（农业经济管理专业论文）我国农村养老保障制度建设研究.pdf

摘要 随着中国经济体制改革的深化和中国社会主义特色市场经济制度的逐步完 善，中国的社会养老保障制度也有了长足的发展，并在促进社会稳定和经济发展 方面起到越来越大的作用。尤其是城市养老保障制度，在较短的时间内得到了迅 速的完善，一个较为完整的养老保障制度正在逐步形成。然而，与此相比，我国 农村养老保障体系的建设还远远落后于城市。随着工业化和城市化的发展，家庭 养老和土地保障能起作用的先决条件正在逐步弱化。对于农村劳动者来说建立新 的养老保障制度已经成为一种迫切的需求。因此，研究新形势下如何实现农村劳 动者养老问题具有十分重要的意义。本研究主要包括以下5 部分的内容： 1 研究我国农村保障制度建设的现实意义和应运用的基本理论。 2 ：我国养老保障方式的分析。我国养老保障方式的分析有：家庭养老、集体 社区养老、农村社会养老，自我养老和商业保险养老。其中，家庭养老和集体社 区养老是当前我国农村养老的主要方式。 3 我国农村保障制度建设的特殊国情分析：( 1 ) 农村经济基础薄弱；( 2 ) 人 口众多且人臼老龄化进程加快；( 3 ) 城市养老金帐户空帐运行严重f h ) 东方文 化与重视家庭观念的传统卜( 5 ) 地区经济发展水平差异明显。 4 我国农村养老保障制度建设的基础内容应是： s e r i o u so p e r a t i o no f v a c a n c yi nt h ea c c o u n to fu r b a np e n s i o n ( 4 ) o r i e n t a lc u l t u r ea n dt r a d i t i o no ff a m i l yc o n c e p t 5 ) g r e a td i f f e r e n c eo fr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t 4 t h eb a s i cc o n t e n t so ft h ec o n s t r u c t i o no fr u r a lo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ( 1 ) c o n s i d e r a b l es t r e s so nf a m i l yo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ( 2 ) e s t a b l i s ht h er u r a ls u p p o r ts y s t e ma c c o r d i n gt od i f f e r e n c eo fr e g i o n a le c o n o m i cg r o w t h a n dn a t i o n a if i n a n c i a ls u b s i d i e s ( 3 ) d i s t i n g u i s ht h ep e n s i o ni nt e r m so fe m p l o y m e n to f r u r a lw o r k f o r c e ( 4 ) t h ec o m b i n a t i o no fp e r s o n a la s s e r t sa n df i n a n c e ( 5 ) m u l t i p l ec o - t r e a t m e n t 5 r u r a lo l d a g es u p p o r ts y s t e me n s u r e st h a t ： ( 1 ) p e r f e c tr e l a t e dr e g u l a t i o n s 1 e g a l l ys u p p o r t i n gr u r a lo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ( 2 ) e n h a n c ef i n a n c i a ls u p p o r t ，u n d e r - p i n n i n gr u r a lo l d a g es u p p o r ts y s t e m ( 3 ) e s t a b l i s hc o m p l e t eo r g a n i z a t i o n p r o v i d i n gt h eb a s i sf o rr u r a lo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ( 4 ) r e g u l a t et h em a n a g e m e n to ff o u n d s s u p e r v i s i n gr u r a lo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ( k e yw o r d s ：r u r a lo l d - a g es u p p o r ts y s t e m ；w a yo fs u p p o r t ；l i m i t a t i o n s ；p o l i c yo fs u p p o r t ； p o l i c y ) 1 1 独创性声明 本人声明，所呈交的学位( 毕业) 论文，是本人在指导教师的指导下独立完 成的研究成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已作 了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成果。与我一同对本 研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意，如被查有侵犯 他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位( 毕业) 论文作者亲 论文使用授权的说明 本人完全了解福建农林大学有关保留、使用学位( 毕业) 论文的规定，即学 校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或 部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 学位( 毕业) 论文作者亲笔 指导教师亲笔 保密，在年后解密可适用本授权书。 口 不保密，本论文属于不保密。 、日 只期： 日期： 福建农林人学硕上学位论文 1 研究的目的和相关文献的分析 1 1 研究的目的和意义 随着中国经济体制改革的深化和中国社会主义特色市场经济制度的逐步完 善，中国的社会养老保障制度也有了长足的发展，并在促进社会稳定和经济发展 方面起到越来越大的作用。尤其是城市养老保障制度，在较短的时间内得到了迅 速的完善，一个较为完整的养老保障制度j 下在逐步形成。然而，与此相比，我国 农村养老保障体系的建设还远远落后于城市。从整体上来说，我国农民都没有被 真正意义上的社会养老保障体系所覆盖。从客观上说，我国人口规模庞大，农村 人口比例较高，如果按照西方发达国家的方法，把全体劳动者纳入一个统一的养 老保障体系内，需要支付巨大的成本，不是轻而易举可以实现的事情。而农村劳 动者一直被排除在养老保障体系之外，不仅客观上存在困难，同时也存在主观上 认识的问题，认为以土地保障为核心的家庭养老保障可以承担得起保障农村老年 人基本生活的需要，农民已经具有了天然的保障，无需再额外建立新的体系去补 充。然而，随着工业化和城市化的发展，家庭养老和土地保障能起作用的先决条 件正在逐步弱化。现阶段农村劳动力大量向城市和非农产业的流动，长期实行计 划生育政策导致“四二一”家庭的大量涌现，传统文化与道德约束力的减退，动 摇了家庭养老保障的基石；土地产出的低效率，无土地或土地集中的趋势无疑都 弱化了土地的保障功能。农村家庭养老的动摇，土地保障的“虚化，致使农民 的养老风险不断地增加。对于农村劳动者来说建立新的养老保障制度已经成为一 种迫切的需求。因此，研究新形势下如何实现农村劳动者养老问题具有十分重要 的意义。本研究的目的在于从我国的国情出发，借鉴西方发达国家农村社会保障 制度建设的经验，设计适应于我国实际的农村社会保障制度。 1 2 相关的文献综述 农村养老保障的问题，已经引起了许多学者的关注，从不同的角度对于该问 题进行了论述与研究。但是在该问题上没有能够达成统一的见解，见解上的差异 主要体现在两个方面：首先，在现阶段要不要建立和完善农村养老保障的问题上 福建农林大学硕士学位论文 存在分歧。其次，在对于现阶段建立和完善农村养老保障问题上持肯定态度的学 者，所提出的政策建议也是不尽相同。 出自于经济发展上的考虑，陈平【l 】( 2 0 0 2 ) 认为我国是区域发展高度不平衡， 拥有1 3 亿人口的发展中国家，要建立统一的养老保险体系，在经济上将是乌托 邦式的“洋跃进 。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系，同 时将严重削弱中国的国际竞争力，外资将流向没有社保的劳力价格低廉国家，从 而削弱而并非加强社会稳定。 梁鸿【2 】( 1 9 9 9 ) 认为由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在 资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用，使国家 不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范 围内的农村养老保障制度，只能以局部地区的养老保障作为替代。此类观点只看 到了国家经济建设的某个方面，而没有考虑到建立和完善农村养老保障制度对于 经济发展全局的影响。 李迎生【3 】( 2 0 0 1 ) ，通过农村养老保险建立时间的国际比较，认为先进工业 化国家城乡劳动者社会养老保险制度的实施都间隔了较长一段时期，所以我国农 村社会养老保险的滞后发展，是符合经济发展规律的。因为我国农村生产力发展 水平不高，农民尚无多大能力或没有条件参加养老保险，所以现阶段并不具备实 施社会养老保险的基本条件。当务之急是创造在农村推行社会养老保障制度的经 济社会条件。现阶段主要是通过劳动力产业间转移，深化农村内部改革，实行农 业经营的规模化与现代化；切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民 参与现代养老保障制度的能力。 同样采用国际比较的方式，马利敏【4 】( 1 9 9 9 ) 认为中国的二元经济结构及大 比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系；张晖等 【5 】( 2 0 0 0 ) 从国际经验出发，同时通过对于实施农村社会养老保险经济可行性进 行分析，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中 部一些省份才具备开展这项工作的条件。从时间比较上来看，国外建立农村社会 养老保障制度的时间的确要晚于城市；但是，从经济条件比较来看，中国现阶段 的经济条件在某些方面已经超过了其他国家建立农村养老保障制度时的条件。 与此相反的观点，中国社会科学院农村养老保障制度研究课题组1 6 】( 2 0 0 0 ) 2 福建农林大学硕七学位论文 认为开展农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求的，更是应对 人口老龄化趋势的重要举措，应积极稳妥地推进农村社会养老保险。有许多其他 学者对于建立覆盖全体农村人口的养老保障制度同样持肯定态度，但在达到这一 目标的方式和步骤上，不同的学者有不同的主张。大致上可以把已有的政策建议 分为两类，一类是用类似于城镇养老保险制制度的方式，在农村建立养老保险制 度；另外一类是根据农村地区的特点，提出另外一类养老保障制度的设计方案。 胡鞍钢1 7 j ( 2 0 0 1 ) 主张开征统一的养老保障税，建立全国统一的基本养老保 障制度。邓大松【8 】( 2 0 0 2 ) 认为目前应该发挥土地的基本保障功能，建立家庭保 障基础之上的补充保险模式。采取储蓄积累的方式，以个人账户为主，集体给予 适当补贴。这样的养老保险方式可以与城镇职工的“统账”模式实现自然融合， 从而实现城乡养老保障制度从二元化向一元化的过渡。 王国军 9 1 ( 2 0 0 0 ) 提出“二元三维农村养老保险制度设计方案，即基本保 险、补充保险和附加保险，城乡有机衔接的社会养老保障制度的思路。基本养老 保险中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养 老保障税，收缴的社会养老保险税分成两部分，一部分计入农民的个人账户，一 部分进入社会统筹账户。当农民达到一定年龄后，国家根据农民个人账户上的贡 献，向其个人账户按年或按月注入可提取的养老金，养老金数额除了农民个人账 户上的金额外，还要按当地的生活消费指数、物价指数、人口的预期寿命，在一 定的全国基数上进行加权计算，把社会统筹账户中的一部分资金加入进来，以保 证条件不同的各个地区的老年人的基本生活费用；在补充保险中，如果农民受雇 于人超过一定时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向养老保障管理机 构缴纳社会补充保障费，养老保障管理机构按一定比例把收缴来的资金分别计入 雇工的个人账户和社会统筹账户，与城市的养老补充保险系统一样，在农民年老 时，社会保险机构按农民个人账户中的贡献发放养老金。在附加保障中，农民可 以以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。以普通的现金缴 费方式，以举办社会养老保险的方式实现农村老年人的养老保障问题，虽然有利 于城乡养老保障制度的衔接，但是忽略了农村劳动者有别于城镇劳动者的特点， 同时只是考虑到了现金保障，没有对于劳动者的服务保障提出制度安排。另一方 面，也有学者根据农村地区的特点设计出有别于城镇养老保障制度的农村养老保 福建农林人学硕士学位论文 障制度。 卢海元【1 0 】( 2 0 0 4 ) 认为我国农产品的市场化程度不高，可以以粮食换保障 的思路来建立农村养老保险制度，具体来说就是农民交纳粮食，国家将现阶段用 于粮食流通领域的补贴转向于对参加社会养老保险的农民进行对等补贴，资金全 部进入个人账户实现资金积累。同样持有实物换保障的思路的学者提出了“土地 换保障 ， 陈颐【l l 】( 2 0 0 0 ) 认为“以土地换保障 是最值得考虑的选择。所谓以土地换 保障是指用养老保障代替土地保障的方案：即农民在年老、到乡镇企业就业、进 入小城镇定居的时候，让出其原先承包的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补 偿，使其参加相应的社会保险；或在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征 地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。“以土地换保障 被认为是转让 土地的自身产出的补偿，一方面保护了农民承包土地的合法权益，是与我国社会 主义初级阶段农业生产关系相一致；另一方面符合土地管理法的精神，是由 土地保障向养老保障转变的重要机制。被认为是国内目前最具创新性并可操作的 农村社会养老过渡办法，符合农村实际的经济特点，同时能够适应工业化和城市 化的发展趋势。但是“粮食换保障是只考虑到了纯农业劳动者的特点，“土地 换保障”对于实现了城乡转移的劳动者来说是现实可行的，而现阶段农村“两栖 流动的劳动者，土地对于其生活仍然是重要的生产资料。“实物换保障”也忽略 了在劳动者城乡转移过程中，农村老人对于服务保障的需求。 也有学者将农村老人对于现金保障和服务保障做通盘考虑的，桑景艺【1 2 】 ( 2 0 0 0 ) 提出了村域社区养老保障模式。村域社区养老保障模式指村民委员会主 办的，以保障本社区老年农民的基本经济和精神文化生活为宗旨的，以老年农民 - 的自我经济收入及子女依据法规、民约应负担的费用为主要经费来源，辅之以社 区的必要补助，以集中生活和家居生活自由两便方式为特点的新型农村养老保障 方式。村域社区养老保障模式是以经济比较落后的农村为对象，为解决在农村社 会转型过程中由于社会结构和社会生活方式变革而出现的老龄人口养老保障问 题提出的一种理论设想。村域社区养老保障，是将传统的家庭保障推向社会化养 老的新型设想，不过其经费主要依靠家庭和社区，不利于分散风险，不能完全具 有社会化的特征。 4 福建农林大学硕十学位论文 1 3 农村养老保障制度建设的实践意义 1 3 1 有利于公民基本权利的保障 中华人民共和国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾 病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展 为公民享受这些权利所需要的社会保险、，社会救济和医疗卫生事业。目前，已 在城市构建，并逐步完善了下岗职工基本生活保障、失业保险和居民最低生活保 障三条保障线体系。城市居民中的老年人、“三无 人员和一些临时特殊困难人 员在生活、医疗、养老方面得到了比较好的保障一只有在农村建构起相应的保障 体系，对农村居民中的五保户、特困户等特殊困难人员予以体系化的救助，才能 使农村困难居民平等享受“获得物质帮助的权利 。 ： 1 3 2 有利于社会主义新农村的建设 农村养老保障制度的构建是建设社会主义新农村的内在要求，没有比较完善 的农村养老保障制度就没有社会主义新农村。首先，构建农村养老保障制度有利 于农村经济的发展和城镇化进程的加快。农村养老保障制度建立后，农民在生活、 患病、养老等方面都有了保障，没有了后顾之忧；劳动力再生产能够顺利进行， 有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。同时这一制度的建立为 农民与土地的分离创造了条件，推动了农村人口向城镇转移，从而有利于推动农 村城镇化的发展；其次，建设高度发达的精神文明和政治文明是新农村建设的内 在要求。农村养老保障既是现代社会文明的标志，也是现代化进程中的客观要求。 1 在农村建立起养老保障制度，使农民与城市居民享有同等的养老保障权利，是 社会进步和政治文明的体现。因此，构建农村养老保障体系，是建设社会主义新 农村的一项重要内容。 1 3 3 有利于政府职能的转变 党的十七大提出了深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服务 型政府的要求，民生问题越来越受到政府的关注。建设公共服务型政府，不仅在 于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会 的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。作为全体居民生存 和发展保护伞的养老保障制度的完善程度直接决定了政府的公共服务是否到位。 1 盘意文建立农村社会保障制度的公平观审视u 】改革与战略，2 0 0 6 8 5 福建农林人学硕上学位论文 而在农村，由于养老保障制度的缺失，居民对于目前的养老保障制度的满意度非 常低。( 见图1 ) 因此，加强农村养老保障制度的建设，发挥政府在这一过程中 的主要作用，加大政府的财政投入，是为中国最广大居民的农民提供公共服务， 对于提高政府整体的公共服务水平具有非常重要的意义，是市场主导型政府向公 共服务型政府转化的必由之路。 暇爿长刊椰 簟眠赠舯蠡 h七遐雄献 妹 卜刳 聚 橱 人员类别 唱( 爿 献 ， 图1 社会不同群体养老保障满意度比较 资料来源：零点研究咨询集团( ( 2 0 0 7 年中国公共服务评价指数报告 1 3 4 建立和完善农民养老保障制度，有利于计划生育政策的贯彻执行 建立和完善农民养老保障制度，有利于计划生育政策的贯彻执行。由于受传 统观念影响，绝大多数农民生儿育女的动机仍然是多子多福、“养儿防老 ，这一 方面反映了我国长期以家庭养老为惟一养老保障的客观实际，但它的另一个负效 应也相应而生， 一些人担心没有男孩到老年无所依靠，所以不愿意执行计划生 育政策，多生超生，从而影响了我国基本国策的顺利贯彻，增加了农村的不稳定 因素。所以，搞好农民养老保障，使农民老有所依，老有所靠，就能逐渐淡化并 消除农民“养儿防老 的生育心理，既有利于计划生育政策在农村的顺利实施， 又促进了农村的稳定发展。 1 3 5 有利于促进社会公平的实现 党的十六届四中全会首次提出了社会主义和谐社会的概念。社会主义和谐社 会的核心内容就是注重激发社会活力，促进社会公平与正义，维护社会的安定团 结。目前我国城乡之间的贫富差距在不断扩大，据有关部门测算，2 0 0 4 年已经 达到3 2 ：1 ，而且这种差距还在加大。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的 6 暖、r h 球鬓翅2 梅 慢赋醇霉 椰爿警丑 皿，聚口爿 晕井 爿沸水暴撩皿 福建农林人学硕上学位论文 公共服务水平的不同，应该是5 ：l ，甚至是6 ：1 ( 邱晓华，2 0 0 2 ) 。据国际劳工组 织发表的1 9 9 5 年3 6 个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于 1 6 ：1 ，只有3 个国家超过了2 ：1 ，中国便是其中之一。要缩小城乡差距，改变 城乡二元经济社会结构状况，实现城乡经济社会的协调发展，必须要有一个完善 的农村养老保障制度体系。加强农村养老保障制度的建设有助于促进团结互助、 扶贫济困的良好风尚，有助于建立健全社会预警体系，保障公共安全，有助于加 强社会服务，提高社会管理水平，有助于建立和完善养老保障体系，促进公平和 正义。做好社会救助工作能在最广泛的程度上实现执政为民的思想，最终实现全 体人民各尽所能，各得其所而又和谐相处的目标，完成执政的历史任务。 7 福建农林大学硕士学位论文 2 农村养老保障制度建设的理论基础 2 1 福利经济学理论 1 9 2 0 年，英国资产阶级经济学家阿赛庇古( a r t h u rp i g o u ) 出版了福 利经济学一书，标志着福利经济学的产生。在这本书里，庇古认为由于收入边 际效用递减规律的存在，“经济福利在很大程度上受影响于：国民收入的数量和 国民收入在社会成员间分配的方式 。2 具体而言：国民收入的总量越大，社会福 利水平越高；国民收入分配越平均，社会福利水平越高。因此，“提高穷人所获 得的实际收入的绝对份额，一般说来将增加经济福利 。养老保障政策可以通过 收入再分配的过程实现收入从富人向穷人手中转移，穷人效用的增加要大于富人 ，1 效应的损失，社会总福利水平增加。减少收入不均的程度是提高福利水平的必要 条件。他主张：( 1 ) 增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的 患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务；( 2 ) 向收入高的富 人征收累进所得税，向收入低的劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的 均等化，从而增加普遍的福利效果。( 3 ) 实行普遍的养老金制度，或按最低收入， 进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移制度实现社会公平。 印度籍经济学家阿马蒂亚森( a m a r 乇y as e n ) 发展了庇古的福利经济学思 想。他认为，社会福利水平主要取决于两个因素：一是平均收入水平，二是收入 分配的均等程度，即衡量一个社会福利水平的指标包含收入水平和收入分配状况 两方面。他提出在一个社会的基尼系数为0 时，福利损失也为0 ，社会福利实现 最大化；而基尼系数为1 时，说明社会分配绝对不公平，这时社会福利完全损失 了。 在我国工业化过程中，一方面，农民收入低下逐渐成为国民收入增长的制约 因素。我国资本积累的过程是以牺牲农民的利益为代价的，并且在经济发展过程 中，农村的贫穷和农村基础设施的严重滞后造成的农村消费能力下降，使得原本 被分割的国内消费市场更加支离破碎，中国经济增长的引擎因消费不足而变得动 力不足。另一方面，城乡收入差距持续扩大，这使得城乡福利差距越来越大，而 且福利差距大于收入差距。在这两方面的共同作用下，中国总体福利水平的提高 2 庇古福利经济学【m 】北京：中国社会科学出版社，1 9 9 9 8 福建农林人学硕上学位论文 受到很大的制约。 要实现整个社会福利水平的最大化，不仅要考虑国民收入的增长，同时还要 兼顾收入分配均等化这一必要条件，缩小城乡之间的收入差距，提高农民收入水 平。而为农民提供相对完善的养老保障制度，是提高农民收入水平，缩小城乡收 入差距，实现社会福利水平最大化的最有效的途径。这样，从福利经济学角度考 虑，构建和完善农村养老保障体系是非常必要和急需的。 2 2 人力资本投资理论 舒尔茨将人力资本投资分为健康与保健服务、在职培训、在各级正规学校所 接受的教育、非正式的成人教育、个人和家庭适应于转换工作机会的迁移支出等 五个方面。社会收入的支持制度在相当程度上可以看作是人力资本的投资。3 从 公共管理的角度看，养老保障制度通过收入的再分配和风险分散机制发挥着其在 促进人口再生产、提高人口质量和保护社会人力资源等方面的重大作用。尤其是 社会救助和医疗保障项目对于防止贫困和因贫困而受到伤害的人力资源的保护 具有十分重大的意义。从发展经济学的角度看，农村人口缺乏医疗保障和教育机 会的状况，对个人而言，是贫困的根源；对社会来讲，则意味着人力资源的浪费。 具体而言： ( 一) 养老保障对农民健康与保健服务的影响 1 9 6 2 年，m u s h k i n 发表的把健康作为一种投资一文中，正式将健康作为 入力资本的构成部分。迈克尔格罗斯曼也认为人们用来治疗疾病追求健康所花 费的成本实际上是一种人力资本投资。原因在于：从消费角度分析，对健康的消 费能增加自身的满足感；从投资的角度分析，健康的状态将取决于消费者可利用 时间的多少。因此，为农民提供相对完善的养老保障体系，有利于增加农民对人 力资本的投资，提高农村人力资本的质量。 ( - - ) 养老保障对农民教育的影响 首先，农村人力资本取决于农民的数量和质量，受到我国传统养老观念的影 响和当前农村教育收费制度的不合理等方面的影响，农民对下一代数量的关注高 于对质量的提高关注，这样，使原本薄弱的农村人力资本，数量不断增加，质量 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 一 ： 3 李珍，刘志英农村社会保障制度理论研究国家自然科研基金资助项目“建立中国农村 社会保障制度”子课题“农民社会保障制度理论研究”的最终成果 9 福建农林大学硕上学位论文 也随之下降，进一步激化了农村剩余劳动力低素质与工业化、城市化进程中对劳 动力高素质的要求的矛盾。其次，我国目前实行的“统账结合”的养老保险制度， 容易使农民陷入一种恶性循环中。农民人力资本投资的不足会导致较低的人力资 本水平，带来较低的个人收入，而农民的低收入必然使养老保险个人账户资金积 累额不足，这又会进一步导致农民享有较低的养老金水平，进而影响下一轮的人 力资本投资，因此，使农村的人力资本积累处于一种恶性循环中。 ( 三) 养老保障对农民迁移的影响 农村劳动力向城镇迁移，是工业化、城市化进程中必然会出现的现象，它不 仅实现了农村剩余劳动力的转移，而且对于提高农民群体的人力资本水平具有十 分重要的意义。但是，农村养老保障制度的缺失，使庞大的农村移民队伍游离于 养老保障体系之外。这直接加大了农民的迁移成本，阻碍了农民人力资本的投资。 2 3 凯恩斯的有效需求理论 凯恩斯认为，资本主义经济危机的根源在于有效需求不足。而社会总需求来 源于现实的消费或为准备未来消费而进行的现在生产，即有效需求取决于消费需 求和投资需求，但是，生产的有效需求最终受到消费需求的制约。在现实生活中， 社会各个不同阶层的边际消费倾向是不同的，一般是高收入阶层的边际消费倾向 较低，而贫困者阶层的边际消费倾向较高。因此，如果政府通过有意识的财政支 出和收入的分配来修正国民收入的分配状况，使收入实现从高收入者向贫困阶层 转移，那么就能促进社会消费的上升，从而刺激有效需求。 养老保障制度促进有效需求的运行机制是：当经济萧条时，失业增加、贫困 增加，失业保险和救济给付量就会自动增加，从而提高有效需求；当经济繁荣时， 政府的转移支付自动减少，有效需求随之下降。而且，养老保障还能起到稳定居 民的预期收入，从而平滑居民消费支出的作用。从这个意义上讲，养老保障制度 具有实现经济均衡与保障个人安全的双重效应。 因此，农村养老保障的建立和完善，。不仅能够减少农民的经济负担，提高农 民的素质和劳动生产力，还能够有效改善和扩大社会边际消费倾向，有利于扩大 有效需求，均衡经济发展。 2 。4 社会公平理论 美国统一法学的代表人物埃德加博登海默( e d g a rb o d e n h e i m e r ) 曾经指出 1 0 福建农林大学硕十学位论文 “平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与的 + ： ， 权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范 围涉及法律待遇的平等、机会平等和人类基本需要的平等。 而现代养老保障制 度是政府或社会为解除或预防某些社会风险对社会成员造成的威胁提供的保障 社会成员生存和发展的措施。我国目前的城乡养老保障制度从制度设计到实践操 作都存在着极大的差异，农村居民的养老保障制度处于缺失状态。首先，构建农 村养老保障制度，能够使广大农民在面临社会风险而陷入困境时仍能维持基本生 活，这实际上是为农民充分参加市场竞争解除了后顾之忧，为农民社会经济生活 参与权的平等提供了物质基础。其次，构建农村养老保障制度，为农民提供保障 生活的安全网，可以有力地消除农民在市场中的弱势地位，提高他们的谈判能力， 实现城乡居民在市场地位中的平等；再次，构建农村养老保障制度，能够体现出 - 政府以人为本的执政理念。公平不仅仅要求高效，+ 更要求对社会成员最基本的关 怀。公平抑或正义，不仅仅是一个经济范畴，它还体现了一种伦理道德。因此， 政府和社会对于处于弱势地位的社会成员都有责任和义务予以必要帮助，以使全 体社会成员都能够公平的享受社会发展和改革的成果，体现对农民尊严的肯定和 尊重。 福建农林人学硕上学位论文 3 我国农村养老保障制度建设的历程和基本养老方式 3 1 我国农村养老保障制度建设的历程 建立现代养老保障制度成为完善我国社会主义市场经济体制的重要课题。党 的十四届三中全会出台的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中， 提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层 次的养老保障体系，并规定建立统一的养老保障管理机构。1 9 9 8 年九届人大通 过的政府机构改革方案中，组建了劳动与养老保障部，统一主管养老、医疗、失 业保险等保障工作。在大力推进城镇养老保障制度建立与完善的同时，有关部门 进行了农村养老保障、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全 国农村推广试行。可以说，建立养老保障制度是第二轮改革的客观需要和重要内 容。以“放权让利”为特征的第一步改革，虽然解放和发展了生产力，但也严重 削弱了政府，特别是中央政府的宏观调控能力。1 9 8 9 年以后，中央政府对如何 降低改革成本，保持社会稳定，解决好地区差距、农村贫困等社会问题引起了重 视。随着农村经济的经营、分配、管理方式的根本变化，养老保障制度必然要发 生相应的变化。这一时期我国农村养老保障工作经历了以下几个阶段： 3 1 1 探索阶段( 1 9 8 6 _ 1 9 9 0 年) 1 9 8 6 年1 0 月，原民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村 基层养老保障工作座谈会”，确定了我国农村不同地区养老保障的主要任务。会 后，社区型养老保险在一些经济发达地区出现，保险费用由个人和集体共同负担， 以集体负担为主，但未获成功。 3 1 2 试点阶段( 1 9 9 1 1 9 9 2 年) 1 9 9 1 年1 月国务院决定由民政部选择一批有条件的地区，开展建立县级农 村社会养老保险制度的试点。同年6 月，原民政部农村养老办公室制定了县 级农村社会养老保险基本方案，确定以县级为基本单位开展社会养老保险的原 则，此后，在山东等2 0 多个省市区推广。保险费用以个人交纳为主，集体补助 为辅，国家给予政策扶持。 3 1 3 出台各种规章制度与操作方案阶段( 1 9 9 3 1 9 9 5 年) 1 9 9 3 年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作 1 2 福建农林大学硕l ：学位论文 方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广。针对“五保户 ，1 9 9 4 年1 月2 3 日国务院公布实施农村五保供养工作条例，萌芽于5 0 年代中期的五保供养 制度，经过近四十年的发展，走上了法制化轨道。 3 1 4 从分类推进到停止办理农村养老保险阶段( 19 0 5 年至今) 1 9 9 5 年l o 月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地 区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理。1 9 9 8 年机构改 革将农村社会养老保险工作从民政部移交给劳动与养老保障部，1 9 9 9 年7 月， 国务院对农村社会养老保险工作作出了新规定，指出目前农村尚不具备普遍实行 社会养老保险的条件，对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。条件成熟 的地区，应逐步向商业保险过渡。1 9 9 8 年到2 0 0 2 年农村社会养老保险工作进 入整顿规范时期。未出台相应的规范性文件，也未否定基本方案的效力。最 近，我国已经不再办理农村养老保险，农民的养老保障暂时遇到了困难。 3 2 目前我国农村养老保障基本方式的分析 ，- 从养老资源的供给角度划分，人类社会存在三种基本的养老方式，即家庭养 老、社会养老和自我养老。就我国而言，社会养老中还包括集体经济下的集体养 老和社区养老模式。迄今为止，家庭养老仍是我国农村的主要养老模式。 3 2 1 家庭养老 家庭养老是我国传统的养老方式，也是长期的农业社会形成的最稳固的农村 养老方式，目前在农村中仍处于主流地位，这种格局即使在将来的很长一段时期 内也难以彻底改变。所谓家庭养老，即由家庭成员或更大范围的血缘网络从经济 供养、生活照料和精神慰藉三个层面实施对老年人的养老责任。据统计，我国家 庭养老比例高达6 4 2 。 j 但是，随着我国社会经济条件的发展和转变；农村的家庭养老正面临着严峻 的挑战。有数据表明，获得子女直接经济支持的老年人占6 4 2 ，但有4 5 3 的 老年人认为自己没有经济保障。但从现实看，农村老年人依靠家庭保障的水平很 低，大多数老年人还不得不参加生产劳动。 农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市。根据 2 0 0 6 年全国1 人口抽 样调查主要数据公报，我国人口年龄结构发生了较大变化，截至2 0 0 6 年1 1 月， 全国6 5 岁及以上人口占总人口的比重为7 6 9 ，比全国第五次人口普查时上升 福建农林大学硕士学位论文 o 7 3 个百分点，而居住在农村的人口为7 4 4 7 1 万人，占全国人口的比重达5 7 0 1 ， 农村老年人口总量7 0 0 万左右。同时，由于农村人口基数庞大，加上青壮年人口 从农村外迁，农村老龄化程度高于城市成为进一步发展趋势。 农村家庭结构变化。首先，农村家庭规模的同渐缩小削弱了农村家庭养老的 作用。根据6 2 0 0 6 年全国l 人口抽样调查主要数据公报，全国共有家庭户3 9 5 1 9 万户，平均每个家庭的人口为3 1 3 人，比年全国第五次人口普查时减少了0 3 1 。 人，家庭规模呈现出继续缩小的趋势。其次，在计划生育国策下，家庭结构形成 “4 2 1 型模式，即一对夫妻要赡养4 个老人，抚养1 个小孩。很显然，老年人 的养老通过家庭成员间的互助来加以解决存在许多困难。 土地保障功能降低。土地是农民养老的最后一道保障，但因土地的所有权并 不属于农户所有，农村老年人对承包土地的所有权和自由转让权更不明确，土地 作为实际养老保障的作用受到很大削弱。农户拥有的土地数量很小，人口稠密地 区尤其是东部地区人均只有几分口粮田。随着农业成本不断上升，农产品价格下 降，农业收入的比重持续下降。在目前农民家庭经营收入中，近4 0 来自第二产 业与第三产业，1 4 左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入 的5 7 。由此可见，离开了劳动收入与第二、第三产业的收入，农户单纯依靠 口粮地是无法维持生计的，也更无法满足农民养老的基本需要。 徐勤4 、樊海林5 、刘庚长6 、万克德7 、张仕平8 等研究者认为，农村家庭养老 和农村社会养老是养老制度的两个方面，在农村家庭养老资源减少、供养力下降、 传统家庭养老受到严峻挑战的形势下，只有发展农村社会养老保险才是解决家庭 养老困境的根本途径。从过渡机制上看，农村工业化和农业产业化是农村养老模 式变迁的内生动力，政府则是驱动农村养老保险事业发展的主导外生动力。无例 外地，研究者都一致认为，西方发达国家福利化养老的艰难进程和现阶段中国不 允许福利型养老方式的国情，都决定了社会养老方式不可能完全替代家庭养老。 只有坚持家庭养老为主，家庭养老与社会养老相结合，才是符合我国国情的解决 农村养老问题的最佳途径。从家庭养老的发展方向上看，在国家责任日渐到位的 徐勤，农村的家庭养老能走多远，人口研究 s 樊海林中国农村养老模式变迁前景展望，人口研究 o 刘庚长，我国农村家庭养老存在的基础与转变的条件，人口研究 7 万克德世纪之交的中国农村养老问题透析，人口学刊 s 张仕平，中国农村家庭养老研究，人口学刊 福建农林人学硕士学位论文 条件下，更多的经济支持将来自家庭之外。生活照料虽主要来自家庭，但可获社 区服务的支持，情感慰藉将由子女来源转向多元的老年人与子女、社区及同龄老 年人的互动格局中实现。 总之，从社会的发展潮流看，随着城镇化、工业化速度的加剧，家庭养老功 能的弱化是一个必然趋势，构建运作良好的社会养老保险制度是必然的要求。但 是，也应看到，经济供养、生活照料和精神慰藉这三个养老需求层面只有在家庭 养老这种载体形式下才能完整地得到统一，即家庭养老的载体形式是必然不可替 代的，也是会永远地持续下去的。我国政府在积极发展和改革农村养老保险制度 的同时，也应特别关注和维护家庭养老的地位，以人为本，从实际效果出发，对 传统的家庭养老道德予以大力宣传和加强。 3 2 2 集体社区养老 集体社区养老是具有我国特色的人民公社时期的集体保障延续下来的养老 形式，主要针对极少数无子女且无继养子女家庭，是由集体出资请专人照顾老人 生活的方式j 又可分为五保户和敬老院两种具体形式。此外，在经济发展水平相 对较高的地区，还有一种较新的形式是社区养老模式。即由集体经济实力较雄厚 的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的退休办法，给老年人发放养老金。但 是，无论集体养老或社区养老模式，其功能的发挥都取决于集体的经济状况，在 集体经济被削弱、集体组织涣散的农村地区，这种养老模式难以保证老年人的生 活质量，即可持续性较为脆弱。 3 2 3 农村社会养老 社会化养老是工业社会的产物，也是社会经济水平发展到一定程度时的养老 模式。我国农村社会养老保险从1 9 8 6 年民政部开始起步探索，至今已经整整2 0 年。截至目前，全国各地实施的农村养老保险制度是以1 9 9 2 年的县级农村社 会养老保险基本方案试行( 民办发 1 9 9 2 1 2 号) 为蓝本和纲要的。从地方实施情 况看，近年来，只有山东、浙江、福建、江苏、广东、北京、上海、天津等地的 农村养老保险制度有较好的推进和发展，而其它大部分地区的农村养老保险工作 都处于徘徊和止步不前阶段，收到的实质性效果不佳，以至于理论界普遍得出我 国开展了1 0 多年的农村养老保险工作几近失败的结论。 从现实情况看，在二元经济结构和地区经济发展极不平衡的基本国情下，我 福建农林大学硕- l ：学位论文 国现阶段尚不具备全面实施农村社会养老保险的条件。但是，如果因此长期忽略 农村社会养老保险制度建设，则不仅是对农村居民的政策性歧视，而且会对农村 工业化、城镇化和现代化进程埋下严重隐患。有人做出乐观的测算，随着城镇化 进程的加快，到2 0 2 0 年实现全面小康时，城镇人口将达到6 0 ，农村缴费人口 为2 3 亿，比现在要少近2 亿，农村社会养老保险运行的压力就会大为减轻还可 以根据农村实际情况，将领取养老金的起始年龄确定为6 5 岁，且男女同龄，这 样在单位时问内领取养老金的人口将减少近l 亿人，还可以对农村老年人实行分 年龄段补助养老金。 考虑到我国实行的是储备积累模式的农村养老保险，从制度建立到发挥作用 需要一个过程，政府应当尽快介入加强和完善这项工作，根据地区差异和农村工 。 业化、城镇化以及农村居民的部分非农化，7 农村养老保险应采取由经济发达地区 向经济落后地区逐步推进，由重点群体向广大农民逐步推进，采取因地制宜、分 类指导，积极稳妥，梯次推进的政策取向：。 3 2 4 农村其他养老形式 此外，农村养老还有自我养老、商业养老保险等形式。其中，农村商业养老 保险仅在少数经济发达地区农村的部分富裕户中存在。 这罩主要介绍一下农村自我养老形式。自我养老分为两种形式，一种是指农 民依靠自己历史积累和拥有的资源解决“退休 后的养老问题；另一种是指农民 主动推延“退休”养老年龄，继续参加劳动，从而获得自我养老保障资源的方式。 但是，限于我国农村传统的家庭抚养模式所要求的，即父母对子女的义务从出生 到教育、婚嫁、甚至下一代的抚育花费占用农村家庭的绝大部分收入，以致农村 老人在丧失劳动能力后的财产己经剩余无几。此外，农村家庭土地保障功能日渐 脆弱，也导致了农村家庭财富积累非常缓慢，自我养老的空间并不大。对于推延 “退休 养老年龄的自我养老方式主要出现在有一定技术专长的农村老人身上。 据不完全统计，农村达已离退休年龄老人重新工作的占2 2 4 ，老年农民继续劳 动达到能自养的约占1 5 4 0 。+ 其年龄大多在7 0 岁以下，工作类型包括返聘至 机关、学校、乡镇企业供职的，继续从事种植业、养殖业、服务业、手工业、个 体经商等。不过，它只适宜于低龄老人，一旦进入高龄，由于受生理条件的制约， 自我供养能力必然逐渐急剧衰退以致消失。 1 6 福建农林大学硕士学位论文 为了有效化解经济转轨期间农村传统养老道德观念日渐淡薄的现实问题，陈 彩霞提出具体强化自我养老和家庭养老相结合的控制手段，即从经济交换的角 度，为了换取子女的家庭养老，农村老年人要拥有一定的生产和生活资料，尽可 能保持经济独立，以自我养老的经济基础引导家庭养老的实施。相应可采取的措 施，包括明确农村老人对其所承包土地的权利和利益主体地位，就子女养老和继 承老人土地使用权的责任义务关系签订养老协议，国家政府应采取增加农村老年 人的农业提留手段来增强农村老人自我养老的经济条件。 1 7 福建农林人学硕士学位论文 4 西方发达国家农村养老保障制度和我国农村养老保障的特殊 性分析 4 1 西方发达国家农村养老保障制度 4 1 1 德国模式 德国位于欧洲大陆中部，作为欧盟和北约组织的一员，德国构成了通向中欧 及东欧各国的桥梁。德国属于自然资源相对贫乏的国家，但它不仅是一个高度发 达的工业国，而且也拥有高效率的农业，农业产出占国内生产总值的比例为1 。 除俄罗斯外，德国是欧洲人口最多的国家，但其人口分布很不均