（公共管理专业论文）试论我国公共行政领域引入iso9000质量管理体系标准.pdf

擒要 长期以来，行政管理工作只是注重管理的结果却忽视了管理的过程，导致 管理有缺位、程序有空隙、行为无标准，提高行政管理工作质量己成为当务之 急。i s 0 9 0 0 0 质量管理体系是国际公认的科学的管理体系，但人们普遍认为这只 适用于企业，特别是工业企业。那么我国公共行政管理机关能否通过导入 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系标准来提高质量昵? 从l9 9 9 年起，1 s 0 9 0 0 0 系列的质量管 理认证开始悄然登陆我国公共行政领域。政府机关由引导、鼓励企业建立质量管 理体系发展到根据内、外部环境的需要建立自身的质量管理体系，树立高效、低 耗、廉洁、提供一流服务的政府新形象，这已成为政府机关管理现代化的一种新 趋势。本文首先阐述了i s 0 9 0 0 0 的概念及其核心管理思想，接着通过分析我国 公共行政领域存在的问题及其现实条件来论述将i s 0 9 0 0 0 导入该领域的必要性 和可行性。然后本文又就导入i s 0 9 0 0 0 进行了分析并提出应注意的负面影响， 最后结合作者单位推行i s 0 9 0 0 0 的案例进行了实证分析，从而证明我国公共行 政领域能通过引入i s 0 9 0 0 0 来有效提高行政管理质量。 关键词：公共行政，质量管理，i s 0 9 0 0 0 质量管理体系标准 a b s t r a c t f o ral o n gp e r i o d ，i no u rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na r e a ，t h e r e s u l t so fm a n a g e m e n ta r ee m p h a s i z e dw h i l et h ep r o c e s so f m a n a g e m e n ti sn e g l e c t e d i th a si n d u c e dg a p si nm a n a g e m e n t d e f e c t sl n p r o c e d u r e s ，b e h a v i o rw i t h o u tc r i t e r i a n o w a d a y s u p g r a d i n gt h eq u a l i t yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n th a s b e e na nu r g e n tn e e d 1 s 0 9 0 0 0q u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi s as c i e n t i f i c m a n a g e m e n t s y s t e mb r o a d l ya c c e p t e d i n t e r n a t i o n a l l y ，b u tp e o p l ea r eu s e dt oe n t e r p r i s e s ，e s p e c i a l l y i n d u s t r i a lo n e s 1 si tp o s s i b l et h a tc h i n e s ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v e 0 仟j c e si m p r o v et h eq u a l i t yb ya d o p t i n gi s 0 9 0 0 0s y s t e m ? s i n c e19 9 9 。t h eq u a l i t ya d m i n i s t r a t i v ea t t e s t a t i o no fl s 0 9 0 0 0 s y s t e mb e g a nt og e tt ot h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ef i e l d ，f i r s to u r g o v e r n m e n tg u i d e sa n de n c o u r a g e st h ee n t e r p r i s e st ob u i l du p aq u a l i t ya d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，a n dn o wi tn e e d st oe s t a b l i s h i t so w nq u a l i t ya d m i n i s t r a t i v es y s t e ma c c o r d i n gt ot h ej n s i d e a n do u t s i d ee n v i r o n m e n t 1 tc a nh e l pt h eg o v e r n m e n tb u i l du p an e w g o v e r n m e n ti m a g ew i t hh i g he f f i c i e n c y ，l o wc o n s u m p t i o n ， h o n e s ta n df i r s tc l a s ss e r v i c e s s oi th a sb e e nan e wt r e n df o r t h eg o v e r n m e n tt oa d m i n i s t r a t et h em o d e r n i z a t i o n t h i st h e s i s e l a b o r a t e st h e c o n c e p t i o n o fi s 0 9 0 0 0a n di t sm a i n a d m i n i s t r a t i v ei d e a a n da n a l y s e st h ep r o b l e m sa n dp r a c t i c a l c o n d i t i o n so ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ef i e l di no u rc o u n t r y 1t r v t oa f f i r mt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fa d o p t i n gi s 0 9 0 0 0 s y s t e mi n t oa d m i n i s t r a t i v ef i e l d 1 nt h ee n dig i v es o m ep o s i t i v e a n a l y s e sb yc o m b i n i n gs o m ec a s e si nm yo w no f f i c es oa st o p r o v et h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ef i e l dc a ni m p r o v ei t sq u a l i t yb y a d o p t i n gi s 0 9 0 0 0s y s t e m k e yw o r d ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，q u a l i t ya d m i n i s t r a t i o n 。t h e l s 0 9 0 0 0q u a l i t ya d m i n i s t r a t i v es y s t e r ns t a n d a r d 试论我国公共行政领域，j l 入 逝丛厶堂坌基堂：些! 丛坠! 熊! ：主些芏僮迨塞 ! s 堂壁嫂厦量重些堡垒垃缝 1 引言 西方国家公共行政管理改革从上个世纪7 0 年代开始声势浩大、方兴末艾。 克林顿“重塑政府”运动的号角尚未平息，新公共管理的浪潮就由“效率优位” 转向“质量优位”，这些改革在我国公共管理领域产生很大影响。随着我国加入 w t o ，日益融入全球一体化的发展趋势，公共行政改革显得日益紧迫。正如龙 永图所说，入世首先是政府的入世。然而面对我国行政部门长期形成的“门难 进、脸难看、事难办”的官僚作风，面对日益成熟的社会公众，面对政府部门提 供的既不符合公众需求，又质量不高的政务产品，如何构筑政府与公民之间有效 沟通的桥梁，提高各级政府的管理水平和公共行政服务的质量和效能，实现公共 行政管理的科学化和现代化，进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设 中的作用，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和 探索。 w t o 的加入，使许多先进的管理理念和方式传入国内，其中之一就是 i s 0 9 0 0 0 族质量管理体系标准( 以下简称i s 0 9 0 0 0 族标准) 。它是各种类型的组 织建立质量管理体系所适应的国际通用标准，目标是通过对生产、经营、服务等 每一个环节进行文件化、系统化的控制，从而达到防止不合格产品的出现。随着 i s 0 9 0 0 0 ：2 0 0 0 版本的出台，i s 0 9 0 0 0 的适用性越来越广泛。在制造业，由于最 终产品的生产企业热衷于推广i s 0 9 0 0 0 族系列标准，必然要求各种零配件生产 企业也随之推广，于是在一系列中间产品和配套产品生产企业形成了一种谁在同 行业率先通过i s 0 9 ( 0 ) 0 标准体系，谁就占据了行业优势的局面。从电子、机 械、汽车配件，到化工、塑料、制药，各个行业竞相推广国际标准认证。在民营 经济比较发达的浙江、江苏地区，许多企业都在接待室显要位置悬挂通过 i s 0 9 0 0 0 的证书，以此作为产品质量及公司信誉的证明。与此同时，旅游、餐 饮、运输等服务性行业及医疗、教育、中介等领域，也开始从传统管理模式向国 际管理标准推进，全面推广i s 0 9 0 0 0 系列认证。案例报道如下： l 、河北省第五医院通过i s 0 9 0 0 0 认证后，把此作为一种名牌效应写进各种 广告媒体。 2 、广东建设报2 0 0 3 0 年7 月4f 1 报道，j 。东省江门市蓬江区白石村通过 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系认证验收，并获得国际标准，成为我国第一个获得 试论我国公共行政谈域t jl 八 逝匹厶堂垒基鳘型l 丛叁2 鲤土皇些堂垃逾窒! 墨q 2 q 嫂鏖置蟹型主圭垂拯避 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系认证的村委会。 3 、2 0 0 2 年1 2 月，中国质量认证中心和江西铜业集团公司在人民大会掌召 开江西铜业集团公司党建： 作i s 0 9 0 0 0 1 认证颁证会，浚公司获得全国首张党建 工作质量管理体系认证证书。 4 、中央电视台2 0 0 2 年3 月2 7 月报道，一位硕士毕业生应聘当上了清华大 学某宿舍楼的楼长，经过一年的努力，她的辖区成了中国高校第一家通过 i s 0 9 0 0 0 认证的宿舍楼。 5 、浙江大学2 0 0 0 年1 2 月发布简讯：城市学院在为期两个月的“教育质量 双月”活动后，提出了参照l s 0 9 0 0 0 系列，完善教学质量管理和质量保障体系 的措施。 i s 0 9 0 0 0 系列认证在我国如雨后春笋般发展，引起了国人的思考：在公共 管理领域，i s o 是否能成为提高政务产品质量的一个有效途径。 美国著名质量管理专家戴明指出i ”，q s 0 9 0 0 0 标准在内核上与公共行政管理 是一致的”。如它们都强调程序化和标准化，都强调岗、责、权相统一，同时 s 0 9 0 0 0 标准也符合以顾客为导向的公共行政服务的发展方向。因此，对于改革 尚处于起步阶段的我国公共行政机关，更需要! s 0 9 0 0 0 标准予以推波助澜。 2ls 0 9 0 0 0 族质量管理体系标准概述 2 。1 i 9 0 族质量管理体系的产生和现状i z l i s o 是国际标准化组织( i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o nf o rs t a n d a r d i z a t i o n ) 的简 称，成立于1 9 4 7 年，是由1 2 0 多个国家和地区标准化团体参加的世界性联合 会，是世界上最权威、最具广泛基础的非政府标准化组织。该组织发源于工业界 的管理系统模式，其宗旨是建立一套运作程序，并朝预定目标前进，确保加入组 织的世界各行业的企业及机构得以提供优质产品及提高服务质量，从而达到世界 认可的水平。 该组织于1 9 8 7 年公布有关i s 0 9 0 0 0 品质管理制度的国际标准。用它统一了 质量管理学的原理、方法、程序，反映和发展了世界技术先进国家的质量管理 经验。所以这个系列标准一经颁布便得到了世界各国的普遍承认。经过9 4 版和 2 0 0 0 版两个版本的改进( 本文所指即最新的2 0 0 0 版标准) ，i s 0 9 0 0 0 的适应性 大大增强，目前全世界已有超过1 0 0 多个国家采用i s 0 9 0 0 0 族标准。它覆盖了 试论我国公菸仃政钡域0 八 堑婆厶堂垒基蛰理i 丛曼叁2 塑主童些堂丝监堂一 量塑殳鲤厦量盥：堡缝亟坯丝 包括航空、航天、余融、房地产、教育、科技服务、卫生保健与社会公益事 业、公共行政管理、信息技术等3 9 个行业，公共行政管理属第3 6 类。对f 这 个系列标准在全球广泛、深刻的影响，人们称之为i s 0 9 0 0 0 现象。 2 2i 湖0 标准体系的内容 1 s 0 9 0 0 0 标准是概括、总结、提炼世界各国质量管理理论和实践经验而形 成的，吸收了现代管理的科学原理，包含了从质量术语、质量管理要求到业绩改 进指南及支持性技术标准等一整套标准，是一套非常科学的质量管理标准，主要 由四部分构成：一是质量管理和质量保证术语；二足质量管理和质量标准选用和 实施指南；三是质量保证标准，这类标准有三个分标准，即分别将一定数量的质 量体系要素如管理职责、质量体系、文件和资料控制、过程控制、纠正和预防措 施、内部质量审核、培训、统计技术等缀成三种不同的模式：i s 0 9 0 0 1 一一设 计、开发、生产、安装和服务的质薰保证模式( 适用于需要证实供方设计和生产 合格产品的过程控制能力时的标准) ，由2 0 种质量体系要素组成；i s 0 9 0 0 2 生产、安装和服务的质量保证模式( 适用于需要证实供方生产合格产品的过程控 制能力时的标准) ，包含1 9 种质量体系要素；i s 0 9 0 0 3 最终检验和试验的质 量保证模式( 适用于仅要求供方保证最终检验和试验符合规定要求时的标准) ，包 括1 7 种质量体系要素。四是质量管理标准，这类标准总编号为i s 0 9 0 0 4 ，目的 在于指导组织进行质量管理和建立质量体系。 2 3i s o 的管理愿则畦1 i 管理原则是以科学理论为指导，以管理实践为基础，对管理活动的实质及 其规律所作出的高度科学的抽象与概括，同时，管理原则叉对管理实践起指导、 校正作用。i s 0 9 0 0 0 的八项原则是：( 1 ) 以顾客为关注焦点。组织依存于顾 客，因此，组织应当理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并争取超越顾客 的期望。( 2 ) 领导作用。领导者确立组织统一的宗旨及方向他们应当创造并 保持使员工能充分参与实现组织目标的内部环境。 ( 3 ) 全员参与。各级人员都 是组织之本，只有他们的充分参与，才能为组织带来收益。( 4 ) 过程方法。将 活动和相关的资源作为过程进行管理。( 5 ) 管理的系统方法。针对设定目标， 识别、理解并管理一个相互关联的过程所组成的体系，有助于提高组织的有效性 沣1 ：i - ：与- ：税务系统质量管理体系( 鞯l 版) ，中国计划出版十1 北京，2 0 0 2 年6 月 试诧我湖公共仃政钡域j l 八 逝匹厶堂垒基蟹理i 丛曼叁2 鲤! 二芏些堂焦迨塞 堡q 璺嫂q 厦量耸堡缝橐拯壅 和运作的效率。( 6 ) 持续改进。即增强满足要求的能力的循环活动，它应当是 一个组织的永恒目标。( 7 ) 基于事实的决策方法。有效决策是建立在数据和信 息分析的基础上。( 8 ) 与供方互利的关系。组织与供方是相互依存的，匠利的 关系，可增强双方创造价值的能力。 这八项管理原则它不是孤立的，它们之闽是有非常深渊的内在联系，它们综 合在一起，构成建立质量管理体系的灵魂( 见图1 1 ) 。“以顾客为中心”原则 奠定质量管理体系使命，“持续改进”原则为一个组织永恒的目标，“领导的作 用”为质量管理体系建立和运行提供成功的关键，“过程方法”原则为质量管理 体系的建立提供了宝贵的方法，诠员参与”原则为质量管理体系的建立提供源泉 和动力，“互利的供方关系”原则所遵循的是互利的现代组织理念。因此：八项 管理原则实质上是提供一个现代组织在质量管理上的使命和目标，提供了其成功 的关键和成功的方法动力，更重要的是与供方整合及互利，它是一个组织居身于 现代经济时代所不可缺少的精神情怀和理念，它完整地构勒出2 0 0 0 版i s 0 9 0 0 0 的时代风貌。 八项屎则关系田 图1 1 试论我国公共行政领域0 i 入 堑堑厶主盆基笪：壁i 丛丛2 塑上主些笺缝盈塞! 塾幽瘗重管垄焦丕拯超 2 4is 0 9 0 0 0 的核心管璎思想 现代管理理论认为，如果仅仅注重产品本身的质量，加强产品检验工作，建 立和完善质量控制( q c ) 体系，而不注重围绕产品生产的各个环节是否得到有效 的管理和控制，就无法保证产品始终如的质量。 i s 0 9 0 0 0 系列标准的主导思想就是不仅注重产品本身的质量能否满足客户或 市场的需要，同时注重对所有影响产品质量的活动实施控制，即对生产产品或提 供服务的全过程实施控制，并事先考虑到各种风险，采取有效的预防措施，且在 各种资源上予以保证，从而能够要求按照t s 0 9 0 0 0 标准建立质量体系的单位不 仅要满足客户对其提供的产品或服务明确的质量要求，同时充分考虑客户隐含的 质量需求，以利于在竞争中赢得先机。其核心管理思想如下：( 1 ) 全面满足顾 客的需要。( 2 ) 过程控制的思想。( 3 ) 预舫为主的思想。( 4 ) 持续改进的思 想。( 5 ) 制度化管理的思想。( 6 ) 自我管理的思想。 3 国外公共行政改革及is 0 导入情况 3 1 行政改革重点的转移1 3 1 政府效率在8 0 年代受到极大的重视和青睐【4 i 。效率评估应用最持久，最广 泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔政府克服官僚主义，提高行政效 率的努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年，撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问，并推 行改革，开展了著名的“雷纳评审”( r a y n es c r u t i n yp r o g r a m m e ) 。雷纳评审是 “以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经了解的东西丽非 不了解的东西”。正是针对相当熟悉并似乎司空见惯的东西，评审者提出问题和 质疑，以便发现存在的局部问题，从而拟订提高效率的具体方法和措施，并征求 建议，在有关方面人员对必要采取的改革措施达成共识的基础上由被评审单位的 负责人实施改革的具体的措施。1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先 建立了“部长管理信息系统”( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e t s ) 。它 集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”( f i n a n c i a lm a n a g e m e n t i n i t i a t i v e s ) 要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。这一时期，政府绩效评 估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化，被称为效率优位现象。 经过多年实践，改革在公共部门的经济和效率方面取得显著成绩。但如果继 试论我国公菇 丁政领域。j i 八 堑匹厶堂坌基譬些f 丛2 熊= k 主些堂笪迨塞 苎q ! 鲤堂厦曩簧型住丞垒! i 缝 续以经济和效率为重点，必然导致以牺牲质量为代价的公共服务受到公众责难。 因此，进入9 0 年代，关注的焦点逐渐转向了效能和“顾客满意”，质量被提到了重 要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时 期的评估侧重点是公共服务的质量和效能。这时绩效( 包括经济、效率、质量、 顾客满意度等具体维度) 评估在西方各国被普遍接受，其过程也更加规范化、系 统化，指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结 合，采取科学的数学分析方法等趋势。正如罗萨多等人所说：顾客取向和质量优 位意味着与传统的决裂，意味着新的游戏规则，是一场管理上的革命。“在这一 新哲学中，质量不再是需要兼顾韵因素，而是管理者的核心工作”。e 费利耶 在行动中的新公共管理一书中也提出了公共服务取向模式，强调公共部门中 的公共服务使命应私人部门的质量管理思想i5 1 。可以说，效率与质量的地位转 换，无疑是当代西方行政管理研究中的一个重要发展趋势，主要表现在三个方 面。【6 】 ( 1 ) 质量概念的泛化。效率优位可以表述为“效率优先，兼顾其他”。这反 映在概念界定上就是效率概念的泛化一效率被视为核心概念，其他价值融入其 中。6 0 年代末期，新公共行政学为了强调社会公平，力图用“社会效率”取代“机 械效率”，但效率的核心地位并没有被动摇。质量优位时代伴随的是质量概念的 泛化。英国内阁办公室的文件曾对质量做了这样的界定：质量就是“通过调动所 有人员的潜力，以最低的成本满足确认的顾客需求”。在这里，质量包含了效 率，质量成为核心概念，效率作为兼顾因素被融于质量之中。1 9 9 9 年，内阁办 公室的现代化公共服务小组曾经在内部对政府公共服务改进措施进行过调查，有 7 2 的被调查者认为使用质量项目是改进服务的最佳方式。 ( 2 ) 质量评定示标和机构的增加。公共组织绩效评估是当代行政学的热门 领域，绩效示标( p e r f o r m a n c e i nd i c a t o r s ) 是绩效评估的基本元素。绩效示标可 以分为经济示标、效率示标、质量示标等。从西方国家绩效评估的实践来看，8 0 年代经济和效率示标占据主要地位，9 0 年代以来，质量示标无论在绝对数量上 还是在相对比重上都在大幅度增长。有关政府服务的质量评定层出不穷，如i s o 标准、欧洲质量奖、国家和地方政府创新奖等。与此同时，许多机构为解决政府 质量问题而设立，如美国的联邦质量学会，英国内阁办公室的实践和创新理事、 马柬西亚协会的公共行政管理促进中心这些公共事业机构可以提供各种各样的 试论我陶公共 亍政领域引八 逝竖厶堂坌基煞壁i 丛b 2 鲤： ：童些掌建盈甚 墨q 麴嫂魔重塑些缝垂握堡 服务，如评估，顾问和建议，监测和成绩界定。这些都可以浣是质量与效率地位 转换在实践中的例证。 ( 3 ) 质量运动此起彼伏。效率与质量的重点转移不仅体现在绩效评估中质 量示标的增加，而且表现为全面质量管理、持续性质量改进在公共部门倍受青 睐，表现为此起彼伏的质量运动，如1 9 9 1 年英国推行“公民宪章”( 即通过服务 承诺方式提高服务质量) 和“竞争求质量”运动，力图通过服务承诺方式和市场竞 争机制来提高服务质量。1 9 9 9 年，布莱尔政府在政府现代化白皮书中有专 章讲述服务质量，并有具体要求：“政府部门必须提高公共服务的质量并达致最 佳标准，为了达到最佳，我们要鼓励公共部门采用一种质量管理项目，它们将带 来切实的改进，不论是关于顾客服务的宪章标志，还是重点在职员的技能和动机 的人员投资历者，抑或是有利于服务和过程的i s 0 9 0 0 0 ，或者是关注整个组织的 优秀模型。”1 9 9 3 年美国总统签订行政令，要求联邦政府各部门制订顾客服务 标准来贯彻戈尔报告中的顾客至上原则。1 9 9 6 年，全世界共有1 5 个国家推选了 以质量和顾客满意为标准的服务承诺制度。显然，9 0 年代以来的西方公共管理 实践中，效率运动逐渐被质量运动所取代。 3 2 国外公共行政领域弓l 入i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的成功 经验 据不完全统计，全球公共行政管理一项的认证1 9 9 8 2 0 0 0 年已有4 1 7 9 个， 占3 年产业部门总认证数8 2 1 0 1 2 的5 1 ，这一比例1 9 9 8 年不到3 ，而之前公 共行政管理并没有单列出来统计，比重极低。 联合国经济和社会事务机构在行政管理发展2 0 0 0 年第l 期通讯中，推 出了题为“社会服务带来公共部门的管理改革”的文件。在公共行政管理的质量履 行一节中就推荐了i s 饶m o o 。文件中说：在公共行政管理和政府管治的范围内， 质量标准指向，例如，产品( 健康关注) 、过程( 得到一本护照或身份证) 以及 参与( 参与社区活动和国家关注未来的对话) 。在这些领域，以下几点是必须关 注的：是否影响产出；使民众感到满意、适时的需求的范围，准确度和理解程 度；工作改进的水平。 英国政府大力推介各种质量工具与手段d l 。在英国，有国防部、财政局、 沣1 ：i = l = 宁：税务系统质量管理体系( 第l 版) ，中用计划m 版村。北京，2 0 0 2 年6 门 试论我闻公共行政 变域q l 入 塑坚厶芏坌苤笪堡! 丛垒! 鲤圭些堂笪造建 ! 墨q ! 壁螋堕羹鳘堡住垂拯准 国税局等许多中央政府引入i s 0 9 0 0 0 ，地方政府和专业机关更是数币胜数。1 9 9 9 年，英国政府在政府现代化自皮书中，特意推介两个引入i s 0 9 0 0 0 机构所 取得的效果：一个是某国家健康服务机构，引入i s 0 9 0 0 0 项目，能够在服务质 量方面得到客观和独立的评审，丽不同的质量项目使该机构解决不同方面的问 题；还有一个是某机构，也是应用i s 0 9 0 0 0 去改进工作流程，几个质量项目相 互配合，非常默契。内阁办公室认为，i s 0 9 0 0 0 更为适应和能被成功引入任何公 共机构组织，而不论是整个组织还是与顾客相关的部门。通过i s 0 9 0 0 0 认证能 给政府机关带来以下好处：一是公众认可，通过i s o 认证是受国际尊重的标 志，它证明管理体系得到独立的机构鉴定。二是工作满意和士气，职员清楚他们 具体的角色和如何去共同达到组织的目标；三是更好地利用时间和资源；四是提 高服务行为的一致性，从而增加顾客满意度：五是增强内部和外部沟通的透明 度。 美国克林顿在竞选总统时就把“在政府中实施i s 0 9 0 0 0 、提高联邦和州政府 鹪行政效能”作为竞选承诺，并在他的第一个任期内在白宫推行i s 0 9 ( 0 ) 0 ，用质 量管理方法解决政府的低效能。1 9 9 3 年，美国政府发表国家绩效评核报告，要 求公务员视民众为顾客，无论执行任何业务都要做到顾客至上的精神。美国航天 部、美国海军部、美国财产管理办公室等多个部门都引入了i s 0 9 0 0 0 。美国航空 航天部的总部和所有的中心在1 9 9 9 财政年底前通过独立的认证机构得到 i s 0 9 0 0 0 注册。美国海军部用i s 0 9 0 0 0 中的要求与其供货商签定合同。美国财产 管理办公室引入i s 0 9 0 0 0 0 小组负责人在“美国副总统赞扬联邦机构获得 i s 0 9 0 0 0 0 ”的文章说，我们认为i s 0 9 0 0 0 是一种完成质量循环的方式，它促使 我们去识别我们的顾客，我们的过程和我们做事情的方式。i s 0 9 0 0 0 帮助我们从 那些刚刚发生的商业管理行为中获取灵感。 马来西亚政府于1 9 9 6 年启动在政府中实施i s 0 9 0 0 0 标准的计划，在宣传推 介阶段，政府发出1 9 9 6 年第2 号发展行政管理的通告，题目为“公拭行政服务 引入i s 0 9 0 0 0 的指导方针”，同时举行了i s 0 9 0 0 0 情况展示会，马来西亚行政 现代化及管理规划机构也发布了题为i s 0 9 0 0 0 论坛的新闻快报。耳前已有 1 0 0 0 多个政府部门建立和运行了基于i s 0 9 0 0 0 标准的管理体系。 4 在我国公共行政领域导入1 8 0 9 0 0 0 质量管理体系的必 试论我国公共行政领域，i 入 堑延厶望坌基笪堡! 丛叁2 熊l 童些堂焦迨塞l 兰q 里鲤鱼亟量萱些篮墨拯堡 要性和可行性 尽管i s 0 9 0 0 0 自1 9 8 7 年诞生以来已经有十多年的历史，但它在我国公共 行政领域的应用依然是一个新生事物。1 9 9 9 年全国只有3 家行政单位领取了认 证证书，2 0 0 1 年则发展至数百家。虽然发展呈跳跃式态势，但许多人心中依然 心存疑虑，个为工业企业生产标准化而设计的标准，是否能在公共行政领 域，特别是有着深厚的官僚制烙印的中国公共行政领域适用? ” 作者认为，i s 0 9 0 0 0 标准是国际标准化组织制定和发布的一个管理类标 准，从其发展过程来看，它经过了3 个版本的改进，具有较强的适用性，从其运 用范围来看，它是世界各国质量管理理论和实践经验的精华，是种先进、科学 的管理思想和体系。因此，我国不但可以在公共行政领域引入i s 0 9 0 0 0 质量管 理模式，而且必将产生积极影响。 4 1 在我国公共行政领域导入i8 0 9 0 0 0 质量管理体系的必 要性 4 1 1我国公共行政领域存在的阍曩 第一，就我国政府公共行政的整体理念而言，现代市场经济与民主政治所要 求的服务行政( s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ) 的理念尚未真正转变和形成【”。在传统 意义上，我国强调政府是作为国家的伴生物。是一种凌驾于人民大众和社会之上 的力量，这种力量应当用以缓和冲突、保持“秩序”。这种观念一直延续到现在， 由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接维护政治统治的工具，忽视了 公共行政在提供公共服务方面的服务性作用；行政管理主体与被管理对象( 社会 公众) 之间的关系是不对等的关系，忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会 公众需求对政府行政行为的导向性作用：行政管理的功能是对社会进行管治，忽 视了社会和社会公众对“行政管理”主体及其行为的制约与监督，忽视了行政管理 过程中公共责任机制的建设与发展；随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政 活动领域的有限性以及行政行为的依法性，呈现出整个“行政管理”同益凌驾于人 民大众和社会之上，顾客导向和质量意识缺乏的明显特征。 第二，就受经济体制改革的影响而言经济性和效率概念有所泛化，公允性 和质量概念受忽视。行政学家邓哈特( r o b e n s d e n h a r d t ，1 9 9 3 ) 认为，以效率为导向 的t 具理性只会引导人们关注达成既定e i 标的手段，而忽略对目的本身的关切： 试论我浏公共仃政领域t l 入 堑匹厶堂垒基置堡i m 叁2 熊：些兰焦逾塞! 墨盟殳嫂堕重壁些缝曩妊造 也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而 只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为 行政体系行动本身的”道德系络”( m o r a lc o n t e n t ) 。我国的行政改革是伴随着社会 主义市场经济体制的确立而迸彳亍的，经济的快速发展促使了“经济”和“效率” 概念的强化。因而，许多政府部门片面地追求效率的单向维度，却造成了严重的 后果。最典型的就是税务部门，上个世纪9 0 年代以来，尽管强调“依法治 税”，实际遵循的管理原则是“在法律许可的范围内，以最低的征收成本征得最 多的税款”，因此，税务干部采取抓大放小的管理方式来完成不断增长的税收收 入计划，即重点抓好大企业及大额税款，小额税款则采取能收则收，不能收的或 难收的则听之任之，或长期限挂在欠税帐上，最终成为死欠。其严重后果是执法 刚性明显缺乏，税收公平性无法体现，依法纳税意识普遍淡薄，公众对税务管理 的权威性产生怀疑。因此，当我们将“效率”置于优先和至高无上的地位时，却 发现它能很好地解释了以高利润为目标的企业进步的原因，但无法移植到政府部 门，如果只追求效率，从微观上看，不注重服务的质量；从宏观上看，不考虑公 平性。尤其是正处于社会主义初级阶段的中国，三农问题的解决、社会保障体系 的建立等，都不是属于“效率”范畴之内。 第三，就政务产品的供给需求而言，两者存在距离。公共行政组织与公众之 间存在着复杂的关系。在许多情况下表现为公民关系，这时候行政机构决定和维 护着公民经济和社会生活的环境( 如安全、义务教育) 。在一些情况下表现为顾 客关系( 特别是在公共机构直接提供服务的情况下) ，这时公民被称为是所提供 的政务产品的主要享用者，即顾客。然而在我国现阶段公共行政改革正处于起步 时期，顾客关系远未受重视，政务产品的供给与公众的需求存在距离。公共行政 部门提供的公共产品，相当于大规模生产，只能对共同的公共利益进行批量化满 足，即满足社会对公共产品的大路货需求，无法达到企业产品定制的程度，即在 复杂多变条件下提高响应速度和响应能力，满足公民个性化要求就好象大炮， 可以打大象( 满足普遍性需求) ，但不能打蚊子( 满足个性化需求) 。2 0 0 2 年 南京市曾开展“万人评政府”活动，排名最后二位的分别是市房产局和市容局， 2 0 0 3 年，湖南省韶阳市曾进行“群众评政府”活动，排名最后两位的分别是交 警支队和城管局，相反，市委办、市府办等与群众日常生活关系不大的单位则排 名列前几位，由此可见，政务产品的产销不对路，影响了我国政府与人民群众之 试沦找困公共行政领域0 i 八 塑堑厶芏垒基簋型! 丛2 亟土耋些堂笪丝塞! 墨q ! 垒螋厦量萱堡监墨堑蕉 间鱼水关系的形成。 第四，就行政管理过程而言，执法程序规范性、科学性不强。程序科学、公 正是行政决策科学、公正的重要保证。就象一则故事漉得好，一位母亲要将一块 蛋糕分给予两个儿子，于是她让大儿子分蛋糕，- - ) l 子选蛋糕，结果是两个儿子 都对分配结果感到满意。这位母亲的聪明之处在于，她只是优化了过程，就得到 了良好的结果。而在我国行政管理过程中，历来就有“重实体，轻程序”的传 统，程序是个被忽视的黑洞。首先表现为忽视逻辑上的程序。如去年杭州市发放 “个性化车牌”，刚发了没几天，街头上就出现了诸如“w c 、s e x ”等有违 “公序良俗”的车牌号，最后只能紧急叫停。在这个事件中，政府部门本来可以 借鉴西方政府向公众咨询的制度，在广泛听取公众意见后再作决策，然而程序的 忽视只能导致今天这种“匆匆出台，草草呜金”的尴尬。其次表现为漠视法律上 的程序。如时下许多地方搞拆迁，很多手续都不全，却仍然大张旗鼓地拆，问其 原因，居然说是为了效率，即使是真的为了所谓的效率，以牺牲程序为代价也是 危险的。第三表现为程序的繁琐复杂。如河南郑州的6 个市区都设有两级“馒头 办”，规定生产馒头的企业要向市里交1 1 0 0 元，向区里交1 6 0 0 元，不少地方习 惯以行政许可画地为牢、搞不正当竞争等等，虽然行政许可法的实施会使这种现 象有所改观，但程序的科学性和规范性依然有许多有待改进之处。 第五，就政务产品质量评估而言，存在评估主体单一、评估指标软化、评 估行为短期等问题【8 】。我国直有“咀吏为师”的传统。需要政府官员管理的领域 过于广泛：企业的发展要指示，学术的优劣要评判。政府一直忙于考评其他各行 各业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的业绩如何考评，却研究的不 那么深入。绩效评估或称政务产品质量评估一直是我国公共行政领域的一个软 肋。纵观我国行政质量评估现状，存在以下缺点。首先，我国的行政质量评估以 官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部 的自身评估；同时评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。因此，这种 既是运动员又是裁判员的评估容易存在较大的随意性，评估结果很难做到客观、 公正，甚至完全流于形式。其次，由于我国政府的透明度较低，政府在一定时期 内的行政质量的高低和社会反馈的好坏很难准确把握。从量化角度来看，政府在 一定时期内的行政投入是可以通过数字准确表达出来的，但是行政产出出丁种种 原因则只能从总体l 来把握。同时由于政府部门追求的目标具有多样性和弹性， 试论我l q 公共行政领域。j i 入 堑堑厶兰垒基j 耋：型! 丛坠! 熊童业堂位地竖! 墨鲤垒螋厘星量堡丝垂墼蕉 表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标，如提高人的素质和道德水平，保障社会 公正等，这都为政府绩效的测定带来了一定的难度。第三，我国政府质量评估具 有较大的滞后性。不是把评估作为提高管理水平的正面措施，或预防的手段，而 是当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，彳采取诸如大检查、转向调查、大评 比等方式谋求改进，这就导致了堵漏式的行政管理，因而总陷于被动。第四，我 国政府绩效评估还是一个短期行为。在我国地方政府官员的考核中，主要是根据 眼前的各种“成绩”束判定其工作能力，而很少关注长期的行政投入在将来所能产 出的效益。这就使地方领导为了自身“仕途”而热衷于追求短期效益，很少追求长 远的行政产出。层层经济目标责任制在改革初期也许是不可避免的，但设计一套 新的政府质量示标体系无疑是有些紧迫。 第六，就公共行政领域管理者和公众的地位而言，其相对不平等对提高政务 产品质量难以起到推动作用。质量的提高可以有两种推动力，即管理者推动和受 益人推动。在中国，政府部门权力集中、组织严密，而公民作为个人则相对分 散，政府服务的垄断性和约束力的欠缺使政府部门长期形成了“朝南坐”的作 风，长官意志严重，缺乏主动提高政务产品质量的动力。因而在我国，公众处于 很大的劣势状态。首先表现为信息的不对称。如今年4 月的卫生部隐瞒非典疫情 的事件可以看出，对于个关系人民群众生死的大事件，公众的知情权却依然被 剥夺了。第二，公共部门与公共服务的特殊性质使顾客存在心理的劣势，在缺乏 对服务机构进行自由选择的情况下，使群众难以理直气壮地争取自己的权利，从 而造成公共部门的质量困境。据统计，河北省保定市在过去的5 年里，法院行政 庭共受理行政机关的非诉执行案件一也就是当事人不主动履行行政机关裁 决，行政机关申请法院强制执行的案件共1 6 3 0 6 件，是“民告官”案件的1 2 倍。从电影秋菊打关司中我们可以窥斑见豹，“民告官”这类在国外司空见 惯的事情，在我国许多地方都表现为“投诉无门”。管理专家罗萨多曾说：“质 量等同于顾客，顾客满意是质量的唯一衡量尺度。”因此受益人推动力不足也是 造成政务产品质量不高的个主要因素。 第七，就公共行政部门内部管理而言，存在着管理缺位、管理不科学等弊 病。首先从宏观来说，原有的行政管理模式对行政管理的系统性强调不够，行政 管理中条块分割、各自为战的现象比较普遍。制订的各项规定问缺乏有效的衔 接，常常出现矛盾甚至有冲突的情形。其次，从微观来说，虽然有许多制度、条 试论我圳公茫仃跛钡域引八 逝婆厶堂垒基笪：型! 丛坠2 塑【：童墼堂僮迨甚1 5 q ! q 螋厦羹簦些佳垂握毽 例，但缺乏可操作性的东西，许多工作知道应达到的标准，但不知道如何具体去 实现，给行政管理工作带来了难度。三是在职责方面，职贵不清导致各个岗位之 间相互推诿的现象时有发生，取得了成绩可以“资源共享”，发生了问题则无法 追究责任。更重要的是影响了对社会公众的服务质量。 第八，就公共行政部门责任机制而言，主要以“过错追究机制”为主。这种 以检验手段为主的管理方法，注重对行政管理过程中出现过错进行监督、处罚， 一旦发现不符合要求的内容，就采取纠正错误、批评教育责任人、扣发责任人奖 会等措施处理。不过随着诸如此类问题的重复出现，这类管理方法的缺陷也逐渐 暴露出来，要想通过这种管理模式使行政管理失误降到最低程度是不可能的。因 为它只能对问题进行处理、教育队伍，丽不能从根本上消除发生问题的根由。这 种管理模式要想成功，需要建立在干部均为“道德人”的基础上，且全体人员在 质量控制方面满足条件，但即使这样也不能排除个别人非故意的过失行为而招致 的错误。再加上目前我国信息反馈和监控机制不够完善，一些偏差甚至违法乱纪 事件不能得以及时发现并纠正。如省建设厅原厅长、温州市原副市长杨秀珠潜逃 一案，案犯多年前就在美国购置大量房产，为逃跑作准备，但组织却在逃跑之后 数天才发现砒漏。 4 1 2 i $ 0 9 0 0 0 公共行政质量管理体系的作用 党的十六大指出，要不断地促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明 的发展，推进中华民族的伟大复兴。在公共行政领域引入i s o 国际标准化认 证，是我国政治文明建设的一个方面【9 】，是适应中国加入世贸组织形势、树立规 范化政府形象，建设服务政府、诚信政府和透明政府的一个重要举措，是实践 “三个代表”重要思想的有效途径。政府引入i s o 认证的价值取向、价值目标 和价值准则不仅代表了最广大人民的根本利益，促使公共行政管理汲取了先进管 理文化的精髓，而且它适应了市场经济国际化的要求，客观上有助于优化我国的 上层建筑和国家机器，促进先进生产力的发展。 第一、使公共行政管理更好地适应新形势、迎接新挑战 将i s o 引入公共部门是企业组织等私域先进管理模式的借鉴和嫁接。公共 部门是从事公共管理和提供公共服务的部门，其公共性质决定了它应该追求高质 量和最大限度的顾客满意一但是，目前公共部门的表现与以盈利为目的的商业部 试论我国公共行政领域0 i 入 逝坚厶芏坌基簋型5 m 叁2 亟土童些堂笪熊塞 f 墨q 2 鲤q 厦量筻望佳垂拯蕉 门相比，在创新、服务念度、服务水平和质量等方面相形见绌。而从社会整体的 要求而苦，一个有效的政府所提供的服务品质不能低于他们的顾客一私人部门所 能做到的，这为政府引进企业管理的方法以改善政府公共管理提供具体动力和具 体思路，在企业广泛开展i s 0 9 0 0 0 认证的大环境下，将该标准嫁接到我国公共 行政领域就是一个不错的选择。 将i s o 引入公共部门是适应民主化进程的推进与市民社会的发展的需要 f 1 0 】。瓦姆斯利在重建民主行政一书中说，行政体系需要改革的理由之一， 是政府面对剧变的外在环境和f i 增的公民需求，从而扩张其规