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摘要 随着我国工业化的快速发展，工业园区建设已成为各地关注的热 点。作为产业集聚新高地、招商引资主战场，工业园区在一定程度上 起到了城市化进程源动力的作用，推动了地方经济的发展。同时随着 越来越多工业园区的兴起，这一地方工业的发展模式所带来的矛盾与 问题也日益突出，严重损害了国家利益和农民利益。诸多问题集中反 映了区域经济发展与竞争的无序性和盲目性。针对这些问题，提出解 决我国工业园区过多过滥问题的根本出路在于搞好工业园区的合理 布局。本文试图借鉴有关区域经济发展方面的研究，结合国内外工业 园区实例的剖析，从区域经济学角度对地方政府竞相兴办工业园区的 内在动因和兴建工业园区的利弊进行理论探讨，进而研究工业园区建 设布局应遵循的政策导向，提出引导我国工业园区健康发展的对策建 议。 关键词：区域经济：工业园区；地方政府 a b s t r a o t w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n t o ft h ei n d u s t r i a l i z a t i o ni no u r c 0 1 u l t r y , t h e c o n s t r u c t i o no fb a d u s t r i a lp a r k sh a sb e c o m eah o ts p o te v e r y w h e r e a sah i g h l a n do f a m a s s i n gi n d u s t r i e s ，a n da m a i nb a t t l e f i e l do f a t t r a c t i n gc a p i t a l ，i n d u s t r i a lp a r k sh a v e p l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gt h ec o u r s eo f c i v i l i z a t i o nt oac e r t a i nd e g r e e h o w e v e r , w i mt h e p r o s p e r i t y o fi n d u s t r i a l p a r k s m o r ea n dm o r e c o n f l i c t sa n d p r o b l e m sh a v ea l s oe m e r g e d ，w h i c hh a v ed o n eg r e a th a r mt o0 1 2 d c o u n t r ya n dt h e p e a s a n t s 。a l lt h em a t t e r sm e n t i o n e da b o v er e f l e c tas i t u a t i o no fd i s o r g a n i z a t i o na n d b l i n d n e s sd u r i n gt h ed e v e l o p m e n ta n d c o m p e t i t i o no f r e g i o n a le c o n o m y a c c o r d i n g t o t h e s ep r o b l e m s ，t h i st h e s i sh o l d sav i e wt h a tt h eb a s i cs o l u t i o nl i e si n m a k i n ga r a t i o n a l d i s t r i b u t i o n t r y i n g t od r a wo ne x p e r i e n c eo fs o m es t u d i e sa b o u tt h e d e v e l o p m e n to fr e g j 【o n a le c o n o m y , c o m b i n et h ea n a l y s e so fi n d u s t r i a lp a r k si n t e r n a l a n de x t e r n a l ，g i v eat h e o r e t i c a l i n v e s t i g a t i o n a b o u tt h ei n t e r n a lc a u s eo fl o c a l g o v e r n m e n t sb u i l d i n g i n d u s t r i a l p a r k sc o m p e t i t i v e l y , a l s ot h ea d v a n t a g e sa n dt h e d i s a d v a n t a g e so fs e t t i n gu p i n d u s t r i a lp a r k sf r o m r e g i o n a le c o n o m i ca n g l e ，t h e nm a k e as t u d ya b o u tt h ed i r e c t i o no f p o l i c i e sw h i c hs h o u l db ef o l l o w e dw h e n a r r a n g i n gt h e d i s t r i b u t i o no fi n d u s t r i a lp a r k s ，f i n a l l yr a i s ec o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n s u s e dt ol e a di n d u s t r i a lp a r k s d e v e l o ph e a l t h i i y k e yw o r d s ：r e g i o n a le c o n o m y ；i n d u s t r i a lp a r k ；l 。c a lg o v e r n m e n t i i 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 1 导言 随着我国工业化的快速发展，工业园区建设已成为各地关注的热点。目前对工业园区 概念的界定尚不统一。有的认为，工业园区是指在从事各类产业活动时可以享受若干优惠 政策的特定区域；也有的认为，工业园区是人类划定的一个空间范围，政府或其它开发主 体通过对这个空间范围内的产业硬环境( 基础设施) 和软环境( 各项有关政策) 的改善， 形成相对优越的产业区位条件，以实现经济开发、地区开发、产业政策、地区和城市规划 等政策目标。笔者认为后一概念比前一概念更全面些，因为工业园区除了具有各种优惠的 政策措施外，硬环境的改善也有其不可或缺的重要性，只有通过软、硬环境的相结合，才 能形成相对优越的产业区位条件，达到招商引资的目的。本文所指的工业园区包括各类开 发区、出口加工区、工业园、工业区、工业园区、工业小区及有地域界限的产业集聚区。 作为产业集聚新高地、招商引资主战场，工业园区的确在一定程度上起到了城市化进 程源动力的作用，推动了地方经济的发展。但随着越来越多的工业园区兴起，这地方工 业的发展模式所带来的矛盾与问题也日益突出，如随意圈占大量耕地，违法出让、转让土 地，越权出台优惠政策，开丽不发，破坏生态等等，严重损害了国家利益和农民利益。诸 多问题集中反映了工业园区发展与竞争的无序性和盲目性。对此，国务院自2 0 0 3 年7 月 以来多次发文要求各地必须全面清理整顿工业园区，纠正越权审批、违规圈占土地、低价 出让土地等行为，促进各类工业园区健康发展和土地资源的可持续利用。从目前清理情况 看，虽然取得了一些成效，但并没有从根本上扭转混乱的局面。因此，在全国清理整顿工 业园区之际，对地方政府竟相兴办工业园区这种行为进行深入分析具有急切的现实意义。 从目前来看，明确论及工业园区建设布局的理论很少，对工业园区“热”这种现象进 行的深层次研究也不多见。已有的对工业园区的研究大多集中在园区内部管理体制、园区 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府囊塑堂办三些旦堕塑塑望婴窒 管理模式、园区总体发展方向等方面。因此，本文试图借鉴有关区域经济发展方面的研究 并结合国内外工! 止园区实例的剖析，从区域经济学角度来分析各地政府竞相兴办工业园区 的深层原因，进而提出清理整顿工业园区、促进工业园区健康快速持续发展的有关对策措 施。 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 2 区域经济与工业园区理论研究 2 1 区域经济理论 2 1 1 区域经济与工业园区 经济学把“区域( r e g i o n ) ”理解为一个在经济上相对完整的经济单元。区域经济学 家埃德加胡佛认为：区域就是对描写、分析、管理、规划或制定政策来说，被认为有用 的一个地区统一体。工业园区是指有地域界限的产业集聚区，因而工业园区也是一种经济 区域，可套用区域经济发展理论加以分析。区域经济具有空间和实体的二重特点：一方面， 区域经济被赋予“空间经济”的含义。任何人类经济活动，包括生产性和非生产性活动， 都离不开空间，其生产、交换、流通和消费过程都必须落实到具体的区位。从这一意义上 说，区域经济也可以被看成是一个地区经济的空间侧面。另一方面，区域经济又通常是指 特定区域的国民经济，各个区域所发生的各种经济活动及其资源配置问题，都属于区域经 济的范畴。从区域经济这两个特点来看，工业园区实际上可看作是区域经济的一个缩影或 是区域经济的实体表现。 2 1 2 均衡与非均衡发展理论 在区域经济发展理论中，均衡与非均衡以及非均衡协调发展理论是最基本的理论，也 是解决区域经济发展中公平与效率协调的理论。 各产业和各地区同步发展的均衡发展理论( b a l a n c e dd e v o l o p m e n tt h e o r y ) ，最 初产生于2 0 世纪1 0 年代，是指在产业发展方面同时对各部门进行大规模投资，使工农业、 一二三产业、轻重工业以及原材料工业和加工工业各个部门都得到平衡发展。产业均衡发 展理论以纳克斯的：贫困恶性循环论、哈罗德多马模型、罗森斯坦罗丹的大推进理论等为 代表。在区域发展j 了面，均衡发展理论主张在区域内均衡布局生产力，特别是工业生产力， 通过在地域上全面铺开、齐头并进，实现区域均衡发展。 各产业和各区域不同步发展的非均衡发展战略理论( u n b a l a n c e d d e v o l o p m e n t t h e o r y ) 以赫希曼、佩鲁等为代表，这种理论强调不发达地区不具备产业和地域全面增长 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竟相兴办工业园区的问题研究 的资本和其它资源，因而平衡增长是不可能的，投资只能是有选择地在若干部门、若干地区 进行，其它部门、其他地区通过利用产业问的、前后向及旁侧联系效应和区域增长极的扩散 效应而逐步得到发展，这样所取得的经济发展速度会比采取均衡发展战略所能取得的发展快 些。这种倾斜式发展战略有利于重点部门、重点地区的发展，对地区整体经济实力的较快提 高具有重要意义。当然，这种倾斜式战略也具有一些缺陷，即忽视了产业之间、地区之间的 协调发展，倾斜过渡还会造成产业二元结构和空间二元结构，带来支柱产业过于单一和城市 与其腹地的极大反差，反过来又会制约重点部门和重点地区的进一步发展。吐1 均衡增长与非均衡增长是从不同角度：不同时期、不同阶段考虑的，强调非均衡增长， 是实现更高层次和水平的均衡增长，只不过均衡增长是目标，非均衡增长是手段。发展中国 家般处于经济发展的初级阶段而且资源稀缺，相对于均衡增长而言，非均衡增长理论更具 有吸引力。美国经济学家威廉森认为在国家经济发展的早期阶段区域间成长的差异将会扩 大，即倾向非均衡成长。之后随着经济增长，区域间非均衡程度将趋于稳定。当到达发展成 熟阶段，区域成长差异则渐趋缩小，即空间经济倾向均衡成长。这就是经济增长与区域非平 衡发展间的倒u 字型相关规律。这意味着在国家经济成长的初级阶段，如果以经济增长、 速度为主要指标，就必然会导致经济的非均衡发展。相反，如果以空间均衡为主要目标，就 会影响整个国家的经济增长速度，区域增长与均衡发展作为区域开发的两个基本目标，既反 映了效率与公平的关系，也反映了整体与局部的关系，是处理国家与区域、区域与区域之间 关系的关键。2 1 可见，区域经济发展单纯采用均衡发展战略或非均衡发展战略都不尽如人意，因此一些 学者集上述两种战略之精华，做出了新的选择，提出了非均衡协调发展的战略理论。所谓非 均衡协调发展，是指在区域经济发展中非均衡是必然的，既有产业部门之间的不平衡，又有 区域之间的不平衡，不能强求实现产业和区域的平衡推进。实际上区域经济开发无论是在产 业选择上，还是在地域选择上，不可能也没有必要平行发展，而应根据条件的成熟程度实行 非均衡推进。但在非均衡推进中必须把重点论和协同论结合起来，注意协调产业之间、区域 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工些园匡塑塑壁堕塞 之间的关系，以先行的带动后起的，以先进的带动落后的，从而在非均衡发展中求得协调， 形成产业之间、区域之间和整个地区经济系统良性协调运转的经济机制。具体来说就是，在 工业园区发展方面，根据地区资源优势和已有的产业基础选择重点地区兴办工业园区，给予 投资和政策双倾斜，使之率先起飞，成为产业发展的火车头，通过这些增长极的极化效应和 扩散效应带动整个地区经济的发展。在此基础上，协调主导地区与非主导地区、各级各类工 业园区的发展，使各地区处于协调发展的状态之中。在具体实施上，或者利用地区已有的工 业园区的发展来带动区域经济发展，或者根据地区的实际，结合产业发展基础和区位条件， 培植和建立新的工业园区。通过建立一组多层次、多目标、多功能的工业园区开发系统，由 点连轴及面联点成带结网实现点轴面最佳开发和空间结构优化，推动地区经济、社会、文化 的全面发展。2 3 “4 1 当前工业园区布局混乱、数量过多的直接原因是对均衡与非均衡理论认识的模糊，上 一级政府侧重考虑非均衡发展，下一级政府侧重考虑区域间的均衡发展，其结果导致中央 政府与地方政府间的搏弈以及地方政府间为均衡发展而采取的无序竞争。而非均衡锛调发 展既能兼顾各方面的利益又可以提高工业园区布局的合理性。 2 2 增长极理论 增长极理论( g r o w t hp o l et h e o r y ) 最早是由法国经济学家弗朗索瓦佩鲁在2 0 世纪5 0 年代提出，该理论被认为是西方区域经济学中经济区域观念的基石，是非均衡发 展理论的依据之。佩鲁认为，“经济空间在成长过程中，总是围绕着极核进行。空间发 展如同部门发展一样，增长并非同时出现在所有地方。它以不同的强度首先出现于一些增 长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响”。陆” 他借喻了磁场内部运动在磁极最强这一规律，称经济发展的这种区域极化为增长极。这一 理论的核心思想是：在经济增长中，由于某些主导部门，或有创新能力的企业，或行业在 某一些地方或大城市集聚，形成资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速 恤”：弗朗索瓦佩鲁：“增长极概念一，经济学译丛，1 9 8 8 年第9 期。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”，通过具有“增长极”的地区的优先增长， 可以带动相邻地区的共同发展。而“增长极”，正是由主导部门和有创新能力的企业，在 某些地区或大城市的集聚发展而形成的经济活动中心。佩鲁认为，现实经济中经济因素的 作用是在一种非均衡条件下进行的，由于相互间的不均等影响而产生一种不对称关系：一 些经济单位处于支配地位，而另一些则处于被支配地位。2 0 世纪6 0 年代，法国地理学家 布代维尔把佩鲁的增长极概念扩展到内容更为广泛的区域范围，提出了区域增长极概念。 他认为，“一个区域增长极是指区位在一个城市区，并在其影响范围内引导经济活动进一 步发展的一系列推进型产业”。1 他把增长极同极化空间、同城镇联系起来，就使增长极 有了确定的地理位置，即增长极的“极”，位于城镇或其附近的中心区域。1 这样，增长 极包含了两个明确的内涵：一是作为经济空间上的某种推动型工业；二是作为地理空间概 念上产生集聚的城镇，即增长中心。而工业园区作为有明确地域的产业集聚区，既是工业 发展的直接载体，又是城镇化进程的巨大推进器，具备区域增长极的要素特征，因此工业 园区就是一种增长极。“工业园区是直接根据代表中央、区域或地方当局的政府的指令而 建立的。它们被当作是地方的增长极，能够从区外吸引资本并为当地企业营造有利的条 件”。雌2 1 增长极能否对周围广大地区产生较大的增长推动力，主要取决于三方面的因素：一是 需要有主导工业和推进型企业；二是需要有适当的周围环境；三是需要一个高效畅通的区 际增长传递机制。按照增长极理论，一个落后地区能否迅速发展起来，关键是看是否具有 一个区域增长极。构成这种区域增长极的核心，就是一批规模大、增长迅速、联系广泛、 创新和控制能力强的推进型产业和企业。因此，金碚在竞争力经济学一书中提出：“从 竞争力的角度看，一个区域的竞争力大小将取决于是否具有区域增长极，而区域增长极取 决于其推进型产业、周围环境和增长传递机制三方面因素”。“” 继“：j r b o u d e v i l l e ：p r o h l e m sd fr e g i o n a le c o 。锄i cp l a n n i n g ，e d i n b u r g hu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 6 6 。 呲”：张可云：区域经济政策：理论基础与欧盟国家实践。中国轻工业出版社，北京，2 0 0 1 年版，第9 8 页。 唯”：金碚：竞争力经济学，广东经济出版社广州，2 0 0 3 年版，第3 5 1 页。 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府党相兴办工业园区的问题研究 在现代区域经济研究中，增长极理论被广泛用作区域发展的指导理论。区域增长极理 论的指导意义在于发达地区或欠发达地区要实现经济发展，必须建立增长极，通过增长极 自身的发展以及对其他地区或部门的影响，带动整个经济发展。增长极的形成有两种途径： 一是通过市场机制的自发调节，引导企业和行业在某些大城市或地区聚集发展而自动产生 增长极；二是由政府通过经济计划和重点投资，鼓励创新企业和推进型企业的发展，主动 建立增长极。 增长极对于区域经济发展的积极影响有两个方面：一是极化中心本身的经济增长。由 于增长极主导产：业的发展，具有相对利益、产生吸引力和向心力，使周围区域的劳动力、 资金、技术等要：蔡聚集到核心地区，形成规模经济效应和集聚经济效应，从而促使核心地 区经济的不断发展壮大。二是极化中心对周围地区经济的带动作用。由于核心地区的快速 发展，通过产品、资本、技术、人才、信：息的流动，对其他地区的促进、带动作用，提高 其他地区的就业机会，增加农业产出，提高周围地区的边际劳动生产率和消费水平，引发 周围地区的技术进步。“1 事实证明，增长极理论的正确运用，有助于各地区集中有限的资本，进行重点区域、 重点产业的开发建设，通过集聚效应形成规模经济，加快区域工业化、城市化进程。并通 过扩散效应，使人流、物流、信息流、能量流同广大腹地进行频频交换，从而带动整个地 区经济的发展，甚至可以通过乘数效应驱动整个国民经济再上新台阶。 但是，增长极的出现也可能会带来负面的效果。这是因为增长极的出现会对周边地区产 生以下几方面的影响：一是回波效应。由于要素流动具有优区位集聚规律，导致越来越富与 越来越穷并存的经济现象。极化区具有创新力极强的推进型企业，同时加上有利的政策作用 等，要素的收益率较高，使劳动力、资金等大量涌入，集聚效应明显，形成明显的规模经济 和外部经济。外围地区经济落后，要素收益率较低，人才、资本太量外流，现代化产业难以 起步。在累积循环因果作用下，经济非均衡状态越来越突出，甚至会在一个国家或地区之内 形成二元经济局面。二是扩散效应。即通过建立增长极带动周边地区经济迅速发展，从而逐 浙江大学公共管理( 酣p a ) 硕士专业学位论文 地方政府竞相兴办工业周区的问题研究 步缩小与先进地区的差距。如果扩散效应大于回波效应，就会带动周边经济的发展。但由于 累积循环因果关系，回波效应往往大于扩散效应，正如佩鲁说的“只要企业间的任何不均衡 出现，通过自我加强的累积作用，其间的差距会不断扩大。”1 “6 1 从以上分析可以看到，增长极效应是区域经济增长的主要动力，也是各地政府热衷于 兴办工业园区的源动力，它是增长极与区域因素有机结合的产物。在现实生活中常有这样 的例子，由于布局决策失误，忽视增长极产生的三因素( 即推进型产业、周围环境和增长 传递机制) ，致使一些工业园区不能与所在区域相互兼容，它们成为区域的一颗恶性“赘 瘤”或一块孤立“飞地”，是某些决策者主观臆断的“增长极”。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的哑研究 3 工业园区发展状况及实例介绍 3 1 国内外工业园区发展状况 1 5 4 7 年意大利的里窝被辟为自由港。在那随后的几百年中，资本主义发达国家的工 业园区经历了从自由港、自由贸易区、出口加工区到科技工业园区这样一个过程，而我国的 工业园区建设则在短短的十几年内完成了工业化国家或准工业化国家几十年甚至上百年的 发展过程。1 9 8 4 年1 9 8 6 年是我国工业园区的初创时期，国务院在1 4 个沿海开放城市批准 成立了1 4 个经济技术开发区，这期间工业园区的设立大多带有鲜明的中央主导型特点，地 方相当被动。基本上是中央事先确定下来，然后工业园区开始启动，起步开发一般大大落后 于批准设立时间，这种特点与工业园区后来的迅猛发展形成了强烈的对照。1 9 9 2 年1 9 9 4 年间，工业园区的发展出现了一次大的高潮，这一时期共批准设立了1 8 个国家级经济技术 开发区，所在地点主要是内地中心城市，此举标志着我国工业园区逐渐从沿海向内地扩展。 这期间工业园区的一个重要特点是起步普遍早于批准，人们经常提及的昆山开发区就是经过 一段时间的自我发展、取得重大经济业绩之后才被承认的。目前我国工业园区不仅在数量上 和规模上有了扩展，且在类型上也有了创新和发展。从以工业开发为主的单一的经济技术开 发区，逐步发展到高新技术产业开发区、出口加工区、保税区以及特色工业园区等多业综合 开发的多层次、全方位的综合开发，影响到经济的各个方面。现今，工业园区已日益成为利 用外资、引进技术和人才、开拓国际市场的基地，充满生机和活力的新的经济增长极和对外 开放的排头兵，对其母城和周围腹地经济的发展发挥了很好的窗口作用和辐射功能。早在 1 9 8 6 年邓小平同志就高瞻远瞩地写下了“开发区大有希望”的题词，工业园区已经创造的 辉煌业绩也无可辩驳地证明了这一点。盯1 在工业园区建设方面国内外成功的个案很多。苏州的新加坡工业园区是当前国内最优秀 的工业园区之一，工业园区自1 9 9 4 年启动以来，累计批准外商投资项目6 2 0 余个，投资总 额达1 2 0 亿美元，其中4 l 家世界5 0 0 强企业在区内投资了4 7 个项目。主要经济指标一直保 持着年均7 0 左右的增幅，与开发初期相比，地区生产总值翻了4 番多，财政收入增长3 0 9 浙江大学公共管理o i p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 多倍。苏州工业园区的成功很大程度上得益于园区在借鉴新加坡公共管理经验基础上的创 新。这种创新从内到外表现为三个层次，即理念创新体制创新行为创新经济发 展，进而形成了一系列富有特色的先进的公共管理意识、体制和模式。台湾新竹科学工业园 区的成功对发展中国家和地区来说无疑是极大的鼓舞。近年来，该工业园区的g i ) p 占到台湾 地区的1 0 。这主要是因为该工业园区在开发过程中把政府管理和市场化运作较好地结合起 来。台湾当局直接管理这个高科技园区，园区基础设施的投资被列入台湾“中央政府”的财 政预算，由政府全额投资；园区管理局下设建管组和营建组，负责土地开发事项，但本身并 不直接开发土地，而是采取招标形式发包园区的土地开发工程，以降低开发成本。日本工业 园区建设的成功经验则在于较为重视处理土地利用与可持续发展的关系，一方面注意满足园 区发展对土地的需求 另一方面高度重视对土地特别是农地的保护和高效利用，为长期持续 发展打下基础。因此日本的工业园区既是先进技术与高层次产业的集聚区，又是优美的生态 环境示范区。啪9 “1 0 3 2 实例剖析以浙江舟山为例 浙江舟山是我国中部沿海的座海岛城市，人口9 8 万，陆地面积1 2 5 7 平方公里。自 1 9 9 4 年设立第一家工业园区以来，十年间这座经济发展总体水平现居于长三角十五个城市 之末位的城市( 包括其下属的四个县区) 竟陆续设立了2 9 家工业园区。笔者认为，浙江舟 山工业园区的现状具有一定的代表性，对其进行分析可以找出当前工业园区的利弊所在以及 国家为何要采取严厉措施治理工业园区。追溯舟山市工业园区发展历程( 见图1 ) ，可以形 象地看到这样一条“分水岭”：从1 9 9 4 年全市第一家工业园区舟山市经济开发区成立 至1 9 9 9 年的六年i 时问中，全市仅陆续建设了6 家工业园区，这一时期基本上处于摸索、试 验、推广阶段；进入2 0 0 0 年来，舟山工业园区建设步伐明显加快，进入了一个新的发展时 期。至2 0 0 2 年底，全市拥有各类工业园区2 9 家，其中市属工业园区4 家，定海9 家，普陀 7 家，岱山9 家；经省政府批准的工业园区3 家，经省级部门批准的3 家，市批工业园区1 2 家，县批工业园区5 家，乡镇自行设立工业园区6 家。详见表1 。t i l l 浙江大学公共管理( 忡a ) 硕士专业学位论文 地方政府竟相兴办工业园区的问题研究 图1 舟山市工业园区发展历程表 表1 舟山市工业固区一览表 成立批准成立批准 园区名称 ， 园区名称 时间单位时间单位 舟山市经济开发区1 9 9 2 省政府舟山市丰岛工、业园( 展茅) 2 0 毗 市经贸委 浙江省岱山经济开发区 1 9 9 2 省政府自泉镇工业园2 0 0 1 乡镇 高亭镇个私工业小区 1 9 9 4 县政府岱东镇丰收工业园2 0 0 1乡镇 东沙民营经济区1 9 9 4县政府 衙山来料加工工业园 2 0 0 1 乡镇 蚂蚁岛乡工业园1 9 9 4 乡镇舟山市塑机螺杆工业园区 2 0 0 1 省计委 岱西镇工业小区 1 9 9 7 乡镇临城新区工业园区2 0 0 1 市政府 定海三江科技工业园 1 9 9 8 区政府定海工业园( 盐仓)2 0 0 2 区政府 舟山南洋船舶修遣工业园( 盘峙)1 9 9 9市计委岱托工业开发区2 0 0 2 县政府 勾山海岛产业化工业园2 0 0 0 省计委长峙工业园区2 0 0 2市政府 沈家门海洋生物工业园2 0 0 0 市经贸委 舟山临港工业园区 2 0 0 2 市政府 舟山港口工业园( 岑港) 2 0 0 0 市计委金鹰高科技工业园区2 0 0 2 市计委 舟山海洋化工工业园2 0 0 0 市计委舟山船舶修造工业园( 六横)2 0 0 2市经贸委 舟山市金海岸工业园( 六横) 2 0 市经贸委浙江省汽配工4 畴业区( 泥峙，2 0 0 z 省计委 城东街道工业园2 0 0 0 市城建委浙江海洋食品工业园2 0 0 2 省计委 仇家门船舶拆解工业园( 岱西)2 0 0 0乡镇 塑垩查堂竺茎笪堡! ! 竺! ! 堡：! 妻些兰堡垒苎 些垄堕堕塞塑茎查三些堕垦堕塑璧要型 全市2 9 个工业园区总体规划面积3 9 平方公里，已批准用地1 3 3 平方公里，占规划面 积的3 4 1 ，已建成面积7 6 平方公里，占批准和地面积的5 7 1 。初步形成了以园区开发 公司为建设开发：主体，企业业主、市外企业集团、台商建设开发为补充，以国有资产经营公 司为主要资金来源，银行贷款、市外投资为辅的多元化的投资开发形式。至2 0 0 3 年底舟山 工业园区累计投八4 4 6 亿元，占园区规划基础设旌投入的4 3 3 ，投资密度为0 6 亿元平 方公里。2 0 0 2 年全市工业园区完成工业产值( 不包括个体工业产值，下同) 4 8 7 亿元，比 上年增长5 6 6 ，单位面积产出密度为6 4 亿元，增长6 9 7 ，利税3 亿元，增长6 6 7 ， 其中产值上亿元： 业园区l o 家，占全部工业园区产值的8 8 7 。至2 0 0 2 年底，舟山2 9 个 工业园区已入园： 业企业( 不包括个体工业户，下同) 5 5 2 家，投产工业企业4 0 0 家，实际 投产率7 2 5 。从注册类型看，私营企业( 包括私营有限责任公司) 3 3 2 家，占8 3 ：集体 企业2 0 家，占黜；有限责任公司2 5 家，占6 ；“三资”企业1 1 家，占2 8 。从规模看， 年销售收入在5 0 0 万元以上企业1 l o 家，其中1 5 亿元企业5 家。“。“跗 3 3 工业园区的利弊分析 工业园区是加快建设先进制造业基地的重要抓手，也是推动工业化、城市化的重要载 体。近年来，舟l u 工业园区蓬勃发展，有力地推动了区域经济发展，有效地促进了结构调 整和产业升级，成为吸引外资的主阵地和转移农村劳动力的重要途径。但许多不容忽视的 问题也随之出现。 3 3 1 工业园区的利 工业园区因自身优惠政策、位置优越等条件，集聚了大量的生产要素，而成为地区资金、 技术、人才、信息的高密度地区。通过扩散效益，人流、物流、信息流、能量流同广大腹地 进行频频交换，从而带动整个地区经济甚至通过乘数效应驱动整个地区国民经济走向新的台 阶。2 0 0 2 年舟山市工业园区实现产值4 8 7 亿元，占全市工业产值的2 5 6 ，增速为5 6 6 ， 超过全市平均增速3 3 9 个百分点，成为区域经济增长的重要动力和源泉。具体来看，工业 园区的兴建对区域经济增长的积极作用主要源自以下几个方面：n 3 h 1 1 2 浙江大学公共管理( 吼) 硕士专业学位论文地方政府竞相必办工业园区的问题研究 一是促进产业集聚和产业升级。工业园区作为生产中心，是条块在空间地域上的结合 点和地区经济发展的基础，在组织社会化生产、调节经济循环、提供生产要素过程中，能 起到调节地区经济专业化协作的枢纽作用，进一步推进当地特色产业的集聚和发展。以舟 山市塑机螺杆工：业园区为例，该园区内产品研发、质量检测、相关产业配套、专业化生产 和市场体系均已建立，极大地推动了螺杆产业向园区集聚，提高了区域产业的竞争力，目 前该园区的螺杆产量已占到全国市场份额的7 0 。 二是带动园区外部相关产业的发展。工业园区内由于生产要素集聚分工比较发达，因 而有条件以技术先进的企业为骨干、以名优产品为龙头，组织生产和流通。这种在高度发 达分工基础上形成的专业化协作，具备较高的规模效益，并通过工业园区开放性和多功能 的经济结构，由近及远扩散到它所联系的地区。沈家门海洋生物工业园和勾山海岛产业化 工业园依托沈家门渔港和中国国际水产城专业市场优势集聚了一批水产加工企业，这些企 业的投产又反过来促进专业市场的兴旺、人口的集聚、城市优的推进等，与此同时，通过 技术、信息、资：耘的扩散还带动了周边地区水产加工业的发展。 三是促进新体制环境的产生。工业园区通常“政府规划、企业运作”，是各地积极探 索和创新追求高效、精干管理体制的试验地，致力于营造与国际惯例接轨、按市场规则办 事的投资软环境。工业园区不仅为大批外商投资企业、民营企业等市场经济成分提供了立 足的空间，大大降低了改革的代价，而且为规避新旧体制直接碰撞提供了宝贵的时间错过 机会。 3 3 2 工业园区的弊 舟山在工业园区建设过程中也不可避免地存在诸多问题。突出表现在以下几方面1 ： 一是工业园区规划起点较低，布局不尽合理。一些县区、乡镇为发展本级经济盲目建 设工业园区，园区规划起点低、规模小、分布散，后续发展能力不足；由于园区发展定位 不明，内部产业结构雷同，缺乏自身特色，致使部分园区之间的竞争日趋激烈。 二是工业园区建设机制单一，缺乏资金保障。工业园区建设多数以政府开发为主体， 浙江大学公共管理( j t i p a ) 硕士专业学位论文 地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 建设资金来源主要为国有资产经营公司投资和银行贷款。为吸引企业入园，各园区普遍实 行成本价或亏损价出让土地，在税收上参照国家级开发区政策普遍实行地方留成税收二免 三减半的优惠政策。从而导致大多工业园区的基础实施投入不足，至今舟山尚没有一个工 业园区建成污水处理系统的。 三是工业园区征地矛盾难以妥善解决。由于工业园区数量多，竞争无序，入园企业低 地价的要求与当前农民对土地收益最大化的期望使得园区兴办者处于两难境地，我国土地 制度的不完善以及缺乏具体的可操作性加剧了土地征用过程中的矛盾。“土地之痛源于制 度缺陷。目前征地过程中突出的矛盾是征地范围过宽，征地补偿较低，对被征地农民安置 不落实，征地程序不规范，而这些都源于现有制度的缺陷”。瞌。 四是工业园区产业集聚难，园区缺乏竞争力。舟山自身产业基础较为薄弱，僧多粥少， 工业园区引进的企业多数系本地小企业的简单搬迁，产品的技术含量和企业规模均不大。 再加上舟山区位交通不便，难以吸引大规模的外来投资，目前舟山工业园区平均产值仅为 1 7 亿元，而浙江省工业园区平均产值是7 2 亿元。 从全国范围看，工业园区的发展也同样存在类似的问题。最突出的是工业园区数量太多， 盲目发展。“开发区过多过滥，已严重背离了设立开发区的初衷，并带来了十分严重的社会 问题。一些地方以建开发区为名圈占土地，甚至镇镇建区、乡乡办园。胜玑某个区域和某 个时段内的资金是一定量的，它不至于多到让每个城镇推出的工业园区都能招商引资成功， 所以部分工业园区必定是名存实亡，无法开发，更谈不上发展了”。雌3 1 针对这个问题，国 家已经对各地的工业园区进行了2 次清理整顿。但工业园区数量仍然猛增，国家级、省级的 出口加工、高新技术、保税区等各种类型的工业园区已经达到6 0 0 0 多家。如何进行整体布 局和规划的调整，使工业园区显现集约效益也是今后工业园区面临的主要问题。其次， 瞄“：袁华明：开发区优总录，观察与思考，2 0 0 4 年第2 期第6 2 贞。 眦“：c 华东地区最具竞争力开发园区”调查报告，华东科技创新专刊第7 期第7 页。 “”；金元欢、王建宇：区域经济学，浙江大学出版社，杭州，2 0 0 2 年版，第3 6 页。 1 4 浙江大学公共管理( p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的问题研究 当前工业园区的产业布局也存在趋同化，很多工业园区的主导产业并不突出。今后，处理 好工业园区主导产业与辅助产业之间的关系，实现工业园区功能互补，在扩大规模的基础 上发挥各部分之间的集约效果，应是提高工业园区效益的重中之重。此外，工业园区如 何持续健康发展也是需要重点研究的问题。当初国家审批的工业园区用地面积到目前已经 基本开发完毕，如何提高土地使用效率已成为今后发展的主题。提高工业园区单位面积内 的经济效益，同时更好地发挥工业园区的辐射作用是今后我国工业园区发展的主要方向。 有些早期建设又发展较好的工业园区如天津开发区、上海虹桥开发区，目前已经无地可用， 但同时这些工业园区又有很强品牌效应，如何发挥潜在能量是拓展工业园区发展空间的关 键。1 6 1 1 6 1 3 4 工业园区的整治 自从1 9 8 4 年国务院在1 4 个沿海开放城市批准设立了第一批1 4 个经济技术开发区后， 在园区优惠政策和全国经济迅速发展的推动下，各项建设占用土地大量增加，乱占滥用耕 地现象日趋严重，1 9 8 5 年爆发了一个建设占用耕地的高潮，随之导致全国农业的大减产。 于是中央在1 9 8 6 年发出通知，提出要建立和完善土地管理法规，对园区审批和用地进行 清理和控制，这是对工业园区的初次整顿。第二次是在1 9 9 4 年，自1 9 9 2 年以后又一轮“工 业园区热”开始出现，主要原因是当时处于经济转轨时期，各级政府具有很强的资源配置能 力。在首批工业园区成功运作的鼓舞下，各地纷纷举办各类工业园区，出现了国家级、省 级、地市级、县级以及乡镇级开发区、工业园区和工业小区等，数干个工业园区在很短的 时间内设立起来。许多地方是边开发边规划，在工业园区的设立、土地出让方面带有很大 的盲目性。这就加i 剧了土地市场的混乱，掀起了新一轮的占地高潮，大量耕地被占用，许 多土地资源被浪费。对此，中央于1 9 9 6 年再次开展了较大规模的工业园区清理整顿。 然而，1 9 9 4 年的工业园区清理整顿成果没有维持多久，随着新一轮经济高速发展的到 来，各地自2 0 0 0 年以来又兴办了数目众多的工业园区，这从舟山市的工业园区发展分析可 以求证。针对当前我国工业园区熟所带来的种种问题，在我国创建工业园区的第2 0 个年头， 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相必办工塑匡的崾理堕 新一轮工业园区清理整顿全面展开。2 0 0 3 年2 月，国土资源部下发了进一步治理整顿土 地市场秩序工作方案，拉开了这一轮治理整顿的序幕。同年7 月1 8 日和3 0 日，国务院先 后下发了关于暂停审批各类开发区的紧急通知和关于清理整顿各类开发区加强建设用 地管理的通知；11 月3 曰国务院再次下发了国务院关于加大工作力度迸一步治理整顿 土地市场秩序的紧急通知；1 2 月底，一份标注为特惫”的清理整顿现有各类开发区的 具体标准和政策界限由国家发改委、国土资源部等四部委联合下发。2 0 0 4 年3 月，国家 相关部门又联合下发文件，规定：2 0 0 3 年7 月1 8 日以后审批和设立的各类开发区，一律予 以撤消，并追究有关领导人和责任人的责任。最近，各省市陆续公示被撤消的开发区名单。 据国土资源部公布的数据显示：全国原有各类开发区总数为6 0 1 5 个，现已撤消3 7 6 3 个：开 发区原有规划面积3 5 4 万平方公里，现已核减规划用地面积i 7 万平方公里；开发区共退 回土地1 6 0 0 多平方公里，复耕土地1 1 0 0 多平方公里。“”“” 虽然清理整顿工业园区的力度不断加强，整顿也确实取得了一定的成效，但在如何从 根本上解决园区泛滥和防止园区热的反弹方面_ 并没取得实质性的突破。从工业园区的发展 历史看，工业园区热与宏观经济发展的周期性过热相吻合，对工业园区热的治理实际上是 治理经济过热的一个方面；从工业园区的治理手段与方式看，现行的治理整顿尚未深入到 矛盾的本质所在；从工业园区治理所取得的成效看，并没有媒体所提到的那么显著，许多 工业园区名义上被撤消了，实际上仍存在，只不过换了个名称而已，原来叫开发区、工业 园区的，现在改称城镇体系规划内工业区、产业集聚区或产业集聚点。 现在人们最关心的问题是，在经历了这一轮前所未有的清理整顿之后，开发区会发生 什么样的变化? “更大的期待在于发展方式、途径和理念的深层变化。”“6 1 为进一步规 范工业园区建设防止工业园区的泛滥，有必要先探索导致工业园区发展过热的深层因素。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文地方政府竟相兴办工些堕垦盟问堡! 至堕 4 地方政府竞相兴办工业园区的动因分析 工业园区热背后，有客观的经济发展大潮流的涌动，也有人为的推波助澜。关于现今 全国的工业园区数量尚无确切的统计数据，各个地方的区域经济蓝图中几乎都有工业园区 的宏伟规划，且工业园区的面积越来越大。在目前中央清理整顿工业园区、严格清理非法 占用耕地的形势下，许多基层地方政府仍在变相开发工业园区，以工业集中区、产业基地、 工业区的名义等代替了国家要清理整顿的工业园区和开发区。那么究竟是什么原因驱使地 方政府对工业园区如此难舍难分? 笔者认为主要基于以下五个因素： 4 1 考核驱动 各级政府官员为何如此热衷于兴办工业园区? 原有的分析一般将其原因归结为官员 对政绩的追求，并认为这种追求是任期考核制度的产物。这里涉及到两个问题，一是官员 任期，二是政绩考核。从前者来看，政府官员任期短直接导致官员行为短期化，从而使长 期性的项目决策缺乏风险约束：就后者而言，工业园区的数量多少在一定程度上决定了当 地政府财政收入的多寡，因此其数量指标成为地方官员的主要政绩之一，这无疑会激发决 策者的开发动机。两种因素的互动促成工业园区的数量迅速增多。“8 1 笔者认为，追求政绩固然是原因之一，但只是表象，更深层次的原因在于考核制度本 身的缺陷。长期以来，我们一直强调“发展是硬道理”。这里“发展”二字的含义是经济 社会全面的进步，而不仅仅是经济增长。但在实际考核中，上级党委政府对下级的考核指 标体系中却非常突出g d p 和引进资金额墒着考核指挥棒的指向，各级政府官员往往把“发 展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；而“经济增长是硬道理”又往往被理解成建 设工业园区就可以带来经济增长；因此，区域发展就是建设工业园区。当对“发展是硬道 理”的这一善意曲解成为政府官员的普遍共识之后，个体理性与集体理性矛盾集中表现的 “囚犯困境”机理便显现出来，一个地区建了工业园区，另一个地区也跟着建工业园区。 如此恶性循环，全国的工业园区建设犹如熊熊大火愈烧愈旺，难以抑制。 工业园区建设的实践也证明，很多政府官员的“愿望是美好的，但现实是冷酷的”， 浙江大学公共管理( 岍。a ) 硕士专业学位论文地方政府竞相兴办工业园区的! 里里鲤! 究 很多工业园区“开而不发”。原因何在? 就在于我们忽略了一个基本的问题，工业园区作 为一个经济增长极可以由政府领导拍脑袋设立吗? 时下很多地方都在规划建设中国的“硅 谷”高科技工业园区，但是，“硅谷”的形成是人才、技术、资本等要素共同作用的 结果。工业园区本质上是一种企业的集聚，其形成是各种因素的偶合，绝不是政府圈一块 地，拉几个企业那么简单。工业园区相当程度上是各种“民间力量”自生自发演变的结果， 是一种人类合作扩展秩序的地区性集中表现。如不认清这一点，就很有可能闹