（土地资源管理专业论文）城乡建设用地增减挂钩研究——以四川省乐山市为例.pdf

摘要 城乡建设用地增减挂钩研究 一以四川省乐山市为例 专业学科：土地资源管理 指导教师：廖铁军教授 论文作者：张静 摘要 中国正处在加快推进城镇化阶段，必然要占用一定数量的耕地，但是中国国情不允许过 多地占用耕地特别是基本农田。在这个特殊的发展时期，2 0 0 4 年，中央政府提出了城乡建设 用地增加挂钩政策。目前，我国的城乡建设用地增减挂钩政策还处于试点阶段，对“挂钩” 过程中任何一个环节的研究都有利于这一政策的曰臻完善，促进我国城镇和乡村的健康协调 发展。 本文首先应用文献资料研究法深入研究了国内外城市化进程中用地扩张的驱动力和控制 措施以及我国学者关于城乡建设用地增减挂钩政策的研究进展，其次通过查阅乐山市规划大 纲和乐山市统计年鉴等资料从自然地理条件、社会经济条件、土地利用状况等方面综合分析 了乐山市进行增减挂钩的基础条件，在预测乐山市城镇人口和农村人口规模的基础上，利用 人均指标预测法和灰色数列g m ( 1 ，1 ) 模型预测了乐山市城镇建设用地需求量及城镇建设用地 挂钩需求，应用人均指标法测算了乐山市的现状农村建设用地整理潜力、规划期末整理潜力 及农村居民点挂钩整理潜力，应用挂钩潜力系数描述城乡建设用地增减挂钩的潜力，应用年 均增长法、人口比例法、投资预测法、综合权重法对挂钩用地布局进行预测规划，最后基于 上述分析和研究针对研究区实施城乡建设用地增减挂钩的具体措施提出了几点建议。本文主 要得出如下几点结论： 我国学者关于城乡建设用地增减挂钩的研究尚处在探索阶段，虽然对“挂钩”的由来、 概念、挂钩的运作模式、挂钩的各种阻力、挂钩的落实方法及挂钩中的权属问题做了一定程 度的研究，但挂钩的效益分配，挂钩资金的筹措及挂钩项目实施过程中资金的运作和管理， 挂钩项目基础研究及挂钩项目后的效益评价等诸多理论和实践应用问题还有待进一步深入研 究。国内外城市化进程中的用地扩张及我国城乡建设用地增减挂钩政策的研究显示，西方国 家对于城市化进程中用地扩张研究已经形成完整的体系，对于用地扩张控制的动机和措施都 两南大学硕十学伊论文 已经提出了系统全面的观点，而我国在这方面的研究起步较晚，还处在保护耕地的层面上。 对研究区域进行的挂钩基础条件的研究显示当地经济基础条件良好且发展迅速，居民整 体生活水平和文化素质较高，挂钩政策在当地的可行性和可接受性均较高。 对城镇建设用地需求增量和挂钩需求的预测结果显示： 2 0 0 6 2 0 1 0 年的新增需求量是 9 2 5 3 6 2 公顷、2 0 0 6 - 2 0 2 0 年的新增需求量是1 6 9 1 2 8 6 公顷，其驱动力主要是乐山市经济的 迅猛增长和城市化进程的不断加速。根据预测，在乐山市1 1 个县( 市、区) 中峨眉山市、市 中区和沙湾区的经济发展空间相对较大，对城镇建设用地的需求量也是排名靠前。2 0 l o 年 和2 0 2 0 年城镇建设用地挂钩需求分别是8 8 1 0 6 0 公顷和1 4 9 4 0 1 2 公顷。这两个数据由城镇 建设用地需求增量扣除土地利用总体规划大纲中的新增城镇建设用地指标得来。 对研究区农村建设用地整理潜力和挂钩整理潜力的测算结果是：农村居民点现状整理 潜力是2 7 2 6 5 1 公顷，2 0 1 0 年末整理潜力是7 2 8 1 7 2 公顷，2 0 2 0 年末整理潜力是1 2 0 4 8 5 2 公顷，表明乐山市农村建设用地的整理潜力较大，可以盘活的存量用地较为丰富。其原因是 以往的农村建设用地布局缺少科学合理的规划，其发展方式较为随意且缺乏严格管理，现阶 段应该结合新农村建设和实施挂钩政策的大好机遇，合理规划、严格管理，落实好农村建设 用地的集约利用，实现土地的可持续利用。2 0 1 0 年和2 0 2 0 年农村居民点挂钩整理潜力分别 为4 6 8 3 4 8 公顷和7 4 5 0 3 9 公顷。这两个数据是由农村居民点整理潜力中可整理为耕地的面 积扣除土地整理规划大纲中规定的规划年期内需要完成的新增耕地指标得来。 对挂钩潜力系数的计算结果显示，当设定人均居民点面积为8 5 平方米时，2 0 1 0 年和2 0 2 0 年的挂钩供给系数分别是o 5 3 和0 5 0 ，乐山市挂钩供给潜力是相当大的。 对挂钩用地的布局显示乐山市的主要挂钩潜力区分布在市中区、五通桥区、沙湾区、峨 眉山市、犍为县、夹江县、沐川县和井研县。 关键词：城乡建设用地挂钩潜力测算布局规划 乐山市 i l a b s t r a c t 量鼍曼奠_ 一i 一一 一一一i 皇曼曼曼曼曼皇曼曼皇曼曼鼍曼蔓鼍曼曼舅曼曼! 曼曼曼皇曼量曼蔓 a b s t r a c t c h i n ai si nt h es t a g eo fa c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o nw h i c hi sb o u n dt oo c c u p yac e r t a i na m o u n to f f a r m l a n d ，b u tc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n sd on o ta l l o wo c c u p y i n gt o om u c hc u l t i v a t e dl a n d ， e s p e c i a l l yt h eb a s i cf a r m l a n d d u r i n gt h i sp a r t i c u l a rp e r i o d ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tp r o p o s e da p o l i c yn a m e dh o o ko ft h ei n c r e a s eo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n da n dr u r a lr e s i d e n t i a ll a n di n2 0 0 4 a t p r e s e n lt h ep o l i c yi ss t i l li nt h ep i l o tp h a s e ；t h es t u d yo ne v e r yp a r to fp o l i c yi sc o n d u c i v et op e r f e c t i ta n dp r o m o t eh e a l t h ya n dc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fo u rt o w n sa n dv i l l a g e s f i r s t l y , t h i sp a p e ra p p l ym e t h o do fl i t e r a t u r es e a r c ht os t u d yt h ed r i v i n gf o r c e sa n dc o n t r o l l i n g m e a s u r e so nt h ee x p a n s i o no fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dd o m e s t i ca n da b r o a d a sw e l la sc h i n e s e s c h o l a r s s t u d yo nh o o kp o l i c y s e c o n d l y , t h ep a p e rm a k e sac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h eb a s i c c o n d i t i o n sf o r t h eh o o kf r o mt h en a t u r a l g e o g r a p h i c a l ，s o c i o e c o n o m i ca n d l a n du t i l i z a t i o n c o n d i t i o n sb yb r o w s i n gt h el a n du s ep l a n n i n ga n dl e s h a ns t a t i s t i c a ly e a r b o o ka p p l i e st h ep e r c a p i t ai n d i c a t o rm e t h o da n dg r a yg m ( 1 ，1 ) m o d e lt op r e d i c tt h ed e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d i nl e s h a nc i t ya n dt h ed e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di nt h eh o o k ，a n dt h e nu s e st h ep e rc a p i t a i n d i c a t o rm e t h o dt om e a s u r et h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo ft h er u r a lr e s i d e n t i a la tp r e s e n ta n di nt h e p l a n n i n gy e a re v e nt h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a li nt h eh o o k , a sw e l la sas u p p l y c o e f f i c i e n tt od e s c r i b et h ep o t e n t i a lo ft h eh o o k f o l l o w i n gi st h ea p p l i c a t i o no ft h ea v e r a g ea n n u a l g r o w t hm e t h o d ，t h ep o p u l a t i o np r o p o r t i o nm e t h o d ，i n v e s t m e n tf o r e c a s t i n g m e t h o da n d c o m p r e h e n s i v ew e i g h tm e t h o dt op l a nl a y o u t l a s t l y , t h e r ea r es e v e r a ls u g g e s t i o n sf o ra c t u a l i z i n g h o o kp o l i c yb a s e do nt h er e a lc o n d i t i o n so f t h er e s e a r c hr e g i o n s t h es t u d yo nt h ee x p a n s i o no nu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dh o m ea n da b r o a da n dh o o kp o l i c y i l l u s t r a t e st h a tw e s t e r nc o u n t r i e sh a v ef o r m e dac o m p l e t e s y s t e mo nt h er e s e a r c ho fu r b a nl a n d e x p a n s i o n , a n dh a v eb r o u g h to u ts y s t e m a t i ca n dc o m p r e h e n s i v ep e r s p e c t i v e so nt h em o t i v a t i o na n d c o n t r o lm e a s u r e sf o rl a n de x p a n s i o n b u to u rr e s e a r c hi nt h i sf i e l dj u s ts t a r tc u r r e n t l ya n do u rm a i n a i mi st op r o t e c ta r a b l el a n d a sf o rt h er e s e a r c ho nt h eh o o kp o l i c y , c h i n e s es c h o l a r s w o r ki ss t i l l i nt h ee x p l o r a t o r ys t a g e ；t h e r e f o r e ，t h ee x p l o r a t i o n so nt h em e t h o da n dt e c h n o l o g yo fe a c hs t a g eo f t h ep o l i c ya r ef a r - r e a c h i n g t h er e s e a r c ho nt h eb a s i cc o n d i t i o n so ft h es t u d yr e g i o ns h o w st h a tt h el o c a le c o n o m y , t h e o v e r a l ll i v i n gs t a n d a r da n dt h ec u l t u r a lq u a l i t ya r eg o o de n o u g hf o rt h eh o o kp o l i c y t h es t u d yo ft h en e wd e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n da n dt h en e e d so fu r b a nc o n s t r u c t i o n l a n di nh o o kp o l i c ys h o w st h a t ：t h en e wd e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n da r er e s p e c t i v e l y 9 2 5 3 6 2h e c t a r e sf r o m2 0 0 6t o2 0 1 0a n d1 6 9 1 2 8 6h e c t a r e sf r o m2 0 0 6t o2 0 2 0 t h ed r i v i n gf o r c e so f t h en e wd e m a n di nl e s h a nc i t yi st h er a p i de c o n o m i cg r o w t ha n da c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o n i i i 两南大学硕十学伊论文 i i|!曼曼曼!曼 a c c o r d i n gt of o r e c a s t s a m o n gt h el l d i s t r i c t si nl e s h a nc i t y , e m e i s h a nc i t y , s h i z h o n gd i s t r i c ta n d s h a w a nd i s t r i c th a v er e l a t i v e l yl a r g e rs p a c ef o rt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ；t h e i rd e m a n do fu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n di sa l s ot h eh i g h e s t - r a n k e d 1 1 1 ed e m a n do f u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dr e l a t e dt ot h e h o o kp o l i c ya r er e s p e c t i v e l y8 810 6 0h e c t a r e si n2 010a n d14 9 4 0 12h e c t a r e si n2 0 2 0 t h ea m b l e l a n da r e aw h i c hc a nb ec o n s o l i d a t e df r o mt h er u r a lr e s i d e n t i a ll a n da r a b l el a n da r e ai nt h el a n d c o n s o l i d a t i o np l a n n i n gf r a m e w o r ki st h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n d t h en e w d e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dm i n u st h er e q u i r e di n c r e a s eo f u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di nl a n d u s ep l a n n i n gi st h ed e m a n do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di nh o o kp o l i c y t h es t u d yo ft h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a ll a n da n dt h ep o t e n t i a lo fh o o kp o l i c ys h o w st h a t ： t h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n di s2 7 2 6 51h e c t a r e sp o t e n t i a la tp r e s e n t ，t h e c o n s o l i d a t i o np o t e n t i a li s7 2 8 1 7 2h e c t a r e sb yt h ee n d2 0 1 0a n d1 2 0 4 8 5 2h e c t a r e sb yt h ee n do f 2 0 2 0 i ts h o w st h a tt h ec o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n di nl e s h a nc i t yi sg r e a t ，a n d t h ea m o u n to fs t o c kl a n dw h i c hc a nb ea c t i v a t e di sa b u n d a n t t h er e a s o ni st h a tt h ep r e v i o u sr u r a l c o n s t r u c t i o nl a n dl a y o u t sa r el a c ko fs c i e n t i f i cp l a n n i n ga n ds t r i c tm a n a g e m e n lm e a n w h i l e ，t h e d e v e l o p m e n ti si nam o r ec a s u a la p p r o a c h c o n s e q u e n t l y ，w es h o u l ds t a r tt om a k er a t i o n a lp l a n n i n g a n ds t r i c tm a n a g e m e n ta l o n gw i t ht h ei m p l e m e n t a t i o no fn e wc o u n 吣，s i d ec o n s t r u c t i o na n dt h eh o o k p o l i c y , a n da c h i e v et h ei n t e n s i v eu s eo f r u r a ll a n da n dt h es u s t a i n a b l eu s eo fl a n d n l e c o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n di nt h eh o o kp o l i c ya r er e s p e c t i v e l y4 6 8 3 4 8h e c t a r e s i n2 010a n d7 4 5 0 3 9h e c t a r e si n2 0 2 0 t h ea m b l el a n da r e aw h i c hc a nb ec o n s o l i d a t e df r o mt h er u r a l r e s i d e n t i a ll a n dm i n u st h er e q u i r e da m b l el a n da r e ai nt h el a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n gi st h e c o n s o l i d a t i o np o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n d t h ep o t e n t i a lc o e f f i c i e n t si nh o o kp o l i c ya r er e s p e c t i v e l y0 5 3i n2 010a n d0 5 0i n2 0 2 0 t h a ti s t os a yt h ep o t e n t i a lo fs u p p l yi nh o o kp o l i c yi sq u i t el a r g ei nl e s h a nc i t y t h el a y o u to ft h el a n di nh o o kp o l i c ys h o w st h a tt h em a i np o t e n t i a lr e g i o n sa r es h i z h o n g d i s t r i c t , w u t o n g q i a od i s t r i c t , s h a w a nd i s t r i c t ，e m e i s h a nc i t y , q i a n w e ic o u n t y , j i a j i a n gc o u n t y , m u c h u a nc o u n t ya n dj i n g y a nc o u n t y k e yw o r d s ：u r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d ，h o o lc a l c u l a t ep o t e n t i a l ，p l a nl a y o u t , l e s h a n c i 够 i v 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中引用他 人已经发表或出版过的研究成果，文中已加了标注。 靴论文作者：狱鼋 抖嘲印斛绷加 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学 研究生部可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：哳保密，口 保密期限至年月止) 学位论文作者签名：否玖督 签字日期：劢办年月么日 锄鲐咖、。乏 签字日期：沙易年月7 日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 ，1 选题背景 伴随着城市化发展，城镇建设面积扩大，占用耕地的数据不断增长。面对这 样严峻的人地矛盾和最严格的耕地保护制度，探索保持耕地总量动态平衡和城镇 建设用地占用耕地的周转对促进我国城乡协调发展有着重大意义瞳1 。2 0 0 4 年1 0 月 2 1 日，中央政府明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村 建设用地减少相挂钩。 中国城镇化发展进程不断加快，目前已经进入了快速发展阶段。土地作为最 重要的自然资源要素，是社会经济发展的前提和基础，因此，城镇扩张不断加快 的现实情况同样加速了对土地的需求。然而我国土地资源紧缺，尤其是耕地资源 严重短缺，不可能也不应该用占用耕地的方法来保证城镇用地扩张的需求。但是 我国农村建设用地尤其是农村居民点用地中存量土地数量大。长期以来，由于乡 镇规划的落后，农村居民点的发展多依赖于自然发展，以有利于农田耕作为主， 形成了自由分散的“满天星”式的农村居民点格局，而且人均面积较大，土地浪 费较为严重。现阶段，又受到城镇化进程的影响，部分农民转移到乡镇，却没有 拆除旧有房屋，增加了房屋空置率，浪费了资源。由于历史、自然和经济的原因， 许多农村工矿用地占用耕地严重，且呈现“摊大饼 的模式，生产厂房等都采用 单层建筑设计；还有些工矿用地批而不用，长期闲置荒芜，极大的浪费了土地资 源，削弱了土地资源的经济效益3 。寻求方法将这部分存量土地盘活来缓解城镇建 设用地需求将十分有益于我国的土地集约利用和可持续发展。 城乡建设用地增减挂钩主要涉及城镇建设用地的增减和农村建设用地的减少 两个方面。农村建设用地的减少与现阶段正在全面进行的新农村建设关系密切， 主要是通过农村建设用地整理来提高农村土地集约利用程度和新增耕地面积，而 农村居民点的整理过程中还涉及农村土地产权问题n 3 。2 0 0 6 年3 月，中央政府正 式对外发布的通知中就明确提出“在稳步推进挂钩试点的同时，要不断总结经验 教训，及时规范和完善集体非农建设用地使用权流转制度。 5 月，国土资源部又 发布了关于当前进一步从严土地管理的紧急通知。通知强调“城镇建设用地增 减挂钩试点，必须经过国土资源部批准，做好调研和可行性研究并按规划安排一 步步推行。新农村建设中重新选址建设的必须符合国家标准和相关规划，不允许 以挂钩的名义随意拆除原有农村居民点和工矿用地，更不允许为了追求经济利益 和个人政绩而大肆搞城镇建设。整理出来的土地要全部用于非农建设，能够整理 两南大学硕十学伊论文 | 1i 鼍曼曼皇蔓! 曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼曼! ! ! 皇曼曼曼曼曼曼曼曼皇! 曼曼! ! ! ! ! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼! 曼曼曼! ! 曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼! 曼曼 为耕地的必须整理为耕地，并尽量提高耕地质量。没有经过有关部门批准及擅自 实施挂钩政策的单位和个人不仅要要追究相关责任，还要扣减用地指标”。 2 0 0 7 年和2 0 0 8 年，国土资源部又先后下发多项通知和“挂钩 试点管理办法， 就挂钩试点工作的相关问题做出了进一步的、详细的规范，同时也更加明确了城 乡建设用地增减挂钩的涵义，提出了更加准确的“挂钩”目标即通过拆除、整理 规划混乱、粗放利用土地严重的农村居民点和建设规划合理和布局科学的农村居 民点等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现不减少耕地 有效面积，增加城镇建设用规模，显著提高耕地总体质量，节约集约利用建设用 地，城乡用地布局更合理，城乡建设统筹发展的目标。可见，城乡建设用地增减 挂钩是促进土地节约集约利用，统筹城乡发展的一项创造性的政策，需要不断在 实践中探索总结经验，使其逐步完善，更好地为拓展城镇发展空间和推进新农村 建设服务。 新农村建设中农村居民点的整理分两种：一种是进行农村居民点的拆旧建新， 重新规划，合理布局，提高土地集约利用程度；另一种则是要调整为城镇建设用 地。对于这样的农村居民点其自身规划和发展相对较好，不需要进行居民点用地 的整理，只需要继续丰富现有公共基础设施，提高居民生活水平和生活质量哺1 。对 于这样的农村建设用地整理来说，整理后也不一定会带来土地节余，甚至会需要 增加用地面积，也就不涉及到调整为城镇建设用地的地块问题。但是挂钩政策的 实施是为了将农村建设用地整理后节余的土地面积周转为城镇建设用地，并且使 项目区内的总耕地面积不减少，总建设用地规模不增加，涉及到需要调整为城镇 建设用地的地块和需要进行整理的农村建设用地，因此项目区的选择要遵循方便 指标周转和方便新农村建设顺利推行，在地域上这些地块一般位于城市建成区的 边缘即城乡结合部。 现阶段，中国土地资源紧缺，尤其是建设用地增加与耕地保护的矛盾十分严 峻，在探索如何合理优化土地资源促进社会经济健康发展的紧要阶段，中央政府 适时的提出了城乡建设用地增减挂钩政策，这是符合中国实际国情的特殊的创造 性的土地利用政策1 。从挂钩政策的提出到现在，全国还只是在各地进行试点工作， 并没有全面的实施，原因是面对这一崭新的土地利用政策，没有前例可以借鉴， 只能通过试点逐步探索符合中国当前国情、能够促进挂钩政策实行的行政措施， 经济方式和技术方法。因此，本文选取四川省乐山市作为研究区域进行城乡建设 用地增减挂钩研究，希望研究结果能为今后各地的挂钩实施提供参考价值。文章 系统深入地研究了城乡建设用地增减挂钩政策提出的背景条件，对城乡建设用地 增减挂钩的进展情况以及城市用地扩张的国内外现状进行了研究，分析了乐山市 的自然、经济、社会和城乡建设用地增减挂钩的基础条件，在以上基础上，测算 2 第1 章绪论 - - - - nm n 曼! 曼曼曼 了乐山市的挂钩需求和供给潜力并进行了用地布局规划。 1 1 。2 开展城乡建设用地增减挂钩的迫切性 ( 1 ) 城镇化发展的必然要求 随着城镇化进程的加快，乐山市的城镇化率在逐年提高，在整个四川省的各 个市区中排名较靠前。这样的城镇化发展状况下，乐山市城镇建设用地的扩张需 求也在不断增长，同样，社会经济的飞速发展也迫切的要求城镇土地继续扩张以 满足经济发展的空间需求即经济社会的加快发展和人民日益丰富的物质文化生 活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设日益增长的需求， 必然将引起各行业、各区域对建设用地需求量的增加。 因此，调整城乡建设用地的土地利用结构与布局以及协调城乡间的健康发展 势在必行。在这样的城镇用地扩张需求下，积极开展城乡建设用地挂钩是合理有 效地正确举措，有利于提供足够的土地空间，促进乐山市的城镇化发展和经济的 不断进步。 ( 2 ) 土地利用总体规划的要求 根据乐山市土地利用总体规划( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 年) ，乐山正处于城镇化、工业 化快速发展阶段，乐山到2 0 1 0 年和2 0 2 0 年，城镇人口将分别达到1 4 5 9 6 万和2 4 3 万，城镇化率达到4 1 和6 4 3 ，特别是“增长极，次枢纽、南中心、目的地”战 略的推进，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹 和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新 农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑，不可避免的要占用部分耕地。 但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，乐山可用作新增建设用地的空间十 分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。同时，乐山市是四川的粮食 主产区之一，从国家和地区的粮食安全来讲，保持一定数量和质量的耕地是乐山 市义不容辞的责任。为保障区域的生态安全，也需要加强对具有生态功能的农用 地特别是耕地的保护。这种情况下必须加大乐山市的农村建设用地整理力度，与 新农村建设相结合，积极开展农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地节约集 约利用，提高农村土地利用效率，并积极探索城乡建设用地增减挂钩的有效实施 方案，在不减少耕地总量的基础上增加城镇建设用地面积。 ( 3 ) 社会经济持续发展的需要 社会经济发展与建设用地需求增加是相互影响，相互作用的，经济的发展需 要土地资源作为基础支撑，从而带动城镇建设用地的扩张；用地扩张有利于经济 发展方向的拓宽，加速经济增长速度。根据预测，未来乐山市固定资产投资完成 额将保持快速增长，到2 0 1 0 年固定资产投资会比2 0 0 5 年翻一番，2 0 2 0 年又比 两南大学硕十学伊论文 曼! ! ! 曼曼曼曼笪曼曼曼蔓! 皇曼曼曼曼曼曼曼邑曼! 曼曼曼曼曼曼曼! 皇曼曼曼曼璺i l 一 i n 曼曼曼曼曼 2 0 1 0 年翻一番，将分别达到2 5 6 4 8 亿元和5 1 7 2 4 亿元。这样的经济增长速度对 土地资源的增长需求十分迫切。 ( 4 ) 提高农民生活质量的需要 十六大以来，我国农村发展的目标是实现小康生活，即实现整洁有序、环境 优美、基础设施完善的社会主义农业新村。由于历史、自然、经济、政治的诸多 原因，我国农村的土地利用现状让人担忧，居民点人均面积偏大并且布局混乱， 随意性较大，严重阻碍着小康新村的建设。脏、乱、差的农村现状不利于公共基 础设施的建设，不利于农村整体布局的改造。因此，从长远来看，农村建设用地 整理迫在眉睫，应结合科学合理的村镇规划，结合新农村建设，迁村并点，整体 布局，从宏观上控制村庄规模，合理安排基础设施，实现整洁有序、环境优美、 基础设施完善的社会主义新农村，真正提高农民的生活水平、生活质量，改善农 民的物质和精神生活层面。 ( 5 ) 社会主义新农村的建设需求 生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主是十六届五中全会对 建设社会主义新农村的总体要求。其中的“生产发展、生活宽裕、村容整洁 就 是要求实现农业生产现代化，大力改善农民生活质量和村容村貌，这一系列的目 标都涉及土地开发整理。新农村建设要遵循科学实用原则，切实满足农村居民的 生活需要，其中的土地整理工作也必须是经过科学规划和论证的，只有这样才能 够起到改善农村现状的作用。要能够促进当地特色农业的发展、改善现代农业的 进步条件，在保护好生态环境和农业基础的条件下，促进农村、农业的全面发展， 增加农民收入，改善农村生活。农村建设用地的综合土地整理是新农村建设中的 一个重要项目，能够最有效、最明显的显现新农村建设的成果。最基础的就是开 展田、水、路、林、村的综合整治，可以从总体上改善村庄各要素布局和条件， 提高农村的生活、生产环境条件。整齐合理的田间道路方便大型机械化出入农田， 提高生产效率；干净整洁、布局合理的居民点有利于改善农民生活质量和生活水 平。政府工作透明化要求公众参与渗透到农村建设用地整理全过程，从项目设计 到工程实施，要充分体现了农民在农村建设用地整理项目中的知情权、自主权和 监督权，维护好最终受益人的切实利益。农村土地综合整理，有利于增加农业投 入、改善农村基础设施和村容村貌，有利于农民民主参与意识的树立等 1 。农村建 设用地整理是建设社会主义新农村的需要，也是中国社会协调发展的必经之路， 因此开始农村建设用地整理对整个国家的和谐稳定发展有重大意义。 4 第1 章绪论 1 1 3 研究意义 ( 1 ) 理论意义 本文结合新一轮土地利用总体规划修编中对城乡建设用地增减挂钩所提出的 要求以及研究的需要，对城乡建设用地增减挂钩的背景、意义和内涵进行深入分 析和阐述；紧密联系区域实证研究，定性、定量结合的方法，在具体区域分析中 深入研究城乡建设用地增减挂钩的可行性；针对当前开展城乡建设用地增减挂钩 的迫切性及实际问题，提出促进“挂钩更好实施的相关政策建议，使研究成果 更富有操作性。 ( 2 ) 现实意义 论文在当前国家要求各地开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的前提下，以 乐山市为研究实例，开展“挂钩”基础条件的细致分析，测算挂钩潜力，论证开 展挂钩的可行性。研究成果可为乐山市政府部门和相关规划部门具体实施操作城 乡建设用地增减挂钩提供决策参考；在宏观上对整个乐山市的建设用地需求和农 村建设用地的整理潜力进行把握，并给出参考值，为将来乐山市或其他区域申请 挂钩试点，开展挂钩项目打下基础；论文还提出了各种促进“挂钩 实施的政策 建议，有一定的实用性。 1 2 文献综述 1 2 1 城乡建设用地增减挂钩研究 ( 1 ) “挂钩 意义和目的研究 在“城乡建设用地增减挂钩”概念提出之前，许多学者就已经提出了类似“挂 钩 方式的耕地保护方法，即利用实施农村居民点整理来实现耕地总量动态平衡。 如王玉川提出，在实施农村居民点整理的过程中加强村镇规划和村镇建设，走集 中组团式发展方向，逐步改变农村居民点用地小、乱、散的状态，引导农民改革 生产、生活方式，走上集镇化、现代化的小康道路，同时可以节约用地，开发利 用废弃农居用地，确保实现耕地总量动态平衡旧3 。开展农村宅基地整理是实现耕地 总量动态平衡的有力保障，拓宽了实现耕地总量动态平衡的思路和途径阳。1 。此外， 很多学者从不同角度阐述了土地整理对实现耕地总量动态平衡的重要性n 2 叫制。 随着社会经济的发展，我国城镇建设用地需求不断扩大，对耕地的占用日益 加剧；由于管理不善，乡镇规划落后，农村居民点用地面积往往偏大，导致了农 村建设用地和城镇建设用地总量同步增长的状况。要改变这种状况，必须按照规 划，合理撤并农村零散居民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设 用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保土地利用总体规 两南大学硕十学何论文 划确定的目标实现n 动。2 0 0 4 年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定明确 指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂 钩”，正式明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。同年， 国土资源部发文，对“挂钩试点工作的要求、指标周转和项日区的管理、挂钩 试点的相关配套政策及管理、挂钩试点的工作组织提出指导意见n 6 j 。 城乡建设用地增减挂钩政策是基于我国的特殊国情提出的一个独创性的崭新 政策，对于我国的土地利用管理和实施有着深远的影响。挂钩政策的实施，有利 于加速农村城镇化、现代化的进程，有利于优化用地结构，提高土地集约化程度， 有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地，有利于土地资源的保护和土地利 用规划的实施。通过农村建设用地的整理，将有效推进工业项目向城镇边缘区集 中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中，将有效整合农村居 民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提 高土地利用的集约化程度；整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区， 为城镇建设发展拓展空间。 城乡建设用地增减挂钩的目的是通过将农村建设用地的减少和城镇建设用地 的增减相结合，在不减少耕地总面积和不增加建设用地总面积的基础上实现城镇 建设用地的增加，实现耕地总量动态平衡和城镇用地扩张的合理发展和布局n 7 1 。 挂钩实施过程中，结合新农村建设，通过将超标的农村建设用地面积整理到符合 标准，节省出部分农村建设用地面积，再将这些面积指标转移为城镇建设用地指 标来增加城镇建设用地面积而且没有增加总建设用地面积，保证了耕地总面积的 不减少和总量动态平衡。也就是说城乡建设用地增减挂钩可以有效的保持耕地总 量平衡，促进土地集约利用。 城乡建设用地增减挂钩可以加速城镇化发展并促进新农村建设。郭文华等定 义了土地利用城市化指数n8 】，即l u u i = ( 城镇用地+ 工矿用地+ 交通用地) 农村居民 点用地，此公式对于研究土地资源科学合理配置具有重要意义。l u u i 值越大，说 明城镇居民点在城乡居民点用地中的比例越大，城市化水平越高。开展实施城乡 建设用地增减挂钩，可以增加城镇建设用地，减少农村居民点用地，保持耕地总 量动态平衡，有效的提高土地利用城市化指数，推动城市化的加速发展，提高农 村建设用地集约度，促进新农村建设。 ( 2 ) “挂钩”实施研究 关于“挂钩”整理模式的研究，甘立彩等从政府、农村集体和农户三个受益 层面对城乡统筹建设用地整理和新农村建设用地整理等两种整理模式进行了经济 效益分析。城乡统筹整理模式城乡统筹整理模式是在经济较为发达的城郊结合部， 以被拆迁区居民有步骤地向城镇靠拢或搬迁为目的，在政府出资为被拆迁村民建 6 第1 章绪论 造安置社区和对城镇化意愿强烈的农民实施货币化安置基础上，将原农村居民点 和废弃工矿区整理复垦为耕地。新农村建设整理模式指村集体经济组织在人民政 府指导监督下，将距离集镇较远、自然村偏小、散乱分布的居民点建设用地采取 就近向中心村集中合并的方式迁并，并在安置补偿的基础上将分散零乱的自然村 内的建设用地整理为农用地或其他用地。两种模式的经济效益分析显示：城乡 统筹整理模式比新农村建设整理模式经济效益高。城乡统筹整理模式的经济效益 几乎为新农村建设整理模式的两倍，二者差异大的原因是两种整理模式整理对象 的区位差异；城乡统筹整理模式整理对象发生在城市或城镇边缘，基础设施和公用 设施都更加完善，更能体现土地的经济效益。二是计算净收益中的成本和收益指 标计算方式不同；由于城镇人口和农村人口的生活标准不同，两类对象的用途不 同，所以补偿标准和指标一般存在差异。前者比后者更合理体现谁投资谁受益 原则。统筹城乡发展对于我国的农村建设用地整理有积极地促进作用n 引。 关于“挂钩”运作模式的研究，王君、朱玉碧等通过对当前各试点工作区挂 钩运作模式的深入研究，提出了三种较为科学的运作模式。第一种是政府主导型 运作