异性。综合系统性。动态变化性。政策性。 ( 3 ) 基本农田保护区的概念和内涵 在我国，基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划 和依照法定程序确定的特定保护区域2 9 1 。根据基本农田保护条例，铁路、公路等交 通沿线，城市和村庄、城镇建设用地区周边紧邻的耕地，应当优先划入基本农田保护区； 需要退耕还林、还湖、还牧的耕地，不应当划入基本农田保护区。划定基本农田保护空 间规划是合理利用和配置农用地资源的重要手段和行政措施，在我国耕地后备资源十分 匮乏和耕地保护形势十分严峻的背景条件下，要将高产优质、集中连片的耕地优先划入 基本农田保护空间规划并对其进行有效的特殊保护。 2 1 2 基本农田保护空间规划的相关理论 ( 1 ) 基本农田保护空间规划的概念及内涵 基本农田保护空间规划指将基于基本农田保护空间规划的若干基础理论，依据基本 农田保护空间规划的原则，综合考虑影响基本农田保护规划规划的综合因素，运用相应 的科学技术手段，合理确定一定区域、一定时期内的基本农田保护数量、质量和空间布 局的过程，同样也是合理确定基本农田保护区的一个规划过程。 第二章基本农田保护空间规划的基本理论 基本农f f l 保护空间规划的内涵主要有三个方面，一是基本农田保护空间规划是一个 综合性的系统工程。基本农田保护空间规划的编制一方面要考虑经济社会发展、生态环 境保护等相关因素，一方面要考虑与土地利用总体规划、区域经济发展规划、城市规划 以及其他各部门专项规划的协调；另一方面要考虑基本农田自身的保护，分析基本农田 数量、质量和分布，制定合理的基本农田保护战略。二是基本农田保护空间规划是合理 确定区域基本农田保护数量、质量和空间布局的过程。三是基本农田保护空间规划以土 地评价学为基础，它是综合分析区域耕地适宜性、耕地生产潜力、耕地等级和分布的一 个工程。四是基本农田保护空间规划具有层次性，在我国将基本农田保护空间规划分为 五个层次，国家、省( 市) 、地市、县( 区) 和乡镇，各个层次基本农田保护空间规划 的侧重点、保护的内容和方式不一致。一般而言，国家、省市的基本农田保护空间规划 较为宏观，主要部署基本农田保护的战略、主要目标和主要的基本农田保护区域、基本 农田保护的政策措施等，县、乡镇级基本农田保护空间规划主要是微观层面上的，它是 对上级基本农田保护责任目标的具体落实，一般要落实到具体地块，并确定地块的主要 用途和保护责任人。 ( 2 ) 基本农田保护空间规划的原则 根据一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求以及经济社会发展对建设用地 数量和布局的需求，科学编制基本农田保护空间规划，有利于基本农田的集中连片，推 进农业适度规模经营和农业现代化，更是社会经济发展的根本保证。编制基本农田保护 空间规划的目的是保护现实生产能力高、集中连片的耕地以满足一定时期经济社会和人 口农产品的需求，这便要求编制基本农田保护空间规划时要依据以下原则。 集中连片、优质耕地优先保护的原则。保护基本农田本质上就是保护基本农田生 产能力，在我国这样一个耕地资源十分匮乏的国家，要实现这一目的就必须优先保护优 质高产耕地，同时为了推广农业适度规模经营，产生规模效益，在编制基本农田保护空 间规划时，应充分利用衡量耕地质量的既有成果，将优质耕地优先划入基本农田保护空 间规划当中，同时考虑耕地集中连片的影响因素【3 4 1 。 区位便利优先保护的原则。基本农田管理条例中规定，铁路、公路等交通干 道沿线，城市、村镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。基本农田 应该是区位交通综合条件最优的耕地，一般是指城市、集镇和村庄建设用地区临近周边； 公路、铁路等交通干道沿线，利用率高、耕作方便、地势平坦、水肥富足等的耕地。 正确处理基本农田保护与建设用地扩展需要的原则。由于社会经济发展的需要， 1 2 长安人学硕士学位论文 建设占用一定数量的耕地不可避免，为了维护国家的粮食安全、经济发展和社会稳定， 保护一定数量和一定质量的基本农田方针政策不可更改。正确处理好基本农田保护和非 农建设占用耕地的关系，是编制基本农田保护空间规划时必须严肃对待、认真处理的问 题，所以在编制基本农田保护空间规划时，应以土地适宜性评价为基础，综合考虑基本 农田保护与经济社会发展的关系，预留部分经济发展所需不可避免占用的耕地，保证经 济社会发展和基本农田保护的协调一致。 定量与定性分析相结合，定量分析为主的原则。对耕地等级质量进行评价时，要 尽可能地选用可量化的因素因子并运用先进的计算机处理和相关技术进行数据处理和 分析，以减少人为主观性的影响。同时在对影响耕地质量等级因素因子选择、权重确定 等方面，要充分应用既有的农用地分等定级成果确定的质量评价指标体系，采用定量和 定性相结合的方法综合地评价耕地质量，以既有的农用地质量评价成果为基础编制基本 农田保护空间规划。 与其他相关规划协调一致的原则。首先，基本农田保护空间规划应与城市规划相 协调，要按照土地供给引导用地需求的原则，合理科学地确定基本农田保护空间规划和 城市建设用地及其他建设用地的规模和布局关系，充分发挥基本农田保护空间规划对城 市规划建设及其他各项建设用地规模的引导和控制作用，尽量优先将城镇郊区、铁路等 具有良好交通水利设施耕地划入基本农田保护保护空间。其次，基本农田保护空间规划 是土地利用总体规划的重要组成部分之一，是隶属于土地利用总体规划中的专项规划之 一，两者划定的土地规划用途应相互协调一致。最后，基本农田保护空间规划应与农业 专项规划相协调一致【3 5 1 。 2 2 基本农田保护空间规