（农业经济管理专业论文）我国失地农民养老保险问题研究.pdf

摘要 现阶段在加速推进我国工业化和城市化建设的进程中，迅速催生出一个急 剧膨胀的特殊社会群体一一失地农民。由于没能很好地解决失地农民的就业和社 会保障等长远生计问题，由失地农民引发的上访和群体性事件逐年增多，成为 目前社会稳定的一大不安定因素。因此，研究失地农民养老保险问题对于更好 地解决“三农”问题，建设社会主义新农村，构建和谐社会，促进我国工业化 和城市化的可持续发展，全面实现我国小康社会发展目标具有重要的现实意义 和深远的历史意义。 本文在对国内外关于失地农民养老保险问题发展与研究动态进行文献综 述的基础上，分析了养老保险制度产生和发展的理论，总结了我国失地农民养 老保险发展的历史与现状，存在问题以及阻碍失地农民养老保险发展的限制因 素，阐述了构建我国失地农民养老保险制度应坚持的原则，提出了现阶段构建 失地农民养老保险制度的总体思路：在政府主导下，建立多元化的制度，逐步解决 失地农民的养老问题，待条件成熟后，再逐步向城镇养老保险体系过渡。失地农民 养老保险制度的具体方案是：参照城镇职工养老保险模式，采取社会统筹与个人账 户相结合的形式，根据被征地区经济发展水平、城市化程度，执行两种不同层次的 养老保险制度，即发达地区直接纳入城镇社会养老保险体系，其他地区纳入失地农 民养老保险体系，由失地农民自行选择。这符合未来城乡养老保险一体化的发展趋 势。由于养老保险基金是养老保险制度的核心，因此，不论采取哪种制度。都必须 高度重视养老保险基金的征缴、运行与监管，确保基金安全与保值增值。强调失地 农民养老保险资金应坚持由政府、集体和个人三方共同出资，按比例、多渠道筹集 保险费的原则。最后对进一步完善失地农民养老保险制度提出了若干建议。 关键词：失地农民：养老保险；养老金账户；农地产权 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc o u n t r y s 髓o n o m y , q u i c k e n i n go fu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o np r o c e s s an c 、】i ，s o c i a lg r o u pi sf o r m e dw i t hr a p i de x p a n s i o n , w h i c hw e c a l l e di t “l a n d l o s i n gf a r m e r s t h el a n d - l o s i n gf a r m e r sf a c eas e r i e so fp r o b l e m ss u c ha s r i v i n g , e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t y h o w e v e r , t h eg o v e r n m e n td i d a td e a l w i t ht h i s p r o b l e mp r o p e r l y , a ni n e a s i n gn u m b e ro fl a n d - l o s i n gf a r m e r se x p r e s st h e i ru n s a t i s f a c t i o n b ya c c u s m gt h eg o v e r n m e n t , a n dt h ea c c i d e n t so fg r o u pp r o t e s ta i n c r e a s i n gy e a rb y y e a r w h i c hb e c o m eo n eo f t h eb i g g e s tf a c t o r st oi n f l u e n c es o c i a ls t a b i l i t y t h e r e f o r e ，t h e r e s e a r c ho ft h ei s s u eo fl a n d 1 0 s i n gf a r m e r s o l d a g es e c u r i t yh a sag r e a tr e a l i s t i ca n d f a r - r e a c h i n gs i g n i f i c a n c eo ns o l v i n g “t h r e ea g r i c u l t u r a li s s u e s ”，b l l i l d i n gn e wc o u n t r y s i d e o fs o c i a l i s t , e s t = b l i s h m gh a r m i o u $ s o c i a l ，p r o m o t i n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ni n0 1 1 1 c o u a u y t h a tam o d e r a t e l yp r o s p e r o u ss o c i e t y w i l lb e o o l n et n m o nt h eb a s i so fl i t e r a t u r es u m m a r yo nt h ep r o b l e m so fl a n d - l o s i n gf a r m e r s o l d a g e i n s u r a n c ea n dr e s e a r c hp r o c e s sb o t hi nd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h i st h e s i sa n a l y z e t h et h e o r yo fp r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m i ta l s oc o n c l u d e s o l d - a g ei n s u r a n c e sh i s t o r ya n dr e a l i t y , e x i s t e dp r o b l e m sa n d l i m i t e df a c t o r si no u rc o u n t r y ， e x p o u n d st h ep r i n c i p l eo fc o n s t r u c t i n gt h el a n d l o s i n gf a r m e r s o l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m w h i c hw es h o u l di n s i s ti no u rc o u n t r y , p r o p o s e st h ei d e ao f e s t a b l i s h i n gl a n d l o s tf a r l n 豇 s o l d a g ei n s u r a n c e t h a ti s , u n d e rt h eg u i d eo fg o v e r n m e n t , w es o l v et h eo l d - a g ep r o b l e m o fl a n d - l o s i n gf a r m e r sb y 伽咀蚰m c t i n gt h em u l t i p l i c a t i o ns y s t e m w h e nt h ec o n d i t i o n sa r c r i p e ，i tw i l lt r a n s i t st ot o w ns e c u r i t ym o d e lg r a d u a l i y t h ep a r t i c u l a rp r o j e c ti s ：t oa d o p t t w od i f f e r e n to l d - a g ei n s u r a n c ep o l i c yb yr e f e r r i n gt ot h em o d eo fo l d a g ei n s u r a n c ef o r u r b a nw o r k s ，a p p l y i n gt h ew a yo f c o m b i n i n gt h es o c i e t yb a l a n c ea n di n d i v i d u a lr e t i r e m e n t a c c o u n t s a c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p m e n tl e v e la n du r b a n i z a t i o nl e v e lo ft h et a r g e ta 魄 t h a ti s ，t h ed e v e l o p e da r e a sa r ed i r e c t l yb r o u g h ti n t ot h es y s t e mo fo l d a g ei n s u r a n c ef o r u r b a na n dt h eo t h e ra r e a sa r eb r o u g h ti n t ot h eo p t i o n a li n 吼i r a n c es y s t e mf b fl a n d - o f f p e a s a n t s ，w h i c hi ss u i t a b l et ot h ed e v e l o pt r e n do f t h ei n t e g r a lo f t h e f u t u r eu r b a na n dr u r a l o l d - a g ei i l s i l r a n c e a so l d a g ei n s u r a n c e sf u n d sa 砖t h ec e n t e ro fo l d - a g e i n s u r a n c es y s t e m , n om a t t e rw h i c hs y s t e mi ta d o p t s ，w em u s tp a yal o to f a t t e n t i o nt oi n s u r a n c em o b i l i z a t i o n , o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tt oe n 瓤玳f u n ds e c u r i t ya n dg u a r a n t e et h ev a l u ei n c r e m e n t w e h i g h l i g h tt h a tt h eo l d a g ei n s u r a n c ef u n d ss h o u l db ep e r s i s t e db yt h eg o v e r n m e n t , t h e c o l l e c t i v ea n di n d i v i d u a li n v e s t i n gt o g e t h e ra n dp r i n c i p l eo nc o l l e c t i n gp r e m i u mb y m u l t i - c h a n n e la c c o r d i n gt op r o p o r t i o mf i n a l l y ，i tf u r t h e rp r o p o s e ss e v e r a ls u g g e s t i o n st o c o n s u m m , l l ct h el a n d l o s tf a l r m e r s o l d - a g ei n s h r a n c es y s t e m k e yw o r d s ：l a n d - l o s i n gf a r m e r ；o l d - a g ei n s h r 8 f l c ：e ；p e n s i o na c c o u n t s p r o p e r t yr i g h t ss y s t e mo f f a r m e rl a n d 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得湖南农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：时间：砌年，文月3 一召 关于论文使用授权的说明 本人完全了解湖南农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意湖南农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名： 时间： 年，上月子侣 时间夕和胡仁日 第一章导论 1 研究背景 现阶段在加速推进我国工业化和城市化建设的进程中，迅速催生出一个急剧膨 胀的特殊社会群体失地农民。失地农民是指按照国家有关法律的规定，将集体 所有的土地转变为国家所有失去了原有承包经营的土地后，既没有得到就业安置， 又没有进入城市社会保障体系的农民。他们因为自己的田地在工业化和城市化进程 中被征用或占用而成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。失地农民是 一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体，其特殊性在于既丧失了赖以生存的土 地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应 有的一切权利。从目前的情况来看，失地农民作为这些年我国城市化进程的伴生物， 无疑是这一发展过程的直接利益受损者，或者说他们在一定程度上承担了城市化的 “外部性”所带来的。社会成本”，因为城市化致使这部分群体失去维持自身生存、 保障和发展的基本能力，沦为弱势群体。 目前失地农民群体的数量据国土资源部统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建 设占用了3 3 0 0 多万亩耕地，其中7 0 的耕地是通过行政手段征用。这些仅是依法审批 的征用数，尚没有把那些违法侵占、突破指标和一些乡村私下卖地包括在内。据统 计，违法用地占合法征地的比例一般为2 0 3 0 ，有的甚至高达8 0 。这意味着1 9 8 7 2 0 0 1 年实际征占农地数为4 0 0 0 万4 4 0 0 多万亩，按人均占有土地0 8 亩计算( 实际 上发达地区人均耕地低于0 7 亩) ，失地农民数在5 0 0 0 万- 5 5 0 0 万。如果加上因超生等 原因没有分到田地的农村“黑户口”劳动力，则数目可能逾6 0 0 0 万“ 。现阶段各地 以各类工业园区、高新经济技术开发区、大学城和外环线等用地建设项目为特征的 新一轮“圈地运动”在全国展开。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至 2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。若按照城郊农民人均0 7 亩地计算，就意 味着将增加8 0 0 0 万失地农民，届时，我国的失地农民总数将达到1 4 亿左右曲1 。这些 失地农民过去主要集中在大中城市的郊区和一些经济发达地区。近年来，随着西部 大开发如火如荼地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农 民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变成全国性的社会 问题。 在城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能：为农民 提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。由于没有得到合理的征地补偿， 再加上安置办法比较单一，农民一旦失去了土地，就丧失了拥有土地所带来的社会 保障权利。同时，由于相应的社会保障措施不到位，多数地区的失地农民不被纳入 城市的社会保障体系，失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育等方面，得不到 与市民同等的待遇，甚至遭受歧视，很可能沦为新的城市边缘群体，在城市生活中 面临着巨大的风险，因而由失地农民引发的越级上访和群体性事件逐年增多。据统 计，因征地引发的社会矛盾急剧上升，在全国各地土地上访案件中，7 0 9 6 以上因征地 引发，并且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性口1 。中国社科院 发布的2 0 0 6 年“社会蓝皮书”中指出，快速城市化所产生的失地农民，并没有完全 通过非农就业和纳入城镇社会保障体系融入城镇社会从而形成数千万失地、无保 和就业不稳定的农民。“土地的城市化大大快于农民的市民化而造成的矛盾和冲突， 成为当前社会矛盾的一个突出方面”“】。如果失地农民就业和社会保障等问题得不 到解决，越来越多的失地农民基本生活不能得到保障，肯定会影响到城市化进程、 党群干群关系、社会稳定与经济发展，将成为我国现阶段以及今后创建和谐社会和 社会主义新农村的重要影响因素。如何有效地给予失地农民社会保障，尤其是建立 失地农民养老保险制度就成为当前和今后一段时期党和政府的一项迫切任务。 2 研究目的和意义 2 1 研究目的 失地农民养老保险问题研究旨在通过对我国失地农民养老保险现状的调查，总 结各地推行失地农民养老保险的做法与经验，分析在实施失地农民养老保险工作中 存在的问题与障碍因素，借鉴国外发达国家实施失地农民养老保险的经验教训，积 极探索我国失地农民养老保险制度的设计、运行、监管等规律，为政府相关职能部 门制定政策、加强管理，从而减少拆迁纠纷，提高征地效率，改善被征地农民的收 入和生活状况，实现人性化拆迁和社会和谐，为最终打破社会保障的城乡“二元结 构”，逐步建立起全国性的社会养老保障体系提供参考与建议。 2 2 研究意义 研究失地农民养老保险问题有利于我们比较全面地把握我国失地农民养老保险 发展的历史与现状，有助于深入了解建立失地农民养老保险制度的障碍因子，以及 理论依据，为逐步建立和完善中国特色的失地农民养老保险制度提供理论支持与实 践基础，不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的实践意义。 2 2 1 研究失地农民养老保险问题有利于和谐社会建设 2 我国目前已经建立起了一套比较完备的城镇养老保险制度体系，而占全国人口 2 3 的农村人口却没有建立养老保险制度。其中失地农民失去了赖以生存的土地，其 养老等社会保障制度的建设关系社会稳定，显得尤为重要，正如国际劳工组织在总 结各国实施社会保障制度的作用时所肯定的：“没有社会的安定，就没有社会的发展； 没有社会保障，就没有安定的社会哺1 。” 2 2 2 研究失地农民养老保险问题有利于“三农”问题的解决 目前，我国经济发展已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展新阶段，农村 税费改革、农业补贴政策都已全面启动，中央宣布从2 0 0 5 年起取消农业税，从2 0 0 6 年起在全国推行新型农村合作医疗，从2 0 0 7 年起在农村实施最低生活保障，并免收 义务教育阶段的学杂费，这一系列举措都为解决失地农民养老保险问题提供了有利 条件。因此，建立农村养老保险制度，特别是解决失地农民的养老保险问题，成为 破解“三农”问题的重要政策选择。 2 2 3 研究失地农民养老保险问题有利于城市化的健康发展 现阶段我国正进入工业化和城市化快速发展时期，2 0 0 4 年我国城市化水平为 4 1 ，未来2 0 年我国城市化将以每年一个百分点的速度增长，这必将带动城市的扩 张。在严格实行耕地保护制度、合理规划利用土地的前提下，城市近郊农民的土地 纳入城市总体规划成为必然，这意味着一部分农民终将失去土地融入城市。因而， 农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地使农民离开 土地，不仅符合政府愿望，而且符合大多数农民的意愿。妥善解决失地农民的生产 生活问题，为他们的就业、养老、医疗需求提供制度保障是推进城市化健康发展的 重要举措，有利于减少征地纠纷，提高征地效率。 2 2 4 研究失地农民养老保险问题有利于缓和老龄化社会的冲击 按照国际一般标准，6 5 岁以上人口占全社会总人口的比例为7 。或6 0 岁以上 人口占社会总人口比例为10 9 6 以上的社会被称为老龄化社会。根据第五次全国人口 普查结果，到2 0 0 0 年，我国6 5 岁以上人口已经占总人口的6 9 6 ，6 0 岁以上人口 占总人口的1 0 2 9 6 ，农村老年人约占全国老年人总数的7 0 9 6 。根据国际通行的标准衡 量，我国早已进入老龄化社会。并且据有关部门科学预测到2 0 3 0 年前后，我国将进 入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会，届时全国老年人口占全社会总人口的比重 将达到2 0 以上n 3 。根据国外社会保险的经验，养老保险制度必须在老龄化高峰期 到来前二、三十年建立，否则可能引发社会动荡农村不仅是中国老年人口最多的 地区，也是老龄化程度和老年人口抚养比最高的地区，而失地农民的养老问题尤为 突出。因此，研究我国农村老年人口养老特别是失地农民养老问题，为失地农民养 老提供制度保障，有利于缓和“银色浪潮”的冲击，为平稳渡过老龄化高峰期创造 条件。 总之，研究失地农民养老保险问题，构建失地农民养老保险制度是一项德政工 程、民心工程，其意义影响深远。 3 国内外研究动态 3 1 国外研究动态 德国是世界上最早以立法形式推出社会保险计划的国家。1 9 世纪8 0 年代为保持 工作生产的高效率与社会稳定相统一，德国首相俾斯麦( b i s m a r c k ) 提出“胡萝h 加 大棒”政策啪，首次建立了以现代社会养老保险层次为主的养老保险制度。之后，丹 麦( 1 8 9 1 年) 、新西兰( 1 8 9 8 年) 、俄国( 1 9 0 3 年) 、瑞典( 1 9 0 3 ) 、英国( 1 9 0 9 年) 、 美国( 1 9 3 5 年) 、日本( 1 9 4 1 年) 等国相继建立了现代社会养老保险制度。部分发 展中国家，如马来西亚、缅甸、泰国、巴西等也先后在不同水平上建立了该项制度。 据美国社会保障署统计1 9 9 9 年全世界已有1 6 6 个国家全面或者个别部门建立了统一 的现代社会养老保险制度嗍。 这一制度按筹资方式，可大致分为三种： 现收现付制。它是根据一定时期内( 通常为1 年) 收支平衡的原则筹集资金， 即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收养老保 险费，用以支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。其特点是 实行社会统筹、简便易行、不受通货膨胀和利率波动影响，是欧洲国家首创并为各 国普遍采用的传统模式。 完全积累制。具体形式为个人账户储存积累。指从职工开始工作起，按工资 总额的一定比例由单位和个人缴纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值 的基金，其所有权归个人，职工到法定退休年龄按个人账户积累总额以年金方式逐 月领取养老金。其特点是透明度高。有利于监督管理，能形成基金长期积累，不会 引起代际冲突，缺点是受通货膨胀威胁大，保值增值任务重。目前主要有新加坡、 智利等国实行这种机制。 部分积累制叫。是上述两种机制的结合。指一方面对退休者的养老金继续实行 现收现付。一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为度过老龄化时期作些准 备。这种方式兼容前两种方式的长处，既可以克服现收现付统筹制的弊病，同时也 保留了社会统筹互济性强的优点。我国城市职工的社会养老保险制度就采用了这种 4 机制。 目前在世界范围内，已有为数不少的国家为农民建立了不同水平、不同种类的 养老保险制度。就世界范围来看，在以现代社会养老保险方式为主导的社会养老保 险制度建立之初，多数国家的社会养老保险都是仅仅面向政府职员及企业雇工，而 不包括农民。因为社会保险是商品经济和生产社会化发展到一定阶段的产物。直到 2 0 世纪5 0 年代，一些发达国家才相继为其为数不多的农民建立起了社会养老保险年 金计划，将农民全部纳入社会养老保障体系之中。发展中国家迄今为止均未建立起 覆盖全体农民的社会养老保险制度。就其实施状况来看，农民社会养老保险举办较 为成功的国家是德国和日本。早在1 9 5 7 年德国就将全体农业工人列入社会养老保险 范围之内，并成立了专门的农民养老保险机构。日本于1 9 7 1 年成立了“农林渔业团 体职员互助会”，负责办理农民养老保险业务，加强了对老年农民的保护。 各国的社会养老保险制度从城市发展到农村都需要具备一定的社会经济条件， 因而需要一定的时间，如日本1 9 4 1 年建立了城镇职工社会养老保险制度，3 0 年后到 1 9 7 1 年才建立农民社会养老保险制度，建立农民社会养老保险制度时，农民人均收 入达到7 7 3 4 4 美元。美国是1 9 3 5 年建立城镇职工社会养老保险，5 5 年后到1 9 9 0 年 才建立农民养老保险制度，建立农民社会保险制度时，农民人均收入为2 1 6 9 6 2 美 元。其他如加拿大、韩国把养老保险扩展到农村也用了较长的时间。整体状况是国 家工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立农民社会养老保险 制度】。国外农民的养老保险普遍采用的模式是政府型保险与商业型保险相结合， 既体现政府的作用，又体现商业保险的成份，政府的作用体现在组织、推动和监督 三个方面，由政府下文建立农民养老基金，政府对养老基金的运作进行监督；而商 业保险的成份体现在养老基金由商业保险公司进行灵活的投资运作，投资收益转为 基金，返还给投保人。 设立失地农民社会保障基金是各国对失地农民所做的通行做法。在西方发达国 家，社会保险首先是为那些离开了土地，来到城市从事雇佣劳动的人设立的，保险 范围、保险项目、待遇标准也是随着经济的不断发展而逐步健全和完善起来的“。 西方国家在消灭了城乡差别之后，为了保持农业的合理结构和农民的生活保障，逐 步为农民设立了与城市雇员基本相同的社会保障项目，使农民能像雇员一样享受全 面的社会保障，因而农民的养老保险问题在理论研究上往往被纳入到整个社会养老 保险体系中进行研究。 发达国家对失地农民的补偿安置方式有三大特点：第一，在大部分国家和地区， 5 征用农民土地一般按市场价格给失地农民较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿 款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款 是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。第二，将失地农民纳 入社会保障体系，其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生 活保障，为他们提供就业与培训的机会，为失地农民提供法律援助等。第三，高度 重视失地农民的教育与培训工作m 】。通过对失地农民进行有针对性的培训，增强他 们再就业的能力，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的 财政压力。发达国家向失地农民提供的社会保障内容齐全，门类繁多，从基金的筹 集、运营到监管都有一套严格的法定程序，能做到基金的保值增值，保障了失地农 民的生存和发展，很值得我们借鉴。 3 2 国内研究动态 综观失地农民养老保险问题的已有研究成果，尤其是专业性的论文，可以看到 该问题正逐步受到各方面专家、学者的关注和重视。对该问题的研究基本上始于2 0 0 2 年，最近几年出现了非常丰硕的研究成果。可以说，伴随着我国经济社会发展和城 市化水平的提高，失地农民的养老保险问题逐渐“浮出水面”，而对该问题的认识 也日渐由感性走向理性、由表层走向深入，研究视角也在不断的创新、拓展“。尤 其是对失地农民的规模、就业和生活状况、社会保障，建立失地农民社会保障的必 要性和可行性，构建失地农民养老保险制度的原则，失地农民养老保险制度的特点， 失地农民养老保险模式、养老保险基金等问题展开了深入研究。认为我国已经基本 具备建立失地农民养老保险制度的条件n “：第一，我国已经初步具备建立失地农民 养老保险制度的物质基础。自党的十一届三中全会以来，经过2 9 年的改革开放，国 民经济迅速发展，人均国民生产总值已经超过2 0 0 0 美元，我国经济整体处于快速发 展时期，进行国民收入再分配的能力和手段已经具备。农村经济日益发展，农民收 入逐步提高，处于城市边缘区的失地农民城乡差别正在缩小。第二，政府职能发生 转移。随着市场经济体制的逐步完善，政府已逐渐淡出直接的经济建设领域，转而 承担起社会保障等市场经济不可或缺的制度建设职能。对于解决失地农民的生活保 障，国务院2 0 0 4 年下发了关于深化改革，严格土地管理的决定，明确指出要“尽 快提出建立被征地农民培训就业和社会保障制度的指导性意见”，这为建立失地农 民养老保险制度提供了政策保证。第三。农民参保意愿很高，随着农村经济的发展、 城市化的冲击，农民的传统养儿防老的观念已经发生了很大变化，农民要求参加养 老保险的意愿越来越强，现行社会保障体系不可忽视农民的养老保险要求，建立失 6 地农民养老保险具有一定的参保基础。第四，各地为解决失地农民养老保险所进行 的探索为制度建设提供了支撑。特别是从2 0 世纪8 0 年代中期以来，我国开始在农村 开展养老保险试点，尽管这个制度还需不断完善，但己为农村养老保险制度的建立 进行了有益探索。2 0 世纪9 0 年代以后在工业化和城市化的双重推动下，城市开发用 地快速增长，失去土地的农民数量也日益增多，为妥善安置失地农民的生产和生活， 各地进行了有益探索，形成了各具特色的保障制度。目前，已有上海、浙江、北京、 江苏、山东、河北、重庆、成都等省市相继出台了失地农民养老保险政策，湖南省 也于2 0 0 7 年7 月发布了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见 ( 湘政办发 2o07 35 号) ，开展了失地农民养老保险工作，进行了失地农民 养老保险制度的尝试，其中具有代表性的有以下几种。 3 2 1 上海市土地换保障安置模式 2 0 世纪9 0 年代前，上海市对失地农民的安置大致分为两种方式：征地吸劳和征 地养老。“征地吸劳”，是指对年龄在4 5 周岁以下的失地农民负责就业安置；“征地养 老”则是将女性4 5 周岁、男性5 5 周岁以上的失地劳动力纳入养老范围，每月给予一 定的养老补贴。改革开放以后上海市根据就业市场的变化，将安置政策调整为“落 实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业”“”，并在浦东新区进 行了试点。上海市进一步将土地换保障这一模式推广到全市，其具体做法是：( 1 ) 先 保障。由征地单位负责落实安置补偿费用，主要用于解决失地农民的基本保障，由 征地单位为失地农民一次性缴纳1 5 年的基本养老保险和医疗保险，失地农民办理“农 转非”手续。缴费标准可以按“城保”，也可选择“镇保”。( 2 ) 再补贴。对失地农民 落实基本保障后，征地单位从安置补偿费用中再给予失地劳动力一次性生活补贴， 以缓解失地劳动力“农转非”后不能马上就业的生活困难，补贴可在1 2 个月到2 4 个 月的城镇低保标准之间选择。( 3 ) 市场就业。失地农民在落实基本社会保障、领取一 次性生活补贴、户籍农转非之后，即成为城镇居民，纳入城镇就业、社会保障及社 会救助管理，劳动保障部门为其发送劳动手册，提供就业培训、职业指导和职业 介绍服务，帮助其通过市场实现就业。到2 0 0 2 年，上海市累计安置失地农民4 5 万余 人，历年来的失地农民养老保险人数累计达1 6 万人，失地农民对安置感到基本满意。 3 2 2 江苏省苏州市失地农民基本生活保障安置模式 苏州市是国家劳动保障部、国土资源部安置失地农民基本生活保障试点城市。 2 0 0 4 年苏州市出台了苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法，规 定在合理计算征地补偿安置费的基础上，将被征地农民的安置补偿费、土地补偿费 7 等全部用于被征地农民的社会保障，将1 6 周岁以上的被征地人员全部纳入基本生活 保障体系，建立起包括养老、医疗、失业保险、最低生活保障、再就业的优惠政策 体系。具体做法按4 个年龄段分别确定“”：对1 6 周岁以下的人员，每人一次性领取 不低于6 0 0 0 元的生活补助费，其就业后按新增劳动力进行管理，并参加城镇企业职 工养老保险。对女性1 6 周岁至3 5 周岁、男性1 6 周岁至4 5 周岁的人员，纳入城镇社 会保险体系。到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受待遇。对 女性3 6 周岁至5 4 周岁、男性4 6 周岁至5 9 周岁人员，从实行基本生活保障的当月起至 到达养老年龄时止，按月领取不低于1 6 0 元的生活补助费，到达养老年龄按规定领取 征地保养金。对女性5 5 周岁以上、男性6 0 周岁以上人员，从实行基本生活保障的 当月起，按月领取不低于2 0 0 元的征地保养金。苏州市采取“土地换保障”方式，保 证了征地拆迁工作平稳进行，也有效地维护了失地农民的权益。 3 2 - 3 江西省上饶县建立失地农民社会保险制度的探索 江西省上饶县近年来县城经济发展较快，县城规划区内的土地征用速度加快。 为妥善解决失地农民利益保障问题，该县从2 0 0 3 年起建立失地农民养老保险制度。 规定凡在县城规划区内年满1 6 周岁的失地农民，办理。农转非”手续，均可参加失 地农民基本养老保险，实行县级统筹。按照失地农民自己缴纳多少、政府等额配套 多少的原则，实行“低进低保、高进高保”，设立个人账户，个人缴费全部进入个人 账户，缴费标准分4 个档次，失地农民根据年龄可自行选择其中一档，一经选定不再 变动。失地农民一次性缴纳一定数额的保险金，到达法定退休年龄就可享受每月1 5 0 元至2 0 0 元不等的养老保险待遇。目前，有3 3 7 4 名失地农民参加了养老保险，占失地 农民总数的6 5 ，已有4 9 1 名失地农民享受了养老保险待遇“”。 3 2 4 浙江省失地农民养老保险办法 2 0 0 3 年5 月，在浙江省政府的大力支持下，浙江省劳动和社会保障厅、国土资源 厅、财政厅、民政厅及农业厅五部门联合在全国率先颁发了关于建立被征地农民 基本生活保障制度的指导意见，自此，以制度安排的形式解决失地农民老年生活的 问题，在浙江省开始全面启动。浙江省的主要作法是n “：参照实行职工基本养老 保险的标准和办法。把年满1 6 周岁及其以上的常住农业户口人员全部纳入养老统筹 保险。参保人员按个人和集体分别一次性交纳一定数量的基本养老保险金，并按一 定比例逐年增长。参照职工基本养老保险实行低门槛进入低标准享受的“新人” 办法。规定2 5 周岁至7 5 周岁的人员必须全部参加养老保险1 6 周岁至2 5 周岁、7 5 周 岁以上的人员，可自愿选择是否参保。参保人员一次性缴纳基本养老保险费，费用 3 主要是个人从征地安置费和集体从土地补偿费中支出，不足部分由村从集体积累中 弥补。分档建立被征地人员养老保障基金个人账户。规定男满6 0 周岁和女满5 5 周 岁被征地人员，可根据其缴纳档次按月享受养老保障待遇，以后随经济发展和城镇 居民生活水平适时调整。被征地人员自愿选择是否参保及其缴费和待遇标准档次。 参照实行城镇集体企业的养老保险标准和办法。 以上这些解决失地农民养老保险的探索都为全面建立失地农民养老保险制度提 供了宝贵的经验，必将为该问题的最终解决提供有效的理论和实践支持。 4 研究思路与方法 本项研究拟在他人研究的基础上，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观 为指导，运用现代经济学理论，采用理论研究与实际研究相结合，实证研究与文献 研究相结合，静态研究与动态研究相结合的研究方法，在对养老保险理论进行分析 的基础上，通过回顾我国失地农民养老保险发展的历史，总结各地推行失地农民养 老保险的经验教训，分析影响失地农民养老保险制度构建的限制因素，借鉴发达国 家和地区实施失地农民养老保险制度的成功经验，根据未来城乡养老保险制度发展 的趋势，探索建立适合国情以及与农村经济社会发展水平和我国市场经济发展要求 相适应的我国失地农民养老保险制度及配套政策。 9 第二章失地农民养老保险的理论分析 1 失地农民养老保险的基本概念与特征 1 1 保险 保险( i n s u r a n c e ) 是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度，其 主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资金给予补偿， 保障经济生活的安定。现代保险学认为，保险是以风险转移和损失分担为本质内容 的一种经济保障制度，保险双方通过经济合同形式，以科学精算为基础，由投保人 缴付确定的保险费，汇成保险基金，换取保险人对不确定风险损失的经济补偿或经 济给付 1 s 3 a 这一定义应从经济和法律两方面来理解。从经济角度来说，保险是分摊 意外事故损失的一种财务安排。众多的投保人以缴付保险费为代价，把不确定的风 险转移给保险人；由于保险人集中了大量同类风险，故能借助大数法则来正确预测 损失额，并根据保险标的损失概率制定保险费率，向所有投保人计算收取一定保险 费，形成保险基金，用于赔付其中发生保险责任范围内灾害损失或人身事件的被保 险人。保险人对被保险人的经济赔付，其实质是由全体被保险人分摊少数遭灾受损 成员的损失，体现了国民收入的再分配关系以及被保险人之间的互助共济关系。因 此，保险体现一定的经济关系。从法律角度来看，保险是一种合同行为，体现一种 民事法律关系。根据有关法规( 法定保险) 或当事人双方约定( 自愿保险) ，一方承 担支付一定保险费的义务，换取另一方为其提供一定的经济补偿或给付的权利，这 正是民事法律关系主体之间的权利和义务关系。 1 2 养老保险 养老保险( p e n s i o n i n s u r a n c e ) ，又称老年保险或年金保险，是指劳动者在达到国 家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力情况下，能够依法 获得经济收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。1 养老保险就其保险范围、保险水平、保险方式的不同，又可分为基本养老保险、 补充养老保险和个人储蓄性养老保险。被国际社会称之为养老保险的第一支柱、第 二支柱和第三支柱。基本养老保险是由国家立法强制实行的政府行为，全体劳动者 必须参加。基本养老保险事务由政府设立的社会保险机构负责经办，为劳动者年老 丧失劳动能力后提供基本的生活保障，因而又称为社会养老保险。补充养老保险是 在国家法律、法规和政策的指导下，在企业和职工已经参加基本养老保险的前提下， 1 0 由企业或单位与职工视企业经营状况，通过民主协商，自主确定是否参保和确定保 险水平，自行选择经办机构。它是一种企业行为，是基本养老保险的必要补充( 如 企业年金) 。个人储蓄性养老保险完全是一种个人行为，公民和劳动者均可按照自己 的意愿决定是否投保以及投保的水平和选择经办机构( 如商业人寿保险) 。本文所讲 的养老保险主要是指基本养老保险( 又称为社会养老保险) 。 养老保险是社会保险的主要险种之一，是社会保险制度的重要组成部分，属于 杜会保障体系的范畴。无论在任何国家，养老保险都是依法规范并以社会保险形式 所体现的一种政府行为，基本要求是：保障水平与社会生产力发展水平相适应，劳 动者的权利与义务相对应，公平与效率相结合，社会互济与自我保障相结合。 失地农民养老保险是指我国农村居民征地拆迁失去土地后在政府的组织引导 下，由国家、征地单位或集体、个人共同出资，利用征地补偿安置经费，缴纳基本 养老保险，达到法定退休年龄时从社会保障部门领取养老金，以保障其衣、食、住 等基本生活需要的一种社会保险制度。它同我国城镇国有大中型企业、集体企业以 及机关、事业单位的社会养老保险制度一样，都是社会保障制度的组成部分。 1 3 养老保险的特征 养老保险既具有社会保险的共同特征，又具有其自身的主要特征。 1 3 1 社会保险的共同特征 一是强制性。国家通过立法，强制用人单位和个人依法参加养老保险，履行法 律所赋予的权利和规定的义务，缴纳养老保险费，待劳动者到达法定退休年龄时， 可向社会保险部门领取基本养老金，享受基本养老保险待遇，保障退休以后的基本 生活。劳动者作为社会成员，通过劳动为社会创造财富，当他们年老丧失劳动能力 后，国家有责任采取强制手段。通过社会养老的形式，维护劳动者的根本利益，依 法保障他们老有所养的基本权利。 二是互济性。随着生产的发展和社会的不断进步，家庭规模逐步缩小，人口寿 命延长，人口老龄化进程加快，仅仅依靠家庭和企业或单位养老的传统格局已经被 打破。所以，必须由国家建立社会养老保险制度，按照“大数法则”，在社会的范围 内统一筹集资金，统一调剂使用，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。一般来 说，养老保险费用应由国家、单位( 企业) 、个人三方共同负担，并在较高的层次上 和较大的范围内实现养老保险费用的社会统筹与互济h “。 三是普遍性。劳动者首先是一个自然人，必然要经历漫长的老年岁月，这是人 生的必经阶段，是人类不可抗拒的自然规律。养老的闯题不仅是社会闯题，而且是 一个全球性的问题。任何一个国家，任何一个社会，要想求生存、求发展，就必须 重视和解决好养老问题。鉴于养老保险的范围之广，被保险人享受待遇的时间之长， 费用收支规模之庞大，世界上凡实行社会养老保险制度的国家都是由政府设立专门 机构，在全社会统一立法、统一规划、统一管理和统一组织实施。 1 3 2 养老保险的个性特征 养老保险除具有社会保险的上述共性特征外，还具有下列个性特征。 一是保障水平的适度性。一般来说，养老保险的整体水平要高于贫困救济线和 失业保险金的水平，但低于社会平均工资和个人在职时的收入水平。 二是享受待遇的长期性参加养老保险的人员一旦达到享受待遇的条件或取得 享受待遇的资格，就可以长期享受待遇直至死亡。 三是保障方式的多样性。广义的养老保险，不仅包括国家法定的基本养老保险， 还包括用人单位为职工建立的补充养老保险( 企业年金) 、个人自愿参加的储蓄性养 老保险。 四是与家庭养老的关联性。养老保险的产生和发展，逐步取代了传统家庭养老 的部