（土地资源管理专业论文）论我国现行住房政策体系的缺陷及其矫正.pdf

摘要 摘要 住房体制改革以后，房屋开始作为一种商品在市场上流通。房地产业也以一 种新兴产业的形式孕育、形成、并发展，甚至一跃成为我国支柱性产业。从此， 住房的社会保障属性逐渐演化为经济属性与社会保障属性并存，政府的职能也由 全面干预向适时调整转变。该产业的发展不仅关乎国民经济的繁荣，而且深刻影 响着公众的生活质量。住房政策体系是政府调控房地产业的集中体现，也是一项 国家关于房地产业的起着指引性作用的政策系统。它对解决居民住房问题，实现 “住有所居”，维护正常的市场秩序，促进房地产业平稳、健康发展影响深远。 因此，本文从“住房政策的概念入手，概括总结住房政策体系的概念及其特点， 并在全面考证我国住房政策体系的发展历程和认清现状的情况下，系统分析住房 政策体系的缺陷与不足，探寻存在缺陷的真正归因。最后，通过借鉴国外住房政 策体系的先进经验，明确了我国住房政策体系缺陷的矫正原则，提出矫正路径和 措施，以期对健全和完善我国住房政策体系有所裨益。 关键词：房地产：住房政策；住房政策体系；矫正措施 l l a b s t r a c t a b s t r a c t a f t e rt h eh o u s i n gr e f o r m ，t h et e n e m e n tb e g a nt ob eac o m m o d i t yc i r c u l a t e si nt h e m a r k e t a sa l le m e r g i n gi n d u s t r y ，t h er e a le s t a t eb r e d , f o r m e d ，d e v e l o p e d ，a n de v e n b e c a m eap i l l a ri n d u s t r yi nc h i n a s i n c et h e n , t h es o c i a ls e c u r i t yo ft h et e n e m e n th a s b e e ne c o n o m i ca t t r i b u t ea n ds o c i a ls e c u r i t yg r a d u a lc o e x i s t i n gg r a d u a l l y a n dt h e g o v e r n m e n t s f u n c t i o n sh a v et r a n s f o r m e dac o m p r e h e n s i v ei n t e r v e n t i o nt oa d j u s t m e n t i nat i m e l ym a n n e r t h ed e v e l o p m e n to ft h er e a le s t a t en o to n l yi m p a c t st h ep r o s p e r i t y o ft h en a t i o n a le c o n o m y , b u ta l s op r o f o u n d l ye f f e c t so nt h ep u b l i c sq u a l i t yo fl i f e h o u s i n gp o l i c ys y s t e mi sag u i d i n gs y s t e mt h a tt h eg o v e r n m e n tc o u l dr e g u l a t et h er e a l e s t a t e i tc o u l ds o l u t et h eh o u s i n gi s s u e ，r e a l i z et h e ”l i v i n gi np l a c e ”，a n dm a i n t a i na n o r m a lm a r k e to r d e rt o p r o m o t e r e a le s t a t e d e v e l o p i n gs t e a d i l ya n dh e a l t h i l y t h e r e f o r e ，f r o mt h ec o n c e p to f ”h o u s i n gp o l i c y ”，a u t h o rs u m m a r i e st h ec o n c e p ta n d c h a r a c t e r i s t i c so fh o u s i n gp o l i c ys y s t e m a n dt h e n ，r e s e a r c h i n gt h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s eh o u s i n gp o l i c ys y s t e m ，ic a nr e c o g n i z et h ew e a k n e s s e sa n di n a d e q u a c i e so f h o u s i n gp o l i c ys y s t e ma n de x p l o r e t h er e a s o n s f i n a l l y , ir e f e r e n c ea d v a n c e d e x p e r i e n c e so ff o r e i g nh o u s i n gp o l i c ys y s t e mt oc l e a rt h ep r i n c i p l e st oa m e n dt h e d e f e c to fc h i n e s eh o u s i n gp o l i c ys y s t e ma n df i n dt h ec o r r e c tp a t h sa n dm e a s u r e s i h o p et h i sa r t i c l ew i l lb eb e n e f i to fc h i n e s eh o u s i n gp o l i c ys y s t e m k e yw o r d ：r e a le s t a t e ；h o u s i n gp o l i c y ；h o u s i n gp o l i c ys y s t e m ；c o r r e c t i v em e a s u r e s i i i 学弦论文独刨性声明 学位论文独创性声明 - 奉人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得煎昌态堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) 黝 签字日期： 少 年矿月秽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编奉学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) 僦 签字日期：少少年，月- 7 日 写冽 签字日期：岬铀肋尹日 第1 章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 1 9 9 8 年的住房体制改革，结束了计划经济时代以实物分配为主要形式的福利 性住房供给制度，从而真正实现了我国房地产品的社会化、市场化和商品化。房 地产市场也在这时初具雏形，并逐渐为政府所关注，被人们所认知。房地产业开 始以一种新兴产业的形式孕育、形成、并发展，甚至跃成为我国支柱性产业。 它不仅关乎国民经济的发展，而且深刻影响着公众的生活质量。鉴于此，为维护 我国房地产市场的交易公平，保障房地产业的健康、平稳发展，我国政府先后制 定出台了一系列的住房政策。应当说，近年来，我国房地产业的快速发展，及其 公众住房问题的较好解决都与此息息相关。 但必须看到，当前我国的住房政策尚处于不断摸索、调试阶段。虽然住房供 应、住房金融及住房保障等机制己初步建立，但总体来看，住房政策体系仍不够 健全，缺陷也较为明显。例如中低收入家庭的住房支付能力不足问题还比较突出； 住房供应结构不合理，商品房价格上涨过快等现象还较为普遍；住宅建设的科技 贡献率低，资源消耗高等问题也亟待解决。从政策本身来看，住房政策体系的上 述缺陷，不仅直接制约了住房政策应有功能的发挥，而且严重阻碍着我国住房政 策目标的实现。从政策的预期效应来看，住房政策的上述缺陷，不仅妨碍着我国 房地产及其相关产业的健康、快速发展，而且深度影响着公众的生活品质。因此， 正确认识我国住房政策体系的缺陷或不足，深入分析问题的症结，及时制定相应 的矫正对策，事关深远，意义重大。 虽然我国住房政策体系存在着诸多缺陷或不足，实践中也迫切需要相应的解 决办法，但遗憾的是，理论界对此并未引起足够的重视。目前，我国学者对住房 政策体系尚缺乏深入的、系统的研究。既有的研究大多是针对住房政策体系中的 个别问题进行零散地探讨，并且就相关研究成果来看，一些观点也不甚全面与深 刻。至于系统探讨我国住房政策体系的缺陷与应对策略的文章，则屈指可数。应 当说，这种研究状况与我国住房领域的实际国情是极其不相适应的。当前，我国 的经济形势、房地产业的发展以及公众对“住有所居、安居乐业”的向往都对我 国的住房政策体系提出了更高、更新的要求。如果不审时度势，加紧完善和健全 我国的住房政策体系，则我国房地产业的健康发展势必会受到影响，公众的居住 问题也难以得到有效地解决。鉴于此，笔者拟对我国现行住房政策体系的缺陷及 其原因进行剖析，在此基础上，提出相关缺陷的矫正对策，以期裨益于我国住房 第1 章导论 政策体系的完善和健全，进而为促进房地产行业的健康、快速发展，提高公众的 生活质量贡献绵薄之力。 1 2 研究目的及意义 1 2 1 研究目的 住房问题一直是困扰着我国政府和公众的一大社会问题。虽然说住房问题在 房地产业的成长和发展中难以避免，但其发生的概率及程度并非不能控制。解决 住房问题，不仅需要依托市场的优化配置，更加离不开政府的有效调控。住房体 制改革以来，我国政府在解决低收入者居住问题，改善居住环境，提高居住质量 等方面，先后出台了一系列政策。这些住房政策对于缓解住房矛盾取得了一定的 效果。但总的看来，抑或收效甚微，捉襟见肘，抑或干预过度，顾此失彼。住房 政策之所以未能达到预期效果，根本原因在于住房政策体系自身在设计、制定及 执行等环节存在缺陷。因此，深入剖析现行住房政策体系的缺陷，提出切实可行 的矫正方案，对于政府制定科学、合理的住房政策，确保住房政策的贯彻实施并 取得预期成效意义重大。 1 2 2 研究意义 ( 一) 学术价值 第一，本课题的研究有助于拓展房地产学科的研究领域，丰富房地产理论。 尽管理论界对房地产能否作为一门独市的学科素有争议，但近年来，随着我 国房地产业的蓬勃发展，越来越多的学者意识到建构独立的房地产学科的重要 性。因为房地产业如果继续处于学科体系的缺失状态，其势必只能在传统的市场、 营销等小范围里打转，而无法实现自身的研发与创新。缺乏理论研发与创新的直 接恶果是我国房地产业的又好又快发展必将受到严重的阻碍。在构建房地产学科 的体系中，以住房政策体系为研究对象的房地产政策学理应是其不可或缺的组成 部分。因此，对住房政策体系，特别是现行住房政策体系的缺陷及其矫正的研究 将有助于拓宽传统房地产学科的研究领域促进现代意义的房地产学科的形成和 理论发展。 第二，本课题的研究有助于拓展公共政策学的研究领域，丰富公共政策理论。 公共政策学是一门综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过 程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。该学科在政策相关知识的 提供，公共决策系统的改善以及公共政策质量的提高方面具有重要的作用。 2 第1 章导论 但应当看到，传统的公共政策学虽然注重对基础理论( 如公共政策的本质 与属性、构成与结构、特征与功能、政策系统、政策过程等) 的研究，但 对具体性的政策却很少涉及。这使得公共政策学这门本应具有极强实 践性的学科，反倒走向了过度形而上学的境地。最近以来，基于对特定领 域内政策系统与政策过程的规律性认识，一些具体的政策学得以提出并广 为传播，如福利政策学、刑事政策学等。这些分支性或者具体应用性的政 策学的提出，对于拓展传统公共政策学的研究领域，丰富公共政策理论起 到了积极的作用。住房政策体系问题是公共政策学与房地产学的交叉论题。 就公共政策学部分而言，住房政策体系问题是公共政策学知识和理论在房 地产或公共住房领域的具体应用和实践。因此，对住房政策体系相关问题 的研讨，将有助于深化对公共政策理论知识的认识，拓展公共政策学的研 究领域，进而丰富公共政策知识理论。 第三，本课题的研究有助于深化对住房政策的制定、执行与保障的规 律性认识与把握。 房地产业作为专门从事房地产开发、经营、管理、服务的一个重要产业， 它包括土地的开发经营，房屋的开发建设、买卖、租赁、信托、维修等综合服务， 以及以房地产为依托进行的多种经营管理。而作为该行业的宏观调控系统，住 房政策体系不单要有效调节房地产业开发经营的各项活动，而且要设法协调房地 产业与公共利益之间的关系。这一过程往往涉及金融、财政、税收、环境以及居 民收入水平等多方面问题。住房政策的这种广涉及面、宽对接、长链条特性，使 得住房政策的制定、执行与保障以及住房政策体系的形成与发展不可避免地伴随 着矛盾与冲突，协调与沟通。因此，要想发挥好住房政策对房地产业行为的调节 功能，实现房地产业的健康、科学发展，以及公众的理性投资、消费，就必须对 住房政策的政策系统与政策过程有一个系统性的、规律性的认识。因本课题旨在 探寻我国现行住房政策体系的缺陷，进而提出完善或健全我国住房政策体系的路 径和方法，故本课题必然地要涉及对住房政策及其体系的规律性探索。这种探索， 将或多或少地有助于我们深化对住房政策的制定、执行与保障的规律性认识。而 这种规律性认识最终将对我们正确利用规律指导房地产业的健康、科学发展和社 会公众的理性投资和消费起到积极的作用。 ( 二) 现实意义 第一，本课题的研究有助于明晰各项具体政策的功效，强化政策的整合力度 与功能，从而完善我国多维一体的住房政策体系。 住房政策体系是以住房为核心的多领域政策相互配合、协调而成的有机整 回陈耀东房地产法 m 上海：复旦人学出版社，2 0 0 6 7 3 第1 章导论 体。要使各项住房政策既均能各尽其能，又发挥出整合功效，首先必须确保最终 目的的一致性，即各项住房政策都是为促进房地产业朝着预定方向发展的。与此 同时，还必须要有全面、长远的眼光，要尽量避免政策抵牾或自相矛盾，努力做 好前后政策之间的衔接以及同步政策之间的协调配合。因此，深入研究住房政策 体系，有助于明确各项住房政策的基本效用，同时，也能够促进各项政策间的配 合与衔接。此外，对住房政策体系的研究，还有助于建构一套科学合理的住房调 节机制，充分发挥住房供应、保障、信贷等功能，实现住房政策体系的整体功能 的最大化。 第二，本课题的研究有助于优化社会结构，保持社会利益相对平衡。 由于收入水平高低不等，贫富差距的情况现实存在，住房问题一直是困扰政 府的一大民生问题。住房政策除了具有促进经济发展的功能外，还具有解决公众 住房问题的重要作用。经济发展不平衡的现实条件造成了城市人口的社会分层， 利益不均衡现象显而易见。我国是人口大国，土地资源相当稀缺。住房供给在较 长时期内还难以满足公众的居住需求，高昂的房价成为许多居民大半生甚至一生 的沉重负担。科学的住房政策体系通过向弱势群体实施政策偏移，能够有效地优 化社会结构，从而保持社会利益的相对平衡。而住房政策的民生功能的发挥效果， 取决于政策设计地是否科学，政策执行地是否到位。这就需要我们对住房政策涉 及的问题、政策环境以及政策本身进行深入研究。 第三，本课题的研究有助于政府制定出科学合理的住房调控策略，使之与市 场机制形成合力，协同保障我国土地资源优化配置，共同促进我国房地产业的持 续、稳定、健康发展。 人地矛盾日益加剧的基本国情，决定了我国政府必须加强对房地产市场的监 管，以此来保障市场交易和竞争的公平公开，从而实现房地产市场的又好又快发 展。房地产交易的双方即开发商和购房者，犹如房地产市场这架天平上的两个托 盘。在利益对等的理想状态下，天平是平衡的。但是，在利益的驱使下，开发商 因掌握房地产交易的主动权，而极易主导房地产市场的利益走向。于是，我们看 到，天平向开发商一方发生了偏移。住房政策作为政府干预房地产市场中不公平 现象的重要手段，就如同天平的砝码。它通过行政、经济或法律等手段，既保证 了开发商的合理利润，也保护了购房者的应有利益，从而实现利益的相对持平。 因此，深入研究我国住房政策体系相关论题，科学设计住房政策，有助于加强市 场监管，实现房地产市场平稳发展。 1 3 国内外研究现状 4 第l 章导论 住房政策体系作为国家政策体系的一个重要分支，是由各个子政策相互联 系、相互作用而形成的，对国家住房方面的相关领域起着引导、协调、促进等功 能的有机整体。它通过深刻揭示政策过程的规律来指导住房政策的制定和执行。 健全住房政策体系，有助于政府形成科学的政策调控模式，准确掌握市场信息， 找出问题症结，合理制定出具有针对性、宏观性和预见性的住房政策。以此摆脱 长期以来政府反应滞后、“头痛医头，脚痛医脚”的局限性。 “住房政策”一词始源于西方发达国家。上个世纪，处于黄金发展阶段的资 本主义经济在提高人们生活水平的同时也造成了贫富悬殊，社会矛盾尤为尖锐。 住房是反应人们生活质量高低的指标之一，随着贫富差距不断扩大，居住问题成 为困扰在人口总量中占绝大多数的贫困者的基本生活难题。于是，世界各国政府 纷纷采取政治、法律、经济等手段，对住房的生产、供给、交换和消费各环节实 施干预，并逐步上升为一系列的法律法规，从而形成住房政策。 邓尼逊和温格逊在住房政策一书中“将市场经济国家中政府对住房问题 所扮演的角色或承担的责任，分为三种模式：雏生型( e m b r y o n i c ) 、社会型( s o c i a l ) 和全面责任型( c o m p r e h e n s i v e ) 住房政策。州u 他们认为，不同类型的政府因其出 发点各异，所表现出的政策体系的构建模式也各具特色。实际上，这三种阶段并 不是所有的国家都必须逐一经历。发达国家先后进入工业化阶段后，特别是在战 后住房领域的公共开支激增，许多国家跨越了前两个阶段，大力推行全面责任型 的住房政策；有的国家在上世纪“黄金时代”过去以后，其住房政策由原来的全 面责任型又变成了社会型。 巴赫维尔和范德海登继邓尼逊和温格逊之后，研究了七个欧洲国家从1 9 4 5 年到1 9 9 0 年的住房政策的演变，提出住房政策发展的四个阶段：“量”的增加一 一“质”的改善“砖头”补贴向“人头”补贴过渡针对绝对短缺和相对 短缺制定新政策。这说明住房政策的构建是顺应时代需求，符合当时国家的政治 理想的。 而肯曼尼则根据“自由住房和成本租房在全部住房中的占有率，将发达 国家的住房政策分为两大模式。他认为不管采取的哪种模式，“所有的国家都会 有一种政治性的房屋所有制策略，而这个策略是一系列特定的行动反映在法 律法规和制度安排中，其效果是影响了居民对房屋所有制的选择。 固 g r i g s b y 归纳了政府必须介入住宅建设的理由，即政府构建住房政策的原因 是：“解决住宅市场分配无效率的问题及强化住宅外部标准：促使经济规模的实 现；消散住宅市场之外部不经济；确保居民最基本的住宅消费水准；提供民间部 国阎明发达困家住房政策的演变及其对我国的启示 j 东岳论风2 0 0 7 ，( 7 ) ：4 白阎明发达国家住房政策的演变及其对我固的启示 j 东岳论从2 0 0 7 ，( 7 ) ：5 甸阎明发达国家住房政策的演变及其对我国的启示 j 东岳论丛2 0 0 7 ，( 7 ) ：5 5 第1 章导论 门不愿提供却与住宅消费关系密切的其他财货或设施；促使所得与财富的再分配： 稳定国家整体经济；建立住宅市场运作规则；促进其他非住宅目标的达成。”b a l l 也明确提出，“改善住房市场的运行确实需要政府的行动。譬由此可见，无论是 发达国家还是发展中国家，建立和完善住房政策体系是社会经济发展的必然趋 势，而住房政策体系发展也要适应当前复杂又多元化的经济发展现状。 上世纪7 0 年代末8 0 年代初，现代房地产经济学展开了对住房政策的研究。 就政府、市场和住房三者的关系而言，具体研究如下：“惠特( 1 9 7 5 ) 、理查( 1 9 8 2 ) 和威廉姆( 1 9 9 3 ) 等运用宏观经济学理论探讨了政府在房地产市场中的职能、政 府干预的效率等问题；迪帕斯奎尔和惠顿( 1 9 9 6 ) 研究了房地产与国民经济的关 系、地方政府与房地产的关系，证明了政府对房地产市场干预和管理的必要性： 理查德和丹尼斯( 1 9 9 6 ) 提出政府介入住房的方案等。” 在我国，尽管我国住房政策体系尚存诸多缺陷或弊端，而且实践中也迫切需 要相应的解决办法，但遗憾的是，理论界对此并未引起足够的重视。目前，我国 学者对住房政策体系尚缺乏深入的、系统的研究。近年来，我国学者有关住房政 策体系构建机制的研究的代表性观点大致如下： 国务院研究发展中心金三林认为，住房政策是“指政府满足不同层次住房需 求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。从国际经验来看，不同 国家国情不同，住房政策也不同，但基本都是财税政策、货币政策等的组合体， 是一个政策体系。我国住房政策的设计，必须从我国的基本国情出发，建立起有 中国特色的住房政策体系。 回 厦门大学的王玉琼则引入“政策异变 理论探究我国住房政策存在的弊端。 该学者认为。住房问题是一个直接关乎政治、经济、社会稳定发展的民生问题， 处理不好，将危及人民正常生活乃至社会稳定。因此，该学者建议构建住房政策 体系应从住房问题着手，综合现行的住房政策，剖析住房问题产生的深层原因。 尝试探索住房政策体系之完善途径，提出若干建议，以期对建立较为全面的住房 政策体系有所裨益。 住房和城乡建设部部长姜伟新在“中国发展高层论坛2 0 0 8 年会上提出， 建立和完善符合中国国情的住房政策体系，我们应该从三个方面去思考 ：第一， 坚持从我国人多地少的基本国情出发，建立科学合理的住房建设和消费模式；第 二，坚持正确发挥政府和市场的作用，建立和完善市场调节和政府保障相结合的 国张清勇住房、住房问题j 住房政策：一个综述 j 财贸经济，2 0 0 8 ，( 1 ) ：4 6 圆张清勇住房、住房问题- j = t 房政策：个综述 j 财贸经济，2 0 0 8 ，( 1 ) ：4 7 国崔竹城镇住房分类供j 避与保障制度研究 d 中共中央党校博l 二学位论文：3 回金三林我国住房政策体系的基本构想 j 广东经济2 0 0 7 ，( 1 1 ) ：3 2 西王_ 医琼“政策异变”及其解读：以住房政策为例 j 中国行政管理，2 0 0 7 ，( 5 ) ：1 4 - 1 6 姜伟新建一讧和完善中国住房政策体系的思考住房和城乡建设部部长姜伟新在中国发展高层论坛 2 0 0 8 年会”上的发苦 j 中国住宅设施2 0 0 8 。( 5 ) ：8 6 第1 章导论 住房政策体系；第三，坚持城乡统筹原则，加强对农民住房的政策研究和引导。 1 4 研究内容及方法 1 4 1 研究内容 ( 一) 以“住房政策”的概念为切入点，概括总结住房政策体系的概念。自 “住房政策”一词形成以来，中外学者对住房政策的概念探讨颇多、众说纷纭， 关于住房政策体系之概念却鲜有提及。因此，笔者试图从住房政策的概念入手， 在借鉴西方学者的既有研究和总结我国学界的现有理论的基础上，概括出住房政 策体系的基本概念。 ( 二) 全面考证并准确描述我国住房政策体系的发展历程与现状。我国的住 房政策诞生于改革开放时期，在住房改革中不断健全。为了促使房地产业能健康 平稳发展，国家施行了一系列的住房调控措施，这是我国的住房政策体系逐渐成 型，走向成熟的过程。因此，全面地考证并准确描述我国住房政策体系的发展历 程，归纳总结当前我国住房政策体系的现状是清晰认识住房政策体系的缺陷、分 析原因的基本前提，也是探寻住房政策体系完善路径的现实依据。 ( 三) 系统分析我国现行住房政策体系的缺陷与不足，探寻存在缺陷的真正 归因。坚持纵横两个维度的全面而准确地揭示我国现行住房政策体系的缺陷，深 入分析和探讨缺陷归因。“只要对症下药，就能药到病除 。换言之，只有准确找 出导致我国现行住房政策体系的存在缺陷的病因，才能根治我国现行住房政策体 系缺陷，才能充分发挥我国住房政策体系应有作用。 ( 四) 深入了解国外住房政策体系的演进和现状，去粗取精，为我所用。住 房政策起源于西方国家，无论是理论研究还是实践经验，西方国家都比我国更为 丰富。因此，全面了解和分析西方主要国家的住房政策体系，掌握不同的体系模 式，有助于我国政府在构建住房政策体系之时，借鉴先进经验，汲取失败教训， 少走弯路，从而逐渐形成一整套行之有效的、具有中国特色的住房政策体系模式。 ( 五) 明确我国现行住房政策体系缺陷的矫正原则，提出完善的路径与方法。 在找到导致我国现行住房政策体系缺陷的病因后，如何进行根治是本课题的核 心，也是难点。在此方面，明确我国现行住房政策体系缺陷的矫正原则应当是首 要。因为没有一个指导性思想的行动往往是随意的，甚至是盲目的。矫正原则的 形成对于后续的矫正路径的揭示或者方法的提出至关重要。而在明确矫正原则之 后，则需针对前文中分析获得的我国现行住房政策体系缺陷做既有针对性又能兼 顾系统性克服或者矫正。 7 第1 章导论 1 4 2 研究方法 ，( 一) 文献阅读法：借助图书馆、资料室、电脑上网等手段，搜集所需的信 息与资料。本论文的资料主要来源于国内外相关著作、期刊论文、会议论文和博 硕论文等。 ( - - ) 系统分析法：运用系统分析方法对我国住房政策体系的缺陷及其矫正 进行研究。 ( 三) 辩证统一法：本课题在研究过程不仅要在理论上能够做到有理有据， 而且在现实中要具有可操作性。这就要求结合理论，立足实际，实现理论与实际 的辩证统一。 ( 四) 历史研究法：采用考订、训诂等方法回顾我国住房政策体系的发展历 程，来对健全住房政策体系提供经验和参考。这是一种辅助性的方法，主要研究 我国住房政策的产生、发展和演变的过程。 ( 五) 理论分析与实证分析相结合的方法：本课题除结合国内外理论界的研 究现状，系统阐述我国住房政策的缺陷，为政府形成科学的住房政策体系认识， 制定行之有效的住房政策体系提供必要的理论依据外，将更多地从实际出发，系 统分析导致我国住房政策体系存在缺陷的原因，并提出相应的矫正策略，为切实 解决问题提供帮助。 ( 六) 比较分析与归纳分析相结合：本课题将通过对国内外住房政策体系的 经验以及国内不同地区住房政策体系的对比分析，总结出未来我国住房政策体系 的发展方向和努力目标。 8 第2 章住房政篆体系概述 第二章住房政策体系概述 作为政府调控房地产市场的重要手段，住房政策高度关注房地产业的发展态 势，始终坚持以产业发展与社会经济相适应、相协调，积极引导房地产业的健康、 蓬勃发展。深入研究我国的住房政策体系，不仅有助于明确政策的目的，厘清政 策设计的思路，而且对于完善政策制定的程序，保持政策执行渠道的通畅以及政 策效果的良性发挥也将裨益良多。 2 1 住房政策体系的概念 “概念是反映某类事物共有而为他事物所不具有的属性的思维形态，只有那 些恰如其分地表示了所要表达事物的概念才称得上是准确的概念。删明确住房政 策体系的概念是理解住房政策体系的起点和前提。那么，何谓住房政策体系呢? 对此，学界鲜有涉及。笔者认为，顾名思义，住房政策体系应当是住房政策的系 统性整体。因此，想要准确把握住房政策体系的概念，首先必须对作为住房政策 体系的基础即“住房政策”有一个明确的认识。 2 1 1 住房政策 西方学者对“住房政策 研究较早。在邓尼逊和温格逊看来，“住房政策是 指任何持续的行动过程，旨在对住房状况发生影响。虽然他们一再强调住房政 策是政府“有所为 的表现，但并不赞成政府对住房状况进行直接性的干预。相 反，他们认为，政府应当通过控制和加大对其他经济领域的投资量，以此来影响 和改变房地产业在国民经济中的比重。而c l a p h a m 等人则认为，“住房政策是对 住房生产、分配或消费的任何形式的干预，这些干预会影响住房的区位、特征、 可得性或与住房占有有关的权利，而不考虑物业的所有权形式、土地和生产的方 法”。 显然，c l a p h a m 等人充分认识到了住房政策对于住房生产、分配或消费的 影响。不过，其撇开住房的根本，即土地和其权属关系不谈的做法，却未必科学。 相比之下，l u r i d 对住房政策的诠释要科学得多。l u n d 认为，“住房政策是关于为 什么国家介入了住房市场、所采取的介入形式以及它所产生的影响的。 鲫这种观 国金岳霖形式逻辑 m 北京：人民 i ；版社，1 9 7 9 1 5 国阎明发达国家住房政策的演变及j e 对我国的启示 j 东岳论从，2 0 0 7 。( 7 ) ：1 圆c l a p h a m ，d ，k e m p ，p ，a n d s m i t h ，s h o u s i n ga n ds o e i a l p o l m n l a e m i l l a n 。1 9 9 0 ：x 也l u n d ，b u n d e r s t a n g h i n gh o u s i n gp o l i c y m t h ep o l i c yp r e s s 2 0 0 6 ：x i v 9 第2 章位聘政策体系概述 点充分考虑了住房市场对于住房政策的影响，并且准确揭示了政府在住房政策中 的角色定位，应当说，这对于准确理解住房政策乃至住房政策体系具有较为积极 的意义。 在我国，公众对于“住房政策”一词虽然并不感到陌生，但是，真正意义上 的“住房政策”却还是上世纪九十年代末的事情。1 9 9 8 年，国家住房体制改革 正式启动。这项改革的启动，宣告了盛行我国数十年的住房实物分配制度正式退 出历史舞台，取而代之的，是适应社会主义市场经济的新体制，即住房的商品化、 社会化与市场化。在新的体制下，我国的房地产业犹如雨后春笋般迅速发展，一 跃成为当前国民经济的支柱产业。然而，市场终究是把双刃剑，即使在住房领域 也不例外。因为用之得当，则政府和公众两受其利；反之，则两受其害。正是基 于对市场的这种双重特性的认识，我国政府在尊重市场规律，充分发挥市场调节 机制的同时，也加强了对住房金融、住房保障、住房消费等领域的宏观调控。而 这便诞生了真正意义上的“住房政策”。目前，我国的住房政策正处于不断摸索 与调试阶段。尽管目前理论界对于住房政策问题的研究还比较薄弱，但对于住房 政策内涵的理解，却也不乏一些真知灼见。如有学者指出，“住房政策是指政府 满足不同层次住房需求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。” 另有学者认为，“房地产政策，可以分为制度性政策和调控性政策两大层面。前 者是指基础性政策，属于房地产市场运行基本的基本法律、法规、规章、制度、 办法等；后者主要指在制度性政策基础上，即保证基础政策的贯彻，促使市场 运行更科学更合理，属于在不同时期推出的有关文件、办法、细则等。一 类似种 种，兹不赘述。 2 1 2 住房政策体系的定义 综上所述，国内外学者对于“住房政策虽然理解各有不同，但都在不同程 度上肯定了社会制度、经济发展水平、风俗习惯等因素对于各国政府制定的住房 政策的影响。对此，住房政策体系的概念亦应有所考虑。鉴于此，笔者认为，作 为国家政策体系的一个分支，住房政策体系是指以满足人们不同层次的住房需要 为目的的，由土地供应政策、住房金融政策、住房税收政策、住房保障政策、住 房消费政策等各个相互联系、相互作用的子系统所构成的，对国家住房相关领域 具有引导、协调、促进等功能的政策统一体。住房政策体系旨在通过深刻揭示政 策产生过程的规律，来指导住房政策的制定和执行。我国住房政策体系的设计， 应当在充分借鉴国外先进经验的同时，坚持从本国的国情出发，走中国特色的道 金三林我国住房政策体系的基本构想 j 广东经济2 0 0 7 ，( 1 1 ) ：3 2 盘郑华中固房地产政策研究一堵漏、体改、维权呻 北京：电予工业；l 版社，2 0 0 4 9 - 1 0 岛范忠勇中国房地产政策i 口j 顾，j 探析 j 学术交流2 0 0 8 ，( 8 ) ：6 0 1 0 第2 章住房政策体系概述 路。 2 2 住房政策体系的特征 住房政策体系是政策制定者在坚持国家经济总目标的前提下，根据产业的发 展现状及其未来走向所设计的政策系统。明确住房政策体系的内涵与外延，进而 把握住房政策体系的总体特征，对于改进和完善我国现行的住房政策体系具有积 极的意义。概而言之，住房政策体系具有如下几个特征： 2 2 1 住房政策体系是一个以满足人们不同层次的住房需求为目的的政策 统一体 衣食住行是人类生存、生活必须的行为活动，住房是人类完成居住行为的重 要工具，是满足人类基本生活需要的必需品。作为人类生存与生活的基本渴望， “居者有其屋”理念已被各国宪法所普遍采纳，它已经成为宪法赋予公民的一项 基奉人权。不仅如此，保障公民的基本居住权利已经成为全世界共有的法则。对 此，世界人权宣言第2 5 条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康 及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”联 合国经济、社会和文化权利委员会在其关于获得适当住房权的第四号一般性意 见中的第1 条也规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对 享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。 我国政府历来重视人民群众的住房问题，积极制定政策，采取措施促进住房 问题的解决。早在1 9 9 8 年房改时，我国政府就曾强调，住房保障体系是城镇住 房市场的主体。在随后的发展中，更是提出中国的住房保障体系应该是一个多层 次的体系。具体而言，第一层级是不足1 0 的极低收入的家庭、老人、病人等进 入政府提供的廉租屋或公屋，通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。第 二层级是2 0 - 8 0 的中低收入民众，在政府住房货币化补助、优惠利率、优惠税 收等优惠条件下通过住房市场来解决。第三层级是2 0 以上中高收入者，他们的 住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。圆 2 0 0 8 年3 月5 日，第十一届全国人大一次会议在人民大会堂开幕，国务院 总理温家宝在政府工作报告中明确指出，要抓紧建立住房保障体系，同时要防止 房价过快上涨。报告就如何建立住房保障体系，提出了总的指导原则：( 1 ) 坚持 从我国人多地少的基本国情出发，建立科学、合理的住房建设和消费模式。大力 回胡少维加大住房保障政策实施力度促进经济平稳健康发展 j 金融与经济，2 0 0 9 ，( 1 ) ：4 q 胡少维加人住房保障政策实施力度促进经济甲稳健康发腱 j 金融与经济，2 0 0 9 ，( 1 ) ：4 1 1 第2 章住房政策体系概述 发展省地节能环保型住宅，增加中小套型住房供给，引导居民适度消费。( 2 ) 坚 持正确发挥政府和市场的作用，政府主要制定住房规划和政策，搞好土地合理供 应、集约利用和管理，重点发展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需 求主要通过市场调节解决。( 3 ) 坚持加强对房地产市场的调控和监管，规范和维 护市场秩序，促进房地产业持续稳定健康发展。 可以说，住房政策体系不仅是国家经济政策体系的重要分支，更是保障人民 基本生活的民生政策体系的重要组成部分。从满足入民群众的基本生活需要的前 提出发，妥善解决人民群众的住房问题，是当前我国各地各级政府的应有职责。 这就要求政府在制定住房政策之时，牢固树立民生理念，即各项住房政策，无论 其侧重点是什么，其最终目的都是为了更好满足人民群众不同层次的住房需求， 改善人民群众的居住条件，提高人民群众的居住品质。一言以蔽之，住房政策体 系是以人民群众不同层次的住房需求为目的的政策统一体，是我国民生政策体系 的重要组成部分。 2 2 2 住房政策体系是一个内容丰富、结构科学的政策统一体 住房政策体系作为住房政策的系统性整体，其结构并不是单一的、平面的。 相反，它是一个内容丰富、结构科学的系统性住房政策统一体。从其结构来看， 它囊括了数个相互联系、相互作用的子系统，包括土地供应体系、住房金融体系、 住房税收体系、住房消费体系和住房保障体系等。下文对之详细加以介绍： 表2 1 住房政策体系的总体结构示意图 m 温家宝：网项措施抓紧建立住房保障体 系 e b o l h t t p ：n p c p e o p l e c 呲c n g b 2 8 3 2 0 1 1 6 2 8 6 1 1 6 5 7 4 6 9 5 9 7 8 3 h t m l 。2 0 0 8 - 0 3 - 0 5 1 2 一一一一一一 第2 章位磅政策体系概述 ( 一) 土地供给政策 土地供给政策是政府严格控制土地市场供应量，恪守用地红线的屏障，同时， 也是房地产开发运营必经的第一道门槛。“房地产”，顾名思义，由“房产”和“地 产”两大部分组成。其中，“地产 即土地，是其上建筑物及构筑物的承载体。 土地为人类的住房保障提供了必不可少的自然资源。一般来说，土地的优劣程度、 区位状况、权属性质以及取得方式、使用年限等都会深刻影响房屋的销量与价值 构成。我国实行的是土地公有制，因此，尽管在城市化进程不断加速，而土地资 源日益稀缺的今天，政府仍然能够牢牢地掌握土地供给的主动权。这种主动权主 要体现在如下两个方面：一是通过控制土地市场的准入量，来加大对土地的调控 力度，从而达到优化土地的供应结构的目的；二是通过限定土地的使用年限和具 体用途，盘活存量土地，避免开发商的同积居奇行为，以此提高土地的利用率， 实现土地适度规模经营的目的。 ( 二) 住房金融政策 住房的高成本性使得住房消费成为普通民众日常开支的主要构成或日重要 负担。住房金融政策则为缓解普通民众的购房经费紧张，尽早地实现“居者有其 屋”的愿望，提供了现实的可能。就购房者而言，我国的住房金融政策可分为政 策性住房金融政策和商品房金融政策。目前，政策性住房金融政策尚处于完善公 积金制度，并逐步向其他中低收入人群扩散的阶段。相比之下，商品房金融政策 则要略微成熟些。此外，住房金融政策还是激活房地产市场的助推力和规避经营 风险的安全阀。首先，住房金融政策通过设定融资对象的门槛，如开发项目的资 本金比例必须达到定数额、企业竞争优势突出等，使得一大批企业资本雄厚、 商业信誉良好的企业能够积极地参与到房地产市场中来。其次，住房金融政策通 过适度调整银行利率或准备金率，来影响房地产市场中的资金流量，使得产业能 够按照预定的目标发展，而不至于跑偏。总的来看，我国目前的住房金融政策发 展平稳，但在金融工具、金融产品以及金融业务等方面还有较大的发展空间与必 要。 ( 三) 住房税收政策 税收政策是国家调节社会分配、维护公平的重要手段，具有强制性、灵活性 和广泛性等特点。经过税制改革，我国明确了税收制度的“保有重、流转轻”的 原则，通过累进制的税率来有效调整住房供应结构，将房价收入比的社会差距控 制在一个合理的范围内。与此同时，国家税务总局也在不断调整和完善同房地 产业相关的多项税收政策，努力加强房地产相关的各类税种的一体化管理：( 1 ) 回金三林。我固住房政策体系的基本构想 j 广东经济2 0 0 7 ( 1 1 ) ：3 3 - 3 4 盆胡毓娟，肖晋，赵彦文我国房地产税收政策调整的意义与影响 j 陕两综合经济，2 0 0 7 ，( 2 ) ：2 5 1 3 第2 章住房政策体系概述 通过利用信息化的手段，把不同环节税收的征管信息实施传递共享，加强了对房 地产有关税种和税源的监控，提高征收的效率。( 2 ) 通过有区别的税收政策和相 关措施，遏制住房的盲目消费，全力扭转我国住宅供应与消费中脱离国情的现象。 应当肯定，住房税收政策作为房地产业的政策工具，在保持社会利益的相对平衡 方面起到了杠杆效应。它使得政策的制定者能够站在宏观的市场，克服地区部门 的局限，充分发挥政策对经济的干预作用。这些住房税收政策的出台与实施，不 仅有利于国家抑制市场投资过热，同时也能够鼓励消费者的理性购房。 ( 四) 住房消费政策 层次性的住房消费政策是优化住房消费结构的调节器。它能够真实地反映出 不同档次的住房的市场需求量。因此，对于确定土地的供应量和住房的供应量具 有重要的参考价值。在现实生活中，地区经济发展的不平衡，老百姓收入水平的 高低以及住房消费观念的潜在差别，都会导致梯度购买力和层次性住房需求的产 生。这种梯度购买力和多层次的需要量决定了不同档次住房的供应量。可见，住 房的需求量和供应量不是既定的。如果没有政府的干预，仅靠市场的自我调节或 优化力量来确定住房供需比例，势必会造成住房供求的矛盾。因此，在我国，结 合社会经济发展情况，着力从不同社会阶层的住房需求出发，构建一个多层次的 住房供应体系，势在必行。因为，这不仅有助于积极引导人们形成科学、理性的 住房消费理念，而且对于保持住房供求的良性互动，推动公众居住条件和环境的 改善也大有裨益。 ( 五) 住房保障政策 住房不仅是一种能满足人们基本生活需要的商品，也是一种特殊的“社会保 障品”。住房的社会保障性，主要是通过政府制定一系列住房保障政策加以体现 的。在我国，廉租房制度是政府实施的一项重要的住房保障政策