（公共管理专业论文）论地方政府在环境保护中的责任——以义乌市为例.pdf

浙江师范大学硕士学位论文 论地方政府在环境保护中的责任一以义乌市为例 论地方政府在环境保护中的责任以义乌市为例 摘要 随着我国经济社会的高速发展，g d p 总值在短短的几年内排名跃居世界第三位。 然而，在这惊人的成就背后，却是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为沉重代价的。 生态环境的恶化严重阻碍了经济社会的可持续发展，保护生态环境、构建生态文明， 成为经济社会与生态环境的协调发展的当务之急。对此，政府作为实施环境保护与管 理的组织者和领导者，权责的定位至关重要。 本文主要探讨地方政府在环境保护中的责任。文章以公共产品理论与相关经济学 理论为基础，借鉴国外地方政府在环境保护方面的经验与启示，在分析我国政府在环 境保护过程中的管理现状、问题与成因的基础上，以义乌市政府在环境保护过程中的 管理职责为个案，较为详细地探讨地方政府在环境保护中的责任，以期为国家制定环 境保护的地方责任监管机制与激励机制提供一定的理论参照和经验借鉴。 论文主要分为四个部分，其中： 第一章为绪论。主要介绍本文的研究背景、研究意义，对环境保护的相关文献进 行系统详细的回顾，并简单介绍了本文研究的方法、思路与内容。 第二章，主要考察政府环境保护责任的理论依据与实践启示。首先对环境保护所 具有的公共产品性质进行了理论阐述，指出环境保护具有非排他性和非竞争性，属于 公共产品。然后结合我国政府环境管理现状，剖析我国政府在城镇化进程中由于责任 定位不明确，导致环境管理失效的原因。接着从国外在环境管理发展趋势方面出发， 指出政府在环境管理上的应对之策，为我国政府在环境管理上的实践提供借鉴。 第三章，以义乌市为例，透析政府在环境保护中的责任。文章一方面肯定了近年 来义乌市政府在环境保护方面所承担的责任、采取的具体措施以及取得的明显成效， 同时也指出了义乌市政府在环境保护职责中存在的不足及今后努力的方向。 第四章，加强地方政府在环境保护中责任的政策建议。论文主要从地方政府行为 的正确定位、加强环境保护立法力度、充分发挥政府经济手段、加强环境保护执行力 度以及鼓励公众积极参与等方面，为加强政府保护环境的责任提供若干政策建议。 浙江师范大学硕士学位论文 论地方政府在环境保护中的责任一以义乌市为例 本文的主要创新点在于：从当前我国环境保护面临的困境入手，对我国城市化进 程中出现的环境问题及治理方案进行探讨，研究政府在其中的作用；通过对具体个例 义乌市政府在环境保护管理中的成功经验进行分析，把握其中的规律，得出有益 启示，探寻地方政府介入环境管理的科学路径。 关键词：地方政府；环境保护；责任 i i t h ei 之e s p o n s i b i l i t yo fl o c a lg o v e n 匝n t si n e n v i r o n n 旺n t a l lp r o t e c t i o n y i w uc i t ya sa n e x a 卫仰l e a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m ya n ds o c i e t y ，g d pv a l u ei nj u s taf e w y e a r s ，r a n k i n gt h e “r dl a r g e s ti nt h ew o r l d h o w e v e r , b e h i n dt h i sa m a z i n ga c h i e v e m e n t b u ti ti st h er e s o u r c ed e p l e t i o n , e c o l o g i c a ld e s t r u c t i o na n de n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na sa h e a v yp r i c e t h ed e t e r i o r a t i o no ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n th a ss e r i o u s l yh i n d e r e dt h e s u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t , p r o t e c t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n t , b u i l d i n ge c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n , t ob e c o m et h ee c o n o m i ca n ds o c i a la n de c o l o g i c a la n d e n v i r o n m e n t a l d e v e l o p m e n ti m p e r a t i v e i n t h i s r e g a r d ，t h e g o v e r n m e n t 鹬t h e i m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n to ft h eo r g a n i z e ra n dl e a d e r , t h ep o s i t i o n i n go ft h ep o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e si se s s e n t i a l t h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e st h er e s p o n s i b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n t si ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a r t i c l e sr e l a t e dt op u b l i cg o o d st h e o r ya n de c o n o m i ct h e o r y ，d r a w i n go n f o r e i g ne x p e r i e n c ei nl o c a lg o v e m m e n ti ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n de n l i g h t e n m e n t ，i n a n a l y z i n gt h ep r o c e s so f0 1 1 1 g o v e r n m e n ti nt h em a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , s t a t u s ，p r o b l e m sa n dc a u s e s ，b a s e do ni no r d e rt oy i w uc i t yi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n t h ep r o c e s so fm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t yf o rt h ec a s et o e x p l o r ei nm o r ed e t a i lt h e r e s p o n s i b i l i t i e so fl o c a lg o v e r n m e n ti ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw i t hav i e wt op l a c et h e r e s p o n s i b i l i t yo fc o u n t r i e st od e v e l o pe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , m o n i t o r i n gm e c h a n i s m s a n di n c e n t i v em e c h a n i s mt op r o v i d eat h e o r e t i c a lr e f e r e n c ea n d e x p e r i e n c et od r a w o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s ，w h o s em a i nc o n t e n t sa r e ： c h a p t e rii n t r o d u c t i o n , f o c u s e so nt h eb a c k g r o u n do ft h i sr e s e a r c ht os t u d yt h e s i g n i f i c a n c eo f t h er e l e v a n tl i t e r a t u r eo ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns y s t e m , ad e t a i l e dr e v i e w , ab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h e s es t u d ym e t h o d sa n dt h i sp a p e ri d e a sa n dc o n t e n t 浙江师范大学硕士学位论文 论地方政府在环境保护中的责任一以义乌市为例 c h a p t e ri i ，t h em a i nr e s p o n s i b i l i t yt oe x a m i n et h et h e o r e t i c a lb a s i sf o r t h eg o v e r n m e n t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f i r s t ，w i t ht h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h ep u b l i cg o o d s n a t u r eo ft h et h e o r e t i c a l e x p l a n a t i o n st h a t h a v en o n e x c l u s i v ea n dn o n - c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t , a r e p u b l i cg o o d s t h e n t h es t a t u s q u o 诵t l l c h i n a s g o v e m m e n t e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，a n a l y s i so fo u rg o v e m m e n ti nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni s n o tc l e a rb e c a u s eo ft h er e s p o n s i b i l i t yo fp o s i t i o n i n g ，r e s u l t i n gi ne n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n tf a i l u r er e a s o n s t h e nf r o ma b r o a d ，t r e n d si ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tt h e p o i n tt h a tt h eg o v e r n m e n ti nm a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e sf o rc h i n a s g o v e r n m e n ti ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tp r a c t i c e st op r o v i d er e f e r e n c e c h a p t e ri l l ，t oy i w uc i t y ，f o re x a m p l e ，d i a l y s i sg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yi n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h ea r t i c l eo nt h eo n eh a n da f f i r m e dt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o ni nr e c e n ty e a r s ，y i w um u n i c i p a lg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yt ot a k ec o n c r e t e m e a s u r e s ，a sw e l la st h er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s ，b u ta l s op o i n t e do u tt h ey i w u m u n i c i p a lg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e si ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nu n d e re x i s t i n ga n d c h a p t e ri v ，t os t r e n g t h e n l o c a lg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e s i ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o np o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s p a p e r s ，m a i n l yf r o mt h ec o r r e c tp o s i t i o n i n go ft h e l o c a lg o v e m m e n ta c tt os t r e n g t h e nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e g i s l a t i v ee f f o r t st og i v e f u l l p l a y t ot h e g o v e m m e n t se c o n o m i cm e a s u r e s ，a n ds t r e n g t h e n e n v i r o n m e n t a l e n f o r c e m e n ta n dt oe n c o u r a g ea c t i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nd i m e n s i o n , i no r d e rt os t r e n g t h e n t h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yt op r o v i d ep r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n tan u m b e ro f p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s t h ep r i n c i p a li n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l ei s ：f r o mt h ec u r r e n td i f f i c u l t i e sf a c e db y c h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt os t a r to nc h i n a su r b a n i z a t i o np r o c e s si nt h ee m e r g i n g e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dg o v e r n a n c ep r o g r a m st oe x p l o r e ，e x a m i n eg o v e r n m e n ti n w h i c ht h er o l e ；t h r o u g has p e c i f i cc a s e - y i w uc i t yi ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti nt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fa n a l y s i s ，g r a s pt h el a w s b eu s e f u la n dr e v e l a t i o n , t h el o c a l g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tt oe x p l o r et h es c i e n t i f i cp a t h i v 浙江师范大学硕士学位论文 论地方政府在环境保护中的责任一以义乌市为例 k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t s ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；r e s p o n s i b i l i t y v 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。论文中除了特i i i i 以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机 构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在 论文中作了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 名嘎卜芝f 艄沙日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 习国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可 乏用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同 e 在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者獬：凄- 睦刷磁轹 醐：加产用 ( 一) 研究背景与意义 1 问题的提出 一、绪论 改革开放以来，我国经济发展保持了较快的增长速度，取得了举世瞩目的成就， g d p 总值在短短的几年内排名世界第三位。但是在这惊人的成就背后是以资源耗竭、 生态破坏和环境污染为代价的。尤其是上世纪9 0 年代以来，强烈的现代化需求、频 繁的人类活动、快速的结构性增长和高物耗、高污染型的产业发展对城市生态环境的 胁迫效应以正反馈形式发展。产业结构不合理造成经济发展快而不和谐，以牺牲环境 为代价的粗放型增长方式突出表现在能源消耗高，环境污染重，已超过了国内资源和 环境的承载能力。生活垃圾、工业废物的大量排放堆积，农药、化肥等超标过量使用， 导致大气、水体、土壤严重污染，农田、森林、草原、湿地被占用和破坏，环境事故、 自然灾害频繁发生及不断增加，整个生态系统，包括生物多样性、水源涵养能力、生 态服务功能及生态系统健康水平，都呈下降趋势，给我国人民的身心健康、国家的环 境状况以及经济建设的健康发展能力都带来了严重的威胁。 据统计，我国目前有1 3 的国土被酸雨侵害；被监测的3 4 3 个城市中，3 4 的居 民呼吸不到清洁的空气，全球污染最严重的十个城市我国占了七个；七大河流水系中， 劣五类水质占4 1 ，城市河段9 0 以上遭受严重污染；全国尚有3 6 亿农村人口喝不 上符合卫生标准的水；中国沙漠和沙化土地总面积为2 6 2 万平方公里，已接近国土面 积的2 7 3 9 6 ，且每年还以3 4 6 3 平方公里的速度扩展( 相当三个义乌市的面积) 。据 国家环保总局透露，环境污染带来的经济损失约占国内生产总值( g d p ) 1 0 左右， 我国环境保护面临的压力越来越大。因环境问题引发的群体性事件更是以年均2 9 的 速度递增，环境问题已严重影响到社会稳定，加强对环境的保护已经迫在眉睫。 经济要持续健康发展，必须顾及环境的承受力，否则必将受到环境的惩罚。中国 政府已深刻认识到这一问题的严重性，并将其摆上了政府重要议事日程。但是环境治 义乌市县域面积为1 1 0 5 平方公里。 一、绪论 理不仅仅是关系经济可持续发展、人民生活质量的民心工程，也是一项耗资巨大的系 统工程。近年来，我国积极开拓环境保护投融资渠道，持续加大对环保投资力度。地 方政府在环境保护方面所起的作用是有目共睹的。因此，对我国环境保护的地方政府 责任问题进行系统地研究，从而尽快建立符合中国国情特点的环保地方政府管理与责 任机制，解决好地方政府环境保护监督管理责任与经济增长之间的矛盾，已经成为我 国发展经济、构建和谐社会亟待解决的问题。 政府作为实施环境管理的组织者和领导者，权责的定位相当关键。虽然在这么多 年来一直没有间断过对环境保护的努力，但是实际操作中由于种种原因，或被官僚作 风所吞没，或因信息失灵导致缺乏效率的计划，结果没有适当解决环境问题，反而导 致了环境问题的加剧。从2 0 0 4 年造成近百万群众饮用水中断2 6 天、直接经济损失达 3 亿多元震惊全国的“沱江重大水污染事件 ，到2 0 0 5 年国家环保总局紧急叫停总投 资达1 1 7 9 亿元“未环评先上马 的3 0 个大型违规建设项目，到2 0 0 5 年1 1 月1 3 日 发生的吉化爆炸而引起的松花江重大环境污染事件，再到2 0 0 6 年由于政府行政不作 为导致的甘肃徽县数百群众血铅超标和湖南岳阳饮用水源砷超标两起重大环境事件， 以及2 0 0 7 年太湖蓝藻事件致使江苏无锡市2 0 0 万市民无法正常用水，等等。一件件 触目惊心的环境违法事件使我们看到，政府的环保责任存在着重大缺陷，亟待调整优 化。 环境保护是现代政府的重要职责之一，如何做好城镇化进程中的环境保护工作， 不同学界的学者有不同的看法，从目前研究情况来看，大多侧重于从技术、市场方面 来讨论。本文拟从政府所面临的环境管理困境入手，分析政府在环境管理方面失灵的 原因，并通过对义乌市在城市化进程中环境管理的成功经验的借鉴，重新定位新形势 下的政府责任，以研究政府环境管理的新对策。义乌市作为浙江省乃至全国最具活力 的城市之一，除经济发展走在全国前列外，在环境保护方面也走在了全国前列。经过 近年来的城市创建工作，先后取得了全国卫生城市、国家环保模范城市、国家生态市、 国家园林城市等环保领域内的“金字招牌。对义乌市政府在环境保护过程中好的作 法进行的有益的探索，将为其他城市在推进城市化进程中保护好环境、建设和谐社会 提供很好的借鉴意义。 高红贵企业环境社会责任及践行途径 j 统计与决策，2 0 0 8 ，1 7 ：3 5 4 0 2 一、绪论 2 研究意义 本文将主要通过文献综述、比较分析等方法，把地方政府这一环境保护的主导者 身份先确定下来，从地方政府责任定位层面来讨论如何有效解决地方环境管理问题， 既保证地方政府在大方向上引导环境保护的走向，又让地方政府在具体操作上能够有 张有弛、有分寸地进行管理和调整。在经济增长、社会公平与环境安全充分融合的发 展过程中，如何在分析研究客观现实的基础上调整传统发展模式，重新定位地方政府 在环境保护方面的权责，制定符合区域经济社会内在要求的可持续发展战略，具有非 常重要的理论与实践意义。 ( 1 ) 理论意义：本文以科学发展观为指导，系统分析了地方政府、经济发展、 环境保护的三者关系，并总结其架构，为今后地方政府角色准确定位以及其在环境保 护方面的职能转变提供理论指导。 ( 2 ) 实践意义：本文通过分析和总结义乌市在环境保护与经济发展方面所取得 的成就及经验做法以及其义乌市在环境保护方面的责任缺失问题，一方面对其他城市 借鉴学习具有重要意义，另一方面为义乌市政府今后更好解决经济发展与环境保护问 题、充分发挥地方政府在环境保护方面的引导与责任的作用，为走可持续道路、科学 决策提供有力的实践基础。 ( 二) 国内外研究现状述要 1 国外研究综述 对于政府环境责任，西方公共哲学家们有各种不同的观点。在市场经济发展的初 期，政府的作用一直被严格限定在维护秩序的公共领域。第二次世界大战之后，随着 一系列环境立法的颁布，以提供公共产品和公共服务为基础的政府环保责任开始确 立。例如，美国1 9 6 9 年颁布了其环境保护基本法国家环境政策法，明确宣布国家 的环境政策，对行政机关课加保护环境的职责和履行该职责的程序，并创立国家环境 质量委员会辅助总统处理环境事务。该法的亮点在于其将包括立法、政策、决定、规 划及相关程序在内的几乎所有与联邦政府有关的官方行为都纳入环境影响评价制度 3 一、绪论 以进行调整。环境影响评价制度成为美国控制政府行为以符合环境保护目标最为核心 的一项制度。又如，日本于1 9 6 7 年颁布了环境基本法，该法以明确国家和地方政 府对防治公害的职责为立法的目的之一。该法最大的特色在于其详细规定了政府在制 定法律、推行财政政策等其他政策、提交年度报告、制定规划和环境标准、公害防止 计划及相关制定程序、控制措施、经济措施、科技支持、教育学习、促进民间团体自 发活动和开展国际合作等方面的积极政府环境责任。发展到2 0 世纪8 0 年代，适应知 识经济时代要求而提出的“掌舵式政府”理论，认为政府的职责是“掌舵 而不是“划 桨”，政府应该集中精力提高国家的国际竞争力，政府的其他非核心职能如环境保护、 公共事业等，都可以有民营企业和非政府组织参与提供。 2 国内研究综述 我国的环境保护学术研究工作起步较晚，从上世纪七十年代才组织人力研究。目 前对政府环境责任的研究，主要集中在公共物品理论上。认为从经济学的角度来看， 环境属于“公共物品”，具有非竞争性和非排他性，不能依靠市场力量实现有效配置 的产品。因此，对环境这种“公共物品 使用的监督管理应当是政府的首要职责，法 律应就政府如何监督管理“公共物品 的使用做出具体的规定，作为社会利益总代表 的政府，必须严格依法对自然资源和社会利益进行权威性、公正性的分配，以体现人 与自然和谐发展的精髓公平、正义。而且，为了弥补“市场失灵”，作为公共事 务管理部门的政府应该主动承担保护生态环境的责任，发挥政府“有形之手 的作用。 我国1 9 8 9 年颁布的环境保护法第1 6 条明确规定：“地方各级人民政府，应当对所 辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这是我国法律首次规定政府要对所辖 区的环境质量负责，使得环境质量在法律上有了责任主体。 但是，随着我国市场化改革过程的推进，政府行为作为我国城市环境管理战略成 败最重要因素的相关研究却并没有跟上。就环境论环境，没有真正对政府权责的界定 做出正确的表述，得出的结论对实际的指导意义有限。加入世界贸易组织，全面建设 小康社会，构建和谐政府，对政府有效提供公共产品和公共服务又有了许多新的要求。 随着社会主义市场经济体制的进一步发展和完善，我国经济体制改革的主要任务是完 善社会主义市场经济体制，这不仅要求发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同 时要发挥政府提供公共产品、弥补市场不足的作用，将市场机制同公共机制结合起来， 4 一、绪论 准确进行政府职能定位与政府公共服务的定位。口1 由于环境资源属于公共产品，一旦 遭到污染和破坏，就会对国家利益和公共福利造成损害。市场本身保护环境的能力较 弱，反而经常是环境破坏的动因。政府这时就必须承担起保护环境和环境资源的责任， 即使是利用市场手段保护环境，也需要在政府的监督下实施。所以，研究政府环境管 理的权责定位及对策，是建立现代政府和推进城市化科学发展的结合，具有较强的理 论意义与实践价值。 ( 三) 研究方法 本论文采取的研究方法主要有： 第一、系统研究法 在广泛占有目前国内在环境保护提供研究的成果上，从公共产品与环境保护的相 关理论出发，通过现行环境保护公共产品的现象描述，从环境保护现状以及产生的内 在矛盾以及在环境保护中政府责任的界定，进行系统的研究与分析，从而探讨出环境 保护的地方政府职责以及改善的措施。 第二、理论分析法 本文采用公共经济学当中的公共产品理论来分析环境保护问题。环境保护具有非 排他性和非竞争性的公共产品性质，在环境保护过程中具有明显外部性特征。在本文 中以公共产品理论与经济学的相关理论，进一步分析我国环境保护状况，以及政府管 制的相关现状，为地方政府明确环境保护责任，促进地方经济可持续发展提供理论基 础。 第三、案例分析法 案例分析方法是进行定性研究的主要方法，通过案例分析能够充分体现研究问题， 更好解释出现的问题，提出相对应的具体的策略。义乌市是我国首批生态市建设示范 点，通过对义乌市地方政府对环境保护责任的具体分析，以探讨其成功经验与不足， 这对于其他的地方政府具有很大的借鉴作用。 ( 四) 研究的思路与内容 本文主要是通过对我国环境保护的现状分析，以公共产品理论与相关经济学理论 5 一、绪论 为基础，分析我国政府在环境保护的管理现状、问题与原因，并借助分析探讨国外地 方政府在环境保护方面的经验与启示，通过对义乌市环境保护中，地方政府的管理职 责的特殊案例分析，以便更为详细探知地方政府在环境保护中的责任问题，为国家制 定环境保护的地方责任监管机制与激励机制提供有力支持。 论文主要分为四章： 第一章为绪论，主要介绍本文的研究背景、意义，对环境保护的相关文献进行系 统详细的回顾，并简单介绍本文的研究方法、思路与内容。 第二章为政府环境保护责任的理论依据与实践启示，首先对环境保护所具有的公 共产品性质进行了理论阐述。然后结合我国政府环境管理现状，深刻剖析了我国政府 环境管理失效的原因。接着从国外在环境管理发展趋势方面出发，指出政府在环境管 理上应该避免走的弯路，为我国政府在环境管理上的实践提出借鉴意见。 第三章为义乌市环境保护现状与政府责任。以义乌市为例，讲述了近年来，义乌 市政府通过正确的定位，在环境保护方面所取得的成就，以及具体做法、存在不足和 今后的努力方向，对其他城市在环境管理方面所带来的一些启示。 第四章为加强地方政府在环境保护中的责任。本章基于我国正处在城市化和现代 化发展的关键时期及地区间发展非均衡性的复杂现状，主要从地方政府行为的正确定 位、加强环境保护立法力度、充分发挥政府经济手段、加强环境保护执行力度以及鼓 励公众积极参与等方面为加强政府保护环境的责任提供建议。 6 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 ( 一) 环境保护的性质分析 随着经济社会的发展，环境污染日益突出，成为阻碍当前经济发展的重要因素。 加强环境保护工作，增加生态资本存量成为当前乃致今后长期的工作重点。环境保护 具有特殊性，其实现需要大众积极参与。因此，对环境保护的性质进行深入分析，对 于解决环境保护困境具有重要意义。 1 公共产品 ( 1 ) 公共产品的定义 公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，通俗的解释是指那些按照私人市 场的观点来看待的公共事务，而准确地说，就是用于满足社会公共消费需要的物品或 劳务。一般来说，可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人 产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共 需要的产品。在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如法律、国防、治安、政府 行政管理、大中型水利设施、城市规划、公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天 气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃 至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。公共产品直接或间接地为企业生产和个人 家庭生活提供服务，是社会总产品中不可缺少的重要部分，而且，随着社会的发展和 经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大趋势。 ( 2 ) 公共产品的特点 。那么，如何判断一个产品是否是公共产品? 在现代社会，作为人类劳动的结果， 公共产品与私人产品的区别主要不在于生产的方式或资金来源上，而主要在于消费方 式的不同。美国学者p 萨缪尔逊在系统研究了公共产品的特性后，于1 9 4 5 年提出 了被各国学者所公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。 非排他性 【美) 罗伯特考特等法和经济学【m 】上海：上海三联书店，1 9 9 4 ，第1 4 7 页 7 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如在使用一 件产品时别人就不能使用，或当能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。一般来说， 凡是企业或个人家庭能完整地购买其消费权的产品，都具有消费上的排他性。这种产 品是私人产品。公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这 类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且，即使不愿意消费这一产品， 也没有办法排斥。如走在一条公路上时，无法排除其他人也走这条公路，如不愿意公 路上的路灯的光照，但只要走上这条有路灯的公路，就必须受到照射。 非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但 如果这样做却是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。比 如，可以在公路上设置路障来限制其他人通行，但如此会付出两方面的成本：一是需 要建设路障并派人进行日常管理，即增加了管理成本；二是使本来可以走这条马路的 人不再能走，带来了效率的损失，这也是一种成本。因而即使在马路上设立路障在技 术上是可行的，但却是不经济的。同样以马路为例，虽然私人可以出资建设，但由 此可能带来高额收费而影响公众的利益，因而必须由政府投资建设或者必须将此作为 公共产品进行必要的政府管理。 由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能为个人所拒绝，具有极大 的外部收益，是一种人人都有权使用，人人都获益的产品，因此，非排他性使产品具 备了公共性的特征，是衡量一个产品是否是公共产品的重要特征之一。非排他性决定 了公共产品不适合由个人、家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组 织来进行经营和管理。 非竞争性 非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。这里的竞争性是指消费上的 竞争性，公共产品的非竞争性的基本含义有二：一是边际生产成本为零。这里所说 的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析 的产量增加导致的边际成本。公共产品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者， 公共产品供给者并不增加成本。典型的例子是海上灯塔：海上灯塔是较典型的公共产 黄恒学主编公共经济学 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 2 许彬公共经济学导论一以公共产品为中心的一种研究 m 黑龙江人民出版社，2 0 0 3 ，1 2 。 8 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 品，通常增加一艘船经过并得到指引并不需要增加任何生产成本。一般来说，边际生 产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准。二是边际拥挤成本为 零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质 量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消 费者为获得公共服务需排除他人而付出代价。 一般认为，公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性，即 它可以分割成很多单元，每个公共产品的消费者消费的仅仅是其中的某一单元，不是 消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突。因此，有的人也将可分割性 作为公共产品的一个特征。 2 环境保护的公共产品性质 环境保护是指政府、社会组织和公民根据生态平衡等客观规律的要求，自觉采取 各种手段( 包括行政手段、经济手段、法律手段、科学技术手段) ，以保护人类赖以生 存和发展的客观物质世界的一系列活动的总称。环境保护主要采取政策措施，防止环 境污染和环境破坏，治理环境问题，以求保持环境安全和生态平衡，实现自然资源的 可持续利用，保障人类社会的长远发展。环境保护产生的良好的环境资源是产权模糊 的公共资源，由于非排他性存在，其他人或组织可以“搭便车 免费享受到保护的环 境资源，可见，环保具有明显的正外部性。然而，正是由于正外部性的存在，在区域 环境保护问题上，各行政区经济利益主体( 如企业) 常常存有搭其他地区利益主体的 “便车 心理，往往不会积极的保护和改善区域环境，这时需要地方政府站出来作为 地区利益主体的监管者和代言人，运用其独特的强制力量进行干预、调节和平衡。 环境保护具有公共产品的非排他性和非竞争性的基本特征，同时，也使其在生产 和消费上与私人产品有明显的不同：首先，公共产品都必须具有相当的规模才能提供 给公众同时消费，因而其成本是很高的，但又正由于它可以同时为许多人享用，因而 每个享用者所分摊的费用并不一定很高。这也就决定了在现代社会中，公共产品的费 用最好由所有的居民共同分担。这种共同分担的基本形式就是通过税收，以公共支出 美 保罗r 伯特尼，罗伯特n 史蒂文斯主编环境保护的公共政策( 第2 版) m 上海：上海人民出版社：上海 三联书店，2 0 0 4 ，3 。 9 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 予以保证。其次，公共产品的非排他性决定了它不仅可以让许多人同时消费，还可以 反复消费，因而其效率远远高于私人产品，这也就决定了公共产品不可能由营利机构 来经营管理，而只能由非营利的组织来负责。其三，由于公共产品的非排他性，就出 现“免费搭车的现象，即不管是否付费都可以获得消费利益，使得有些人认为既然 不付费可以获得利益，而付费也未必能获得更多利益，从而尽可能的逃避付费。因此， 环境保护公共产品的生产费用的筹措通常需要税收等方式强制地进行分摊。 ( 二) 我国政府在环境保护实践中的责任与缺失 1 政府在环境保护中的管理责任 改革开放3 0 多年来，我国环境保护事业发展迅速，政府环境管理能力不断得到加 强，有力促进了经济社会事业的发展。 ( 1 ) 政府环境保护的基本政策与管理体系 自1 9 7 8 年改革开放以来，国家就把环境保护列为一项基本国策，从而明确了环境 保护在现代化建设中的重要地位；同时也提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同 步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的环 境保护指导方针。环境保护作为国家政策地位和指导方针的提出，是国家高瞻远瞩的 正确决策，这与1 9 8 3 年国际上提出的可持续发展方针是一脉相承的。 同时，国家先后出台了“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理 三 大环境政策和环境影响评价制度、“三同时 制度、排污收费制度、城市环境综合 整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、环境限期 治理制度和污染集中控制制度等八项环境管理制度。政府制定的三大政策和八项制度 把不同的管理目标、不同控制层面和不同的操作方式组成为一个比较完整的政策和管 理体系，其中包含我国主要的环境问题，以此建立起一个灵活有效的管理机制。实践 证明，三大环境政策和八项环境管理制度，在控制环境污染和保护自然生态等方面发 挥了积极的作用，其中大多的政策与制度被陆续出台的环境保护法律所吸纳，以法律 形式所固定，成为保护环境的法律依据，形成我国现行环境法律框架的主体结构，为 “三同时”制度，是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施必须 与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。是中国环境管理的一项基本制度。 l o 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 促进环境保护的发展起着积极重要作用。 ( 2 ) 政府环境保护取得的成效 党的十七大提出了建设“环境友好型与资源节约型社会”目标。新中国经过6 0 年的建设与发展，国家对现行经济结构进行战略性调整，并实施以信息化带动工业化， 大量运用高新技术和先进适用技术来改造传统工业，限制能耗大、污染严重、技术落 后产业的发展，取缔并关闭数以万计的“五小企业，真正形成从源头来控制和减少 经济发展对环境的污染和破坏，以适应“两型社会 的发展。随着我国可持续发展战 略和环境保护政策的深入宣传，发展循环经济和建设生态省、生态市、生态县的浪潮 正在全国蓬勃兴起。从表2 1 可以看出，至j j 2 0 0 7 年为止已批准国家级生态示范区数量 个数为2 4 5 个，生态示范区建设试点地区和单位数量数为5 3 2 个，国家在生态保护方面 初显成效。政府对环境污染治理强度也不断加强，从图2 1 与图2 2 中可以知道，政府 对环境治理的投资额也将逐年递增，从1 9 9 9 年8 9 9 2 4 亿元增 j i 至u 2 6 2 5 6 5 亿元，环境 污染投资额每年所占g d p 的比例都1 5 左右，这与发达国家早期的发展投资额所无法 比拟的。环境污染治理投资的加强与生态区建设更好维护生态环境资源的节约，保持 生态资本存量，为经济社会发展提供坚实基础。 图2 11 9 9 9 - 2 0 0 7 年全国环境污染治理项目投资额分布图 数据资料：历年中国统计年鉴整理而成。 二、政府环境保护责任的理论依据与实践启示 图2 22 0 0 0 - 2 0 0 7 年环境污染治理投资总额占6 d p 的比例分